Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.03.1991 – C-356/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 5. März 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Ihnen in diesem Vorabentscheidungsverfahren vom Social Security Commissioner vorgelegten Fragen geben Ihnen erneut Anlaß, die Reichweite der Artikel 4 und 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (im folgenden: Verordnung) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2001/83 des Rates vom 2. Juni 1983 klarzustellen.

2 Kläger des Ausgangsverfahrens ist ein britischer Staatsangehöriger, der als Selbständiger an das französische System der sozialen Sicherheit Beiträge gezahlt hat. Er leidet an einer vollständigen Tétraplégie infolge von Verletzungen, die er sich bei einem Verkehrsunfall zugezogen hat. Nach seiner Rückkehr in das Vereinigte König-, reich wurde ihm von den britischen Behörden mit Wirkung vom 4. März 1981, dem Tag der Antragstellung, eine Mobilitätsbeihilfe bewilligt. Die Bewilligung gilt grundsätzlich bis zum 21. August 2023, dem Vortag seines 75. Geburtstags.

3 Der Social Security Act 1975 gewährt in seiner Section 37 A Anspruch auf eine Mobilitätsbeihilfe, solange die betreffende Person an einer körperlichen Behinderung leidet, aufgrund deren sie entweder nicht oder praktisch nicht gehen kann. Die Mobility Allowance Regulations 1975 legen die medizinischen Voraussetzungen für die Gewährung einer solchen Beihilfe genauer fest. Ihr Vorliegen ist in diesem Verfahren nicht bestritten.

4 Schwierigkeiten bereitet hier dagegen die in diesen Bestimmungen enthaltene Voraussetzung des Wohnsitzes oder der Anwesenheit in Großbritannien. Dem britischen Gericht zufolge lebt der Kläger seit dem 4. April 1984 ständig in Frankreich und hat ab diesem Zeitpunkt den Anspruch auf die Mobilitätsbeihilfe verloren. Er erhob deshalb vor einem Social Security Appeal Tribunal Klage, die abgewiesen wurde. Anschließend rief er den Social Security Commissioner an, der das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen gestellt hat, mit dem Sie um die Entscheidung folgender Fragen ersucht werden :

Ist im Fall eines Arbeitnehmers oder Selbständigen, der nur nach den Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs einen Anspruch auf die Mobilitätsbeihilfe gemäß Section 37 A des Social Security Act 1975 erworben hat, aber keinen Anspruch auf irgendeine andere Leistung nach den Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs besitzt,

a) die genannte Beihilfe eine Leistung im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates, die auch nicht nach Artikel 4 Absatz 4 ausgeschlossen ist;

b) wenn ja, kann diese Person aufgrund von Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates die Beihilfe weiterhin beziehen, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat wohnt?

5 Da es sich um eine sehr direkte Frage handelt — die Kommission hat dies zutreffend bemerkt —, ist zunächst festzuhalten, daß Sie im Fall von Ersuchen um die Einordnung nationaler Bestimmungen nach der Verordnung Nr. 1408/71 entschieden haben, daß der

Gerichtshof zwar im Verfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag nicht befugt [ist], die Normen des Gemeinschaftsrechts auf einen Einzelfall anzuwenden, und somit auch nicht zuständig [ist], eine Bestimmung des innerstaatlichen Rechts unter eine solche Norm einzuordnen; er kann aber dem innerstaatlichen Gericht die Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand geben, die diesem bei der Beurteilung der Wirkungen dieser Bestimmung dienlich sein könnten.

6 Der Social Security Commissioner fragt Sie also in erster Linie, ob eine solche Leistung unter Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung fällt und nicht nach Absatz 4 ausgeschlossen ist. Artikel 4 Absatz 1 besagt: Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen: ... b) Leistungen bei Invalidität, einschließlich der Leistungen, die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind. Artikel 4 Absatz 4 sieht dagegen vor, daß die Verordnung nicht auf die Sozialhilfe anzuwenden ist.

7 Zur Anwendung der Verordnung ist es daher unerläßlich, festzulegen, welcher dieser Gruppen die Leistung angehört: Leistung bei Invalidität oder Sozialhilfemaßnahme.

