Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.11.1991 – C-54/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 28. November 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Weddel & Co. BV vom Gerichtshof die Aufhebung einer Entscheidung der Kommission, die ihr mit Schreiben vom 12. Januar 1990 mitgeteilt wurde und die die Versagung der Zustimmung zur Aussage eines Beamten der Kommission als Zeuge in einem nationalen Gerichtsverfahren betrifft.

Sachverhalt

2 Der Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache ist dem Gerichtshof bereits teilweise aus der Rechtssache C-354/87, Weddel/Kommission, bekannt, in der am 6. November 1990 das Urteil erging. Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2539/87 der Kommission vom 24. August 1987 über die Menge hochwertigen Rindfleischs aus den Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada, die im Rahmen der durch die Verordnung (EWG) Nr. 3928/86 des Rates vorgesehenen Regelung eingeführt werden darf, schrieb folgendes vor:

Lizenzen können gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2377/80 während der ersten zehn Tage im September 1987 für eine Gesamtmenge von 4617 Tonnen Fleisch mit Ursprung in und Herkunft aus den Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada beantragt werden.

Im Rahmen dieses Ausschreibungsverfahrens reichte die Weddel & Co. BV (Klägerin), eine Handelsgesellschaft, die sich mit der Ein- und Ausfuhr von Fleisch und anderen Lebensmitteln beschäftigt, am 9. und 10. September 1987 bei der Produktschap voor Vee en Vlees (nachstehend: Produktschap), der für die Erteilung von Einfuhrlizenzen zuständigen niederländischen Stelle, Lizenzanträge für die Einfuhr von insgesamt 320000 Tonnen Rindfleisch ein.

Nachdem die Produktschap die Kommission über den Gesamtbetrag der in den Niederlanden eingereichten Lizenzanträge informiert hatte, teilte die Kommission ihr am 15. September 1987 mit, daß ein Lizenzantrag nur eine Gesamtmenge betreffen dürfe, die die verfügbare Gesamtmenge (d. h. 4617 Tonnen) nicht überschreite. Im Anschluß daran führte sie durch die Verordnung (EWG) Nr. 2806/87 vom 18. September 1987 betreffend die Erteilung von Einfuhrlizenzen für frisches, gekühltes oder gefrorenes hochwertiges Rindfleisch eine sogenannte Höchstgrenze für Lizenzanträge ein und kürzte auf diese Weise die beantragten Mengen proportional. Infolge dieser Höchstgrenze erhielt die Klägerin nur eine Lizenz für 0,2425 % der verfügbaren 4617 Tonnen, so daß sie nur 11,196 Tonnen Rindfleisch einführen durfte.

Die Klägerin erhob gegen die Verordnung vom 18. September 1987 und die darin enthaltene Höchstgrenze in der oben genannten Rechtssache C-354/87 Klage auf Nichtigerklärung. Diese Klage wurde durch Urteil vom 6. November 1990 abgewiesen.

3 Im November 1989 beschloß die Klägerin, neben der beim Gerichtshof erhobenen Nichtigkeitsklage bei der Arrondissementsrechtbank Den Haag eine Schadensersatzklage gegen die Produktschap einzureichen.

Die Klägerin weist darauf hin, daß die Produktschap ihr vor und im Rahmen des genannten Ausschreibungsverfahrens (spontan) Angaben gemacht habe, auf Grund deren sie Einfuhrlizenzanträge eingereicht habe, die das verfügbare Kontingent von 4617 Tonnen überschritten hätten. Die Produktschap sei daher für den Schaden verantwortlich, den die Klägerin nach eigenen Angaben als Folge der teilweisen Ablehnung ihrer Lizenzanträge erlitten hat. Die Produktschap bestreitet nicht, der Klägerin mitgeteilt zu haben, daß die Einfuhrlizenzanträge das verfügbare Kontingent überschreiten dürften, aber sie macht geltend, sie habe sich dabei auf ausdrückliche und wiederholte Angaben gestützt, die ihr die Kommission durch einen ihrer Beamten in Beantwortung ihrer Fragen zur Existenz von Höchstmengen für die Einfuhrlizenzanträge gemacht habe.

