Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.02.1991 – C-51/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 21. Februar 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit den Klagen, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, beantragen das Vereinigte Königreich (Rechtssache C-51/89), Frankreich (Rechtssache C-90/89) und die Bundesrepublik Deutschland (Rechtssache C-94/89) die Nichtigerklärung des Beschlusses 89/27/EWG des Rates vom 16. Dezember 1988 über die Verabschiedung der zweiten Phase des Programms über Zusammenarbeit zwischen Hochschule und Wirtschaft im Bereich der Aus- und Weiterbildung auf dem Gebiet der Technologie (Comett II).

2 Der Comett-II-Beschluß wurde auf der Grundlage von Artikel 128 EWG-Vertrag sowie des Beschlusses 63/266/EWG des Rates vom 2. April 1963 über die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Durchführung einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung erlassen; der letztgenannte Beschluß ist selbst auf Artikel 128 gestützt und deshalb nach der übereinstimmenden Ansicht der Parteien ungeeignet, den Anwendungsbereich des Artikels 128 zu erweitern.

Nach dem Vorbringen der klagenden Regierungen hätte der Comett-II-Beschluß auch auf Artikel 235 EWG-Vertrag gestützt werden müssen, wie dies im übrigen bei der Verabschiedung des ersten Comett-Programms erfolgt sei, dessen zweite Phase der angefochtene Beschluß darstelle.

Es ist nur zu offensichtlich, daß eine derartige Meinungsverschiedenheit über die zutreffende Rechtsgrundlage nicht bloß formaler Art ist. Da die Artikel 128 und 235 nämlich unterschiedliche Regeln für die Willensbildung des Rates enthalten, konnte sich der Ausschluß des Artikels 235 und somit der Regel der Einstimmigkeit im Inhalt des angefochtenen Beschlusses niederschlagen eine fehlerhafte Wahl der Rechtsgrundlage würde somit einen Verstoß gegen wesentliche Formvorschriften bedeuten, der geeignet wäre, die Rechtmäßigkeit des Rechtsaktes zu beeinträchtigen.

3 Die Kläger wenden sich gegen die Bestimmung allein von Artikel 128 als zutreffende Rechtsgrundlage und machen zur Begründung geltend, daß es dieser Artikel dadurch, daß er von der Aufstellung allgemeiner Grundsätze zur Durchführung einer gemeinsamen Politik in bezug auf die Berufsausbildung spreche, den Organen gestatte, die nationalen Politiken in diesem Bereich zu koordinieren, nicht jedoch, eigenständige Ausbildungsmaßnahmen im Rahmen eines Programms wie Comett II durchzuführen. Ein solches Programm enthalte eine Vollregelung, es habe beträchtliche haushaltsrechtliche und finanzielle Folgen und umfasse Maßnahmen, die nicht in den Rahmen der Berufsausbildung, sondern in den Rahmen der Foschung gehörten: Aufgrund dieser Merkmale könne Artikel 128 nicht als ausreichende Rechtsgrundlage für seinen Erlaß angesehen werden.

4 Zu den ersten beiden Rügen der Kläger — Vollregelung und beträchtliche haushaltsrechtliche und finanzielle Folgen — beschränke ich mich auf die Feststellung, daß diese im Urteil Erasmus, das nach der Erhebung der Klagen in den vorliegenden Rechtssachen erlassen worden ist, bereits zurückgewiesen worden sind. In diesem Urteil hat der Gerichtshof nämlich vor allem bekräftigt, daß die ausdrückliche Verleihung einer bestimmten Befugnis, in jenem Fall zur Durchführung einer gemeinsamen Berufsbildungspolitik, die Verleihung der zur wirksamen Verfolgung dieser gemeinsamen Politik erforderlichen Instrumente an die Organe beinhaltet (Randnr. 9). Sodann hat der Gerichtshof insbesondere zur Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Artikels 128 dem Rat eine Befugnis des Rates, Rechtsakte zu erlassen, die gemeinschaftliche Aktionen auf dem Gebiet der Berufsausbildung vorsehen und den Mitgliedstaaten entsprechende Mitwirkungspflichten auferlegen zuerkannt (Randnr. 11).