8 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat darauf hingewiesen, daß die Mobilitätsbeihilfe nicht in die von ihr gemäß Artikel 5 der Verordnung abgegebene Erklärung aufgenommen worden sei. Nach Artikel 5 geben die Mitgliedstaaten ... in Erklärungen, die gemäß Artikel 97 notifiziert und veröffentlicht werden, die Rechtsvorschriften und Systeme, die unter Artikel 4 Absätze 1 und 2 fallen, ... an.

9 Sie haben zwar die Ansicht vertreten, daß aus dem Umstand, daß ein Mitgliedstaat in dieser Erklärung ein Gesetz genannt habe, zwingend folge, daß die aufgrund dieses Gesetzes gewährten Leistungen solche der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung seien, aber auch anerkannt, daß

nationale Rechtsvorschriften ... auch dann in den Geltungsbereich der Verordnung fallen [können], wenn sie in der Erklärung eines Mitgliedstaats nicht genannt sind,

und daß

dieser Umstand nicht entscheidend [ist].

10 Nach Ihrer Rechtsprechung beruht im übrigen die Unterscheidung zwischen den vom Geltungsbereich der Verordnung ausgenommenen und den in diesen Bereich fallenden Leistungen

hauptsächlich auf den Wesensmerkmalen der einzelnen Leistung, insbesondere ihrer Zweckbestimmung und den Voraussetzungen für ihre Gewährung.

11 Gleichzeitig erkennen Sie in ständiger Rechtsprechung an,

daß es zwar für die Anwendung der Gemeinschaftsregelung über die soziale Sicherheit wünschenswert erscheinen mag, die gesetzlichen Systeme eindeutig danach zu unterscheiden, ob sie der sozialen Sicherheit oder der Sozialhilfe zuzurechnen sind, daß aber nicht auszuschließen ist, daß nationale Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Geltungsbereich, ihren Zielen und [den Modalitäten ihrer Anwendung] nach beiden Rechtsgebieten gleich nahestehen.

12 Ist die im Social Security Act vorgesehene Mobilitätsbeihilfe diesen beiden Rechtsgebieten zuzuordnen? Nach Ansicht der Kommission weist sie einen Mischcharakter auf. Einerseits trage diese Leistung Merkmale der Sozialhilfe, da sie nicht von Zeiten der Beschäftigung oder Versicherung abhängig sei; andererseits komme sie der sozialen Sicherheit insofern nahe, als sie nicht auf die Bedürftigkeit abstelle und denjenigen, die die Voraussetzungen für die Gewährung erfüllten, als Anspruch gewährt werde, ohne daß Raum für eine Beurteilung der Situation des Betroffenen im Einzelfall anhand von Ermessensgesichtspunkten bliebe.

13 Sie haben in Ihrer Rechtsprechung zur Gewährung bestimmter Beihilfen für Behinderte diesen Bezug zu beiden Leistungsarten bereits festgestellt. Die betreffenden Rechtsvorschriften näherten sich jedoch noch mehr der Sozialhilfe an, da sie die persönlichen Bedürfnisse berücksichtigten. Sie haben jedoch die Tatsache für entscheidend gehalten, daß diese Rechtsvorschriften die für die Sozialhilfe kennzeichnende Einzelfallbeurteilung nicht vorsahen und den Begünstigten eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumten. Aus der Tatsache, daß die Rechtsvorschriften einen Rechtsanspruch auf Beihilfe für Behinderte vorsahen, haben Sie gefolgert, daß sie für Personen, für die die Verordnung Nr. 3 — die der Verordnung Nr. 1408/71 vorausging — galt, dem Bereich der sozialen Sicherheit zuzurechnen seien. Im Fall der Mobilitätsbeihilfe ist festzustellen, daß das Erfordernis der Bedürftigkeit nicht zu den Voraussetzungen für die Gewährung dieser Leistung zählt. Dies müßte erst recht den Schluß zulassen, daß sie zum Bereich der sozialen Sicherheit gehört; wie das vorlegende Gericht bemerkt hat, besteht das in Section 37 A des Social Security Act 1975 vorgesehene grundlegende gesetzliche Kriterium für den Anspruch ... darin, ob die Person an einer körperlichen Behinderung leidet, aufgrund deren sie nicht oder praktisch nicht gehen kann.

