Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.05.1991 – C-90/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 2. Mai 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Situation des Milchmarkts ist Gegenstand einer komplexen Regelung, mit der unter anderem bezweckt wird, die erheblichen strukturellen Überschüsse bei der Milcherzeugung in den Griff zu bekommen, dabei aber der besonderen Situation bestimmter Kategorien von Erzeugern Rechnung zu tragen.

2 Die Hauptpunkte dieser Regelung in bezug auf die vorliegende Rechtssache sind folgende:

Sowohl den Erzeugern als auch ihren Käufern, das heißt den Molkereien, werden zwangsweise Referenzmengen oder Milchquoten zugeteilt; jede Überschreitung der Milchquoten führt zur Zahlung einer sogenannten zusätz^-lichen Abgabe, da sie zur Mitverantwortungsabgabe hinzutritt; sie ist je nach der Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats entweder vom Erzeuger (Formel A) oder vom Käufer (Formel B) zu zahlen; die Summe der Referenzmengen, die unter Zugrundelegung der für das Jahr 1981 angesetzten Erzeugung festgelegt wird, darf in jedem Mitgliedstaat nicht eine bestimmte Gesamtmenge, die sogenannte Garantiemenge, überschreiten;

in jedem Mitgliedstaat wird innerhalb der Garantiemenge eine nationale Reserve gebildet, um insbesondere bestimmten Erzeugern eine spezifische Referenzmenge zuteilen zu können, die unter Berücksichtigung ihrer besonderen Lage durch das Anknüpfungskriterium der für das Jahr 1981 zugrunde gelegten Erzeugung bestraft würden: Junglandwirte, Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet haben oder deren Erzeugung durch ein außergewöhnliches Ereignis nachhaltig betroffen wurde, das vor dem Referenzjahr oder im Laufe dieses Jahres eingetreten ist.

3 Die Referenzmengen können unter den Voraussetzungen des Artikels 7 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 ganz oder teilweise von einem Erzeuger auf einen anderen oder von einem Käufer auf einen anderen übertragen werden; folgende Bestimmungen dieser Verordnung sind im vorliegenden Verfahren einschlägig:

Artikel 71.Im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge wird die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen....2.Tritt im Rahmen der Formel B ein Käufer ganz oder teilweise an die Stelle eines oder mehrerer Käufer, so bestimmt sich seine jährliche Referenzmenge wie folgt:für die Beendigung des laufenden Zwölfmonatszeitraums unter Zugrundelegung der Referenzmengen oder eines Teils davon pro rata der noch verbleibenden Zeit;für den folgenden Zwölfmonatszeitraum nach den Referenzmengen oder Teilen der Referenzmengen der Käufer, an deren Stelle er tritt.3.Die Mitgliedstaaten können vorsehen, daß ein Teil der betreffenden Mengen je nach Fallgestaltung auf die in Artikel 5 oder auf die in Artikel 6 Absatz 3 genannte Reserve übertragen wird....

4 Das Großherzogtum Luxemburg, das sich für die Formel B entschieden hat, erließ am 7. Juli 1987 eine Verordnung, deren Artikel 9 Absatz 1 bestimmt: Wechselt ein Lieferant von einem Käufer auf einen anderen, so wird eine Milchmenge, welche der dem Lieferanten nach den Artikeln 3, 5, 6, 8 und 13 dieser Verordnung zugeteilten entspricht, von der Referenzmenge des ersten Käufers abgezogen; bis zu 90 % dieser Menge werden der Referenzmenge des neuen Käufers und 10 % der nationalen Reserve nach Artikel 4 dieser Verordnung hinzugefügt.

5 Dreizehn im Großherzogtum ansässige Milcherzeuger beschlossen, die von ihnen erzeugte Milch, die sie bisher dem Bauernverband Luxlait verkauft hatten, nunmehr an dessen Mitbewerber Procola zu liefern. Mit Entscheidungen vom 22. Februar 1988 lehnte der Staatssekretär es ab, die Grundreferenzmenge für Milchlieferungen dieser Erzeuger und die zusätzliche individuelle Referenzmenge von elf unter ihnen vollständig auf Procola zu übertragen.

