Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.05.1991 – C-258/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 29. Mai 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission, festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es auf die Fänge von einer zulässigen Gesamtfangmenge (TAC) oder Quote unterliegenden Beständen oder Bestandsgruppen, die außerhalb des Fanggebiets der Gemeinschaft durchgeführt werden, nicht die Kontrollmaßnahmen anwendet, die nach der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82, insbesondere Artikel 1, 6 bis 9 und 10, sowie nach der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87, insbesondere Artikel 1, 5 bis 9 und 11, vorgeschrieben sind.

2 Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Sachverhalt ist zwischen den Parteien unstreitig und läßt sich kurz zusammenfassen. 1986 und 1987 stellten die Prüfer der Kommission fest, daß die spanische Verwaltung in diesen beiden Jahren Fänge von einer TAC oder einer Quote unterliegenden Fischen in den IECS-Teilgebieten VI, VII und VIII jenseits der 200-See-meilen-Grenze des Fanggebiets der Gemeinschaft nicht registriert hatte. Die spanischen Behörden leiteten in bezug auf diese Anlandungen keine Straf- oder Verwaltungsverfahren ein.

3 Mit den Verordnungen, deren Verletzung festzustellen beantragt ist, werden Kontrollvorschriften festgelegt, um die Einhaltung der in den jährlichen Verordnungen zur Festsetzung der TAC je Bestand oder Bestandsgruppe erlassenen Einschränkungen der Fischereimöglichkeiten und die Aufteilung des Fanganteils der Gemeinschaft unter den Mitgliedstaaten sicherzustellen. Die Maßnahmen zur Fangkontrolle lassen sich wie folgt schematisch zusammenfassen. Artikel 1 beider Verordnungen verpflichtet insbesondere die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, Straf- oder Verwaltungsverfahren einzuleiten, um jede Verletzung der geltenden Regelung in bezug auf Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen zu ahnden. Ferner werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür zu sorgen, daß alle Anlandungen eines Bestandes oder einer Bestandsgruppe, die einer TAC oder Quote unterliegen, durch Fischereifahrzeuge, welche die Flagge eines Mitgliedstaats führen, in einem Register verzeichnet werden, und die eingegangenen Informationen der Kommission mitzuteilen. Jeder Mitgliedstaat muß sodann den Schiffen, die seine Flagge führen, bis auf weiteres den Fang von Fischen eines bestimmten Bestands von einem von ihm festzulegenden Zeitpunkt an untersagen, um sicherzustellen, daß die für den betreffenden Bestand geltende Quote nicht überschritten wird. Weiter müssen die Kapitäne der Fischereifahrzeuge dem Mitgliedstaat der Anlandung und dem Mitgliedstaat, dessen Flagge geführt wird, die Anlandungen und die Umladungen oder die an Bord behaltenen Fangmengen von Bestandsgruppen, die einer TAC oder einer Quote unterliegen, mitteilen und für diese Bestände ein Logbuch führen, das die gefangenen und an Bord behaltenen Mengen jeder Bestandsgruppe den Zeitpunkt und den Ort der Fänge unter Bezugnahme auf die kleinste Bereichseinheit, für die eine TAC oder Quote festgelegt und verwaltet worden ist, angeben.

4 Diese Vorschriften sollen zwar die Kontrolle der Einhaltung der Beschränkung des Fangaufwands aufgrund der TAC und der Quoten gewährleisten, legen jedoch letztere nicht fest. Die TAC und Quoten werden nämlich jedes Jahr entsprechend den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 festgelegt.

5 Für die beiden fraglichen Jahre 1986 und 1987 wurden die Spanien zugeteilten Quoten durch zwei Verordnungen festgesetzt.

6 Um die Gebiete festzulegen, in denen TAC und Quoten genutzt werden dürfen, werden in diesen Verordnungen Teilgebiete und statistische Abteilungen für die Fischerei im nordöstlichen Atlantik, die vom Internationalen Rat für Meeresforschung (ICES) aufgestellt werden, und Zonen festgelegt, die vom Fischereiausschuß für den mittleren und östlichen Atlantik (Copace) festgesetzt wurden.

7 Lassen Sie mich hier festhalten, daß diese Verordnungen die Quoten für jede Art festsetzen und dabei im übrigen das Gebiet beziehungsweise die Gebiete festsetzen, in denen sie genutzt werden dürfen. Gerade letzterer Punkt steht im Mittelpunkt des vorliegenden Verfahrens.

8 Das Königreich Spanien verteidigt sich nämlich ausschließlich mit dem Vorbringen, daß die Gemeinschaft nicht dafür zuständig sei, von sich aus Maßnahmen zur Kontrolle von Fängen festzulegen, die außerhalb der der Hoheitsgewalt oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässer durchgeführt werden.

9 Nach Ansicht der Kommission ist in den fraglichen Verordnungen unzweideutig vorgesehen, daß die TAC und die Quoten für alle ICES-Abteilungen oder Teilgebiete gelten, wenn nichts anderes angegeben ist.

10 Tatsächlich zeigt der Wortlaut der genannten Verordnungen, daß die Bezeichnung des betroffenen ICES-Gebiets nur in bestimmten Fällen mit der Angabe EG versehen ist, während diese Angabe in anderen Fällen fehlt. Daher ist es eindeutig, daß in den zuletzt genannten Fällen die TAC oder Quote für die gesamte ICES-Zone gilt und nicht nur auf den Teil beschränkt ist, der zu den Hoheitsgewässern der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gehört. Ferner enthält in den betroffenen Verordnungen die Festlegung bestimmter Quoten die Angaben: Darf nur in den Gewässern unter der Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit des betreffenden Mitgliedstaats oder in internationalen Gewässern des betreffenden Gebiets gefangen werden. Schließlich und vor allem gelten die betreffenden Verordnungen für ICES-Gebiete wie beispielsweise den Bereich IX, der im wesentlichen außerhalb der Gewässer der Gemeinschaft liegt.