14 Es bleibt folglich zu klären, ob die anderen Elemente, die eine derartige Beihilfe charakterisieren, ihr nicht ihre grundsätzliche Rechtsnatur, aufgrund deren sie den Leistungen bei Invalidität im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung zugeordnet werden kann, nehmen.

15 Einerseits ist sie nicht von Beiträgen abhängig, aber dieser Gesichtspunkt ist ohne Belang, denn Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung bestimmt, daß die beitragsfreien Leistungen nicht von ihrem Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Sie haben hierzu ausgeführt, daß

die Qualifizierung einer Zulage als unter die Verordnung fallende Leistung der sozialen Sicherheit nicht von der Art der Finanzierung dieser Zulage abhängt.

16 Andererseits hat die Regierung des Vereinigten Königreichs geltend gemacht, daß die Mobilitätsbeihilfe nicht als Leistung bei Invalidität angesehen werden könne, da sie nicht zum Ausgleich einer infolge der Invalidität eingetretenen Minderung der Erwerbsfähigkeit diene. Es trifft zu, daß sie an Personen im Alter zwischen 5 und 75 Jahren unabhängig von einer Arbeitsunfähigkeit gezahlt werden kann. Es ist jedoch festzuhalten, daß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b die Leistungen bei Invalidität einschließlich der Leistungen, die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind, betrifft. Der von mir hervorgehobene Begriff bestätigt, daß diese Leistungen, die im weitesten Sinne zu verstehen sind, sich nicht nur auf die Fälle der Arbeitsunfähigkeit beziehen.

17 Die Regierung des Vereinigten Königreichs weist schließlich darauf hin, daß die Mobilitätsbeihilfe keine andere im Vereinigten Königreich gezahlte Leistung ergänze. Das vorlegende Gericht hat in seiner Vorlagefrage erwähnt, daß der Kläger nach den Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs keinen Anspruch auf irgendeine andere Leistung als die Mobilitätsbeihilfe besitze. Der Gerichtshof hat sich nämlich mehrere Male zu Sachverhalten geäußert, in denen die strittige Beihilfe eine andere Leistung ergänzte. Dieser Umstand erscheint mir jedoch in keiner Weise entscheidend. Er taucht in der Verordnung nicht auf. Außerdem würde ein solches Erfordernis in der Praxis dazu führen, daß die Vorschriften zur Angleichung der Systeme der sozialen Sicherheit allein denjenigen zugute kämen, die bereits eine Hauptleistung erhielten, was mit der Logik dieses gemeinschaftsrechtlichen Systems kaum vereinbar wäre. Schließlich haben Sie bereits entschieden, daß Beihilfen für Behinderte, die keine anderen Leistungen ergänzen, in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen.

18 Ich bin daher der Ansicht, daß eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die einen Rechtsanspruch auf die Mobilitätsbeihilfe vorsieht, in bezug auf Personen, für die die Verordnung Nr. 1408/71 gilt, dem Bereich der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b dieser Verordnung angehört.

19 Das vorlegende Gericht fragt Sie in zweiter Linie — für den Fall, daß die Mobilitätsbeihilfe als Leistung bei Invalidität im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung anzusehen wäre —, ob Artikel 10 der Verordnung dem Anspruchsinhaber gestattet, diese Mobilitätsbeihilfe zu beziehen, obwohl er in einem anderen Mitgliedstaat wohnt.

20 Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung bestimmt: Die Geldleistungen bei Invalidität, ... auf die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten Anspruch erworben worden ist, dürfen, sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil der Berechtigte im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Staates wohnt, in dessen Gebiet der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.

21 Ziel dieser Bestimmung ist es, wie Sie mehrere Male bestätigt haben, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen dadurch zu fördern, daß die Betroffenen gegen die Nachteile geschützt werden, die sich aus der Verlegung ihres Wohnsitzes von einem Mitgliedstaat in einen anderen ergeben könnten.

