Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.02.1991 – C-348/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 6. Februar 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Vorlagefragen in dieser Rechtssache gelten der Auslegung und der Gültigkeit des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, sowie der Auslegung des Artikels 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1573/80 der Kommission vom 20. Juni 1980, mit der die Durchführungsvorschriften zu dem genannten Artikel 5 Absatz 2 erlassen wurden.

Ich verweise wegen der Einzelheiten auf den Sitzungsbericht und fasse kurz den Sachverhalt zusammen, wie er dem Ausgangsverfahren zugrunde liegt.

2. Die Gesellschaft Mecanarte — Metalúrgica da Lagoa Ld.a (im folgenden: Klägerin) führte eine Partie von 42 Warmwälzblechrollen nach Portugal ein, die sie bei ihrem Lieferanten in der Bundesrepublik Deutschland gekauft hatte, und legte eine von den zuständigen Behörden in Düsseldorf ausgestellte Warenverkehrsbescheinigung vor, die bestätigte, daß diese Waren aus der Bundesrepublik Deutschland stammten. Die Waren wurden daher zollfrei eingeführt, da auf sie das gemeinschaftliche Zollregime angewandt wurde.

Im Anschluß an eine spätere Mitteilung der zuständigen deutschen Behörden, wonach diese Bescheinigung ungültig sei, weil die betreffenden Waren aus der Deutschen Demokratischen Republik stammten, erhoben die portugiesischen Zollbehörden für die betreffenden Waren Zoll nach.

Die Klägerin focht unter Berufung auf das geltende Gemeinschaftsrecht diesen Nacherhebungsbescheid vor dem Tribunal Fiscal Aduaneiro Porto an, der dem Gerichtshof acht Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, die ich wie folgt neu ordne und zusammenfasse :

Räumt Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1697/79 den zuständigen Behörden ein Ermessen für die Entscheidung ein, Zollabgaben nachzuerheben oder von der Nacherhebung abzusehen, und falls ja, ist eine solche Vorschrift im Lichte der tragenden Grundsätze des EWG-Vertrags als gültig anzusehen (erste und zweite Frage)?

Sind unter Irrtum im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 nur Schreib- oder Rechenfehler zu verstehen oder auch Irrtümer, die auf das Verhalten des Abgabenschuldners zurückzuführen sind; sind unter den zuständigen Behörden, denen der Irrtum unterlaufen ist, die für die Nacherhebung zuständigen Behörden oder auch die Behörden des Ausfuhrstaats zu verstehen; beachtet der Abgabenschuldner, wenn er den Zollbehörden gutgläubig unrichtige oder unvollständige Angaben macht, gleichwohl alle geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung (dritte, vierte und fünfte Frage)?

Ist gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1573/80 die Kommission lediglich für die Entscheidungen über das Absehen von der Nacherhebung bei Beträgen von 2000 ECU oder mehr zuständig oder auch für die Entscheidungen über die Nacherhebung; obliegt, wenn der Abgabenschuldner einen mit Gründen versehenen Antrag gegen einen Nacherhebungsbescheid der innerstaatlichen Behörden stellt, die Entscheidung hierüber diesen Behörden oder der Kommission (sechste und achte Frage) ?

Stellt schließlich, da das portugiesische Verfassungsrecht den Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem innerstaatlichen Recht vorsieht, die Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch eine innerstaatliche Vorschrift einen Fall der Verfassungswidrigkeit dar, der eine unmittelbare Vorlage zur Vorabentscheidung überflüssig macht (siebte Frage)?

3. Zur ersten Frage sei zunächst daran erinnert, daß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 die Entscheidung der zuständigen Behörden, von einer Nacherhebung des Betrags der geschuldeten Zollabgaben abzusehen, von drei nebeneinander zu erfüllenden Voraussetzungen abhängig macht, nämlich davon, daß deren Nichterhebung auf einen Irrtum der zuständigen Behörden zurückzuführen ist, sofern dieser Irrtum vom Abgabenschuldner nicht erkannt werden konnte und letzterer gutgläubig gehandelt und alle geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung beachtet hat.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist diese Vorschrift so auszulegen, daß der Abgabenschuldner einen Anspruch darauf hat, daß von einer Nacherhebung abgesehen wird, wenn alle diese Voraussetzungen erfüllt sind.

