Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.03.1991 – C-368/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 19. März 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In diesen Schlußanträgen geht es um die Frage, die uns in einem Rechtsstreit zwischen Antonio Crispoltoni (Kläger), einem Tabakpflanzer in Umbrien, und einer Gesellschaft von Landwirten, deren Mitglied er ist, der Fattoria autonoma tabacchi di Città di Castello (Beklagte), zur Vorabentscheidung vorgelegt worden ist.

2 Der Kläger hatte Tabakblätter der Sorte Bright an die Beklagte geliefert und als Vorschuß und gegen Zahlung einer Kaution die Prämie nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak (im folgenden: Grundverordnung) erhalten. Infolge des Inkrafttretens der Verordnungen (EWG) Nr. 1114/88 und Nr. 2268/88 wurde diese Prämie jedoch um 5 % gesenkt; die italienische Interventionsstelle verlangte von der Beklagten die teilweise Rückerstattung. Diese wälzte diese Forderung auf ihre Mitglieder ab. Der Kläger rief daraufhin den Pretore von Perugia mit dem Antrag an, festzustellen, daß er nicht verpflichtet sei, den fraglichen Betrag an die Beklagte zu zahlen.

3 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof, über die Gültigkeit der Verordnungen Nr. 1114/88 des Rates vom 25. April 1988 und Nr. 2268/88 des Rates vom 19. Juli 1988 zu befinden.

4 Die erste dieser Verordnungen hat die Grundverordnung insofern geändert, als sie im Tabaksektor das sogenannte Höchstga-rantiemengen-System einführte. Wenn die Erzeugung eine bestimmte Grenze überschreitet, werden danach die Interventionspreise und die Prämien für die verschiedenen Tabaksorten entsprechend der Überschreitung automatisch gekürzt. Mit der Verordnung ist auch die Höchstgarantiemenge für sämtliche Tabaksorten auf 385000 Tonnen für jede der Ernten 1988, 1989 und 1990 festgesetzt worden.

5 Mit der zweiten Verordnung sind für die Ernte 1988 die in der Grundverordnung vorgesehenen Preise und anderen Einzelheiten einschließlich der Höchstgarantiemengen für jede Tabaksorte festgelegt worden. Für die Sorte Bright wurde diese auf 38000 Tonnen festgesetzt. Die Erzeugung des Jahres 1987 hatte 40802 Tonnen betragen; später ergab sich, daß die tatsächliche Erzeugung des Jahres 1988 42105 Tonnen erreicht hatte.

6 Einleitend möchte ich darauf hinweisen, daß ich den Standpunkt des Rates teile, wonach dem Vorlagebeschluß zu entnehmen ist, daß die gestellte Frage in Wirklichkeit dahin geht, ob die beiden Verordnungen gültig sind, soweit sie die Festsetzung einer Höchstgarantiemenge für den Tabak der Sorte Bright für die Ernte 1988 betreffen (38000 Tonnen).

7 Der Rat zweifelt allerdings daran, ob es sich im Ausgangsverfahren um einen echten Rechtsstreit handelt, und weist hierzu auf die besonderen Umstände hin, unter denen es zu ihm gekommen ist. Er führt an, daß es eine Beratung des Regionalrates von Umbrien gegeben habe, in der erwähnt worden sei, daß Verfahren vor den nationalen und den Gerichten der Gemeinschaft anhängig seien, um die Rechtswidrigkeit bestimmter Verordnungen feststellen zu lassen. Der Rat mißt auch der Tatsache eine gewisse Bedeutung bei, daß die Beklagte im Ausgangsverfahren die Fattoria, deren Mitglied der Kläger ist, und nicht die italienische Interventionsstelle ist.

8 Hierzu genügt der Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach

es allein Sache der nationalen Gerichte ist, bei denen der Rechtsstreit anhängig ist und die die Verantwortung für die zu erlassende gerichtliche Entscheidung tragen, im Hinblick auf die Besonderheiten jedes Einzelfalls sowohl die Erforderlichkeit einer Vorlageentscheidung für den Erlaß ihres Urteils als auch die Erheblichkeit der von ihnen dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen.

