Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.06.1991 – C-55/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 18. Juni 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden, aufgrund der Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag erhobenen Klage beantragt Herr James Joseph Cato (Kläger) Ersatz für einen Schaden, den ihm die Kommission verursacht haben soll.

2 Der Rechtsstreit geht auf Bemühungen zurück, die gemeinschaftliche Fischereiflotte den neuen Fangbedingungen..anzupassen, die sich aus der Einführung der 200-Meilen-Wirtschaftszone und der für bestimmte Arten geltenden Fangbeschränkungen ergeben. So verfolgt die Richtlinie 83/515/EWG des Rates vom 4. Oktober 1983 über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten (im folgenden: die Richtlinie) das Ziel, die vorübergehende Außerdienststellung bestimmter Fahrzeuge und die endgültige Verringerung der Fangflottenkapazität zu fördern, soweit die Fahrzeuge wegen ihrer technischen Merkmale nur schwer den voraussichtlichen mittelfristigen Fangmöglichkeiten... angepaßt werden können d. h. im wesentlichen wegen ihrer geringen Größe. Demgemäß betreffen gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie die Maßnahmen der endgültigen Verringerung der Produktionskapazitäten... Fahrzeuge mit einer Länge von 12 Metern oder mehr zwischen den Loten. Sie erfolgen, wie es hier weiter heißt, durch

Abwracken der Fahrzeuge,

ihre endgültige Übertragung in ein Drittland

oder

ihre Verwendung in den Gewässern der Gemeinschaft zu anderen Zwecken als zur Fischerei.

Eine Prämie für die endgültige Stillegung wird dem Eigentümer des Fahrzeugs nach Ausstellung der Bescheinigung über die Streichung des Fahrzeugs aus dem Seeschiffsregister gewährt.

3 Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, eine solche Regelung einzuführen, sie müssen aber, wenn sie dies tun, der Kommission u. a. ein Schema über den voraussichtlichen Ablauf der geplanten Maßnahme und die geplanten Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die sie in Anwendung dieser Richtlinie erlassen wollen, übermitteln. Die Kommission hat zu prüfen, ob die vorgesehenen Maßnahmen die Voraussetzungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfüllen, wobei sie insbesondere die Übereinstimmung mit der Richtlinie berücksichtigt.

4 Das Vereinigte Königreich hat sich entschlossen, solche Maßnahmen zur Verringerung der Kapazitäten seiner Fischereiflotte mit dem Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (im folgenden: Scheme) einzuführen. Diese Maßnahmen sind mit der Entscheidung 84/17/EWG der Kommission vom 22. Dezember 1983 (im folgenden: Entscheidung) gebilligt worden.

5 Nach Ansicht des Klägers ergibt sich aus dieser Entscheidung sein Ersatzanspruch, denn die Kommission habe zu Unrecht eine innerstaatliche, mit der Richtlinie nicht zu vereinbarende Regelung gebilligt.

6 Der Kläger befand sich in folgender Lage. 1984 beantragte er eine Prämie für die endgültige Stillegung und bot sein Schiff, die Excelsior, als houseboat zum Verkauf an. Die Eheleute Hann lasen die in den Fishing News vom 20. Juli 1984 erschienene Anzeige und wollten das Schiff erwerben, um es in Westschottland umzubauen und darin — weil Herr Hann ab Oktober an der Strathclyde University Vorlesungen hatte — zu wohnen. Der Beamte des Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung versicherte Herrn Hann, er habe im Falle nicht vorhersehbarer Umstände die Möglichkeit, das Schiff zu verkaufen, in diesem Fall sei aber der neue Eigentümer zur Rückzahlung der Prämie verpflichtet. Der Verkauf kam am 1. August 1984 zustande. Am Tag danach unterzeichnete der Kläger den Antrag auf Gewährung der Stillegungsprämie. Am 9. August 1984 wurde die Excelsior im Register für Fischereifahrzeuge von Fleetwood gestrichen. Gleichzeitig brachte Herr Hann sie in einen Hafen nach Strathclyde und benützte sie vom 14. September bis Anfang Oktober 1984 als houseboat. Eine unerwartete berufliche Beförderung von Frau Hann brachte das Ehepaar aber Ende September zu dem Entschluß, das Schiff zu verkaufen. In der Anzeige war angegeben, daß es sich um ein decommissioned vessel handelte. Zwei Iren, Boyle und Murphy, die angaben, am Motor interessiert zu sein, meldeten sich als Käufer. Am 14. Oktober kam es zum Verkauf. Kurze Zeit danach überführten Boyle und Murphy die Excelsior nach Irland und beantragten ihre Eintragung als Fischereifahrzeug. Das Department of Tourism, Fisheries and Forestry of Ireland erkundigte sich Anfang Dezember 1984 bei den britischen Behörden nach der eventuellen Zahlung einer Stillegungsprämie. Es erhielt die Antwort, eine Prämie sei nicht gezahlt worden, und stellte dann eine Fanglizenz aus. Aus diesem Grunde teilte die britische Verwaltung am 25. Februar 1985 dem Kläger mit, die Excelsior werde wieder für die Fischerei verwendet; er werde die Prämie daher nicht erhalten.

7 Am 21. Dezember 1985 beantragte der Kläger beim High Court, gegen die Weigerung der britischen Verwaltung, ihm die Prämie zu zahlen, judicial review einreichen zu können. In diesem Verfahren hätte er Klagegründe aus dem innerstaatlichen öffentlichen Recht geltend machen können. Der Antrag wurde mit der Begründung zurückgewiesen, er sei nach Ablauf der gesetzlichen Frist von drei Monaten eingereicht worden. Der High Court hätte die erwähnte Frist verlängern können, wenn er der Ansicht gewesen wäre, daß die vom Kläger vorgebrachten Gründe einige Erfolgsaussichten gehabt hätten.