Eine solche Aussage bedeutet naturgemäß, daß die Entscheidung der zuständigen Behörden durch die Prüfung der Frage gebunden ist, ob die Voraussetzungen für das Absehen von der Nacherhebung vorliegen; ist erst einmal festgestellt, daß diese Voraussetzungen erfüllt sind, so sind die innerstaatlichen Behörden gehalten, von der Nacherhebung abzusehen.

Dem Vorstehenden wird man entnehmen, daß die Frage bezüglich der Gültigkeit der betreffenden Vorschrift als gegenstandslos anzusehen ist; da die Vorschrift den zuständigen Behörden kein Ermessen, sondern eine gebundene Befugnis einräumt, widerspricht sie nicht den vom Vertrag garantierten Grundsätzen wie etwa dem Diskriminierungsverbot.

4. Mit der dritten, der vierten und der fünften Frage ersucht das vorlegende Gericht im wesentlichen um Auskunft darüber, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 von der Nacherhebung abgesehen werden kann.

Die Fragen gehen dahin,

welche Bedeutung dem Begriff Irrtum der zuständigen Behörden zukommt,

welches die zuständigen Behörden sind,

ob der Abgabenschuldner, der gutgläubig unrichtige oder unvollständige Angaben macht, gleichwohl alle geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung beachtet.

Aus schlichten Gründen der Systematik und angesichts des Gegenstands des Rechtsstreits beginne ich mit dem letztgenannten Punkt.

Da der gute Glauben und die Beachtung der geltenden Bestimmungen zwei unterschiedliche Voraussetzungen sind, die getrennt untersucht werden müssen, möchte ich zunächst festhalten, daß die Voraussetzung der Beachtung aller geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung auch dann als vom Abgabenschuldner erfüllt angesehen werden muß, wenn er den zuständigen Behörden unrichtige oder unvollständige Angaben gemacht hat, sofern dies in gutem Glauben geschehen ist.

Letzten Endes kann man bezüglich der Beachtung der geltenden Bestimmungen nicht mehr verlangen als die Daten, die der Abgabenschuldner vernünftigerweise kennen oder erlangen konnte.

5. Zum Begriff der zuständigen Behörden möchte ich zunächst darauf hinweisen, daß, sollten wir beim Wortsinn des Artikels 5 Absatz 2 haltmachen, wir zu dem Ergebnis gelangen müßten, daß nur der Irrtum, der den für die Nacherhebung zuständigen Behörden selbst unterlaufen ist, von Bedeutung ist. Die Kommission hält indessen dafür, daß dieser Begriff so ausgelegt werden muß, daß auch der Irrtum des Mitgliedstaats der Ausfuhr Gewicht hat, und beruft sich insoweit auf Artikel 2 der an die Stelle der Verordnung Nr. 1573/80 getretenen Verordnung (EWG) Nr. 2380/89 der ausdrücklich klarstellt, daß es sich auch um die zuständige Behörde des Mitgliedstaats handeln kann, in dem der Irrtum festgestellt worden ist.

Der Umstand, daß diese Klarstellung nicht den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1573/80 zu entnehmen ist, die zur Zeit der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Tatsachen in Geltung war, sondern erst mit der neuen Verordnung eingeführt worden ist, scheint mir indes nicht entscheidend zu sein; ich bin nämlich mit der Kommission darin einig, daß sie Tragweite und Sinn des Artikels 5 Absatz 2 nicht geändert, sondern lediglich bekräftigt hat.

Hinzu kommt aber noch, daß es an der eigentlichen Zielsetzung der Vorschrift vorbeiginge, wenn man sie einengend auslegen würde. Eine restriktive Auslegung würde nämlich zu unterschiedlicher Behandlung führen, weil und soweit der gleiche Irrtum von Bedeutung wäre, wenn er den für die Nacherhebung oder Nichterhebung zuständigen Behörden unterliefe, nicht aber, wenn dieselben Behörden ihn nur als einen den Behörden des Ausfuhrmitgliedstaates unterlaufenen Irrtum zum Zeitpunkt der Nacherhebung entdecken würden.

6. Damit komme ich schließlich zur Bedeutung des Begriffs Irrtum der zuständigen Behörden.

Ich stelle sogleich klar, daß ein Irrtum nicht auf den Fall einfacher Rechen- oder Schreibfehler beschränkt sein kann, sondern jede Art von Fehlern der zuständigen Behörden selbst umfaßt, mithin auch Irrtümer, die sich auf Auslegung oder Anwendung der einschlägigen Vorschriften im Einzelfall beziehen.