Was nun die Verfahrenserfordernisse des Artikels 128 angeht, die im Vergleich zu denjenigen anderer Bestimmungen des Vertrages über den Erlaß von Handlungen, die der Durchführung einer gemeinsamen Politik dienen, weniger streng sind, hat der Gerichtshof entschieden ausgeschlossen, daß sich hieraus ein Argument für die Einschränkung des Anwendungsbereichs der fraglichen Bestimmung ergibt. Ferner hat er hervorgehoben, daß für die Ausübung der Rechtsetzungsbefugnis und die Ausübung haushaltsrechtlicher Befugnisse im Rahmen der Systematik des Vertrages unterschiedliche Bedingungen gelten und daß sich deshalb nichts aus dem Umstand herleiten lasse, daß an Haushaltsbeschlüsse strengere als die in Artikel 128 enthaltenen verfahrensrechtlichen Anforderungen zu stellen seien.

Aufgrund dieser Erwägungen ist der Gerichtshof deshalb zu dem Ergebnis gelangt, daß der Erasmus-Beschluß nicht über die Befugnisse hinaus[geht], die der Rat nach Artikel 128 EWG-Vertrag auf dem Gebiet der Berufsausbildung innehat, da er sich darauf beschränkt, im wesentlichen gemeinschaftliche Informations- und Förderungsmaßnahmen vorzusehen und den Mitgliedstaaten Mitwirkungspflichten auf[zuerlegen] (Randnr. 19).

Unter Berücksichtigung all dessen kann ich nicht feststellen, daß der angefochtene Beschluß Umstände enthielte, die geeignet wären, das Ergebnis, zu dem der Gerichtshof im Erasmus-Urteil gelangt ist, in Frage zu stellen.

Zudem haben die klagenden Regierungen bereits in der Erwiderung und dann in der mündlichen Verhandlung eben wegen des angeführten Urteils diese Rügen nicht mehr aufrechterhalten und nur die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung mit der Begründung beantragt, daß sie den Rahmen der reinen Berufsausbildung überschreite und wie der Erasmus-Beschluß auch die Forschung betreffe.

5 Dem sei hinzugefügt, daß nach Auffassung der Bundesregierung der Rat nach Artikel 128 nur zum Erlaß von Maßnahmen im Rahmen der Erstausbildung, keinesfalls aber der Weiterbildung, also von Maßnahmen der beruflichen Fortbildung, befugt ist.

Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen, da es weder im Wortlaut von Artikel 128, in dem ohne nähere Angaben von einer gemeinsamen Politik... in bezug auf die Berufsausbildung gesprochen wird, eine Stütze findet, noch überzeugend begründet ist.

Der Ausdruck Berufsausbildung kann nämlich nicht auf die Erstausbildung beschränkt bleiben; ein Ausbildungsprogramm, das nicht die Weiterbildung umfaßt, wäre weitgehend seiner Zweckmäßigkeit beraubt. Die Ausbildung ist tatsächlich in jedem Abschnitt des Berufslebens wichtig, gerade weil sie die Funktion einer ständigen Anpassung an die Erfordernisse der Arbeitswelt und der Entwicklung der Berufe vor allem nach wirtschaftlichen und technischen Umstrukturierungen erfüllt.

Weiter weise ich darauf hin, daß der bereits angeführte Beschluß 63/266 die Berufsfortbildung zu den Zielen der Berufsausbildung zählt (vgl. erster Grundsatz Absatz 3, zweiter Grundsatz Buchstaben f und g und neunter Grundsatz Absatz 2) und daß die Gemeinschaftsprogramme wie Eurotecnet und Force, die beide nur auf Artikel 128 gestützt sind und von keinem Mitgliedstaat angefochten wurden, gerade auf die Förderung der beruflichen Weiterbildung gerichtet sind.

6 Hiernach bleibt noch zu prüfen, ob der angefochtene Beschluß ausschließlich die berufliche Aus- und Weiterbildung (im folgenden: Berufsbildung), oder, wie die Kläger vortragen, auch das Gebiet der Forschung betrifft, so daß es erforderlich gewesen wäre, auf eine doppelte Rechtsgrundlage, die Artikel 128 und 235, zurückzugreifen.

Zu diesem Punkt bedarf es einer Erläuterung.

Die klagenden Regierungen machen geltend, wie soeben gesagt wurde, daß die angefochtene Entscheidung auch auf Artikel 235 hätte gestützt werden müssen, da sie über den Rahmen der Berufsbildung hinausgehe, weil sie auch die Forschung betreffe. Hierzu möchte ich vor allem darauf hinweisen, daß, wie der Gerichtshof mehrfach entschieden hat, der Rückgriff auf Artikel 235 als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts ..., wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt, nur gerechtfertigt [ist], wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht.