6 Diese Entscheidungen sind Gegenstand von Klagen vor dem Conseil d'Etat des Großherzogtums Luxemburg, der Ihnen zwei Fragen stellt, mit denen er folgendes wissen will:

Erste Frage: Gilt Artikel 7 Absatz 3 für den Fall, daß ein Erzeuger seinen Käufer wechselt?

Zweite Frage: Wenn das der Fall ist, verstößt dann eine endgültige Übertragung von 10 % der betreffenden Quote auf die nationale Reserve nicht sowohl gegen die Artikel 39 und 110 EWG-Vertrag als auch gegen den Grundsatz der freien Wahl des Geschäftspartners?

7 Die erste Frage dürfte Ihre Aufmerksamkeit nicht lange in Anspruch nehmen. Im Gegensatz zum Vortrag der Kläger des Ausgangsverfahrens gilt Artikel 7 Absatz 3 nicht nur für die Fälle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge nach Absatz 1 dieser Vorschrift, sondern auch für die Fälle des Absatzes 2, das heißt die der Ersetzung eines Käufers, und zwar ohne daß danach zu unterscheiden ist, ob diese Ersetzung auf Betreiben des Käufers — beispielsweise durch Übertragung, Verschmelzung oder Zusammenschluß — oder auf Betreiben des Erzeugers erfolgt ist, der bei Ablauf eines mit der Molkerei geschlossenen Vertrags beschließt, den Käufer zu wechseln.

8 Zunächst zwei Wortlautargumente:

9 Gleichzeitig mit der Einfügung des Artikels 5c — mit der die zusätzliche Abgabe und die Formeln A und B eingeführt wurden — in die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 fügte der Rat am 31. März 1984 die erste Fassung des Artikels 7 in die zur Anwendung dieser Abgabe erlassene Verordnung Nr. 857/84 ein. Diese Vorschrift enthielt zwei Absätze, die sich ebenfalls mit dem Fall des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebes in Erbfolge (Absatz 1) und dem Fall des Käufers befaßten, der im Rahmen der Formel B ... ganz oder teilweise an die Stelle eines oder mehrerer Käufer [tritt] (Absatz 2). Diesen beiden Absätzen schloß sich kein Absatz 3, sondern ein letzter Unterabsatz an, der wie folgt lautete: Die Mitgliedstaaten können vorsehen, daß ein Teil der betreffenden Mengen auf die in Artikel 5 genannte Reserve übertragen wird. Es läßt sich nicht behaupten, diese Bestimmung sei nicht auf den in Absatz 2 vorgesehenen Fall anwendbar gewesen.

10 Artikel 7 wurde durch die Verordnung Nr. 590/85 geändert. Die sechste Begründungserwägung dieser Verordnung begründet diese Anderung mit der Berücksichtigung der Lage bestimmter Pächter, deren Betriebspacht ausläuft, und der bestimmter Erzeuger, deren Lage sich dadurch verschlechtert hat, daß ihr Betrieb an die öffentliche Hand übergegangen oder für gemeinnützige Zwecke vorgesehen ist. Hier ist nicht die Rede davon, daß der Fall der Ersetzung von Käufern vom Geltungsbereich der Vorschriften über die Anpassung der Quoten zugunsten der nationalen Reserve ausgeschlossen ist.

11 Überdies wird, wie sowohl die luxemburgische Regierung als auch die Kommission feststellen, in Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 ausdrücklich erwähnt, daß Artikel 7 Absatz 3 auf die in Absatz 2 dieser Vorschrift vorgesehenen Fälle anwendbar ist. Der genannte Artikel 6 bestimmt:

Im Rahmen der Formel B wird die Referenzmenge des Käufers angepaßt, um insbesondere folgende Faktoren zu berücksichtigen:

...

d) die in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 genannten Fälle der Ablösung, einschließlich des Wechsels von Erzeugern von einem Käufer auf einen anderen.

