Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.02.1991 – C-45/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 28. Februar 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage fordert die Kommission Sie auf, festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/130/EWG des Rates vom 17. Februar 1975 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr Schiene/Straße zwischen Mitgliedstaaten verstoßen hat, indem sie ein System über die Genehmigung und Kontingentierung der Beförderungen im kombinierten Verkehr Schiene/Straße zwischen Mitgliedstaaten aufrechterhält und Privaten, die derartige Beförderungen durchführen möchten, die Genehmigung versagt.

2 Artikel 2 dieser Richtlinie lautet: Jeder Mitgliedstaat befreit die Beförderungen im kombinierten Verkehr im Sinne des Artikels 1 spätestens bis zum 1. Oktober 1975 von jeder Kontingentierung und Genehmigungspflicht. Wie sich aus Artikel 1 in der durch die Richtlinie 79/5/EWG geänderten Fassung ergibt, gelten als kombinierter Verkehr Schiene/Straße Beförderungen im Güterkraftverkehr zwischen Mitgliedstaaten, bei denen der Lastkraftwagen, der Anhänger, der Sattelanhänger (mit oder ohne Zugmaschine), der Wechselaufbau und der Container von mindestens 20 Fuß von dem der Beladestelle nächstgelegenen geeigneten Verladebahnhof bis zu dem der Entladestelle nächstgelegenen geeigneten Entladebahnhof auf der Eisenbahn befördert werden.

3 In ihrer Klageschrift weist die Kommission auf das italienische Dekret vom 4. Juli 1985 hin, das die Verwendung einer ausschließlich zur Beförderung von Anhängern oder Sattelanhängern im grenzüberschreitenden kombinierten Verkehr eingesetzten Zugmaschine einem System der Genehmigung und Kontingentierung unterwirft. Durch ein weiteres Dekret vom 16. September 1986 sei im Hinblick auf die Richtlinie 75/130 die Anwendung dieses Systems auf Beförderungen im kombinierten Verkehr zwischen Mitgliedstaaten ausgeschlossen worden; dieses Dekret sei aber durch ein Dekret vom 24. Oktober 1986 aufgehoben worden.

4 Die Kommission richtete an die italienische Regierung am 25. Mai 1987 ein Schreiben, mit dem sie diese auf ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/130 hinwies, dann am 4. Juli 1988 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der sie die italienische Regierung aufforderte, die notwendigen Maßnahmen innerhalb einer Frist von zwei Monaten zu ergreifen. Diese Stellungnahme blieb ohne Wirkung.

5 Die italienische Regierung verneint das Vorliegen eines Verstoßes. Ihrer Meinung nach bezieht sich die Liberalisierung der Beförderung im kombinierten Verkehr Schiene/Straße nämlich weder auf die Fahrt der Zugmaschine vom Unternehmen bis zum Verladebahnhof noch auf die Fahrt vom Entladebahnhof bis zur Entladestelle, wenn die Zugmaschine nicht auf der Eisenbahn befördert worden ist und die eine oder die andere dieser Fahrten ausschließlich innerhalb eines Mitgliedstaats stattgefunden hat (nicht begleiteter Verkehr). Die beklagte Regierung stützt ihre Auffassung im wesentlichen auf Artikel 6 der Richtlinie 75/130. Dieser bestimmt: Die in den Mitgliedstaaten geltenden Bedingungen für die Zulassung zum Beruf des Straßenverkehrsunternehmers und für den Zugang zum Verkehrsmarkt werden von dieser Richtlinie nicht berührt. Zwar räumt sie in ihrer Gegenerwiderung ein, daß der auf der Straße zurückgelegte Teil des nicht begleiteten Verkehrs angesichts des Wortlauts von Artikel 1 der Richtlinie in der neuen Fassung vom Begriff der Beförderung im internationalen kombinierten Verkehr mit erfaßt werde; dennoch könne aber für den nicht begleiteten Verkehr nicht dieselbe rechtliche Regelung gelten wie für den begleiteten Verkehr.

6 Lassen Sie es mich gleich sagen, meines Erachtens ist diese Auffassung nicht haltbar. Sie läuft darauf hinaus, die Unternehmen zu verpflichten, die Zugmaschine mit ihrer Ladung auf der Eisenbahn zu transportieren, um die Befreiung der Beförderungen im kombinierten internationalen Verkehr beanspruchen zu können. Aus wirtschaftlicher Sicht führt diese Verpflichtung zu ungerechtfertigten Kosten für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer. Sie steht also in offenem Widerspruch zur Zielsetzung der Richtlinie 75/130, in deren zweiter Begründungserwägung es heißt: Die Schiene-Straße-Technik ... ist für lange Strecken eine wirtschaftlich vorteilhafte Betriebsform...

7 Aus rechtlicher Sicht kann sie weder aus den Vorschriften noch aus Sinn und Zweck der Richtlinie 75/130 hergeleitet werden. Deren Artikel 1 in der Fassung der Richtlinie 79/5 erfaßt bei der Aufzählung dessen, was auf der Eisenbahn befördert wird, nicht mehr zwingend die Zugmaschine und sieht zudem vor, daß Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine mit der Eisenbahn befördert werden können. Zweifellos ist die ursprüngliche, beim Erlaß der Richtlinie 75/130 gewählte Fassung dieser Vorschrift weniger klar. Die genannte Aufzählung umfaßte damals die Zugmaschine und enthielt nicht den Hinweis (mit oder ohne Zugmaschine). Seit den Änderungen durch die Richtlinie 79/5 ist kein Zweifel mehr möglich. Sie haben im übrigen inzidenter schon in Ihrem Urteil vom 7. Juli 1987 festgestellt, daß der grenzüberschreitende kombinierte Verkehr unabhängig davon durchgeführt werden könne, ob das Zugfahrzeug mit dem Anhänger auf der Bahn befördert werde oder nicht.