Um die Erfolgsaussichten einer Schadensersatzklage gegen die Produktschap richtig einschätzen zu können, beantragte die Klägerin bei der Arrondissementsrechtbank eine vorläufige Zeugenvernehmung von fünf Personen, zu denen der Kommissionsbeamte gehörte, der der Produktschap die Angaben gemacht hatte. Am 11. Dezember 1989 gab die Arrondissementsrechtbank diesem Antrag statt, und am 16. Januar 1990 wurden bereits vier der fünf Zeugen durch den zuständigen kommissarischen Richter vernommen. Diese Zeugen bestätigten, daß der genannte Kommissionsbeamte auf Fragen der Produktschap vor dem Ablauf der Ausschreibungsfrist ausdrücklich, mehrfach und vorbehaltlos erklärt habe, daß mehr als das verfügbare Kontingent beantragt werden kann.

4 Der betreffende Beamte wurde als Zeuge geladen, um am 23. Januar 1990 vor dem kommissarischen Richter eine Erklärung über seine Mitteilungen an die Produktschap abzugeben. In Artikel 19 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (nachstehend: Statut) heißt es jedoch:

Der Beamte darf die ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Tatsachen nicht ohne Zustimmung seiner Anstellungsbehörde vor Gericht vorbringen oder über sie aussagen. Die Zustimmung darf nur versagt werden, wenn die Interessen der Gemeinschaften es erfordern und die Versagung für den Beamten keine strafrechtlichen Folgen haben kann ...

Mit Schreiben vom 15. und 29. November 1989 ersuchte die Klägerin die Kommission, dem Erscheinen des betreffenden Beamten als Zeugen im Rahmen der genannten vorläufigen Zeugenvernehmung zuzustimmen. Am 11. Januar 1990 weigerte sich die Kommission, ihrem Beamten diese Zustimmung zu erteilen; mit Schreiben vom 12. Januar 1990 wurde die Klägerin hierüber informiert.

In der vorliegenden Rechtssache begehrt die Klägerin vom Gerichtshof die Aufhebung dieser Versagung der Kommission. Im folgenden werde ich zuerst die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage prüfen (Nrn. 5 bis 7), anschließend die Anwendbarkeit von Artikel 19 des Statuts (Nrn. 8 und 9) und schließlich die Begründetheit der Versagung der Zustimmung zur Aussage (Nrn. 10 bis 14). Ich möchte daran erinnern, daß der von der Kommission gestellte Antrag auf Entfernung bestimmter Dokumente oder Teile von Dokumenten aus den Akten vom Gerichtshof bereits durch Beschluß vom 15. Mai 1991 abgelehnt wurde.

Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

5 Nach Ansicht der Kommission ist die Nichtigkeitsklage sowohl deshalb unzulässig, weil in der Klageschrift der Streitgegenstand nicht hinreichend genau angegeben ist (siehe unten, Nr. 6), als auch deshalb, weil die Klägerin nicht der Adressat der angefochtenen Entscheidung ist und sie diese Entscheidung auch nicht unmittelbar und individuell betrifft (siehe unten, Nr. 7).

6 Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung bestimmt, daß die Klageschrift, mit der eine Rechtssache beim Gerichtshof anhängig gemacht wird, u. a. den Streitgegenstand enthalten muß. Wie bereits ausgeführt wurde, begehrt die Klägerin die Aufhebung der Entscheidung der Kommission, die ihr mit Schreiben vom 12. Januar 1990 mitgeteilt wurde. Die Kommission trägt jedoch vor, aus der von der Klägerin eingereichten Klageschrift werde nicht oder nur unzureichend deutlich, gegen welche Entscheidung sich die Klage richte: gegen das Schreiben des Generaldirektors für Landwirtschaft an die Klägerin vom 12. Januar 1990 oder gegen den (diesem Schreiben beigefügten) internen Bescheid des Generaldirektors für Personal und Verwaltung an den betreffenden Beamten vom 11. Januar 1990.