Ist umgekehrt der Irrtum vom Abgabenschuldner selbst — gleichgültig, ob in gutem oder in bösem Glauben — oder von Dritten verursacht, handelt es sich also um einen Irrtum, zu dem die zuständigen Behörden verleitet worden sind, dann dürfte ihm meines Erachtens grundsätzlich keine Bedeutung für das Absehen von der Nacherhebung zukommen.

In dem uns vorliegenden Fall erwiesen sich die von der Klägerin vorgelegten, von den zuständigen Behörden des Ausfuhrmitgliedstaats ausgestellten Herkunftserzeugnisse der eingeführten Waren später als falsch.

Ein solcher Irrtum kann weder den deutschen noch den portugiesischen Behörden zugerechnet werden, da sie nicht verpflichtet sind, die Richtigkeit der vom Abgabenschuldner vorgelegten Angaben und Dokumente schon bei der Vorlage nachzuprüfen. Unstreitig sind nämlich die Zollbehörden zur Vornahme späterer Prüfungen befugt, wie dies Artikel 10 der Richtlinie 79/695/EWG des Rates vom 24. Juli 1979 zur Harmonisierung der Verfahren für die Überführung von Waren in den zollrechtlich freien Verkehr ausdrücklich vorsieht.

Dies wird durch das Urteil in der Rechtssache Van Gend & Loos vom 13. November 1984 bestätigt, das den Erlaß von Einfuhrabgaben betrifft. In dieser Sache war die Rechtmäßigkeit der Versagung des Erlasses insbesondere wegen der angeblichen Sorgfaltspflichtverletzung der innerstaatlichen Behörden umstritten, die angeblich die Prüfung der Echtheit der später als falsch erkannten Herkunftserzeugnisse unterlassen und damit einen Vertrauenstatbestand bei den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern geschaffen hatten. Der Gerichtshof hat hierzu erklärt: Wie sich unter anderem aus Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 79/695 [die auch im vorliegenden Fall anwendbar ist] ergibt, steht die Rolle dieser Dienste bei der ersten Entgegennahme weder Prüfungen entgegen, die später von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats durchgeführt werden, noch den Folgerungen, die sich daraus ergeben können.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß ein den zuständigen Behörden zuzurechnender Irrtum im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 hier nicht vorliegt. Ebenso ergibt sich, daß eine der drei Voraussetzungen für den Anspruch des Abgabenschuldners auf Absehen von der Nacherhebung nicht erfüllt ist.

7. Die sechste und die achte Frage betreffen den Umfang der Befugnisse der Kommission nach Maßgabe des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1573/80, namentlich das Problem, ob sie für alle Entscheidungen über einen Betrag von 2000 ECU oder mehr zuständig ist, gleichgültig, ob es um die Erhebung oder um die Nichterhebung geht, oder nur für solche Entscheidungen, mit denen von der Nacherhebung abgesehen wird.

Da sich dem Wortlaut dieses Artikels nichts entnehmen läßt, was zu der Annahme führen könnte, die Zuständigkeit der Kommission sei auf Entscheidungen beschränkt, mit denen von der Nacherhebung abgesehen wird, möchte ich doch darauf hinweisen, daß es in den Mitgliedstaaten gängige Praxis ist, nur solche Entscheidungen der Kommission vorzulegen, vorausgesetzt natürlich, der Betrag der nachzuerhebenden Abgaben beläuft sich auf 2000 ECU oder mehr.

Diese Praxis stimmt mit einer Auslegung der betreffenden Vorschrift überein, die auf die eigentliche Zielsetzung der der Kommission gewährten Entscheidungsbefugnis zurückgeht; und so hat der Gerichtshof auch in einem kürzlich ergangenen Urteil entschieden. Er hat nämlich festgestellt, daß Artikel 4 den Fall, daß die innerstaatlichen Behörden das Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 verneinen und sich daher zur Nacherhebung für verpflichtet halten, nicht betrifft und zwar in erster Linie, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, wegen der Zielsetzung der betreffenden Vorschrift, durch die die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts gewährleistet werden solle. Denn diese erfordere eine Kontrolle der Kommission lediglich bei den Entscheidungen, mit denen von der Nacherhebung abgesehen werden solle.