11 Daher gibt es keinen Zweifel: In den Verordnungen wurden Quoten für Gebiete festgelegt, die sich nicht auf die Fischgewässer der Gemeinschaft beschränken und gegebenenfalls auch internationale Gewässer betreffen.

12 Nun bestreitet das Königreich Spanien, und dies ist, um es zu wiederholen, sein einziges Verteidigungsvorbringen, die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Erlaß von Maßnahmen zur Begrenzung der Fischerei in den internationalen Gewässern.

13 Nolens volens stellt dieses Verteidigungsvorbringen eine Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber den betroffenen Verordnungen dar, denn diese Regelungen gewähren im Gegensatz zu der von Spanien vorgetragenen Ansicht in dieser Hinsicht keinen Auslegungsspielraum. Die Gemeinschaft hat eindeutig die Zuständigkeit ausgeübt, die das Königreich Spanien bestreitet. Unabhängig von der Art und Weise, in der der beklagte Staat seine Argumentation vorbringt, besteht diese genau darin, daß das Bestehen dieser Zuständigkeit in Frage gestellt wird.

14 Zweifellos wendet Spanien im vorliegenden Fall nicht die Rechtswidrigkeit der Verordnungen ein, deren Verletzung ihm im Klageantrag der Kommission zu Last gelegt wird. Vielmehr greift es der Sache nach unausweichlich die Rechtmäßigkeit der Bestimmungen zur Festsetzung der TAC-Gebiete an, deren Einhaltung die Kontrollregelung, um die es in der Klage geht, gerade gewährleisten soll. Es ist klar, daß die Klage der Kommission in bezug auf die Nichtbeachtung der Kontrollregelung für in den internationalen Gewässern getätigte Fänge abgewiesen werden müßte, wenn das Vorbringen Spaniens in bezug auf die mangelnde Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Festsetzung der TAC in diesen Gewässern zutreffend wäre. Es ist ebenso gewiß, daß die Verordnungen zur Festsetzung der Quoten insoweit unanwendbar wären, als sie sich auf das Gebiet außerhalb der Gemeinschaftsgewässer beziehen, wenn der Gerichtshof dem Verteidigungsvorbringen Spaniens folgen würde. Das Königreich Spanien möchte verhindern, daß sein Vorbringen als Einrede der Rechtswidrigkeit qualifiziert wird, indem es vorträgt, daß es sich um eine Frage der Auslegung der Regelung handele. Sie werden jedoch feststellen, daß sein Verteidigungsvorbringen der Sache nach tatsächlich eine Einrede der Rechtswidrigkeit darstellt, und müssen es entsprechend einstufen, Es sei hervorgehoben, daß hier, da die Zuständigkeit der Gemeinschaft bestritten worden ist, die durch die fraglichen Verordnungen tatsächlich ausgeübt worden ist, das Etikett, unter dem der beklagte Staat sein Verteidigungsvorbringen vorträgt, Sie offensichtlich nicht hindern kann, dessen Natur wiederherzustellen und festzustellen, daß es sich hier um nichts anderes als eine Einrede der Rechtswidrigkeit handelt.

15 Die Kommission hat zwar offensichtlich in der mündlichen Verhandlung gesehen, daß das spanische Vorbringen in Wirklichkeit eine Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber den betroffenen Verordnungen darstellt; sie hat sich jedoch nicht zu der Frage geäußert, ob ein Mitgliedstaat eine solche Einrede gegenüber einer Verordnung im Vertragsverletzungsverfahren erheben darf.

16 Es wäre im übrigen wünschenswert gewesen, wenn die Parteien hierzu eindeutig Stellung bezogen hätten, denn diese Grundsatzfrage, die eine gewisse Bedeutung hat, ist bis heute in der Rechtsprechung nicht eindeutig entschieden worden.

17 Sie können sie meines Erachtens im vorliegenden Fall nicht umgehen. Die Prüfung des Vorbringens des Königreichs Spanien führt nämlich notwendigerweise zu der Erkenntnis, daß ein Mitgliedstaat die Rechtswidrigkeit einer Verordnung geltend machen kann, auf die ein Vertragsverletzungsverfahren gestützt wird. Eine solche Stellungnahme kann jedoch nicht stillschweigend geschehen, und, was mich angeht, erscheint es mir unerläßlich, die Frage zu prüfen. Wie ich gesagt habe, ist die Rechtsprechung auf diese Schwierigkeit nicht direkt eingegangen. Sie enthält jedoch interessante Hinweise.

18 Im Urteil Italien/Rat und Kommission hatte der klagende Mitgliedstaat die Einrede der Rechtswidrigkeit zur Begründung einer Nichtigkeitsklage gegen eine andere Verordnung erhoben. Sicherlich haben Sie diese Einrede mit der Begründung für unzulässig erklärt, daß es an dem Zusammenhang zwischen den beiden Verordnungen fehle. Jedoch ist festzustellen, daß Sie nicht die Lösung gewählt haben, allgemein auszuschließen, daß ein Staat die Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber einer Verordnung erhebt, und daß der Wortlaut Ihrer Entscheidung im Gegenteil ganz deutlich dafür spricht, daß sie dies grundsätzlich zugelassen haben. Zwar ist in der Lehre mitunter vertreten worden, daß diese Schlußfolgerung höchstens die Einrede betreffen könne, die ein Mitgliedstaat im Rahmen einer von ihm erhobenen Nichtigkeitsklage erhebe, und nicht diejenige, die zur Verteidigung gegen eine Vertragsverletzungsklage erhoben werde. Meines Erachtens läßt sich diese Unterscheidung in Anbetracht der allgemeinen Formulierung in Ihrem Urteil kaum rechtfertigen, in dem es heißt:

nach [Artikel 184] kann jede Partei in einem Rechtsstreit, bei dem es auf die Geltung einer Verordnung ankommt, die Unanwendbarkeit dieser Verordnung aus den in Artikel 173 Absatz 1 genannten Gründen geltend machen.