9 Die vom Rat angeführten Umstände können nicht dazu führen, daß der Gerichtshof in Abweichung von dieser Rechtsprechung beanstandet, wie das vorlegende Gericht von seiner Befugnis, eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, Gebrauch gemacht hat.

10 Ich komme jetzt zur Sache. Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Gültigkeit der beiden Verordnungen, weil diese gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie gegen das Verbot der Rückwirkung von Rechtsakten verstießen.

11 In vielen Urteilen hat der Gerichtshof bekräftigt, daß

der Grundsatz der Rechtssicherheit... es zwar im allgemeinen [verbietet], den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen; dies kann aber ausnahmsweise dann anders sein, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist.

12 Nach dieser Rechtsprechung erlaubt der Grundsatz der Rechtssicherheit die rückwirkende Anwendung eines Rechtsakts nur in den Ausnahmefällen, in denen die beiden vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind. Es bedarf daher keiner weiteren Ausführungen zu diesem Grundsatz und ich kann mich auf die Prüfung beschränken, ob die rückwirkende Anwendung des neuen Systems unbedingt notwendig war und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen beachtet worden ist.

13 Im vorliegenden Fall ist bei den beiden Ratsverordnungen der Beginn [der Geltungsdauer nicht ausdrücklich] ... auf einen Zeitpunkt vor [ihrer] Veröffentlichung gelegt worden. Die Verordnung Nr. 1114/88 ist nämlich am 25. April 1988 erlassen worden und am Tag ihrer Veröffentlichung am 29. April 1988 in Kraft getreten. Die Verordnung Nr. 2268/88 stammt vom 19. Juli 1988 und ist ebenfalls am Tag ihrer Veröffentlichung am 26. Juli 1988 in Kraft getreten.

14 Am 29. April 1988 hatten die Tabakerzeuger jedoch ihre Entscheidungen in bezug auf die Produktion für 1988 bereits getroffen; am 26. Juli 1988 war die Ernte im Gange. Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, steht nämlich fest, daß der Tabak der Sorte Bright im Februar in eigens hergerichteten Saatbeeten ausgesät wird und die Jungpflanzen bis Ende April ausgepflanzt werden. Diese Auspflanzung verursacht die größten Ausgaben und bestimmt die bepflanzten Flächen. Es ist auch unbestritten, daß die Ernte im Juli beginnt.

15 Da der Grundsatz der Garantiebeschränkung damit zu einem Zeitpunkt eingeführt wurde, zu dem die Produktionsentscheidungen für das laufende Jahr bereits getroffen worden waren, und da der Höchstgarantiebetrag für die Sorte Bright festgesetzt wurde, als die Ernte, für die er galt, bereits lief, liegt meines Erachtens eine rückwirkende Anwendung der streitigen Regelung vor. Ich sehe keinen Grund dafür, zwischen dieser Lage und jener zu unterscheiden, in der eine Vorschrift ausdrücklich von einem Zeitpunkt vor ihrer Veröffentlichung an gelten soll. Die beiden von der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen, die ich genannt habe, waren somit zu beachten.

16 Gemäß der ersten Voraussetzung ist die Rückwirkung ausnahmsweise zulässig, wenn das angestrebte Ziel es verlangt.

17 Aber in diesem Fall

... müssen in der Begründung derartiger Entscheidungen die Umstände genannt werden, die die angestrebte Rückwirkung rechtfertigen.

18 Im vorliegenden Fall kann jedoch das angestrebte Ziel, so wie es in der Begründung angegeben ist, keinesfalls zur Rechtfertigung einer rückwirkenden Anwendung des Systems der Höchstgarantiemengen auf die Ernte 1988 dienen. Nach der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1114/88

ist [es nämlich] zweckmäßig, daß bei Überschreitung einer Höchstgarantiemenge, die für jede Ernte festgesetzt wird, die Preise und Prämien anteilsmäßig verringert werden, um jede Erhöhung der Tabakerzew- gimg der Gemeinschaft einzudämmen und gleichzeitig die Erzeugung von Sorten einzuschränken, bei denen Absatzschwierigkeiten bestehen....