Entscheiden umgekehrt die innerstaatlichen Behörden auf Nacherhebung, so entfällt dieses Erfordernis. Dazu stellt der Gerichtshof in demselben Urteil fest: Hier kann der Betroffene die Entscheidung vor den nationalen Gerichten anfechten. Infolgedessen kann die Einheitlichkeit der Anwendung des Gemeinschaftsrechts vom Gerichtshof gegebenenfalls im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens sichergestellt werden.

Die angeführten Feststellungen des Gerichtshofes ermöglichen uns daher, die Fragen des vorlegenden Gerichts zu diesem Problem erschöpfend zu beantworten: Die zuständigen Behörden haben den Fall der Kommission nur dann zur Prüfung vorzulegen, wenn sie entscheiden, von der Nacherhebung abzusehen. Ebenso besteht, selbst wenn ein mit Gründen versehener Antrag des Antragstellers gegen die Nacherhebungsentscheidung der innerstaatlichen Behörden vorliegt, keine Verpflichtung der zuständigen Behörden, den Streitfall der Kommission vorzulegen, weil die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts für diesen Fall von den innerstaatlichen Gerichten, gegebenenfalls mit Hilfe eines Antrags auf Vorabentscheidung an den Gerichtshof, sichergestellt werden kann.

8. Wenden wir uns damit nun der siebten Frage des vorlegenden Gerichts zu, mit der geklärt werden soll, ob in einem Verfassungssystem wie dem Portugals, das dem Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem innerstaatlichen Recht Geltung verschaffen will, die Verletzung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts durch eine innerstaatliche Vorschrift einen Fall der Verfassungswidrigkeit darstellt, der das Gericht der unmittelbaren Vorlage zur Vorabentscheidung zwecks Auslegung des Gemeinschaftsrechts enthebt.

Die Frage verdankt ihren Ursprung der Feststellung eines offenkundigen Widerspruchs zwischen dem portugiesischen Zollrecht und dem Zollrecht der Gemeinschaft durch das vorlegende Gericht, weil das eine der innerstaatlichen Behörde, das andere hingegen der Kommission die Befugnis zur Entscheidung über die Erhebung zuspreche. Angesichts dieser Lage, die dem in der portugiesischen Verfassung vorgesehenen Vorrang widersprechen soll, macht das Gericht geltend, daß es zur Vorlage an den Verfassungsgerichtshof verpflichtet sei, um die Verfassungswidrigkeit der Vorschrift feststellen zu lassen, und daß nur dieser zuständig für eine Vorlage zur Vorabentscheidung sei, was Artikel 177 Absatz 3 EWG-Vertrag widersprechen könne.

Ich habe indessen einige Zweifel an der Erheblichkeit der Frage und ihrer angemessenen Formulierung und, warum sollte ich es verschweigen, auch an dem offenkundigen Widerspruch zwischen der betreffenden innerstaatlichen Vorschrift und der uns hier beschäftigenden Gemeinschaftsverordnung. Trotzdem bin ich mit der Kommission der Meinung, daß das von dem portugiesischen Gericht aufgeworfene Problem auf jeden Fall eine Antwort des Gerichtshofes verdient, die richtigerweise mehr an dem Problem als an der Frage in der gewählten Formulierung ausgerichtet sein sollte.

In erster Linie möchte ich darauf hinweisen, daß es nicht Sache des Gerichtshofes ist, zu entscheiden, ob ein Widerspruch zwischen Gemeinschaftsrecht und innerstaatlichem Recht einen Fall von Verfassungswidrigkeit darstellt; unstreitig handelt es sich hier nämlich um ein typisch innerstaatliches Problem. Vielmehr gilt es die nunmehr ebenfalls unstreitige Feststellung zu bekräftigen, daß eine für das innerstaatliche Gericht möglicherweise bestehende Notwendigkeit, ein Verfahren zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung der innerstaatlichen Vorschrift in Gang zu bringen, auf keinen Fall eine Säumnis bei der Anwendung des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts und damit — gemäß dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts — bei der Nichtanwendung der innerstaatlichen Vorschrift rechtfertigen könnte, die für gemeinschaftsrechtswidrig gehalten wird.

Insoweit möchte ich an das bekannte Urteil in der Rechtssache Simmenthai erinnern, in dem der Gerichtshof festgestellt hat: Sonach wäre jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzge-bungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis mit den in der Natur des Gemeinschaftsrechts liegenden Erfordernissen unvereinbar, die dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts führen würde, daß dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, bereits zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles Erfordlich zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten, die unter Umständen ein Hindernis für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen bilden.