22 Die Diskussion wird vor allem über die Reichweite dieser Bestimmung geführt: Der Kläger ist der Ansicht, daß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung ihm gestatten müsse, die Mobilitätsbeihilfe weiterhin zu beziehen, auch wenn er in einem anderen Mitgliedstaat wohne. Der Wortlaut dieser Bestimmung erscheint ihm klar. Die Regierung des Vereinigten Königreichs führt aus, daß die in Artikel 37 A des Social Security Act aufgestellten Voraussetzungen hinsichtlich des Wohnsitzes und der Anwesenheit nicht nur die Möglichkeiten der Inanspruchnahme der Leistung begrenzen sollten, sondern positive Voraussetzungen für den Erwerb und den Fortbestand des Anspruchs auf die Leistung bildeten. Artikel 10 Absatz 1 betreffe jedoch nicht die Voraussetzungen für die Gewährung einer Leistung.

23 Eine solche Unterscheidung erscheint mir nicht begründet. Zum einen könnte auf diese Weise das in Artikel 10 der Verordnung enthaltene Verbot sehr leicht umgangen werden, so daß dessen Nutzen beträchtlich gemindert würde: Um die Wohnsitzvoraussetzungen diesem Verbot zu entziehen, würde es genügen, daß der Gesetzgeber sie unter die Anspruchsvoraussetzungen einordnet. Zum anderen stehen die von der Regierung des Vereinigten Königreichs erhobenen Einwände in Widerspruch zu Ihrer Rechtsprechung, der zufolge Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung nicht nur bedeutet, daß dem Betroffenen sein Anspruch auf Renten und Zulagen, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten erworben worden sind, auch nach Verlegung seines Wohnortes in einen anderen Mitgliedstaat erhalten bleibt, sondern auch, daß ihm der Erwerb eines solchen Anspruchs nicht allein deshalb versagt werden kann, weil er nicht im Hoheitsgebiet des Staates wohnt, in dem der verpflichtete Träger seinen Sitz hat.

24 In Ihrem Urteil in der Rechtssache Giletti haben Sie hinzugefügt, daß das Verbot in Artikel 10 Absatz 1 allgemein sei und daß die einzigen Ausnahmen von diesem Verbot diejenigen seien, die ausdrücklich in den Gemeinschaftsvorschriften vorgesehen sind. Derzeit besteht dort keinerlei Ausnahme von dieser Regel. Die Kommission hat zwar einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung vorgelegt, mit dem verhindert werden soll, daß bestimmte Leistungen, zu denen auch die Mobilitätsbeihilfe zählt, in einem anderen als dem Staat gezahlt werden, in dem sich der zur Zahlung verpflichtete Träger befindet, aber dieser Vorschlag ist nicht angenommen worden. Im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens haben Sie vor kurzem in einem obiter dictum zu diesem Vorschlag ausgeführt, daß der Umstand, daß dieser dem Rat unterbreitet worden sei, die sich aus dem geltenden Gemeinschaftsrecht ergebenden Verpflichtungen unberührt lasse. Daraus folgt, wie im übrigen auch die Kommission, daß die Verordnung in ihrer derzeitigen Fassung und im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgelegt werden muß.

25 Der Vertreter der Regierung des Vereinigten Königreichs hat in der mündlichen Verhandlung noch darauf hingewiesen, daß sich aus einer Aufhebung der Wohnortklauseln bei derartigen Leistungen überraschende Konsequenzen ergeben würden, da der in Frankreich wohnhafte Kläger aufgrund der britischen Rechtsvorschriften in den Genuß der Mobilitätsbeihilfe und aufgrund der französischen Vorschriften in den Genuß der Beihilfe für Behinderte kommen könnte. Der Kläger könnte sich sogar im Hoheitsgebiet eines dritten Mitgliedstaats niederlassen und die Vorteile dreier Leistungen ausnutzen.

26 Dieser Einwand, mit dem eine berechtigte Sorge der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommt, kann jedoch nicht ausreichen, um der Regelung des Artikels 10 ihre Bedeutung zu nehmen. Sie muß Anwendung finden, sofern die Gemeinschaftsregelung keine Ausnahme vorsehe. Wenn die Mitgliedstaaten dagegen das Zusammentreffen von Leistungen verhindern oder einschränken wollen, steht es ihnen frei, gegebenenfalls gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung entsprechende Rechtsvorschriften zu erlassen.