19 Das Höchstgarantiemengensystem ist also mit dem Ziel der Abschreckung eingeführt worden: Es soll unter Androhung einer Senkung der Preise und der Prämien einen Rückgang der Erzeugung herbeiführen. Es ist aber unmöglich, rückwirkend eine bereits erfolgte Produktionssteigerung zu beschränken. Die Androhung kann sich auf die zukünftigen Ernten auswirken, nicht aber auf die laufende Ernte.

20 Die Anwendung des neuen Systems auf die Ernte 1988 war somit völlig ungeeignet, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

21 Zudem enthalten die beiden streitigen Verordnungen keine weitere Begründung, wie die Notwendigkeit einer Beschränkung der gemeinschaftlichen Ausgaben, die ihre Anwendung auf die Ernte 1988 vielleicht hätte rechtfertigen können. Der Rat hat sich offensichtlich dafür entschieden, das Ziel einer Senkung der Ausgaben im Tabaksektor durch einen Rückgang der Erzeugung und nicht, unabhängig von einem solchen Rückgang, durch eine unmittelbare Herabsetzung der Preise und der Prämien zu erreichen.

22 Schließlich hat der Rat mit seiner Verordnung (EWG) Nr. 1251/89 vom 3. Mai 1989 den Absatz 5 des Artikels 4 der Verordnung Nr. 727/70 ersetzt, den er kaum ein Jahr vorher mit der Verordnung Nr. 1114/88 eingeführt hatte. Die neue Fassung sieht ausdrücklich vor, daß der Rat... jedes Jahr... [für jede Tabaksorte oder Sortengruppe eine Höchstgarantiemenge] für die Ernte des folgenden Jahres [festsetzt]. In der ersten Begründungserwägung dieser Verordnung hat der Rat betont, daß dies notwendig sei, damit die Pflanzung geplant werden kann.

23 Aus alledem folgt, daß die Festsetzung einer Höchstgarantiemenge mit dem Ziel eingeführt worden ist, die Erzeuger zur Verringerung der bepflanzten Flächen zu veranlassen, daß aber dieses Ziel nicht eine rückwirkende Anwendung dieses Systems verlangte, weil zum Zeitpunkt der Festsetzung des entscheidenden Betrags (38000 Tonnen) die Ernte bereits lief und das angestrebte Ziel somit nicht mehr erreicht werden konnte.

24 Demnach muß festgestellt werden, daß die Verordnungen Nr. 1114/88 und 2268/88 ungültig sind, soweit sie eine Höchstgarantiemenge von 38000 Tonnen für die Ernte 1988 des Tabaks Bright festsetzen.

25 Folglich prüfe ich nur für den Fall, daß der Gerichtshof nicht meiner Ansicht sein sollte, hilfsweise, ob der Vertrauensschutz beachtet wurde.

26 Ist die Beachtung dieses Grundsatzes im Rahmen eines rückwirkenden Rechtsakts zu beurteilen, so sind meines Erachtens die folgenden beiden Fragen zu prüfen:

a) Mußten die Betroffenen damit rechnen, daß es zu einer neuen rückwirkenden Regelung kommen würde, und mußten sie daher Vorkehrungen treffen, um von diesen Maßnahmen nicht beeinträchtigt zu werden?

b) Hat das zuständige Organ, falls die Änderung nicht vorhersehbar war, angemessene Übergangsmaßnahmen zum Schutz der Interessen der Wirtschaftsteilnehmer vorgesehen, die ihre Entscheidung unter der Geltung der alten Regelung getroffen haben?