8 Der Kläger machte daraufhin am 29. Oktober 1986 ein zweites Verfahren beim High Court anhängig, diesmal unter Berufung auf Privatrecht, nämlich die vertragliche Haftung des zuständigen Ministers, die bestehe, weil dieser ihm unrichtige Auskünfte gegeben (negligent misrepresentation) und durch sein Verhalten eine Lage geschaffen habe, die er nicht später bestreiten könne (estoppel).

9 Der High Court wies die Klage am 27. Mai 1988 ab. Der Court of Appeal bestätigte im Berufungsverfahren am 15. Juni 1989 diese Entscheidung und lehnte es ab, dem Kläger leave to appeal zu gewähren. Dieser wurde am 24. Januar 1990 auch vom House of Lords verweigert.

10 Obwohl der Kläger davon spricht, erscheint es nicht als angezeigt, im einzelnen die Zulässigkeit der Klage unter dem Gesichtspunkt der Beachtung der Fünfjahresfrist des Artikels 43 der EWG-Satzung des Gerichtshofes zu prüfen. Diese Frist hat im vorliegenden Fall wohl mit dem Schreiben zu laufen begonnen, in dem das Vereinigte Königreich mitteilte, die Prämie werde nicht gezahlt. Da dieser Brief am 25. Februar 1985 zur Post gegeben wurde, würde dies unter Berücksichtigung der zehn zusätzlichen Tage, die gemäß Anhang II zur Verfahrensordnung für Personen mit Wohnsitz im Vereinigten Königreich gelten, dazu führen, daß die Verjährung am 7. März 1990 um Mitternacht eintrat. Die Klage ist aber am 7. März 1990 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen und am Tag danach in das Register eingetragen worden. Außerdem wurde im Urteil Roquette schon hervorgehoben, daß

die Klage aus außervertraglicher Haftung gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag den allgemeinen Rechtsgrundsätzen unterliegt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Eine vergleichende Untersuchung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ergibt jedoch, daß, von einigen Ausnahmen abgesehen, das Gericht im allgemeinen die Frage der Verjährung des geltend gemachten Anspruchs nicht von Amts wegen aufgreifen darf.

Daraus wurde gefolgert, es sei nicht Sache des Gerichtshofes, von Amts wegen die Frage der etwaigen Verjährung von Schadensersatzklagen zu prüfen.

11 Längere Ausführungen sind dagegen zu der vom Vereinigten Königreich als Streithelfer erhobenen Einrede der Unzulässigkeit nötig. Insbesondere unter Berufung auf das Urteil Wagner macht der Streithelfer geltend, zum einen sei der Gerichtshof nicht in der Lage, aufgrund von Artikel 215 die Gültigkeit von Entscheidungen zu prüfen, die von innerstaatlichen Stellen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik getroffen werden, zum anderen handele es sich in Wahrheit um einen Antrag auf Zahlung angeblich geschuldeter Beträge, über den zu entscheiden nach dem Urteil Sucrimex allein Sache der innerstaatlichen Gerichte sei. Auf diese Weise wird die Unzulässigkeit der Klage unter Hinweis darauf geltend gemacht, die Klage wegen außervertraglichei Haftung habe gegenüber den innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten subsidiären Charakter.

12 Im Jahre 1975 schrieb Lord Mackenzie Stuart, dieser Teil des Gemeinschaftsrechts gleiche einer Karte von.Afrika zu Beginn des 19. Jahrhunderts: The coast is shown; we see the deltas of great rivers; but where they lead and where they have their sources are as yet uncharted. Certainly the avidity with which reports of the decision of the Court are devoured by certain writers would justify the legend Here be dragons . Ich will hier die Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht im einzelnen darstellen ich zeige nur, was ihr jetziger Zustand zu sein scheint.

13 Im Urteil Unifrex heißt es:

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Schadensersatzklage gemäß Artikel 178 und 215 EWG-Vertrag als ein selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und von Voraussetzungen abhängig gemacht worden, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Sie muß aber dennoch im Hinblick auf die Gesamtregelung des Rechtsschutzes für einzelne gewürdigt werden, die im Vertrag vorgesehen ist. Glaubt sich ein einzelner durch einen gemeinschaftlichen Rechtsetzungsakt verletzt, weil dieser rechtswidrig sei, so kann er dessen Gültigkeit, wenn seine Durchführung nationalen Behörden obliegt, anläßlich dieser Durchführung vor einem nationalen Gericht im Rahmen eines Rechtsstreits gegen die nationale Behörde bestreiten. Dieses Gericht kann oder muß sogar dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 eine Frage zur Gültigkeit der fraglichen Gemeinschaftshandlung vorlegen. Diese Klagemöglichkeit ist jedoch nur geeignet, den Schutz der einzelnen wirksam sicherzustellen, wenn sie zum Ersatz des geltend gemachten Schadens führen kann.