19 Lassen Sie mich sodann darauf hinweisen, daß in Ihrem Urteil Kommission/Deutschland schlicht und einfach Rügen der Rechtswidrigkeit geprüft wurden, die der beklagte Mitgliedstaat gegen die Regelung erhoben hatte, deren Nichtbeachtung von der Kommission geltend gemacht worden war. Indessen zeigt eine Untersuchung der Entscheidung und des Sitzungsberichts, daß dem fraglichen Verfahrensproblem keine besondere Aufmerksamkeit gewidmet wurde.

20 Ferner ist in Ihrem Urteil Kommission/Belgien keineswegs ausgeschlossen worden, daß ein Mitgliedstaat die Rechtswidrigkeit einer Verordnung im Wege der Einrede geltend machen kann. Bevor Sie nämlich entschieden haben, daß ein Mitgliedstaat gegen eine an ihn gerichtete individuelle Entscheidung keine Einrede der Rechtswidrigkeit erheben kann, haben Sie ausgeführt:

... beschränkt sich die in Artikel 184 des Vertrages vorgesehene Einrede nach dem Wortlaut dieser Bestimmung auf den Fall eines Rechtsstreits, bei dem es auf die Geltung einer Verordnung des Rates oder der Kommission ankommt .

21 Obwohl Sie auf diese Weise den Gegenstand von Rechtshandlungen umschrieben haben, die mit der Einrede der Rechtswidrigkeit angefochten werden können, haben Sie in gleicher Weise den wörtlichen Inhalt des Artikels 184 und damit meines Erachtens die Möglichkeiten bestätigt, die er umfaßt, und zwar auch für einen Mitgliedstaat, gegen den der Vorwurf der Vertragsverletzung erhoben wird.

22 Zwar haben Sie in Ihrem Urteil Simmenthal IV ausgeführt:

... ist Artikel 184 EWG-Vertrag der Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes, der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zwecke der Nichtigerklärung einer sie unmittelbar und individuell betreffenden Entscheidung die Gültigkeit derjenigen früheren Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane zu bestreiten, welche die Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung bilden, falls die Partei nicht das Recht hatte, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen, deren Folgen sie nunmehr erleidet, ohne daß sie ihre Nichtigerklärung hätte beantragen können.

Auf diese Stelle beruft sich die Lehre, die sich dagegen wendet, daß die Mitgliedstaaten die Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber einer Verordnung erheben können, da sie diese Rechtshandlung hätten anfechten können. Unter Berücksichtigung der Möglichkeit, gegen Verordnungen die Nichtigkeitsklage zu erheben, könne den Mitgliedstaaten nicht auch die Möglichkeit zugebilligt werden, die Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, da anderenfalls die Erfordernisse der Rechtssicherheit, auf die die Frist für die Erhebung der Klage nach Artikel 173 zurückgehe, verletzt werde. Aus diesem Blickwinkel habe diese Bestimmung nur zum Zweck, die einzelnen gegen Einzelfallentscheidungen zu schützen, die auf der Grundlage rechtswidriger Verordnungen erlassen wurden, und auf diese Weise die Beschränkungen auszugleichen, die für sie bei der Erhebung einer direkten Klage gegen die Verordnung selbst gelten.

23 Ich schließe mich demgegenüber der in der Lehre herrschenden Auffassung an, nach der ein Mitgliedstaat die Einrede der Unzulässigkeit gegenüber einer Verordnung in einem Vertragsverletzungsverfahren erheben kann; diese Auffassung läßt sich auch auf die Schlußanträge mehrerer Generalanwälte stützen.

24 Zunächst ist der Wortlaut von Artikel 184 völlig eindeutig: Ungeachtet des Ablaufs der in Artikel 173 Absatz 3 genannten Frist kann jede Partei in einem Rechtsstreit, bei dem es auf die Geltung einer Verordnung des Rates oder der Kommission ankommt, vor dem Gerichtshof die Unanwendbarkeit dieser Verordnung aus den in Artikel 173 Absatz 1 genannten Gründen geltend machen.

25 Wenn jede Partei die Rechtswidrigkeit einer Verordnung im Wege der Einrede geltend machen kann, so ist offensichtlich, daß diese Möglichkeit nicht bloß einzelnen vorbehalten werden darf, ohne daß die fragliche Bestimmung restriktiv interpretiert würde. Im übrigen ist, wenn diese Vorschrift vorsieht, daß die Einrede der Rechtswidrigkeit ungeachtet des Ablaufs der Klagefrist erhoben werden kann, die Auffassung wenig überzeugend, daß diese Möglichkeit den Parteien vorbehalten sein soll, die gerade nicht innerhalb dieser Frist Klage erheben konnten.

26 Im Gegenteil eröffnet diese Bestimmung dadurch, daß nach ihr unbeschadet des Ablaufs der Frist für die Nichtigkeitsklage die Einrede der Rechtswidrigkeit erhoben werden kann, unbestreitbar eine zusätzliche Kontrollmöglichkeit für die privilegierten Kläger, die in erster Linie Nichtigkeitsklage hätten erheben können.

27 Obwohl das Urteil Simmenthai IV den Anschein erwecken könnte, daß die Möglichkeit, eine Inzidentkontrolle vornehmen zu lassen, vom Fehlen der Möglichkeit, Nichtigkeitsklage zu erheben, abhängig ist, meine ich, daß diese Auffassung zu restriktiv wäre und Artikel 184 zuwiderliefe, wenn sie dazu führte, daß die Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit hätten, die Einrede der Rechtswidrigkeit zu erheben.