27 Die erste Frage weist offensichtlich Gemeinsamkeiten mit dem auf, was ich soeben zur Rückwirkung der neuen Regelung dargelegt habe.

28 Der Rat und die Kommission machen geltend, daß die beanstandeten Verordnungen zwar sehr spät erlassen worden seien, ihr Inhalt aber hinreichend vorhersehbar gewesen sei, so daß man nicht von einem Verstoß gegen die Beachtung des berechtigten Vertrauens sprechen könne. Sie berufen sich auf den allgemeinen Kurs der gemeinsamen Agrarpolitik, der unbestreitbar und seit ziemlich langer Zeit in die Richtung einer Beschränkung der den Erzeugern gewährten Garantien gegangen sei. Die Kommission verweist hierzu auf eine ganze Reihe von Texten wie ihre Jahresberichte, ihr Grün-buch von 1985, die Ergebnisse der 34., 36. und 38. Sitzung des Europäischen Rates und ihre beiden Mitteilungen vom August und September 1987 über die Maßnahmen zur Kontrolle der Agrarmärkte.

29 Unter diesen Umständen konnte ein besonnener Erzeuger nicht daran zweifeln, daß die von der gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Unterstützungsmaßnahmen bestimmten mengenmäßigen Beschränkungen unterworfen werden würden. Es blieb nur offen, in welchem Umfang und ab wann.

30 In der Mitteilung der Kommission vom 30. September 1987, die nicht im Amtsblatt veröffentlicht wurde, aber in den betroffenen Kreisen wahrscheinlich bekannt war, hieß es, daß

die Kommission für das nächste Wirtschaftsjahr vorschlagen wird, daß die Gesamthöchstgarantiemenge auf 350000 Tonnen festgelegt wird (Teil H, Punkt 2 a. E.).

Unter dem folgenden Punkt heißt es:

Es würde für das Wirtschaftsjahr 1988/89 eine Anpassung von 5 % und für das Wirtschaftsjahr 1989/90 von 10% vorgesehen werden.

31 Da aber nach der Grundverordnung die Zielpreise und die Interventionspreise jährlich vor dem 1. August für die Ernte des folgenden Kalenderjahres (Artikel 2 Absätze 1 und 5) und die Höhe der Prämie für jede Sorte jährlich vor dem 1. November für die Ernte des folgenden Kalenderjahres festzusetzen waren, durfte der Leser der Mitteilung vom 30. September 1987 berechtigterweise folgern, daß die Ausdrücke für das nächste Wirtschaftsjahr und für das Wirtschaftsjahr 1988/89 den Zeitraum vom 1. August 1988 bis 31. Juli 1989, das heißt die Ernte des Jahres 1989, betrafen.

32 Außerdem ging es in den vom Europäischen Rat während seiner 38. Sitzung vom 11. und 12. Februar 1988 in Brüssel verabschiedeten Ergebnissen nur um eine für drei nicht näher bezeichnete Wirtschaftsjahre festgesetzte Gesamthöchstmenge. Das Wirtschaftsjahr 1988 wird zum ersten Mal in dem Kommissionsvorschlag genannt, der zu der am 31. März 1988 veröffentlichten Verordnung Nr. 1114/88 (ABl. C 84, S. 31) wurde. Da aber dieser Text nur die Höchstgarantiemenge von 385000 Tonnen für den gesamten Sektor nennt, konnten die Erzeuger der Sorte Bright, die gerade vor dem Auspflanzen der Jungpflanzen standen, nicht vorhersehen, welche Höchstmenge für sie gelten würde.

33 Zudem hatte die Kommission in ihrer Mitteilung vom 30. September 1987 auf die Überschüsse an Tabak der am wenigsten gefragten Sorten Bezug genommen. Da die Gemeinschaftserzeugung der Sorte Bright weit unter dem Bedarf lag, war die Annahme nicht unvernünftig, daß dieser Sorte eine Höchstgarantiemenge zugeteilt würde, die in etwa den von der Erzeugung 1987 erreichten 40802 Tonnen entsprechen und nicht, wie die 38000 Tonnen, deutlich darunter liegen würde.