14 Nach der Rechtsprechung scheint die Zulässigkeit der Klage also davon abhängig zu sein, ob der Betroffene die Möglichkeit hat, bei innerstaatlichen Gerichten vollständigen Ersatz des Schadens zu erhalten. Nach der Meinung namhafter Autoren steht daher, wenn es nur um die Rückzahlung von Beträgen geht, die von einer innerstaatlichen Behörde kraft eines Gemeinschaftsaktes, dessen Rechtmäßigkeit bestritten wird, erhoben worden sind, der Klageweg nach Artikel 215 insoweit nicht offen, als im innerstaatlichen Verfahren nach Befassung des Gerichtshofs gemäß Artikel 177 und der Feststellung der Uneültiekeit der bestrittenen Verordnung die Möglichkeit bestanden hätte, die Rückzahlung nicht geschuldeter Beträge zu erreichen. Geht es dem Kläger dagegen darum, einen Vorteil zu erhalten, der ihm in einem Text des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts zu Unrecht vorenthalten worden sein soll, so wird eine Schadensersatzklage insoweit für zulässig erklärt, als die Einleitung eines innerstaatlichen Gerichtsverfahrens es nicht ermöglicht hätte, den verlangten Vorteil zu erhalten.

15 Dazu hat Generalanwalt Capotorti in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache Granaria III hervorgehoben

In allen diesen Erkenntnissen ließ der Gerichtshof die Klagen zu, ohne hierfür die vorherige Ausschöpfung der nationalen Rechtswege zu fordern. Meines Erachtens liegt der Grund hierfür darin, daß es sich um Fälle handelte, in denen der Kläger auch dann, wenn das nationale Gericht die Rechtswidrigkeit der Gemeinschaftsmaßnahmen, die seinem Schaden zugrunde lagen, festgestellt hätte, von der nationalen Verwaltung ohne vorheriges Tätigwerden des Gemeinschaftsgesetzgebers die von ihm geltend gemachten Leistungen nicht hätte erhalten können.

16 Alle diese in gewisser Weise klassischen Fälle waren dadurch gekennzeichnet, daß der ursprünglich schadensverursachende Akt von einer innerstaatlichen Behörde aufgrund eines Gemeinschaftstextes erlassen wurde, und daß dessen Ungültigkeit über die innerstaatliche Entscheidung den Schaden verursacht haben soll. Im vorliegenden Fall ist jedoch eine etwas anders geartete Sachlage zu beurteilen. Die dem vom Kläger erlittenen Schaden zugrunde liegende Einzelentscheidung, d. h. die Weigerung des zuständigen britischen Ministers, die Prämie zu zahlen, ist nämlich in Durchführung allgemeiner innerstaatlicher Vorschriften ergangen, die von der Gemeinschaftsbehörde nach Maßgabe ihrer Vereinbarkeit mit der Richtlinie gebilligt worden sind. Der Kläger macht aber nicht etwa die Rechtswidrigkeit der Richtlinie geltend, durch die ihm über die britische Regelung ein Schaden verursacht worden wäre. Er stützt sich vielmehr darauf, daß die Richtlinie vom britischen Gesetzgeber nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden sei. Damit wird notwendigerweise die Gültigkeit der von der Kommission getroffenen Entscheidung über die Billigung der britischen Regelung in Frage gestellt. Wenn auch die Einzelentscheidung der innerstaatlichen Behörde, mit der dem Kläger ein Vorteil verweigert wurde, nicht (wie in der Rechtssache Krohn) auf ausdrückliche Anordnung der Kommission ergangen ist, so ist es zu ihr doch in Anwendung einer allgemeinen, vom Gemeinschaftsorgan gebilligten Regelung gekommen. Es ist also die Frage zu entscheiden, ob die Zulässigkeit einer Schadensersatzklage bei einer solchen Sachlage davon abhängt, daß die innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft worden sind.

17 Meines Erachtens weist die besondere Sachlage des vorliegenden Falles eine größere Nähe zum klassischen Fall auf als zum Sachverhalt der Rechtssache Krohn. Tatsächlich greift der Kläger die vom britischen Minister erlassene Einzelentscheidung nur deswegen an, weil sie zur Durchführung einer nationalen Regelung ergangen ist, die mit der Richtlinie nicht vereinbar sein soll. Die Rechtswidrigkeit soll also im wesentlichen im Scheme selbst liegen. Wenn das Scheme aber in Frage gestellt werden soll, so setzt dies, wie ich ausgeführt habe, notwendig voraus, daß die Entscheidung der Kommission für ungültig erklärt wird. Dies liegt ganz in der Nähe des Sachverhalts, bei dem die Anfechtung eines Aktes einer innerstaatlichen Behörde gleichfalls voraussetzt, daß zuvor die Ungültigkeit eines Textes des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts festgestellt wird, dessen Anwendung der Akt sicherstellen sollte. In beiden Fällen hat die innerstaatliche Verwaltung einen gewissen Handlungsspielraum; der — in meinen Augen — geringfügige Unterschied besteht darin, daß die Verwaltung im klassischen Fall verpflichtet ist, zur Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften tätig zu werden, während im vorliegenden Fall das Tätigwerden der Verwaltung von einer vorherigen Billigung abhing. Keinesfalls geht aber der Erlaß des Scheme oder die den Kläger betreffende Entscheidung des Ministers auf eine ausdrückliche Anordnung der Kommission zurück. Daher muß die Zulässigkeit der vorliegenden Klage von der Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten abhängig gemacht werden.

18 Dieses Erfordernis besteht freilich nach der Rechtsprechung nur insoweit, als diese nationalen Klagemöglichkeiten den Schutz der betroffenen einzelnen dadurch wirksam sicherstellen, daß sie zum Ersatz des geltend gemachten Schadens führen können.