28 Im übrigen wäre es kaum vertretbar, daß der Gerichtshof bei einer Verordnung, die bestimmte, vom beklagten Mitgliedstaat aufgezeigte Rechtsfehler enthielte, in gewisser Weise nebenbei eine Vertragsverletzung feststellen müßte, ohne diese Rügen zu prüfen, und sich darauf beschränken müßte, darauf hinzuweisen, daß diese im Rahmen einer Nichtigkeitsklage hätten geltend gemacht werden können.

29 Zwar haben Sie in bezug auf Entscheidungen, die an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet waren, ausgeschlossen, daß dieser gegen diese Entscheidungen die Einrede der Rechtswidrigkeit erheben konnte. Es darf jedoch in diesem Zusammenhang nicht der Hinweis darauf unterbleiben, daß der Wortlaut des Artikels 184 nur Verordnungen anführt und daß letztere im Unterschied zu Entscheidungen nicht an die Mitgliedstaaten gerichtet sind. In diesem Zusammenhang ist es durchaus vertretbar, daß die unterschiedliche Regelung für die Einrede der Rechtswidrigkeit in bezug auf einerseits eine Verordnung, deren Adressat der Mitgliedstaat rechtlich betrachtet nicht ist, und andererseits eine Entscheidung, deren Adressat der Mitgliedstaat ist, auf der unterschiedlichen Natur dieser Rechtshandlungen beruht. Mit anderen Worten: Eine an einen Mitgliedstaat gerichtete Maßnahme kann zwar auf dessen Veranlassung hin nur einer unmittelbaren Kontrolle unterzogen werden, hingegen kann eine Verordnung als Gemeinschaftsgesetz auf Veranlassung der Mitgliedstaaten, die, rechtlichbetrachtet, nichtdie Adressaten dieser Maßnahme sind, ihr jedoch unterliegen, auch einer gerichtlichen Inzidentkontrolle, unterzogen werden.

30 Ferner möchte ich Sie auf rechtspolitische Erwägungen hinweisen. Wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit genommen, die Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber einer Verordnung zu erheben, besteht das nicht unerhebliche Risiko, daß zahlreiche vorbeugende direkte Klagen erhoben werden. Außerdem ist das Verfahren bei Nichtigkeitsklagen nach Artikel 173 eine abstrakte Normenkontrolle, während nur eine Inzidentkontrolle anläßlich einer konkreten Schwierigkeit bei der Anwendung bestimmte Fehler der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft enthüllen kann.

31 Schließlich vermag das manchmal gebrauchte Argument, die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Ausarbeitung der Verordnungen im Rat erlaube es ihnen, Einfluß auf deren Inhalt zu nehmen und deren Nachteilen vorzubeugen, keineswegs zu überzeugen. Zunächst beträfe es nur vom Rat nach der Einstimmigkeitsregel erlassene Verordnungen. Aber selbst in diesem Fall stehen diese Erwägungen keineswegs dem Recht entgegen, Nichtigkeitsklage zu erheben, das den Mitgliedstaaten voll und ganz offensteht. Aus welchen Gründen sollten sie die Einrede der Rechtswidrigkeit hindern?

32 Daher ist meines Erachtens das Vorbringen des Königreichs Spanien als Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber den fraglichen Verordnungen zur Festsetzung der Quoten zu betrachten und muß von Ihnen entsprechend umqualifiziert werden, ich fordere Sie auf, einem Mitgliedstaat dieses Verteidigungsmittel in einem Vertragsverletzungsverfahren zuzuerkennen. Zudem kann man sich zumindest bei denjenigen der beiden fraglichen Verordnungen, die vor dem Wirksamwerden des Beitritts des Königreichs Spanien zur Gemeinschaft erlassen wurde, ernstlich fragen, nach welchem Grundsatz und nach welchen Regeln dieser Mitgliedstaat eine Nichtigkeitsklage hätte erheben können, wo doch gerade diese Möglichkeit nach der Lehre, die es ablehnt, daß ein Mitgliedstaat die Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber einer Verordnung in einem gegen ihn anhängigen Vertragsverletzungsverfahren erheben kann, den Ausschluß dieser Einrede rechtfertigen soll.

33 Im vorliegenden Rechtsstreit geht es daher um die Frage, inwieweit sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet der gemeinsamen Fischereipolitik im Innenverhältnis auf die selbständige Regelung von außerhalb der Gewässer der Gemeinschaft durchgeführten Fängen erstreckt. Mit anderen Worten: Dürfen sich die TAC und die Quoten auf in internationalen Gewässern getätigte Fänge erstrecken?

34 Hierzu führt das Königreich Spanien aus, daß die einzigen Maßnahmen, die die Gemeinschaft in bezug auf Fänge außerhalb von Gewässern, die der Hoheitsgewalt oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten der EWG unterstünden, erlassen dürfe, in der Aushandlung internationaler Übereinkünfte und dem Erlaß von Maßnahmen zur Durchführung dieser Übereinkünfte bestünden.

35 Die Kommission erwidert auf die Ansicht des beklagten Mitgliedstaats mit einer besonders sorgfältigen Argumentation, die jedoch in unterschiedlicher Weise durchschlagend erscheint. Lassen Sie mich mit denjenigen Gesichtspunkte dieser Argumentation beginnen, die nicht stichhaltig erscheinen.