12 Hieraus haben Sie auch bereits in Ihrer Rechtsprechung Schlüsse gezogen. Insoweit führt die Kommission ganz zu Recht Ihr Urteil Klensch vom 25. November 1986 an, in dem Sie festgestellt haben,

daß gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 ... im Rahmen der Formel B die Referenzmenge des Käufers angepaßt wird, um unter anderem die Fälle des Wechsels von Erzeugern von einem Käufer auf einen anderen zu berücksichtigen, wobei es den Mitgliedstaaten vorbehalten bleibt, vorzusehen, daß ein Teil der betreffenden Mengen auf die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 857/84 genannte Reserve (nationale Reserve) übertragen wird.

13 Die zweite Frage des luxemburgischen Conseil d'État wirft ein schwierigeres Problem auf. Es ist nämlich fraglich, ob diese Frage so zu verstehen ist, daß sie nur auf die Auslegung der in ihr genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften oder auch auf die Beurteilung der Gültigkeit des Artikels 7 Absatz 3 unter Berücksichtigung dieser Vorschriften gerichtet ist, soweit er die endgültige Zuweisung eines Teils der betreffenden Quoten zur nationalen Reserve zuläßt.

14 Die Endgültigkeit dieser Zuweisung entspricht dem Sinn und Zweck des Artikels 7 Absatz 3, wie er gerade ausgelegt worden ist. Die nationale Reserve wurde geschaffen, um die Starrheit des Systems der Milchquoten aufzulockern, damit die Situation bestimmter besonderer Erzeugerkategorien berücksichtigt werden kann. Ist vorstellbar, daß diesen Erzeugern, etwa Junglandwirten, die nach dem 31. Dezember 1980 einen Betrieb gegründet haben, spezifische Referenzmengen, die ihnen aus der nationalen Reserve zugeteilt worden waren, nur deshalb weggenommen werden, um die ursprünglichen Quoten der betreffenden Landwirte wiederherzustellen? Sicher nicht, denn das würde entgegen dem Sinn und Zweck der Regelung die Lebensfähigkeit ihres Betriebs gefährden. Deshalb sehen die Gemeinschaftsverordnungen, wie die luxemburgische Regierung hervorhebt, für die Übertragung eines Teils der Referenzmenge auf die nationale Reserve auch keine zeitliche Begrenzung vor.

15 So gesehen, soll mit der zweiten Frage die Gültigkeit von Artikel 7 Absatz 3 geklärt werden. Soweit die Frage — in bezug auf die in der luxemburgischen Regelung zugrunde gelegte 10%-Grenze — hierüber hinausgeht, ist sie als Frage nach der Auslegung der genannten Vorschriften und Grundsätze zu verstehen. Prüfen wie nacheinander diese beiden Punkte.

16 Hinsichtlich der Gültigkeit des genannten Artikels 7 ist vorab der Hinweis auf Artikel 110 EWG-Vertrag zurückzuweisen. Wie die luxemburgische Regierung zu Recht hervorgehoben hat, ist diese Vorschrift in keiner Weise einschlägig, da sie sich auf die gemeinsame Handelspolitik gegenüber Drittländern bezieht. Die Kläger des Ausgangsverfahrens tragen jedoch selbst vor, daß die gesamte von ihnen erzeugte Milch in Deutschland verarbeitet und vermarktet werde.

17 Artikel 39 wird insofern angeführt, als er den landwirtschaftlichen Erzeugern eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten soll. Er läßt sich jedoch nicht dahin auslegen, daß er bezweckt, bestimmte bestehende Situationen zum Nachteil einer dynamischen Agrarpolitik auf Dauer festzuschreiben. Niemand zwingt die Erzeuger, die Käufer zu wechseln. Tun sie dies aber, so erhoffen sie sich davon einen Vorteil, der im Hinblick auf die mit der Gemeinsamen Agrarpolitik verfolgten Ziele und das den Gemeinschaftsorganen in diesem Bereich eingeräumte weite Ermessen ihre Solidarität für andere Erzeuger begründen kann, deren Lage eine Unterstützung erfordert. Ganz zu Recht weist die Kommission darauf hin, daß die Bestimmungen des Artikels 7 Absatz 3 das Ziel der Umverteilung zugunsten vorrangiger Erzeuger verfolgen. Diese werden im übrigen ebenfalls von Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag erfaßt. Daher beeinträchtigt diese Bestimmung, die nicht dahin ausgelegt werden kann, daß sie der Endgültigkeit der beanstandeten Neuordnung der Referenzmengen entgegensteht, nicht die Gültigkeit des Artikels 7 der Verordnung Nr. 857/84.