27 Die Kommission hat schließlich in der mündlichen Verhandlung ein letztes Argument vorgebracht, dem sich der Vertreter der Regierung des Vereinigten Königreichs nur hilfsweise angeschlossen hat. Ihr zufolge könnte die Mobilitätsbeihilfe als beitragsfreie Leistung nur dann aus dem Mitgliedstaat, in dem sich der zur Zahlung verpflichtete Träger befindet, exportiert werden, wenn der Anspruchsteller in diesem Staat gearbeitet hat. Diese zusätzliche Voraussetzung scheint durch die Befürchtung veranlaßt zu sein, daß ein Gemeinschaftsangehöriger Leistungen von Mitgliedstaaten beanspruchen könnte, in denen er niemals gearbeitet und nicht einmal gelebt hat, um sie sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats, in dem er wohnt, auszahlen zu lassen.

28 Es ist richtig, daß die Rechtsprechung, der zufolge dem Angehörigen eines Mitgliedstaats

der Erwerb eines solchen Anspruchs nicht allein deshalb versagt werden kann, weil er nicht im Hoheitsgebiet des Staates wohnt, in dem der verpflichtete Träger seinen Sitz hat,

wörtlich genommen daran denken ließe, daß keinerlei Bezug zwischen dem Betroffenen und dem in Anspruch genommenen Mitgliedstaat erforderlich wäre. Eine solche Auslegung wäre überzogen und ginge über den Zweck hinaus, den Sie Artikel 10 der Verordnung beigelegt haben, nämlich die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen dadurch zu fördern, daß die Betroffenen gegen die Nachteile geschützt werden, die sich aus der Verlegung ihres Wohnsitzes von einem Mitgliedstaat in einen anderen ergeben könnten. Diese Vorschrift steht damit in einem besonderen Zusammenhang und kann in den von der Kommission beschriebenen Fällen des Mißbrauchs nicht herangezogen werden.

29 Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 10 die Leistungen betrifft, auf die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten Anspruch erworben worden ist, und nicht diejenigen, auf die jemand als Arbeitnehmer nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten Anspruch erworben hat. Im übrigen haben Sie in Ihrem Urteil vom 5. Mai 1983 in der Rechtssache Piscitello ausgeführt, daß eine Gemeinschaftsbürgerin eine in Italien erworbene Leistung in einen anderen Mitgliedstaat exportieren könne, obwohl sie dort niemals gearbeitet habe. Entscheidend war dabei, daß ihre Eigenschaft als Arbeitnehmerin der Gemeinschaft oder als Familienangehörige eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft nicht bestritten wurde.

30 Niemand scheint jedoch in Frage zu stellen, daß der Kläger, der Tätigkeiten in Frankreich ausgeübt hat, Erwerbstätiger der Gemeinschaft ist. Folglich gehört er zu dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung genannten Personenkreis, für den diese gilt. Außerdem ist die ihn treffende Beeinträchtigung offenbar das Ergebnis einer Verlegung des Wohnsitzes von einem Mitgliedstaat in einen anderen. Nur diese beiden Tatbestandsmerkmale hat das nationale Gericht zu prüfen.

31 Es ist daher festzuhalten, daß die mit Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung erfolgte Aufhebung der Wohnortklauseln auf die Mobilitätsbeihilfe anwendbar ist, wenn der Berechtigte nicht mehr im Gebiet des Mitgliedstaats wohnt, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.

32 Ich schlage Ihnen demgemäß vor, wie folgt für Recht zu erkennen:

1) Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 ist so auszulegen, daß er für eine Mobilitätsbeihilfe als Leistung für Behinderte gilt, die aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gezahlt wird, die für einen Arbeitnehmer oder Selbständigen, der Angehöriger eines Mitgliedstaats ist, gelten, sofern diese Leistung ihrem Empfänger eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumt, die von jeglicher Beurteilung der persönlichen Bedürfnisse und Umstände im Einzelfall anhand von Ermessensgesichtspunkten, wie sie die in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung genannte Sozialhilfe kennzeichnet, unabhängig ist.

2) Artikel 10 der Verordnung Nr. 1408/71 ist so auszulegen, daß die Gewährung einer solchen Leistung einem Arbeitnehmer der Gemeinschaft nicht allein deshalb entzogen werden kann, weil er nicht mehr im Gebiet des Mitgliedstaats wohnt, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.