19 Das Hauptproblem besteht also darin zu bestimmen, ob die Einleitung eines innerstaatlichen Verfahrens dem Kläger die Erreichung eines nützlichen Ergebnisses, d. h. im vorliegenden Fall die Zahlung der Prämie, ermöglicht hätte.

20 Insofern ist festzuhalten, daß der britische Richter, wenn der Kläger die judicial review erreicht hätte, wahrscheinlich veranlaßt worden wäre, die Vereinbarkeit des Scheme mit der Richtlinie zu prüfen und die Frage nach der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission, die diese Regelung gebilligt hatte, zu stellen. Gemäß dem Urteil Foto-Frost wäre er also verpflichtet gewesen, dem Gerichtshof den zuletzt genannten Punkt in einem Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen. Nehmen wir an, der Gerichtshof hätte festgestellt, daß in der britischen Regelung für die Gewährung der Prämie eine Bedingung festgelegt worden ist, die die Richtlinie nicht vorsieht und daß er folglich die Entscheidung der Kommission für ungültig erklärt hätte. Es fragt sich dann, welche Folgen eine solche Feststellung der Ungültigkeit hätte. Wäre daraus — weil die Kommission rechtswidrigerweise eine mit der Richtlinie nicht zu vereinbarende Regelung gebilligt und zu Unrecht eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft gewährt hätte — nicht zu schließen, daß die nach dieser Regelung gewährten Beihilfen im Lichte des Gemeinschaftsrechts nicht gerechtfertigt sind, insbesondere wenn man die Vorschrift des Artikels 12 der Richtlinie berücksichtigt? In diesem Fall hätte der Kläger trotz Feststellung der Ungültigkeit der Entscheidung der Kommission die beanspruchte Prämie nicht erhalten, weil der britische Richter das Scheme nicht mehr hätte anwenden können.

21 Lediglich in dem Fall, in dem der Gerichtshof die Entscheidung der Kommission allein insoweit für ungültig erklärt hätte, als sie eine nationale Regelung mit einer in der Richtlinie nicht vorgesehenen Bedingung gebilligt hatte, hätte der britische Richter vielleicht die Möglichkeit gehabt, von der Anwendung dieser Bedingung abzusehen und den Kläger in den Genuß der Prämie kommen zu lassen. Eine solche Lösung erscheint aber nicht selbstverständlich.

22 Gewiß wurden in der Rechtsprechung schon Vorschriften einer Verordnung — nachdem deren Ungültigkeit insoweit festgestellt worden war, als nach ihr bestimmmte Wirtschaftsteilnehmer nicht von der Mitverantwortungsabgabe ausgenommen wurden — in Kraft gelassen und den innerstaatlichen Behörden aufgegeben, bis zum Tätigwerden des Gemeinschaftsgesetzgebers die diskriminierten Wirtschaftsteilnehmer auch in den Genuß dieser Ausnahmeregelung kommen zu lassen. Andere Urteile haben sich aber darauf beschränkt, die Ungültigkeit der fraglichen Gemeinschaftsbestimmung festzustellen, ohne anzugeben, welche Schlußfolgerungen daraus zu ziehen sind. So verhielt es sich z. B. im Urteil Weiser, in dem nach der Feststellung, beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts komme eine Übertragung von Ruhegehaltsansprüchen nicht für Personen in Betracht, die eine selbständige Tätigkeit aufgegeben haben, um Gemeinschaftsbeamte zu werden, die Ungültigkeit dieser Vorschrift des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften festgestellt wurde, ohne daß daraus irgendeine Schlußfolgerung gezogen wurde. So verhielt es sich auch in den Rechtssachen Maisgritz und Quellmehl. In zwei Vorabentscheidungen wurde hier für Recht erkannt, die streitigen Bestimmungen der zu beurteilenden Verordnungen des Rates seien insoweit mit dem Gleichheitsgrundsatz unvereinbar, als sie eine nicht gerechtfertigte unterschiedliche Behandlung für bestimmte Getreideverarbeitungserzeugnisse vorsahen. Hinzugefügt wurde aber, es sei Sache der für die Agrarpolitik der Gemeinschaft zuständigen Organe, die zur Beseitigung dieser Unvereinbarkeit erforderlichen Maßnahmen zu treffen. In zwei späteren Urteilen zu Rechtssachen, die aufgrund von Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag anhängig gemacht wurden und dieselben Vorschriften betrafen, wurde die von den Organen der Gemeinschaft erhobene Einrede der Unzulässigkeit mit der Begründung zurückgewiesen

nach dem genannten Urteil des Gerichtshofs (steht)... fest, daß ein innerstaatliches Gericht einer Zahlungsklage nicht hätte stattgeben können, weil es keinerlei Rechtsvorschrift der Gemeinschaft gibt, die den staatlichen Stellen die Zahlung der beanspruchten Beträge gestatten würde.

23 Der Kläger befand sich also, was Vertrauen und Gewißheit angeht, nicht in derselben Lage wie ein Wirtschaftsteilnehmer, der sich in einem Verfahren auf Rückzahlung nicht geschuldeter Beträge auf die Ungültigkeit einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung beruft, nach der er Zahlungen zu leisten hatte, und der weiß, daß er eine Rückzahlung schon nach der Feststellung des Gerichtshofes erreichen kann, die erwähnte Vorschrift sei ungültig. Mit einem Verfahren bei britischen Gerichten war vielmehr in bezug auf die Folgen einer eventuellen Feststellung der Ungültigkeit der Entscheidung der Kommission eine Ungewißheit verbunden. Es ist also nicht sicher, daß der Kläger auf diesem Wege ein nützliches Ergebnis hätte erreichen können.