34 Insbesondere aber ist dieser letztgenannte Betrag erst sehr spät bekanntgeworden. Er war noch nicht einmal in dem am 30. Mai 1988 veröffentlichten Kommissionsvorschlag (ABl. C 139, S. 95) enthalten, der für eine Gruppe von vier Tabaksorten insgesamt 63000 Tonnen vorsah. Die 38000 Tonnen tauchten zum ersten Mal in der hier streitigen am 26. Juli 1988 veröffentlichten Verordnung Nr. 2268/88 auf. In dieser Verordnung werden den vier Sorten übrigens insgesamt 60500 Tonnen anstatt der in dem Vorschlag vorgesehenen 63000 Tonnen zugeteilt.

35 Schließlich hat der Rat, ohne seine Politik der Garantiebeschränkung zu ändern, für die Jahre 1989 und 1990 die Quote auf 44250 beziehungsweise auf 46750 Tonnen festgesetzt. Unter diesen Umständen sind die 38000 Tonnen für das Jahr 1988 ausgesprochen überraschend.

36 Nach alledem konnten die Erzeuger der Tabaksorte Bright zu dem Zeitpunkt, als sie ihre Produktionsentscheidungen für die Ernte 1988 trafen, die konkreten wesentlichen Modalitäten des neuen Garantiesystems nicht vorhersehen, auch wenn die Einführung eines auf der Überschreitung bestimmter Mengen beruhenden Systems der Garantiebeschränkung grundsätzlich vorhersehbar war.

37 Zumindest die Höhe der für die Ernte 1988 zugeteilten Höchstgarantiemenge für die Sorte Bright war unvorhersehbar.

38 Die zweite Frage im Rahmen der Untersuchung, ob der Vertrauensschutz gewahrt wurde, geht dahin, ob die vom Rat vorgesehene Übergangsmaßnahme die Interessen der Pflanzer, die sich unter den beschriebenen Umständen für den Umfang ihrer Erzeugung entschieden hatten, ausreichend geschützt hat. Diese Übergangsmaßnahme besteht darin, daß für die Ernte 1988 die Senkung der Preise und der Prämien auch für den Fall auf 5 % beschränkt wurde, daß der Prozentsatz der Überschreitung der Höchstgarantiemenge noch darüber lag. Der Prozentsatz der tatsächlichen Überschreitung betrug im Falle der Sorte Bright 10,8 %. Interessant ist nebenbei, daß nur bei 5 von 34 Tabaksorten eine Überschreitung vorlag [siehe Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2158/89, a. a. O., Fußnote 4]:

39 Dabei ist zwischen den Agrarproduktionen, bei denen Entscheidungen über den Umfang der Pflanzungen zu einem bestimmten Zeitpunkt des Jahres zu treffen sind und bei denen die Kaufverträge üblicherweise bis zu einem bestimmten Termin geschlossen werden, und anderen Produktionsarten wie die der Milch zu unterscheiden, bei denen die Erzeugung — gegebenenfalls mit saisonbedingten Schwankungen — das ganze Jahr über läuft. Im letztgenannten Fall ist es meines Erachtens vertretbar, den Interventionspreis im Laufe des Wirtschaftsjahres zu senken, denn eine solche Änderung betrifft nur die danach produzierte Milch. Etwas anderes gilt für einen Anbau wie den des Tabaks, bei dem, wie wir gesehen haben, der Umfang der Erzeugung ein für allemal im April bestimmt wird. Die italienische Regierung und der Kläger haben im übrigen in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen bestätigen können, daß die überwältigende Mehrheit der Kaufverträge über Tabak vor dem 1. Mai jeden Jahres geschlossen wird.