Nun wurde bekanntlich durch die Einheitliche Akte in den Vertrag ein neuer Titel eingefügt, der die Forschung und die technologische Entwicklung betrifft (Artikel 130f bis 130q); der Gerichtshof hat im Erasmus-Urteil ausgeführt, daß die Forschungstätigkeiten vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Akte nur auf Artikel 235 gestützt werden konnten, und somit klar erkennen lassen — was im übrigen offensichtlich ist —, daß diese Tätigkeiten von diesem Zeitpunkt an eine sichere Grundlage in den entsprechenden speziellen Vorschriften, und zwar denen des Titels VI des Vertrages, fanden.

Angesichts dessen ist es kaum verständlich, welche Gründe die Kläger trotz des Vorhandenseins besonderer Vorschriften für die Forschung zu dem Vorbringen veranlassen, daß der angefochtene Beschluß als Rechtsgrundlage für Forschungstätigkeiten noch Artikel 235 benötige.

Ich meine hingegen, daß der angefochtene Beschluß dann, wenn sich in ihm Einzelheiten oder Maßnahmen aus dem Gebiet der Forschung und der technologischen Entwicklung finden, neben Artikel 128 auf die entsprechende Bestimmung des Titels VI hätte gestützt werden müssen.

Dieses Ergebnis läßt die Meinungsverschiedenheit, mit der Sie befaßt sind, in dem Sinne unberührt, als sie auch in diesem Fall nicht rein formaler Art ist. Artikel 130q, der in diesem Fall die geeignete Rechtsgrundlage darstellt, enthält nämlich — sowohl im Hinblick auf das Abstimmungsverfahren als auch auf die Beteiligung des Parlaments — andere Regeln als Artikel 128. Deshalb wäre der angefochtene Beschluß, wenn man zu dem Ergebnis gelangte, daß er als Rechtsgrundlage die Artikel 128 und 130q erfordere, unter Verstoß gegen wesentliche Formvorschriften erlassen worden.

7 Schließlich komme ich zu der rechtlichen Einordnung des angefochtenen Beschlusses, wobei ich vor allem Ziel und Inhalt des fraglichen Rechtsaktes prüfe.

Das Ziel geht eindeutig aus Artikel 1 hervor, der Comeu II als Programm über innergemeinschaftliche Zusammenarbeit zwischen Hochschule und Wirtschaft im Bereich der Erstausbildung und Weiterbildung auf dem Gebiet der Technologie, insbesondere der fortgeschrittenen Technologie definiert; es handelt sich somit um ein Aktionsprogramm, dessen Ziel zweifellos in der Förderung der Berufsbildung besteht.

Dieses Ergebnis wird von den Klägerinnen in Abrede gestellt, die sich auf einige Bestimmungen des Beschlusses beziehen, aus denen hervorgehen soll, daß dieser auch die Förderung von Forschungsarbeiten zum Ziel hat.

Insbesondere wird auf Artikel 3 hingewiesen, wonach das fragliche Programm durch die von ihm unterstützten Bildungsmaßnahmen dazu beiträgt], daß die im Rahmen der gemeinschaftlichen Forschungs- und Entwicklungspolitik erzielten Ergebnisse, ausgearbeiteten Methoden und entwickelten Instrumente der Technologie verwendet und genutzt werden, und die Innovation und den Technologietransfer sowie eine ausgewogene wirtschaftliche und soziale Entwicklung in der Gemeinschaft fördert (siehe ferner die 13. Begründungserwägung).

Im Gegensatz zum Vorbringen des Vereinigten Königreichs erscheint mir jedoch die Auffassung nicht haltbar, daß ein Programm mit solchen Wirkungen notwendigerweise Forschungsarbeiten umfaßt. Es ist meines Erachtens nämlich offensichtlich, daß die in Rede stehende Bestimmung, so wie sie abgefaßt ist, einfach die Nutzung der Ergebnisse der (bereits durchgeführten) Forschung beinhaltet; die Forschung ist also die Voraussetzung der im Comett-II-Programm vorgesehenen Ausbildung und nicht ihr Zweck.

Mit anderen Worten, ein Berufsbildungsprogramm im Bereich der fortgeschrittenen Technologien beinhaltet notwendigerweise die volle Nutzung des Arbeitskräftepotentials, die Stärkung der wissenschaftlichen Grundlagen der Industrie und einen Impuls zur Innovation; dies wird dadurch erreicht, daß der Industrie hochqualifizierte Arbeitskräfte zur Verfügung gestellt werden, die in der Lage sind, die auf dem Gebiet der Technologie erzielten Fortschritte anzuwenden und weiterzuentwickeln. Es handelt sich also um logische und natürliche Folgen, die zwar gewiß erkennen lassen, daß zwischen einem Programm der in Rede stehenden Art und der Forschungs- und Entwicklungspolitik ein Zusammenhang besteht, die es aber ebenso sicher ausschließen, daß das Programm an sich die Förderung der Forschung zum Ziel hat, und die auf jeden Fall dieses Gebiet nur insoweit beeinflussen, wie dies bei jedem Berufsbildungsprogramm im Bereich der Technologien der Fall ist.