24 Ich bin deshalb der Meinung, daß die Klage für zulässig zu erklären ist.

25 Sollte der Gerichtshof der Meinung sein, die Zulässigkeit der Schadensersatzklage sei in der besonderen Lage des vorliegenden Falles von der Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtswege abhängig, so ist hilfsweise daran zu erinnern, daß der Kläger im vorliegenden Fall von diesen Möglichkeiten durchaus Gebrauch gemacht hat. Die erste Klage war jedoch verspätet erhoben worden und das zuständige Gericht hat es abgelehnt, eine zusätzliche Frist einzuräumen, obwohl es eine solche Möglichkeit gehabt hätte, wenn es der Ansicht gewesen wäre, das Klagevorbringen sei auf den ersten Blick nicht unbegründet. Diese judicial review hätte wohl für eine gerichtliche Prüfung der Vereinbarkeit der britischen Regelung mit der Richtlinie den passenden Rahmen abgegeben.

26 Die zweite, auf das Privatrecht gestützte Klage, ist vom Kläger ordnungsgemäß anhängig gemacht worden, und er hat dabei auch von allen denkbaren Rechtsmitteln Gebrauch gemacht. Gewiß, er hat in diesen Verfahren eine eventuelle Unvereinbarkeit des Scheme mit der Richtlinie nicht geltend gemacht, aber es ist nicht sicher, ob ihm dies die britischen Verfahrensregeln erlaubt hätten. Im Falle einer Unvereinbarkeit der innerstaatlichen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht war es im übrigen Sache des High Court oder des Court of Appeal, diese Frage gemäß der Rechtsprechung Simmenthai von Amts wegen aufzuwerfen. Lord Justice Purchas hat aber bei Erklärung der Mehrheitsmeinung des Court of Appeal ausdrücklich festgehalten: happily, on the view that I have taken of the provision of the Scheme and the events which have taken place, the paragraphs of the Scheme are in sympathy with the Articles of the Directive so that it is not necessary to enter upon an exercise of construction of the sort envisaged in Lister's case.

27 Vielleicht ist es bei der Prüfung der Zulässigkeit nicht notwendig, auf das schwierige Problem des ursächlichen Zusammenhangs bei mitwirkendem Verschulden einzugehen, das zur Untersuchung des ursächlichen Zusammenhangs zwischen Fehler und Schaden und somit zur Begründetheit gehört. Meines Erachtens genügt es festzustellen, daß von den innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten Gebrauch gemacht worden ist, daß diese Klagen nicht offensichtlich unzulässig waren, daß diese Möglichkeiten ausgeschöpft worden sind und daß dabei für den Gerichtshof keine Gelegenheit bestand, die Frage zu prüfen, ob die billigende Entscheidung der Kommission eventuell rechtswidrig ist. Auch so gesehen scheint mir die Klage zulässig zu sein.

28 Lassen Sie mich also auf die Begründetheit, die eventuelle Haftung der Kommission eingehen. Der Kläger macht geltend, das Gemeinschaftsorgan habe durch Billigung der britischen Regelung trotz Unvereinbarkeit mit der Richtlinie, eine höherrangige, den Schutz der einzelnen bezwekkende Rechtsnorm, nämlich die Grundsätze der Rechtssicherheit und des berechtigten Vertrauens verletzt und so einen Fehler begangen, der ihm unmittelbar einen Schaden verursacht habe. Die Kommission und das Vereinigte Königreich sind dagegen der Auffassung, das Scheme sei durchaus mit der Richtlinie vereinbar.

29 Um die Unvereinbarkeit darzutun, verweist der Kläger auf zwei Vorschriften des Scheme. Die eine habe dem zuständigen Minister ein Ermessen eingeräumt, das in der Richtlinie nicht vorgesehen sei; in der anderen sei eine zusätzliche, im Gemeinschaftstext nicht vorgesehene Bedingung festgelegt worden, nämlich die Verpflichtung des Schiffseigentümers, dem zuständigen Minister nachzuweisen, daß das Fahrzeug endgültig aus der gemeinschaftlichen Fischereiflotte ausgeschlossen worden sei.

30 Das zuerst genannte Argument ist nach meiner Meinung nicht stichhaltig. So heißt es zwar in Paragraph 26 des Scheme:

On receipt of a declaration submitted in pursuance of paragraph 25, the appropriate Minister may, if he is satisfied:

(a) that the vessel to which the declaration relates has been removed from the fishing boat register,

(b) that the conditions (if any) subject to which his approval was given have been observed, and

(c) that the foregoing requirements of this part have been met in respect of the vessel,

pay a decommissioning grant to the applicant

31 Wie diese Vorschrift auszulegen ist, wurde aber im Urteil des Court of Appeal klargemacht. Lord Justice Purchas hat erklärt: Once the Minister is satisfied that the requirements of sub-paragraphs (a) to (c) of paragraph 26 have been met then he is empowered and under a duty to pay a grant in accordance with paragraph 27.

32 Mit anderen Worten: Wenn die im Scheme für die Gewährung der Prämie festgelegten Bedingungen erfüllt sind, ist die Prämie dem Eigentümer des Fahrzeugs zu zahlen und es steht dem Minister insoweit nicht das geringste Ermessen zu. So gesehen, ist eine solche Vorschrift mit der Richtlinie nicht unvereinbar.