36 Dies gilt zunächst für die Verweisung auf die gesetzgeberische Praxis der Gemeinschaft selbst. Wenn der Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft von dem beklagten Mitgliedstaat in Zweifel gezogen wird, kann die Kommission dieses Vorbringen natürlich nicht dadurch widerlegen, daß sie sich auf die Gemeinschaftsregelung beruft, die in Ausübung der Zuständigkeit erlassen wurde, die gerade heute streitig ist.

37 Daher messe ich im Rahmen der vorliegenden Erörterung dem einschlägigen von der Gemeinschaft erlassenen abgeleiteten Recht keine grundsätzliche Bedeutung bei. Höchstens ließen sich die beträchtlichen Änderungen anführen, die es angesichts der bis jetzt vom Rat verfolgten Praxis mit sich brächte, wenn Sie dem Vorbringen der spanischen Regierung folgten.

38 Der Hinweis auf den Abschluß internationaler Übereinkünfte in bezug auf die hohe See durch die Gemeinschaft liefert ebenfalls keinen sachdienlichen Beitrag zur vorliegenden Erörterung. Spanien zieht nämlich diese Zuständigkeit der Gemeinschaft im Außenverhältnis nicht in Zweifel, sondern nur den Umfang ihrer Zuständigkeit im Innenverhältnis.

39 Hingegen dürfte sich die Kommission wohl mit vollem Recht auf die Grundsätze Ihrer Rechtsprechung berufen. In diesem Zusammenhang ist es der beldagten Regierung nicht gelungen, die völlig eindeutige Bedeutung Ihres wichtigen Urteils Kramer in Zweifel zu ziehen.

40 In dieser Entscheidung sind Sie zu folgendem Ergebnis gelangt:

Aus den Pflichten und Befugnissen, die das Gemeinschaftsrecht im Innenverhältnis den Gemeinschaftsorganen zugewiesen hat, ergibt sich daher die Zuständigkeit der Gemeinschaft, völkerrechtliche Verpflichtungen zur Erhaltung der Meeresschätze einzugehen.

Zuvor haben Sie ausgeführt,

daß die Gemeinschaft im Innenverhältnis befugt ist, alle Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres einschließlich der Festsetzung und Zuteilung von Fangquoten an die einzelnen Mitgliedstaaten zu treffen.

Sie haben hierbei festgestellt, daß

aus Artikel 102 der Beitrittsakte, aus Artikel 1 der genannten Verordnung sowie aus der Natur der Sache [folgt], daß sich die sachliche Regelimgsbefugnis der Gemeinschaß — in dem Maße, in dem den Staaten eine entsprechende Befugnis kraft Völkerrechts zusteht — auch auf die Fischerei auf hoher See erstreckt.

41 Zu diesen eindeutigen Ausführungen sagt das Königreich Spanien, diese Stelle müsse im Zusammenhang des Urteils gesehen werden, der sich auf die Frage der Zuständigkeiten der Gemeinschaft im Außenverhältnis beziehe; sie könne daher bei Zuständigkeiten im Innenverhältnis nicht herangezogen werden.

42 Dieses Ergebnis verkennt die tiefgreifende Logik, von der Ihre Rechtsprechung zu den Außenzuständigkeiten der Gemeinschaft geleitet ist.

43 Ohne hier Ihre Entscheidungen auf diesem Gebiet im Detail untersuchen zu wollen, möchte ich nur darauf hinweisen, daß die Parallelität zwischen Zuständigkeiten im Innen- und im Außenverhältnis offensichtlich voraussetzt, daß erstere feststehen, damit sie in gewisser Weise auf die Feststellung der letzteren übertragen werden können. Genau dies ist die Struktur Ihres Urteils Kramer.

44 So wurde ausgeführt, die Parallelität sei das Ergebnis und nicht der Grund der stillschweigenden Zubilligung der Zuständigkeit im Außenverhältnis; die wirkliche Grundlage der Zuständigkeit im Außenverhältnis beruhe auf der automatischen Verlängerung der Zuständigkeit im Innenverhältnis. Somit müsse die Zuständigkeit im Innenverhältnis eine Gesetzgebungszuständigkeit sein; es sei nicht ersichtlich, wie die Zuständigkeiten der Gemeinschaft die Möglichkeit umfassen sollten, eine internationale Übereinkunft, die selbst Rechte und Pflichten schaffe, zu schließen, wenn sie nicht in der internen Rechtsordnung mit dieser Rechtssetzungsbefugnis einhergingen. Und derselbe Verfasser führt weiter aus, in der Rechtssache Kramer habe der Gerichtshof die Ansicht vertreten, daß die Gemeinschaft Fischereiabkommen gestützt auf Artikel 43 schließen könne, da die Ausübung der Fischerei inner- , halb der Grenzen der 200-Seemeilen-Zone und sogar darüber hinaus in die gemeinsame Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Fischerei falle.

45 Ihr Urteil Kramer gibt somit eine völlig eindeutige und der Ansicht der spanischen Regierung vollkommen entgegengesetzte Antwort. Diese Ansicht läßt sich auch nicht auf Ihre spätere Rechtsprechung stützen.

46 In dem Urteil Kommission/Irland wird unter Bezugnahme auf das Urteil Kramer ausgeführt:

... ist die Gemeinschaft zuständig, Erhaltungsmaßnahmen zu treffen, und zwar sowohl von sich aus als auch in der Form von vertraglichen Abmachungen mit Drittstaaten oder im Rahmen internationaler Organisationen.

Dies bestätigt eindeutig die Parallelität zwischen den Zuständigkeiten im Innen- und im Außenverhältnis auf diesem Gebiet und stützt in keiner Weise die Auffassung, daß keine selbständige Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Beschränkung des Fangaufwands auf hoher See bestehe.