Das heißt, um es ganz klar zu sagen, daß eine innerstaatliche Rechtsvorschrift oder -praxis, die die Anwendung einer Gemeinschaftsvorschrift bis zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der innerstaatlichen Vorschrift, die für gemeinschaftsrechtswidrig gehalten wird, hinausschieben würde, selbst mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar wäre.

Bis hierher stellt sich infolgedessen das Problem der Vorlage zur Vorabentscheidung an den Gerichtshof gemäß Artikel 177 nicht einmal, da es sich um eine Fallgestaltung handelt, bei der das innerstaatliche Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit das Gemeinschaftsrecht anzuwenden hat, selbst einen offenkundigen Widerspruch zwischen der innerstaatlichen und der Gemeinschaftsvorschrift festgestellt hat, ohne daß hierzu eine Auslegung durch den Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung notwendig gewesen wäre. Eine solche Fallgestaltung könnte für die letztinstanzlichen Gerichte allerdings nur dann gegeben sein, wenn, wie der Gerichtshof in dem Urteil in der Rechtssache Cilfit erklärt hat, die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ist, daß für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt; ob ein solcher Fall gegeben ist, ist unter Berücksichtigung der Eigenheiten des Gemeinschaftsrechts, der besonderen Schwierigkeiten seiner Auslegung und der Gefahr voneinander abweichender Gerichtsentscheidungen innerhalb der Gemeinschaft zu beurteilen.

Ganz anders hingegen sieht es dann aus, wenn das Gericht sich des Widerspruchs nicht sicher ist, sondern lediglich Zweifel in dieser Richtung hegt, weil es sich über die Auslegung der Gemeinschaftsvorschrift nicht im klaren ist. Nur hierauf bezieht sich Artikel 177, wenn er dem innerstaatlichen Gericht die Befugnis gibt oder, wenn es ein letztinstanzliches Gericht ist, die Pflicht auferlegt, den Gerichtshof zur Vorabentscheidung anzurufen. Bei dieser Fallgestaltung ist naturgemäß der Grundsatz des Vorrangs nur anwendbar, wenn die Auslegung durch den Gerichtshof die Unvereinbarkeit der innerstaatlichen Vorschrift ergibt, und nicht auch dann, wenn sie ergibt, daß diese Vorschrift im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht steht.

9. Aus diesen Erwägungen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, wie folgt auf die vom Tribunal Fiscal Aduaneiro Porto vorgelegten Fragen zu antworten:

a) Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 697/79 des Rates räumt den zuständigen Behörden eine Entscheidungsbefugnis ein, die durch die Feststellung gebunden ist, daß die Voraussetzungen für das Absehen von der Nacherhebung vorliegen.

b) Der Begriff Irrtum im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 umfaßt jede Art von Irrtum der zuständigen Behörden mit Ausnahme von Irrtümern, zu denen sie durch unrichtige Angaben des Abgabenschuldners verleitet wurden, selbst wenn diese guten Glaubens gemacht wurden; nach dieser Vorschrift sind als zuständige Behörden, denen der Irrtum unterlaufen ist, sowohl die für die Nacherhebung zuständigen Behörden als auch die Behörden des Ausfuhrmitgliedstaats zu verstehen; das Erfordernis der Beachtung aller geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung ist auch dann als erfüllt anzusehen, wenn der Abgabenschuldner den Zollbehörden unrichtige oder unvollständige Angaben macht, sofern dies in gutem Glauben geschehen ist.

c) Gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1573/80 der Kommission sind die innerstaatlichen Behörden lediglich verpflichtet, der Kommission Entscheidungen über das Absehen von der Nacherhebung bei Beträgen von 2000 ECU oder mehr vorzulegen; auch wenn ein mit Gründen versehener Antrag des Abgabenschuldners vorliegt, mit dem dieser den Nacherhebungsbescheid der innerstaatlichen Behörden anficht, besteht keine Verpflichtung zur Vorlage an die Kommission.

d) Das innerstaatliche Gericht ist verpflichtet, die umfassende und sofortige Anwendung des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts sicherzustellen, gegebenenfalls auch durch Nichtanwendung einer innerstaatlichen Vorschrift, mag diese auch Verfassungsrang haben, die die Anwendung der Gemeinschaftsvorschrift vom Ergebnis eines innerstaatlichen Verfahrens zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit abhängig macht.