33 Anders verhält es sich jedoch meines Erachtens mit den Vorschriften, nach denen die Zahlung der Prämie von Bedingungen abhängig ist, die in der Richtlinie nicht vorgesehen sind. Nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie besteht die finanzielle Beihilfe... darin, daß die Mitgliedstaaten dem Eigentümer des Fahrzeugs... nach Ausstellung der Bescheinigung über die Streichung des Fahrzeugs aus dem Seeschiffsregister eine Prämie für die endgültige Stillegung, die pauschal je Bruttoregistertonne festgesetzt wird, gewähren. Und in Absatz 4 dieses Artikels heißt es: Alle Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit Fahrzeuge, für die eine Prämie für die endgültige Stillegung gezahlt worden ist, von der Ausübung der Fischerei in den Gewässern der Gemeinschaft endgültig ausgeschlossen werden. Aus diesen beiden Vorschriften ist zu schließen, daß der Eigentümer Anspruch auf Zahlung der Prämie hat, sobald er — nach Abwracken des Fahrzeugs, Übertragung in ein Drittland oder Verwendung in den Gewässern der Gemeinschaft zu anderen Zwecken als zur Fischerei — die Streichung des Fahrzeugs aus dem Seeschiffsregister erreicht hat. Andere Bedingungen sind in der Richtlinie nicht vorgesehen. Im siebten Erwägungsgrund der Richtlinie heißt es übrigens: Die Gewährung dieser Entschädigung ist von der vorherigen Löschung der betreffenden Fahrzeuge im Register der Fischereifahrzeuge abhängig zu machen, damit diese endgültig von der Fischerei in allen Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden. Die Mitgliedstaaten sind also, wie Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie deutlich sagt, verpflichtet, dafür zu sorgen, daß die Fahrzeuge endgültig von der Ausübung der Fischerei in den Gewässern der Gemeinschaft ausgeschlossen werden. Dabei hilft ihnen die in Absatz 5 dieses Artikels festgelegte Regelung. Nach dieser Vorschrift sind sie nämlich verpflichtet, der Kommission das Verzeichnis der Fahrzeuge zu übermitteln, für die die Prämie gewährt worden ist; dieses Verzeichnis wird im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Diese Bestimmungen der Richtlinie haben einen ausgesprochen zwingenden Charakter. Wir haben es keineswegs mit einer Auslegung zu tun, die der Text lediglich zuließe, nicht aber verlangt. Tatsächlich ist die derart beschriebene Regelung einerseits außerordentlich folgerichtig und wohl allein zur Erreichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele geeignet; andererseits wäre schwer verständlich, wieso die Mitgliedstaaten verpflichtet sein sollten, die von ihnen geplanten Regelungen der Kommission vorzulegen, die insbesondere ihre Übereinstimmung mit der Richtlinie prüft, wenn es ihnen freistünde, von den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abzuweichen.

34 In diesem Punkt unterscheidet sich jedoch die britische Regelung wesentlich von der Richtlinie. Aus Paragraph 23 in Verbindung mit Paragraph 26 Buchstabe b des Scheme ergibt sich, daß der zuständige Minister dem Antrag stattgeben kann, wenn nach seiner Überzeugung den gestellten Anforderungen genügt wird, wenn also insbesondere ein endgültiger Ausschluß von der Ausübung der Fischerei erfolgt ist. Im übrigen kann seine Entscheidung mit den Bedingungen versehen werden, die er für angebracht hält. Paragraph 23 Absatz 2 des Scheme gestattet also dem Minister nicht nur, Bedingungen festzulegen, die in der Richtlinie nicht vorgesehen sind; die britische Regelung führt auch in einem gewissen Sinn zu einer Weitergabe von Verpflichtungen. Während es nach der Richtlinie dem Staat obliegt, den endgültigen Ausschluß von der Ausübung der Fischerei sicherzustellen (was ihm deswegen sehr leichtfällt, weil allen Verwaltungsbehörden, die in der Gemeinschaft Seeschiffsregister führen, die im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichten Verzeichnisse zur Verfügung stehen), überträgt das Scheme diese Aufgabe dem Eigentümer des Schiffes. Dieser hat aber nach dem Verkauf des Schiffes keine Kontrolle darüber, wie es verwendet wird. Lord Justice Stocker hat dazu festgehalten: Where the assignment takes the form not only of attribution for purpose but the physical transfer of ownership by sale such a test of genuineness of assignment in my view is not appropriate since once sold the claimant has no further control over the purpose to which the vessel is in fact put.

35 Hätte sich die britische Regelung streng an die Richtlinie gehalten, so wäre dem Kläger kein Schaden entstanden. Die Excelsior ist schon am 9. August 1984 im Register für Fischereifahrzeuge gestrichen worden. Unmittelbar danach hätte die britische Verwaltung die Prämie zahlen und die Kommission unterrichten müssen, damit die Excelsior in das im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichte Verzeichnis aufgenommen worden wäre. Anfang Dezember 1984 hätte also die irische Verwaltung den Namen der Excelsior in diesem Verzeichnis finden können. Anderenfalls hätte sie, was übrigens geschehen ist, die zuständigen britischen Dienststellen fragen können, ob eine Prämie für die Stillegung der Excelsior gezahlt worden ist. Diese hätten dann eine bejahende Antwort gegeben, und damit wäre die Wiedereintragung des Fahrzeugs in das irische Register ausgeschlossen gewesen.