18 Aus den gleichen Gründen wird diese Gültigkeit auch nicht vom angeführten Grundsatz der freien Wahl des Geschäftspartners berührt. Ein derartiger Grundsatz ist Ihrer Rechtsprechung in dieser Formulierung nicht bekannt. Jedoch stellt er nur eine Abwandlung des Grundsatzes der freien Berufsausübung oder Wirtschaftsbetätigung dar, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört. Zu beachten ist nämlich, daß zwar die Wahl eines bestimmten Wirtschaftsteilnehmers durch Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 857/84 nicht tangiert wird, wohl aber wird das Recht, den Vertragspartner zu wechseln, das zu den notwendigen Voraussetzungen für eine freie Wirtschaftstätigkeit gehört, durch diese Bestimmung beschränkt. Es zeigt sich jedoch, daß eine solche Beschränkung gerechtfertigt sein kann.

19 Bereits in Ihrem Urteil Schräder haben Sie nämlich ausgeführt:

[Weder] das Eigentumsrecht... [noch] die freie Berufsausübung ... können ... uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts und die freie Berufsausübung namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.

20 Wie ich aber soeben hervorgehoben habe, wird mit der Möglichkeit, der nationalen Reserve einen Teil der bisherigen Referenzmenge — endgültig — zuzuteilen, bezweckt, die verhängnisvollen Wirkungen zu beseitigen, die eine starre Anwendung des Milchquotensystems auf jeden Fall bei bestimmten Kategorien von Milcherzeugern zeitigen würde, die sich ebenfalls auf Artikel 39 EWG-Vertrag sowie auf den Grundsatz der freien Ausübung der Wirtschaftstätigkeit berufen können. Eine solche Möglichkeit stellt sich nicht als unverhältnismäßiger, nicht tragbarer Eingriff, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet, dar. Im Urteil Eridania, dem eine Kritik an der Einführung von Grundquoten für Zucker im Hinblick auf den gleichen Grundsatz zugrunde lag, haben Sie ausgeführt, daß

sich ein Unternehmen nicht auf ein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorteils berufen kann, der sich für dieses Unternehmen aus der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation ergibt und der ihm zu einem bestimmten Zeitpunkt zugute gekommen ist. Die Beschneidung eines solchen Vorteils kann daher nicht als Verletzung eines Grundrechts betrachtet werden.

21 Während somit die grundsätzliche Zuteilung eines Teils der früheren Referenzmenge zur nationalen Reserve über jede Kritik erhaben zu sein scheint, darf jedoch diese teilweise Neuzuteilung der Quoten, die innerhalb der Garantiemenge des jeweiligen Mitgliedstaats im Rahmen der nationalen Reserve erfolgt, nicht die normale Entwicklung der Milcherzeugungsbetriebe über die Notwendigkeiten einer legitimen Solidarität durch Umverteilung hinaus erheblich gefährden. Hier stellt sich das Problem der Beurteilung der 10%-Grenze, die sich nicht aus der Gemeinschaftsregelung, sondern aus der nationalen Vorschrift ergibt.

22 Nationale Rechtsvorschriften müssen bei der Festsetzung einer solchen Grenze zunächst gemäß Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag und — allgemeiner — gemäß dem allgemeinen Gleichheitssatz, der zu den Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts gehört, jede Diskriminierung zwischen Erzeugern ausschließen. Außerdem müssen sie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachten.

23 Auf den ersten Punkt braucht nur kurz eingegangen zu werden. Innerstaatliche Rechtsvorschriften wie die im vorliegenden Fall führen zu keiner Diskriminierung zwischen Erzeugern, wenn sie ohne Rücksicht auf die Identität der betreffenden Erzeuger oder Molkereien für jede Käuferersetzung gelten und in dieser Weise auch wirklich angewandt werden.