47 Ferner beruft sich die Kommission wohl zu Recht auf das Urteil Van Dam. Es ging in diesem Fall um Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat, die Niederlande, von sich aus unabhängig von der Ausführung internationaler Verpflichtungen ergriffen hatte, um die Fischerei auf bestimmte Fischarten in den der Rechtsprechung der Mitgliedstaaten der EWG unterliegenden Gewässern, aber auch in nicht gemeinschaftlichen Gewässern, nämlich den Gewässern Norwegens, zu untersagen. Diese Maßnahmen waren ergriffen worden, bevor der Rat die Erhaltungsmaßnahmen nach Artikel 102 der Beitrittsakte von 1972 erlassen hatte. Sie haben damals ausgeführt, daß die fraglichen nationalen Maßnahmen zu der in Frage kommenden Zeit in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fielen, entsprechend der Lösung, die Sie in Ihrem Urteil Kommission/Irland für den fraglichen Zeitraum angesichts der Untätigkeit des Rates auf diesem Gebiet getroffen hatten. Aber haben Sie auf diese Weise nicht im Prinzip entschieden, daß sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft sehr wohl auf den seihständigen Erlaß von Vorschriften erstreckte, deren Geltungsbereich gegebenenfalls über die der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässer hinausging, selbst wenn die Mitgliedstaaten Maßnahmen im Wege nationaler Rechtsbestimmungen erlassen konnten, solange die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hatte?

48 Schließlich dürfte Ihr kürzlich ergangenes Urteil Spanien und Frankreich/Kommission die von der Kommission vertretene Ansicht nicht entkräften. Sie haben ausgeführt, daß

das System der Fangkontrolle, das eng mit der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen zusammenhängt, nicht für Fanggebiete gilt, für die keine Fangbeschränkung nach einer Gemeinschaftsverordnung oder einem von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommen besteht.

49 Könnte man in dieser Stelle vielleicht eine ausdrückliche Bestätigung der selbständigen Zuständigkeit der Gemeinschaft erblicken, den Fangaufwand unabhängig von dem betroffenen Gebiet zu beschränken? Auf jeden Fall ist klar, daß die Auffassung Spaniens von der Beschränkung der Regelungszuständigkeit der Gemeinschaft auf die Territorialgewässer der Gemeinschaft in dieser Entscheidung keine Stütze findet.

50 Lassen Sie mich im übrigen anführen, daß der Kern des Problems der vorliegenden Rechtssache nicht im Zusammenhang mit der geographischen Ausdehnung der einschlägigen Zuständigkeiten der Gemeinschaft steht, sondern mit der Frage, ob die Fangkontrollregelung im Rahmen der Verwaltung der Fischereiabkommen mit Entwicklungsländern außerhalb des Rahmens der Gemeinschafisregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände angewandt werden durfte.

51 Lassen Sie mich schließlich darauf hinweisen, daß Generalanwalt Tesauro, dessen Schlußanträge von der spanischen Regierung in großem Umfang zitiert werden, im Kern ausgeführt hat, daß die einschlägige Gemeinschaftsregelung als Bündel von Maßnahmen entworfen worden sei, die im wesentlichen für die Gemeinschaftsgewässer gelten sollten, ohne deswegen die selbständige Zuständigkeit der Gemeinschaft auf diese Gewässer zu beschränken.

52 Es geht daher meines Erachtens ganz deutlich aus Ihrer Rechtsprechung hervor, daß die selbständige Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Erlaß von Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände gegebenenfalls für die hohe See gilt. Der Standpunkt des Königreichs Spanien erweist sich daher als widersprüchlich, denn der beklagte Mitgliedstaat erkennt die Folgen, also das Bestehen einer Zuständigkeit der Gemeinschaft im Außenverhältnis, an, jedoch nicht deren Voraussetzungen, nämlich das Bestehen einer Zuständigkeit der Gemeinschaft im Innenverhältnis.

53 Die spanische Regierung hat zur Beantwortung einiger der Fragen, die in der mündlichen Verhandlung an Sie gerichtet wurden und mit denen die Inkohärenz dieser Auffassung verdeutlicht wurde, die Ansicht vertreten, daß die Gemeinschaft keine selbständige Zuständigkeit zur Begrenzung der Fänge auf hoher See haben könne, da die Mitgliedstaaten, und in jedem Fall Spanien, zuvor keine solche Zuständigkeit gehabt hätten. Mit anderen Worten: Die Zuständigkeit der Gemeinschaft im Innenverhältnis sei auf diesem Gebiet nicht vorhanden, denn es gebe keine Zuständigkeit, die die Mitgliedstaaten ihr hätten übertragen können.

54 Letzteres Vorbringen ist überraschend. Es geht nicht um die Frage, ob die Mitgliedstaaten die Fänge ihrer Fahrzeuge in den internationalen Gewässern tatsächlich beschränkt haben. Es geht um die Frage, ob diese Befugnis den Staaten ... kraft Völkerrechts zusteht.

55 Wie das Vereinigte Königreich in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, stellt das Vorbringen der spanischen Regierung letztlich einen Grundsatz des internationalen öffentlichen Seerechts in Frage: das Recht der Flagge. Insbesondere für die Hochseefischerei gelten im Völkerrecht folgende Grundsätze: Die Regelung aufgrund der Freiheit der hohen See gibt den Mitgliedstaaten nicht nur das Recht zur Fischerei und das Recht, es ihren Staatsangehörigen zu erlauben, von diesem Recht Gebrauch zu machen, sondern sie entspricht auch einer Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Staaten. Innerhalb der Hoheitsgewässer ist die Zuständigkeit für den Erlaß von Gesetzen und Verordnungen üblicherweise unter den Staaten nach dem Kriterium der Territorialität verteilt. Auf hoher See ist die Zuständigkeit für die Regelung des Verhaltens der Fahrzeuge und für den Erlaß von Maßnahmen ihnen gegenüber im wesentlichen dem Staat übertragen, dessen Flagge geführt wird. Im allgemeinen hat ein Staat auf hoher See volle Zuständigkeit für alle Fahrzeuge seiner Staatszugehörigkeit, während Regelungs- und Durchführungsmaßnahmen, die auch auf Schiffe einer anderen Staatszugehörigkeit anwendbar sind, von den verschiedenen anderen Flaggenstaaten, die in Betracht kommen, erlassen oder zumindest gebilligt werden müssen. Die Zuständigkeit der Staaten ist daher rechtlich unbestreitbar.