36 Die Paragraphen 23 und 26 Buchstabe b des Scheme sind also mit der Richtlinie nicht vereinbar. Die Kommission hat folglich den Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie nicht beachtet, demzufolge die Übereinstimmung mit der Richtlinie Voraussetzung für die Billigung innerstaatlicher Regelungen ist. Dies stellt offensichtlich einen Amtsfehler dar. Danach bleibt zu prüfen, ob insofern

eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm vorliegt.

37 Der Kläger macht in diesem Zusammenhang eine Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes geltend. Hier muß sogleich angemerkt werden,..daß es in der Rechtsprechungstradition, der zufolge

die Haftung der Gemeinschaft für eine Rechtsvorschrift, deren Erlaß wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzt, nur durch eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden kann,

ausdrücklich um Rechtsetztmgsakte geht, die wirtschaftspolitische Entscheidungen voraussetzen. Zumeist handelte es sich um die Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik, bei der den Gemeinschaftsorganen der Rechtsprechung zufolge ein weites Ermessen zusteht.

38 Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie oblag es der Kommission lediglich, die Billigung der fraglichen innerstaatlichen Regelung bei Unvereinbarkeit mit der Richtlinie zu verweigern oder sie im gegenteiligen Fall zu erteilen. Dabei ging es in keiner Weise darum, eine Entscheidung zu treffen, die wirtschaftspolitisches Ermessen einschließt.

39 Die Rechtsprechung ist überdies zumeist in Ansehung von Verordnungen des Rates entwickelt worden, in denen in gewisser Weise die gesetzgeberische Tätigkeit der Gemeinschaft zum Ausdruck kommt. In der Lehre wurde auch darauf hingewiesen, wie sehr die Rechtsprechung von Lösungen beeinflußt wurde, die in bestimmten Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Haftung für normatives Unrecht vorherrschen. Im vorliegenden Fall hat die Richtlinie aber für die Tätigkeit der Kommission genaue Grenzen festgelegt; diese gehört deshalb viel eher zur Exekutivtätigkeit der Verwaltung. Meines Erachtens ist es angezeigt, für diese beiden Arten der Tätigkeit unterschiedliche Haftungsregeln gelten zu lassen, weil den Gemeinschaftsorganen in den beiden Fällen ganz unterschiedliche Ermessensspielräume zustehen. Auf dieses Problem haben einige Autoren schon hingewiesen, die der Ansicht sind, es gehe darauf zurück, daß im institutionellen System der Europäischen Gemeinschaften die legislative und die exekutive Tätigkeit miteinander vermengt sind.

40 Wie dem auch sei, mir erscheint es angebracht — ohne daß die Anwendung der Schutznormtheorie im Gemeinschaftsrecht in Frage gestellt werden soll —, bei der Prüfung der hinreichend schwerwiegenden Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm, also bei der Prüfung der Frage, wie schwer der Fehler wiegt, das juristische Umfeld des fraglichen Aktes und den Umfang des dem erlassenden Organ zustehenden Ermessens zu berücksichtigen.

41 Da Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie aber die Billigung der innerstaatlichen Regelungen ausdrücklich von ihrer Vereinbarkeit mit der Richtlinie abhängig macht, konnte der Kläger nach Billigung des Scheme durch die Kommission mit Recht annehmen, daß es den Gemeinschaftsvorschriften genau entspreche. Sein berechtigtes Vertrauen in diese Sachlage ist durch das rechtswidrige Verhalten des Gemeinschaftsorgans verletzt worden. Dieses hat außerdem auch den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, weil der Kläger nach den Vorschriften der Richtlinie die verlangte Leistung erhalten hätte, und weil er wegen der rechtswidrigen Billigung des Scheme den erwarteten Vorteil nicht bekommen konnte. Die Grundsätze des berechtigten Vertrauens und der Rechtssicherheit kommen hier — und dies ist nicht das erste Mal — gemeinsam zum Zuge. Dies reicht meines Erachtens aus, um von einer hinreichend schwerwiegenden Verletzung einer höherrangigen, den einzelnen schützenden Rechtsnorm zu sprechen.

42 Was den vom Kläger erlittenen Schaden angeht, so genügt die Feststellung, daß die Nichtzahlung der Prämie nach dem Verkauf seines Schiffes offensichtlich über das einer solchen Tätigkeit innewohnende wirtschaftliche Risiko hinausgeht, wenn man einen selbständigen Fischer, der seine Tätigkeit aufgibt und seine Produktionsmittel verkauft, überhaupt noch als einen Wirtschaftsteilnehmer ansehen kann. Daß der Kläger einen besonderen Schaden erlitten hat, ist gleichfalls offensichtlich.

43 Es ist danach noch auf die Frage des ursächlichen Zusammenhangs zwischen dem von der Kommission begangenen Fehler und dem vom Kläger erlittenen Schaden einzugehen.