40 Bei dieser Sachlage verletzt jede Senkung der garantierten Preise — unabhängig vom Prozentsatz —, die nach dem Treffen der Entscheidungen über Erzeugung und Verkauf erfolgt, das Vertrauen, das die Erzeuger bei diesen Entscheidungen berechtigterweise in die zumindest nominelle Beibehaltung der im Laufe des vorhergehenden Wirtschaftsjahres garantierten Preise haben durften. Demnach könnte nur eine Übergangsmaßnahme als angemessen angesehen werden, die die laufende Erzeugung von der Änderung des Systems ausnehmen würde. Ein Erzeuger kann nämlich nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, die kürzlich durch das Urteil Delacre bestätigt wurde, zwar grundsätzlich nicht auf die Beibehaltung der jeweiligen Höhe der ihm für seine Erzeugung gewährten Unterstützung vertrauen — dies gilt aber nur für die Anwendung einer neuen Regelung auf die zukünftigen Auswirkungen von Situationen, die unter der Geltung der früheren Regelung entstanden sind, nicht aber im Falle der rückwirkenden Anwendung einer neuen Regelung auf Entscheidungen, die unter der Geltung der alten Regelung getroffen worden sind.

41 Die Kommission hat jedoch nicht einfach geltend gemacht, die getroffene Übergangsmaßnahme reiche aus, sondern sie hat eine viel radikalere Ansicht vertreten, denn sie hat folgendes dargelegt:

... die Änderung des Garantiesystems [war] kein Fall der reformatio in pejus des vorher geltenden Systems ... und ... ihre Gültigkeit [hängt] deshalb nicht von der Beachtung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, des Verbots der Rückwirkung von Vorschriften sowie der Rechtssicherheit ab. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 727/70 in ihrer Fassung vor dem Erlaß der Verordnung Nr. 1114/88 hat die Gemeinschaft — und durch sie der Rat — im Hinblick auf die Festsetzung der Preise und der Prämien über ein weites wirtschaftliches und politisches Ermessen verfügt. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat insbesondere beide unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung des Angebots festsetzen dürfen ...

Nachdem die Preise und die Prämien auf dieser Grundlage einmal festgesetzt worden waren, sind sie während des ganzen Wirtschaftsjahres unverändert geblieben, auch wenn später die Daten über die Ernte gezeigt haben, daß sie höher hätten festgesetzt werden können, weil die tatsächliche Gesamterzeugung hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist.

Mit der Reform hat man sich für eine weniger starre Art der Bestimmung entschieden, die es dem Rat erlaubt, weiterhin die Preise und die Prämien niedrig festzusetzen, um einem voraussichtlichen Überangebot Rechnung zu tragen, gleichzeitig aber die Festsetzung höherer Preise und Prämien zuläßt, wenn das Angebot in Wirklichkeit hinter den Erwartungen zurückbleibt...

Der Rat hätte gemäß der Verordnung Nr. 727/70 in ihrer früheren Fassung die Prämie für die Sorte Bright auf der Grundlage nur der Angebotsvoraussagen auf 2,338 ECU/kg (der von den Landwirten nach dem neuen System schließlich erhaltenen Prämie) festsetzen können; dank der Reform konnte er so, wenn das Angebot unter 38000 Tonnen gelegen hätte, auch eine Prämie von 2,461 ECU/kg festsetzen und dazwischenliegende Prämien entsprechend anderer Angebotsmengen festlegen.

Während die Erzeuger vor der Reform nur die niedrigste Prämie erhalten hätten, konnten sie nach der Reform eine höhere Prämie entsprechend einer günstigeren Angebotsentwicklung als vorausgesagt erhalten.

42 Was ist von dieser Ansicht zu halten? Ich teile die Auffassung, die der Kläger in der mündlichen Verhandlung vertreten hat, daß diese Darstellung der neuen Regelung auf eine Verkehrung der tatsächlichen Arbeitsweise des Systems hinausläuft. Der Rat setzt nämlich zunächst hohe Preise und Prämien fest und berechnet erst viel später nach der buchmäßigen Erfassung der gesamten Ernte entsprechend der Überschreitung der Höchstgarantiemenge die tatsächlich niedrigere Preis- und Prämienhöhe. Nur weil für die Ernte 1988 eine starre Grenze vorgesehen war, konnte die niedrige Höhe im voraus berechnet werden.