Ich halte es nicht für maßgebend, daß die Kommission nach Artikel 5 Absatz 10 dafür sorgen muß, daß das Comett-II-Programm sich ... mit den übrigen bereits programmierten Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten der Gemeinschaft konsistent verhält. Diese Bestimmung kann nämlich nicht dahin verstanden werden, daß das Comett-II-Programm damit als Forschungsprogramm eingestuft würde; sie ist vielmehr dahin auszulegen, daß dessen Kohärenz mit den Forschungsprogrammen zu gewährleisten ist, und zwar nicht nur unter Vermeidung von Wiederholungen einzelner Aspekte dieser Programme, die in irgendeiner Weise die Ausbildung betreffen, sondern auch zum Zweck der Verwirklichung einer optimalen Koordinierung zweier Politikbereiche, die zwar voneinander verschieden, jedoch miteinander verbunden sind.

Diese Auslegung wird auch durch die fünfte Begründungserwägung der Entscheidung bestätigt, wo unter Bezugnahme auf die Beschlüsse über die Verabschiedung von Programmen auf dem Gebiet der Forschung und Entwicklung ausgeführt wird, daß die durch diese Programme eingeführte technologische und wirtschaftliche Zusammenarbeit durch parallele Anstrengungen auf dem Gebiet der Berufsausbildung gestützt werden muß.

8 Nach diesen Ausführungen zum Zweck des angefochtenen Rechtsaktes müssen wir uns seinem Inhalt und somit der Frage zuwenden, welche Art von Aktionen in dem angefochtenen Beschluß vorgesehen und in seinem Anhang aufgeführt sind.

Das Vereinigte Königreich macht geltend, daß die unter Nr. 4 Buchstaben B a insbesondere unter ii und iii vorgesehenen Maßnahmen sehr wahrscheinlich wissenschaftliche Forschungsarbeiten beträfen, weil sie die Gewährung von Stipendien vorsähen.

Tatsächlich legt das Vereinigte Königreich den betreffenden Stipendien, die nach Ansicht des Rates reinen Ausbildungscharakter haben, nicht so sehr die Funktion eines Anreizes zu Forschungsarbeiten bei, sondern sieht vielmehr die Möglichkeit, daß sie zu diesem Zweck verwendet werden können, daß also gegen ausdrückliche Bestimmungen verstoßen und auf den Bereich der Forschung übergegriffen wird.

Und genau genommen ist dies auch der Schwerpunkt des Vorbringens der Kläger: Das Comett-II-Programm betreffe nicht als solches die Forschungs- und Entwicklungspolitik, sondern könne sie aufgrund der natürlichen und unvermeidbaren Überschneidungen betreffen, die bei einem Programm dieser Art mit Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten eintreten könnten.

Diese Betrachtungsweise hat sich meines Erachtens in der mündlichen Verhandlung weitgehend bestätigt, in der die Kläger, insbesondere der Vertreter des Vereinigten Königreichs und der Vertreter Frankreichs gerade darauf bestanden haben, daß Comeu II kein gemischtes Programm (Berufsausbildung und Forschung), sondern ein Ausbildungsprogramm sei, das Auswirkungen auf das Gebiet der Forschung haben könne.

9 Nach diesen Ausführungen dürfte wohl vor allem zu prüfen sein, ob ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm, das, wie im vorliegenden Fall, unbestreitbar die Förderung der Berufsbildung zum Ziel hat, allein auf Artikel 128 gestützt werden kann, auch wenn es — zumindest potentiell — geeignet ist, von seinen Auswirkungen her die Politik der Forschung und technologischen Entwicklung zu beeinflussen.

Das ist meines Erachtens zu bejahen; ich meine nämlich, daß die bloße Möglichkeit, daß die im Rahmen des Comett-II-Programms vorgesehenen Aktionen Auswirkungen auf das Gebiet der Forschung haben können, nicht den Schluß zuläßt, daß das streitige Programm den Rahmen der gemeinschaftlichen Berufsbildungspolitik übersteigt und dem Rat seine Verabschiedung allein auf der Grundlage von Artikel 128 verwehrt.