44 Dabei sind zwei Probleme zu untersuchen. Zunächst einmal geht der Fehler, den die Kommission begangen hat, auf den Fehler zurück, der dem Vereinigten Königreich beim Erlaß seiner Stillegungsregelung, die mit der Richtlinie nicht vereinbar ist, anzulasten ist. Nun ist zwar in der Rechtsprechung anerkannt, daß die Haftung eines Mitgliedstaats mit der eines Gemeinschaftsorgans zusammentreffen kann dies kann aber meines Erachtens nicht dazu führen, daß der Gerichtshof eine Aufteilung der Haftung vornimmt. Dies liefe darauf hinaus, einen Mitgliedstaat in bestimmtem Umfang haftbar zu machen, was offensichtlich über die Zuständigkeit des Gerichtshofes hinausginge. Im Urteil Kampffmeyer wurden die Kläger, nachdem die Haftung eines Gemeinschaftsorgans dem Grunde nach festgestellt worden war, aufgefordert, den Ausgang innerstaatlicher Verfahren über eine eventuelle Haftung des betreffenden Mitgliedstaats abzuwarten, damit sie nicht unzureichenden oder zu hohen Schadensersatz erhielten. Erst im Zusammenhang mit der Festlegung der Entschädigung berücksichtigt der Gerichtshof also eine eventuelle Haftung eines Mitgliedstaats, wie sie von den innerstaatlichen Gerichten gegebenenfalls festgestellt wird. Im vorliegenden Fall würde es also genügen festzuhalten, daß der Kläger — wie dies in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist — bei Gerichten des Vereinigten Königreichs von dessen Regierung keinerlei Entschädigung mehr erhalten kann.

45 Nach meiner Ansicht ist es aber im vorliegenden Fall nicht angezeigt, eine irgendwie geartete gemeinsame Haftung des Vereinigten Königreichs und der Kommission anzunehmen. Aus Artikel 7 in Verbindung mit Artikel 12 der Richtlinie ergibt sich nämlich, daß eine innerstaatliche Regelung nicht angewandt werden kann, wenn die Kommission sie nicht, insbesondere im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der Richtlinie, gebilligt hat. Die Beeinträchtigung der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, die sich aus dem Verhalten des Gemeinschaftsorgans ergibt, geht unmittelbar auf die Billigungsentscheidung der Kommission zurück, weil das Scheme ja in seiner gegenwärtigen Form ohne eine solche Entscheidung nicht in Kraft getreten wäre. Die Nichtbeachtung der Vorschriften der Richtlinie durch das Vereinigte Königreich war also — mit anderen Worten — für sich allein nicht geeignet, den Schaden des Klägers hervorzurufen. Dieser Schaden besteht nämlich, rein abstrakt, nicht darin, daß der Kläger keine Prämie erhalten hat (was auch der Fall gewesen wäre, wenn das Vereinigte Königreich eine Regelung zur endgültigen Verringerung der Fischereikapazitäten nicht eingeführt hätte); er ist vielmehr darin zu sehen, daß die Erwartung des Klägers enttäuscht wurde, weil er in Kenntnis des Scheme und seiner Billigung durch die Kommission und nach Erfüllung aller in der Richtlinie festgelegten Bedingungen mit Recht darauf vertrauen konnte, einen unbestreitbaren Anspruch auf die Prämie zu haben. Dieser Schaden aber geht unmittelbar darauf zurück, daß das Scheme zu Unrecht vom Gemeinschaftsorgan gebilligt wurde.

46 Weiter ist zu prüfen, welchen Einfluß auf die Entstehung des Schadens etwaige Versäumnisse, namentlich solche des Klägers, haben konnten, die dazu führten, daß die innerstaatlichen Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft wurden, ohne daß der Gerichtshof jemals mit der Frage der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission befaßt wurde. Wie ich schon ausgeführt habe, hat der Kläger die Dreimonatsfrist nicht beachtet, innerhalb deren nach den britischen Verfahrensregeln ein Antrag auf judicial review zu stellen ist. Das betreffende Gericht hätte eine zusätzliche Frist gewähren können, wenn es der Ansicht gewesen wäre, daß die Klage einige Aussicht auf Erfolg gehabt hätte; dazu ist es aber nicht gekommen. In dem vom Kläger eingeleiteten privatrechtlichen Verfahren war es offenbar nicht möglich, die Unvereinbarkeit der Vorschriften des Scheme mit der Richtlinie geltend zu machen.

47 Ich glaube indessen nicht, daß der Gerichtshof die schwierige Frage etwaiger Versäumnisse und ihrer Wechselwirkung im Verhältnis zu dem von der Kommission begangenen Fehler zu untersuchen hat. Da nämlich — wie ich gezeigt habe — nicht erwiesen ist, daß die Einleitung eines innerstaatlichen Verfahrens und seine Durchführung für den Kläger zu einem nützlichen Ergebnis geführt hätte, weil nicht sicher ist, daß die Feststellung der Ungültigkeit der streitigen Entscheidung durch den Gerichtshof zur Folge gehabt hätte, daß der britische Richter dem Kläger die Prämie zugesprochen hätte, hat es keinen Sinn, die Versäumnisse zu berücksichtigen, die dazu geführt haben, daß die vom Kläger eingeleiteten innerstaatlichen Verfahren dem Gerichtshof keine Gelegenheit gaben, die erwähnte Ungültigkeit feststellen zu können. Diese Versäumnisse haben, mit anderen Worten gesagt, keinen sicheren Einfluß auf die Entstehung des Schadens gehabt.

48 Ich schlage Ihnen daher vor:

1) die Klage für zulässig zu erklären und die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft deswegen festzustellen, weil die Kommission mit ihrer Entscheidung 84/17/EWG vom 22. Dezember 1983 das Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 des Vereinigten Königreichs unter Verletzung des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie 83/515/EWG des Rates vom 4. Oktober 1983 über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten gebilligt hat;

2) den Parteien aufzugeben, innerhalb von sechs Monaten nach Verkündung des Urteils den Schadensbetrag, anzugeben, auf den sie sich geeinigt haben und, falls es nicht zu einer Einigung kommt, in derselben Frist bezifferte Anträge zu stellen;

3) die Kostenentscheidung vorzubehalten.