8 Die italienische Regierung widerspricht dem zwar nicht, doch beruht ihre These auf der Annahme, daß die Richtlinie unterschiedliche Regelungen — für begleiteten und für unbegleiteten kombinierten Verkehr — vorsehe. Ein derartiger Dualismus findet sich jedoch im Wortlaut der Richtlinie nicht. Gemäß Artikel 2 bezieht sich vielmehr die Aufhebung jeder Kontingentierung und Genehmigungspflicht auf alle Beförderungen im kombinierten Verkehr im Sinne des Artikels 1. Fällt der kombinierte nicht begleitete Verkehr in den Geltungsbereich der Gemeinschaftsregelung, so müssen für ihn die in Artikel 2 vorgesehenen Maßnahmen der Liberalisierung gelten.

9 Im übrigen betrifft Artikel 6, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, zum einen die Voraussetzungen der Eignung und der technischen Befähigung, die ein Unternehmen erfüllen muß, das Straßenbeförderungen durchführen möchte, und zum anderen die allgemeinen von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten erteilten Genehmigungen, die es einem Unternehmen ermöglichen, als Straßenverkehrsunternehmen tatsächlich tätig zu werden. Dagegen findet er auf das Recht dieses Unternehmens, Straßenbeförderungen durchzuführen, die Teil eines grenzüberschreitenden kombinierten Verkehrs sind, keine Anwendung. Dieses Recht muß nämlich in Durchführung von Artikel 2 der Richtlinie von jeder Kontingentierung und Genehmigungspflicht befreit werden. Artikel 6 der Richtlinie 75/130 kann also nur nach den Zielen und dem allgemeinen Sinn und Zweck der Richtlinie, also unter Berücksichtigung ihrer übrigen Vorschriften, insbesondere des Artikels 2, ausgelegt werden. Zwar werden demnach die nach dem nationalen Recht für den Zugang der Unternehmen zum Verkehrsmarkt geltenden Voraussetzungen durch diese Richtlinie nicht berührt, doch kann Artikel 6 nicht so ausgelegt werden, daß er die Liberalisierung des grenzüberschreitenden kombinierten Verkehrs wieder in Frage stellt. Entgegen der Auffassung der italienischen Regierung in ihrer Gegenerwiderung nimmt die von mir befürwortete Auslegung Artikel 6 nicht jede - praktische Wirksamkeit.

10 Schließlich ist die Auffassung des beklagten Staates nicht mit Ihrer Rechtsprechung vereinbar, wonach der Beförderungsvorgang von seinem Ausgangspunkt bis zum Ziel als Einheit angesehen wird.

11 Die italienische Regierung hat in ihrer Gegenerwiderung ein in italienischer Sprache abgefaßtes Schriftstück vorgelegt, bei dem es sich offensichtlich um ein Arbeitspa pier der Kommission zur Vorbereitung einer Reform der Richtlinie 75/130 handelt und aus dem sich angeblich ergibt, daß die von der italienischen Regierung befürwortete Auffassung von der Kommission als geltender Stand des Gemeinschaftsrechts angesehen werde. Zunächst ist zu bemerken, daß die Auffassung eines Gemeinschaftsorgans hinsichtlich der Bedeutung einer Regelung keinen Vorrang gegenüber den ausdrücklichen Vorschriften dieser Regelung haben kann. Im übrigen handelt es sich hier um ein internes Schriftstück der Kommission, das nicht deren offizielle Haltung wiedergibt. Im vorliegenden Fall kann nur die Vertragsverletzungsklage selbst Aufschluß über die grundsätzliche Auffassung der Kommission hinsichtlich der uns beschäftigenden Schwierigkeiten geben. Selbst wenn schließlich dieses Schriftstück berücksichtigt werden müßte, wäre nicht sicher, daß sein Inhalt völlig für die Auffassung der italienischen Regierung spricht. Es handelt sich nämlich keineswegs um eine bloße Kommentierung der Richtlinie 75/130, sondern es wird dort im Gegenteil festgestellt, daß ungeachtet der Richtlinie le misure di attuazione adottate dagli Stati membri non hanno dato luogo alla creazione di un libero mercato und es wird dargelegt, welche Schranken noch aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften fortbestehen. Was die Lage in Italien angeht, bezieht es sich im übrigen auf das vorliegende Verfahren: ... soltanto l'Italia applica restrizioni quantitative per i trasportatori nazionali (dinanzi alla Corte). Die Existenz dieses Schriftstücks läßt also die Feststellung der Vertragsverletzung unberührt.

12 Ich schlage daher vor,

1) festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 75/J30/EWG des Rates vom 17. Februar 1975 über die Festlegung gemeinsamer Regeln für bestimmte Beförderungen im kombinierten Güterverkehr Schiene/Straße zwischen Mitgliedstaaten verstoßen hat, daß sie ein System der Genehmigung und Kontingentierung der Beförderungen im kombinierten Verkehr Schiene/Straße zwischen Mitgliedstaaten aufrechterhält und Privaten, die derartige Beförderungen durchführen möchten, die Genehmigung versagt;

2) dem beklagten Staat die Kosten einschließlich der Kosten des Streithelfers aufzuerlegen.