Dieses Ergebnis wird meines Erachtens dadurch, daß der Gerichtshof in bezug auf den Erasmus-Beschluß eine andere Lösung gewählt hat, nicht berührt, und zwar aus dem einfachen Grund, daß es entgegen dem Vorbringen der Kläger nicht möglich ist, die vom Gerichtshof zum Erasmus-Programm angestellten Erwägungen angesichts der Unterschiedlichkeit der Zielsetzung und des Inhalts der beiden in Rede stehenden Programme ohne weiteres auf das Comett-II-Programm zu übertragen.

Hierzu möchte ich vorab anmerken, daß das Erasmus-Programm auf den universitären Bereich beschränkt ist: Es ist also nur für Universitätsprofessoren und Studenten bestimmt und sieht als Ziel neben der Mobilität der Hochschulstudenten auch die Förderung einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Hochschulen vor.

Genau wegen dieser Merkmale hat der Gerichtshof im Erasmus-Urteil zunächst ausgeführt, daß der Begriff der Berufsausbildung auch Hochschulstudiengänge mit Ausnahme nur derjenigen Studiengänge einschließt, die sich aufgrund ihrer Eigenart an Personen richten, die eher ihre Allgemeinkenntnisse vertiefen wollen, als daß sie einen Zugang zum Berufsleben anstreben, und dann festgestellt, daß die wissenschaftliche Forschung in kennzeichnender Weise zu den den Hochschulen eigentümlichen Tätigkeiten gehöre: ihr widme sich nicht nur ein Teil des Hochschulpersonals ausschließlich, sondern sie sei grundsätzlich ein wesentliches Element der Tätigkeit der meisten Hochschuldozenten sowie eines Teils der Studenten.

Davon ausgehend hat der Gerichtshof festgestellt, daß es an einer ausdrücklichen Einschränkung hinsichtlich der wissenschaftlichen Forschung fehle; in bezug auf das Erasmus-Programm ist er demnach zu dem Ergebnis gekommen, daß zumindest ein Teil der geplanten Aktionen sowohl das Gebiet der Forschung als auch das der Berufsausbildung betrifft und daß deshalb der Rückgriff auf Artikel 235 EWG-Vertrag für seinen Erlaß unumgänglich gewesen sei.

10 Dieses Ergebnis kann nicht auf das Comett-II-Programm übertragen werden. Im Unterschied zum Erasmus-Programm betrifft das Comett-II-Programm, wie bereits ausgeführt worden ist, nämlich die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Betrieben auf dem Gebiet der Berufsbildung. Daraus ist abzuleiten, daß die Hochschullehrer und die Forscher, denen dieses Programm zugute kommt, dies in ihrer Rolle als Ausbilder und nicht als Forscher tun. Zum anderen deutet der grenzüberschreitende Austausch zwischen Hochschulen und Unternehmen gemäß Nr. 4 Buchstabe b des Anhangs allenfalls darauf hin, daß das Programm, was seine Auswirkungen auf die Forschungs- und Entwicklungspolitik betrifft, auf die Nutzung und Verbreitung der Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung beschränkt ist, jedoch keine Forschungsarbeiten als solche umfaßt.

Zwar sieht Artikel 130g Buchstabe c EWG-Vertrag die Verbreitung und Auswertung der Ergebnisse der Tätigkeiten auf dem Gebiet der gemeinschaftlichen Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration vor, es ist jedoch auch offensichtlich und ergibt sich aus dem Wortlaut der Bestimmung selbst, daß diese die gemeinschaftlichen Forschungsprogramme betrifft und im wesentlichen zum Ziel hat, allen betroffenen Unternehmen und Wirtschaftsteilnehmern den Zugang zu den Ergebnissen der von der Gemeinschaft finanzierten Forschung zu garantieren.

Demgegenüber betrifft ein Programm wie Comett II eher die Organisation der Berufsbildung als solcher und beinhaltet deshalb nicht an sich Forschungs- oder Entwicklungstätigkeiten, die in die in Titel VI des Vertrages geregelten Zuständigkeitsbereiche fallen.

Wie bereits ausgeführt worden ist, stellen nämlich die Verbreitung und Auswertung der Forschungstätigkeiten aufgrund der Anwendung von Comett II nur die natürliche Folge, wenn nicht sogar die notwendige Ergänzung jeder Berufsbildungsaktion im Bereich der fortgeschrittenen Technologien dar.

11 Aus den bisher angestellten Erwägungen wird deutlich, daß sich der Rat beim Erlaß des angefochtenen Beschlusses zu Recht allein auf Artikel 128 gestützt hat.

Als Ergebnis möchte ich deshalb dem Gerichtshof vorschlagen, die Klagen abzuweisen und die Kläger zur Tragung der Kosten des Verfahrens einschließlich der den Streithelfern entstandenen Kosten zu verurteilen.