56 Sicherlich wird beobachtet, daß die Staaten in der Praxis dadurch, daß sie die Erhaltung der Bestände auf hoher See nicht regeln, eine tatsächliche Freiheit des einzelnen Nutzers gewähren. Diese Feststellung jedoch, die wahrscheinlich die Gründe für den Standpunkt der spanischen Regierung erhellt, stellt keineswegs das völkerrechtliche Grundprinzip der Zuständigkeit der Staaten für die Verhängung etwaiger Fangbeschränkungen auf hoher See in Frage. Dies ist meines Erachtens die Schlußfolgerung, die Sie ziehen müssen.

57 Spanien vertritt im übrigen die Ansicht, daß eine einseitige Begrenzung der Fischerei auf hoher See durch die Gemeinschaft ihren Fischern Schaden würde, ohne wirksam zu sein, da die Drittstaaten ihren Fischfangflotten weiterhin jede Freiheit ließen. Dieses Vorbringen bewegt sich nur auf der Ebene der Angemessenheit und ist in einer Erörterung der Frage, ob die Gemeinschaft über eine einschlägige Zuständigkeit verfügt, nicht erheblich.

58 Indessen darf man die für die Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Fischereipolitik besonders schädlichen praktischen Konsequenzen nicht verkennen, die es mit sich brächte, folgte man dem Vorbringen des Königreichs Spanien. Die Kommission und das Vereinigte Königreich als Streithelfer haben in diesem Zusammenhang insgesamt sehr überzeugende Argumente vorgebracht. Zwei Punkte verdienen besondere Aufmerksamkeit.

59 Zum einen können sich die Fischereiressourcen, also die Fischbestände, naturgemäß innerhalb oder außerhalb der Grenzlinie des Fanggebiets der Gemeinschaft entwickeln. Es läßt sich kaum bestreiten, daß die Beschränkung der Fischerei nur insoweit, als sich der Bestand in den Gemeinschaftsgewässern befindet, kaum wirksam sein dürfte und die Ziele der Erhaltung des betroffenen Bestandes völlig in Frage stellen würde, da letzterer keiner Quote unterläge, sobald er sich aus der 200-Seemeilen-Zone entfernte.

60 Zum anderen bestünde ein erhebliches Risiko von Betrügereien, wenn die Quotenregelung nur für Fänge in den Hoheitsgewässern gälte. Die Fänge im Gemeinschaftsgebiet könnten auf diese Weise als Hochseefänge deklariert werden, da die offensichtlichen Schwierigkeiten, den tatsächlichen Fangort zu kontrollieren, zumindest beim gegenwärtigen Stand der verwendeten technischen Hilfsmittel eine Entdeckung dieser falschen Deklarationen verhinderten. Die spanische Regierung hat der Kommission im übrigen nicht widersprochen, als sie in diesem Zusammenhang die Möglichkeit eines Zusammenbruchs des gesamten Systems zur Begrenzung der Fischerei ansprach, das der gemeinsamen Politik zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen zugrunde liegt.

61 Mit anderen Worten, und ohne daß hier auch nur geprüft würde, inwieweit die Begrenzung der Fischerei außerhalb des Gemeinschaftsgebietes zur Erhaltung der Meeresschätze in den internationalen Gewässern als solchen beitragen dürfte, möchte ich hervorheben, daß die von der Gemeinschaft in diesem Zusammenhang erlassenen Maßnahmen auf jeden Fall im Hinblick auf die Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik selbst unerläßlich sind.

62 Ein letztes Argument des Königreichs Spanien ist noch zu untersuchen: Die Beitrittsakte soll der Befugnis der Gemeinschaft zur Regelung der Fischerei außerhalb der Gemeinschaftsgewässer entgegenstehen. Für den beklagten Mitgliedstaat folgt dies aus dem Wortlaut von Artikel 156 der Beitrittsakte, der wie folgt lautet: Zum Zweck ihrer Einbeziehung in die Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen nach der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 gilt für den Zugang von Fischereifahrzeugen unter spanischer Flagge, die in einem Hafen im Anwendungsbereich der gemeinsamen Fischereipolitik registriert und/oder eingeschrieben sind, zu den der Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit der derzeitigen Mitgliedstaaten unterstehenden und vom internationalen Rat für Meeresforschung (ICES) erfaßten Gewässern die Regelung dieses Abschnitts.

63 Aus dieser Bestimmung leitet das Königreich Spanien ab, daß die Spanien nach Artikel 161 — der demselben Abschnitt der Beitrittsakte wie Artikel 156 angehört — zugeteilten TAC-Anteile nur außerhalb der 200-Seemeilen-Grenzen gälten, wo sich die ICES-Zonen befänden, für die Spanien ein besonderer TAC-Anteil vorbehalten sei.

64 Mit anderen Worten, der Prozentsatz der Spanien durch Artikel 161 zugeteilten Quoten könne nicht außerhalb der Gemeinschaftsgewässer angewandt werden, da nach Artikel 156 der Zugang zu den der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden und zu den ICES-Gebieten gehörenden Gewässern durch die Bestimmungen des betreffenden Abschnitts der Beitrittsakte geregelt sei. Im Umkehrschluß seien diese Bestimmungen seien nicht auf Gebiete anwendbar, die nicht der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterlägen, selbst wenn sie innerhalb der ICES-Gebiete lägen.