Ich teile die Auffassung der Kommission nicht. Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung soll sicherstellen, daß der Gegenpartei und dem Gerichtshof rechtlich hinreichend deutlich gemacht wird, wogegen die Klage gerichtet ist. Aus der Klageschrift ergibt sich jedoch eindeutig, daß die Nichtigkeitsklage gegen die Versagung der Zustimmung der Kommission zur Aussage ihres Beamten im Rahmen der genannten vorläufigen Zeugenvernehmung gerichtet ist. Die von der Kommission vorgenommene Unterscheidung zwischen dem Schreiben vom 12. Januar 1990 und dem Bescheid vom 11. Januar 1990 ist künstlich und im vorliegenden Fall ohne Bedeutung. Der Klägerin wurde der in dem internen Bescheid vom 11. Januar 1990 enthaltene Versagungsbeschluß der Kommission im Schreiben vom 12. Januar 1990 mitgeteilt. Dort wird ausdrücklich auf den genannten Bescheid verwiesen. Außerdem ergibt sich aus der Klagebeantwortung, daß auch für die Kommission der Gegenstand der vorliegenden Nichtigkeitsklage völlig eindeutig war.

7 Nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag kann eine natürliche oder juristische Person eine Nichtigkeitsklage nur gegen Entscheidungen erheben, die an sie ergangen sind oder die sie unmittelbar und individuell betreffen. Wie bereits ausgeführt wurde, ist die Kommission der Ansicht, daß in der vorliegenden Rechtssache keine dieser beiden Voraussetzungen erfüllt sei.

Wie die Klägerin zu Recht einwendet, schließt der Wortlaut von Artikel 19 des Statuts es keineswegs aus, daß ein Drittbetroffener die Zustimmung zum Auftreten eines Beamten als Zeugen beantragt.

Aus dem oben unter Nr. 4 angesprochenen Briefwechsel zwischen der Klägerin und der Kommission ergibt sich zweifelsfrei, daß die Klägerin im vorliegenden Fall einen solchen Antrag bei der Kommission gestellt hat und daß die im Schreiben an die Klägerin und dem diesem beigefügten internen Bescheid enthaltene Versagungsentscheidung der Kommission eine direkte Antwort auf diesen Antrag darstellt. Im Gegensatz zur Auffassung der Kommission ist diese Entscheidung somit an die Klägerin ergangen, so daß diese dagegen Nichtigkeitsklage erheben kann.

Aber auch wenn die Versagungsentscheidung nicht an die Klägerin ergangen wäre, müßte davon ausgegangen werden, daß sie die Klägerin unmittelbar und individuell betrifft. Die Arrondissementsrechtbank Den Haag hatte dem Antrag der Klägerin auf vorläufige Zeugenvernehmung u. a. des betreffenden Beamten nämlich stattgegeben, damit die Klägerin feststellen kann, ob eine ausreichende Grundlage für eine eventuelle Schadensersatzklage vor dem nationalen Gericht besteht. Die Versagung der Zustimmung der Kommission zur Zeugenaussage ihres Beamten betrifft daher unmittelbar und individuell die Interessen der Klägerin, da sie es der Klägerin erschweren kann, zu beurteilen, ob für eine solche Klage eine ausreichende Grundlage besteht.

Die Anwendbarkeit von Artikel 19 des Statuts

8 Artikel 19 des Statuts betrifft allein die einem Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen. Folglich — so die Klägerin in ihrer Klageschrift — sei Artikel 19 des Statuts im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da der Beamte nicht über ihm bei seiner amtlichen Tätigkeit bekannt gewordene Tatsachen aussagen solle, sondern über seine eigenen Mitteilungen an die Produktschap. Dagegen ist der Kommission zufolge Artikel 19 des Statuts anwendbar, da er so verstanden werden müsse, daß er sich auf alles beziehe, was ein Beamter bei der Ausübung seiner Tätigkeit getan oder unterlassen habe, mündliche und schriftliche Erklärungen inner- oder außerhalb des Organs eingeschlossen.