43 Außerdem ist dieses System nach der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1114/88 eingeführt worden, um jede Erhöhung der ... Erzeugung ... einzudämmen. Man ist also von einem System der unbeschränkten Garantie (auch wenn es ein gewisses Risiko der Senkung der Prämien von einem Wirtschaftsjahr zum nächsten enthielt) zu einem'System übergegangen, das — zumindest potentiell — eine entsprechend der erzeugten Menge stark degressive Garantie mit sich bringt.

44 Auch wenn die frühere Regelung es dem Rat erlaubte, die Preise und die Prämien in der Höhe festzusetzen, die sie 1988 schließlich erreicht haben, war die Rechtslage nach dem alten System für die Erzeuger günstiger als nach dem neuen. Dieses erlaubt es dem Erzeuger nämlich nicht, zu Beginn seiner Produktionsperiode zu wissen, wieviel er erzeugen müßte, um sein Einkommen zu maximieren, denn das hängt von den Preisen und den Prämien ab, die wiederum vom Grad der Überschreitung der Höchstgarantiemenge abhängen. Der Prozentsatz dieser Überschreitung wird erst nach der Ernte bekannt. Dagegen hatte ein Erzeuger im Rahmen des alten Systems, wenn die Preise — selbst niedrig — festgesetzt waren, keine Schwierigkeiten mehr, den zur Maximierung seines Einkommens erforderlichen Erzeugungsumfang zu bestimmen.

45 Zudem hängt im Rahmen des neuen Systems das erzielte Einkommen nicht nur von den Produktionsentscheidungen jedes einzelnen Pflanzers, sondern auch von denen der anderen Pflanzer ab. Es genügt nämlich, daß eine bestimmte Anzahl von Erzeugern derselben Sorte zuviel erzeugt, damit die Preise und die Prämien sinken, selbst wenn ein einzelner Pflanzer unter Umständen Mäßigung gezeigt haben kann. Das System als solches enthält somit unbestreitbar eine reformatio in pejus.

46 Außerdem geht die Argumentation der Kommission von der Annahme aus, daß der Rat im Rahmen des früheren Systems berechtigt gewesen sei, im Frühling oder im Sommer 1988 zu jedem beliebigen Zeitpunkt die Prämie für die Tabaksorte Bright der Ernte 1988 auf 2,338 ECU/kg festzusetzen. Ich habe aber bereits darauf hingewiesen, daß nach der Grundverordnung die Prämie vor dem 1. November des Jahres vor der Ernte festgesetzt werden muß. Die Kommission beruft sich darauf, daß diese Vorschrift schon lange nicht mehr befolgt worden sei, weil der Rat es sich zur Gewohnheit gemacht habe, jeden Frühling im Rahmen eines Gesamtpakets die Preise aller Agrarerzeugnisse festzusetzen. Ich will mich zwar nicht zu diesem Problem in seiner ganzen Komplexität äußern, schlage Ihnen aber vor, festzustellen, daß eine Praxis, die geltendem Recht widerspricht, nicht dazu dienen kann, das Vorliegen einer reformatio in pejus zu bestreiten, denn nemo auditur propriam turpitudinem allegans.

47 Im übrigen kann im vorliegenden Fall das Urteil Westzucker nicht als Präzedenzfall angeführt werden.

48 In dieser Rechtssache hatten die Kläger eine Erhöhung der im Voraus festgesetzten Erstattung beantragt, weil der Interventionspreis vor der tatsächlichen Ausfuhr erhöht worden war. Eine Vorschrift der betreffenden Verordnung sah in diesem Fall eine automatische Anpassung vor, war aber im entscheidungserheblichen Zeitraum durch eine Vorschrift ersetzt worden, die diese Anpassung freistellte. Der Gerichtshof hat folgendes festgestellt:

Die Änderung einer Vorschrift, die wegen ihrer Starrheit geeignet war, für die Betroffenen Nachteile oder Vorteile mit sich zu bringen, kann schwerlich als Beeinträchtigung einer gefestigten Position dieses Personenkreises angesehen werden (Randnr. 8 des Urteils).