24 Der zweite Punkt ist schwieriger zu beurteilen. Es läßt sich nicht ausschließen, daß die Festsetzung einer hohen Grenze die freie Ausübung der fraglichen Wirtschaftstätigkeit nachhaltig beeinträchtigt. Daher muß der nationale Gesetzgeber sowohl den vorgenannten Grundsatz als auch die aus den Artikeln 39 und 40 Absatz 3 EWG-Vertrag abzuleitenden Grundsätze beachten, wenn er die ihm in Artikel 7 der Verordnung Nr. 857/84 angebotene Möglichkeit nutzen möchte. Die Einschränkungen dieser Grundsätze dürfen daher nicht über das hinausgehen, was zur Wahrung der verfolgten Ziele unbedingt notwendig ist.

25 Die Prüfung, ob die Festsetzung einer 10%-Grenze mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang steht, fällt in die Zuständigkeit des nationalen Gerichts. Es gilt nämlich, die Struktur des betreffenden Marktes zu untersuchen. Zeichnet sich dieser durch einen sehr lebhaften Wettbewerb zwischen einzelnen Molkereien aus, so dürfen die Vorteile, die ein Milcherzeuger aus einer Käuferersetzung ziehen könnte, nicht durch die Zuweisung eines erheblichen Teils seiner Quote zur nationalen Reserve ernstlich in Frage gestellt werden. Das nationale Gericht, das diese Wirtschaftsanalyse anzustellen in der Lage ist, wird die Anzahl der auf dem Markt vorhandenen Molkereien, einschließlich der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Molkereien, sowie die Intensität des Wettbewerbs auf diesem Markt zu berücksichtigen und vor allem die Bedeutung der durch die nationalen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Neufestsetzung der Referenzmengen gegen die Vorteile, die eine Käuferersetzung einem Erzeuger verschaffen würde, abzuwägen haben, um festzustellen, ob der gewählte Prozentsatz nicht die Wettbewerbsbedingungen zwischen den einzelnen Molkereien spürbar beeinträchtigt. Es wird außerdem prüfen müssen, ob bei jeder Käuferersetzung eine Zuweisung eines Teils der Referenzmenge zur nationalen Reserve erfolgt, wie dies bei der luxemburgischen Regelung der Fall zu sein scheint, oder ob nur eine Ersetzung in einem bestimmten Zeitraum zu einer solchen Zuweisung führt.

26 In Anbetracht dieser Erwägungen schlage ich Ihnen vor, für Recht zu erkennen:

1) Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates ist in Verbindung mit Artikel 6 der damals geltenden Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission dahin auszulegen, daß er für die Fälle der Ersetzung eines Käufers durch einen anderen, einschließlich des Falls, daß diese Ersetzung auf Betreiben der Erzeuger erfolgt, gilt, obwohl die sich daraus ergebende Anpassung der Referenzmengen endgültig ist.

2) Die Prüfung der vorgenannten Bestimmung hat nichts ergeben, was seine Gültigkeit in Frage stellen könnte.

3) Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob eine nationale Regelung bei der Wahrnehmung der den Mitgliedstaaten im vorgenannten Artikel 7 Absatz 3 eingeräumten Befugnisse das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag niedergelegte Diskriminierungsverbot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet. Was den letztgenannten Punkt angeht, so hat das Gericht die Anzahl der auf dem betreffenden Markt vorhandenen Käufer, einschließlich der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen, sowie den zwischen ihnen bestehenden Wettbewerb zu berücksichtigen^ ferner den Vorteil, den der Erzeuger aus einer Käuferersetzung zieht, gegen den Nachteil, der sich aus einer Neufestsetzung der Referenzmenge ergibt, abzuwägen und schließlich zu prüfen, ob diese Neufestsetzung bei allen aufeinanderfolgenden Käuferersetzungen, unabhängig von der Länge des Zeitraums, in dem sie möglicherweise stattfinden, erfolgt.