65 Eine aufmerksame Prüfung dieses Abschnitts zeigt, daß dieser Auslegung nicht gefolgt werden kann.

66 Es ist nämlich zwischen den Artikel 156 bis 160, die den Zugang zu den der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft unterliegenden Gewässern regeln, einerseits und Artikel 161 andererseits zu unterscheiden, der den Spanien zuzuteilenden Anteil der TAC an Beständen festlegt, die TAC und Quoten unterliegen, welche meines Erachtens nicht als auf die Gebiete der genannten Mitgliedstaaten beschränkt angesehen werden können.

67 Dieses Ergebnis beruht zunächst auf dem Wortlaut der betreffenden Bestimmungen. Schon nach seinem Titel regelt Abschnitt II den Zugang zu den Gewässern und Ressourcen. Er unterscheidet somit zwei Sachverhalte. Artikel 156 regelt nur den Zugang spanischer Fischereifahrzeuge zu den Gewässern der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft, dessen Regelung im einzelnen in den Artikeln 157 bis 160 ausgestaltet wird (vorübergehend und als Ausnahme vom Grundsatz des gleichen Zugangs der Fischereifahrzeuge aller Mitgliedstaaten zu den Gewässern aller Mitgliedstaaten). Diese Bestimmungen einschließlich des Artikels 156 gelten daher nicht für die Bestände. Somit erstreckt sich der Anwendungsbereich des Artikels 156 (Zugang zu den Gewässern der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft, die in ICES-Gebieten liegen) nicht auf die Aufteilung der Bestände, soweit nicht Artikel 161, der die Aufteilung der Bestände regelt, so ausgelegt werden kann, daß er den gleichen Geltungsbereich umfaßt. Dies ist nicht der Fall.

68 In diesem Zusammenhang sei zuerst darauf hingewiesen, daß diese Bestimmung ohne Einschränkung für die ICES-Gebiete gilt und keinen Hinweis darauf enthält, daß sie nur für die Hoheitsgewässer der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft gilt. Schließlich und vor allem kann Artikel 161 nicht so betrachtet werden, daß er den gleichen örtlichen Anwendungsbereich wie Artikel 156 umfaßt, da er ausdrücklich Quoten für Spanien in den Abteilungen VIII C und IX vorsieht, die völlig außerhalb der Gewässer der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschafi liegen. Wenn die Aufteilung der Bestände unbestreitbar für Gebiete außerhalb der Gewässer der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft geregelt ist, so ist dies der Beweis dafür, daß der Anwendungsbereich der Regelung des Zugangs zu den Gewässern — Gewässer der Mitgliedstaaten der Zehnergemeinschaft und in den ICES-Gebieten — nicht für die Aufteilung der Quoten herangezogen werden kann.

69 Sie sollten daher die auf den Wortlaut der Bestimmungen der Beitrittsakte gestützte Argumentation des Königreich Spanien zurückweisen.

70 Daher hat das Königreich Spanien dadurch gegen die Artikel 6 bis 9 und 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2057/82 und die Artikel 5 bis 9 und 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 verstoßen, daß es auf Fänge von Fischbeständen oder -be-standsgruppen, die einer TAC oder einer Quote unterliegen, außerhalb der Gemeinschaftsgewässer keine Kontrollmaßnahmen angewandt hat. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß zwar die Artikel 7 und 8 der Verordnung Nr. 2057/82 sowie Artikel 8 der Verordnung Nr. 2241/87 nur den Kapitänen von Fischereifahrzeugen Verpflichtungen auferlegen dürften, jedoch kann ein Mitgliedstaat, der bestimmte Fänge, die einer Quote unterliegen, nicht in ein Register einträgt, offensichtlich die Kapitäne der Fischereifahrzeuge dieses Mitgliedstaats dazu veranlassen, ihre Verpflichtungen bei besagten Fängen nicht einzuhalten; unter diesen Umständen dürfte die Kommission zu Recht die Feststellung eines Verstoßes des Königreichs Spanien gegen die fragliche Bestimmung begehren.

71 Ferner hat das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 2 der beiden Verordnungen verstoßen, daß es gegen die Kapitäne der Fischereifahrzeuge, die die Anlandungen oder die Umladungen ihrer Fänge nicht angemeldet haben oder in Gebieten, in denen Spanien nicht über Quoten verfügte, gefischt oder Fänge angelandet oder umgeladen haben, kein Straf- oder Verwaltungsverfahren eingeleitet hat.

71. Schließlich konnte die Verhaltensweise der spanischen Behörden zu einer Überschreitung der Fischfangquoten seitens Spaniens und dazu führen, daß die spanischen Fischereifahrzeuge Fänge in Gebieten tätigten, für die Spanien über keine Quote verfügte; sie hat nach den vom beklagten Mitgliedstaat nicht bestrittenen Behauptungen der Kommission auch hierzu geführt. Ein solches Verhalten verstößt notwendigerweise gegen Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2057/82 und gegen Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87, die, wie wir gesehen haben, die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, den Fischfang von dem Zeitpunkt an, zu dem die Quote als durch ihre Fischereifahrzeuge ausgeschöpft gilt, vorläufig zu untersagen.

73. Ich beantrage daher,

1) festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es auf Fänge von einer TAC oder Quote unterliegenden Beständen oder Bestandsgruppen, die außerhalb des Fanggebiets der Gemeinschaft durchgeführt werden, nicht die Kontrollmaßnahmen anwendet, die nach der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82, insbesondere Artikel 1, 6 bis 9 und 10, sowie nach der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87, insbesondere Artikel 1, 5 bis 9 und 11, vorgeschrieben sind;

2) dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.