Der Gerichtshof hat hinzugefügt, daß im übrigen die Betroffenen nach der alten Vorschrift nicht die Gewißheit gehabt hätten, aus einer Erhöhung des Interventionspreises Gewinn zu ziehen, weil der Rat auf der Grundlage einer anderen Vorschrift Maßnahmen hätte treffen können, um die Erhöhung der Erstattung zu verhindern. Nach Ansicht des Gerichtshofes mußten [sie] mit der Möglichkeit rechnen, daß ihnen aufgrund der zweiten Vorschrift die erwarteten Vorteile aus einer Anwendung des alten Artikels genommen würden. Der Gerichtshof hat daraus gefolgert, daß der Rat die Lage der Betroffenen nicht wesentlich verändert habe und daß folglich keine Veranlassung bestanden habe, in der Änderung eine Beeinträchtigung des Schutzes des berechtigten Vertrauens der Betroffenen zu sehen (Randnrn. 9 und 10 des Urteils).

49 Meiner Meinung nach kann diese Argumentation nicht auf die vorliegende Rechtssache übertragen werden, weil der Exporteur Westzucker die Vorausfestsetzung seiner Ausfuhrerstattung erhalten und sehr wahrscheinlich auf dieser Grundlage seine Kaufverträge geschlossen hatte. Ihm ist ein Gewinn entgangen, nämlich eine Erhöhung dieser Erstattung, wobei er mit dieser Erhöhung nicht mit Gewißheit rechnen konnte, als er die Vorausfestsetzung beantragte, da es zu der Entscheidung, den Interventionspreis zu erhöhen, erst später gekommen ist.

50 Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß im vorliegenden Fall sehr wohl eine reformatio in pejus gegeben ist. Da diese nicht vernünftigerweise vorhersehbar war und die Übergangsmaßnahmen unzureichend waren, ist das berechtigte Vertrauen der Pflanzer der Tabaksorte Bright verletzt worden.

51 Die beiden Voraussetzungen, die der Gerichtshof für die rückwirkende Geltung einer Regelung verlangt — nämlich die Unverzichtbarkeit der Rückwirkung und die Beachtung des berechtigten Vertrauens der Betroffenen — sind somit nicht erfüllt, so daß die beanstandeten Verordnungen ungültig sind, soweit sie eine Höchstgarantiemenge von 38000 Tonnen für den Tabak der Sorte Bright der Ernte 1988 vorsehen.

52 Meines Erachtens ist es nicht notwendig, dieses Ergebnis auf den in Umbrien geernteten Tabak zu beschränken. Anhang III der Verordnung Nr. 2268/88 ist nämlich zu entnehmen, daß die Sorte Bright nur in Italien erzeugt wird. Man kann aber davon ausgehen, daß die Jungpflanzen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Verordnung am 26. Juli 1988, mit der die Höchstgarantiemenge auf 38000 Tonnen festgesetzt wurde, auf dem gesamten Gebiet dieses Mitgliedstaats ausgepflanzt waren, so daß der Vorwurf der rechtswidrigen Rückwirkung der neuen Regelung im Hinblick auf alle Produktionsregionen gemacht werden kann.

Ergebnis

53 Ich schlage Ihnen daher vor, auf die gestellte Frage wie folgt zu antworten:

Die Verordnung (EWG) Nr. 1114/88 des Rates vom 25. April 1988 und die Verordnung (EWG) Nr. 2268/88 des Rates vom 19. Juli 1988 sind ungültig, soweit sie eine Höchstgarantiemenge von 38000 Tonnen für im Jahr 1988 geernteten Tabak der Sorte Bright vorsehen.