Die Klägerin bezweifelt in ihrer Erwiderung die Richtigkeit der von der Kommission vertretenen sehr weiten Auslegung von Artikel 19 des Statuts. Sie weist darauf hin, daß diese Bestimmung im Hinblick auf die in Artikel 214 EWG-Vertrag und Artikel 17 des Statuts enthaltene Geheimhaltungspflicht des Beamten ausgelegt werden müsse. Artikel 19 des Statuts betreffe daher ausschließlich alle Tatsachen und Auskünfte, die ein Beamter bei oder gelegentlich der Ausübung seiner Tätigkeit erfahre, soweit diese Informationen nicht bereits veröffentlicht worden seien und soweit sie vertraulichen Charakter besäßen. Da die Informationen, die der Beamte der Produktschap gegeben habe, nicht vertraulich seien, fielen sie nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 19 des Statuts, so daß sie ohne Zustimmung vor Gericht vorgebracht werden dürften.

9 Meines Erachtens kann der in Artikel 19 Absatz 1 festgelegte Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht in der von der Klägerin vertretenen engen Weise ausgelegt werden. Der Anwendungsbereich von Artikel 19 umfaßt die einem Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen, wobei nicht unterschieden wird zwischen Informationen, die unter die Geheimhaltungspflicht fallen, und Informationen, die nicht darunter fallen, und wobei der Begriff Tatsachen sich in der Tat auf alles bezieht, was der Beamte bei der Ausübung seiner Tätigkeit getan oder unterlassen, geschrieben oder gesagt hat. Es ist jedoch richtig, daß die Anstellungsbehörde die Zustimmung kaum wird verweigern können, wenn Informationen vor Gericht vorgebracht werden sollen, die nicht unter die Geheimhaltungspflicht fallen. Es ist nämlich schwer vorstellbar, daß das Vorbringen solcher Informationen (die ein Beamter grundsätzlich bekanntgeben darf) vor Gericht die Interessen der Gemeinschaft so sehr beeinträchtigen könnte, daß eine Versagung der Zustimmung, sie vor Gericht vorzubringen, gerechtfertigt wäre. Hiermit beschäftigen sich die folgenden Absätze.

Ist die Versagung der Zustimmung zur Aussage gerechtfertigt?

10 Nachdem nunmehr feststeht, daß Artikel 19 anwendbar ist und der betreffende Beamte somit die Zustimmung der Anstellungsbehörde benötigt, um aussagen zu können, bleibt die Frage, ob die Versagung dieser Zustimmung gerechtfertigt war. Artikel 19 bestimmt, daß eine Zustimmung nur versagt werden darf, wenn die Interessen der Gemeinschaften es erfordern und die Versagung für den Beamten keine strafrechtlichen Folgen haben kann.

11 In der angefochtenen Entscheidung begründete die Kommission ihre Versagung folgendermaßen :

... da beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften eine Rechtssache anhängig ist, die den gleichen Sachverhalt betrifft (Weddel/Kommission), werden die Fragen, über die Sie aussagen sollen, dort von der zuständigen Stelle der Kommission (Juristischer Dienst, Bevollmächtigter der Kommission) offiziell beantwortet.

In der Klageschrift weist die Klägerin darauf hin, daß die Kommission ihre Versagung nicht — wie in Artikel 19 des Statuts gefordert — auf die Interessen der Gemeinschaften gestützt habe.

Im Beschluß vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C-2/88 Imm. (Zwartveld) hat der Gerichtshof entschieden, daß den Gemeinschaftsorganen grundsätzlich eine Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit mit den nationalen Gerichten obliegt. Daraus läßt sich schließen, daß die Interessen der Gemeinschaften, die nach Artikel 19 des Statuts eine Versagung der Zustimmung zur Aussage rechtfertigen können, schwerwiegende, vitale Interessen der Gemeinschaften sein müssen. Die Klägerin hat daher in der Klageschrift zurecht geltend gemacht, daß die in der angefochtenen Entscheidung gegebene Rechtfertigung für die Versagung nicht ausreicht. Die von der Kommission gegebene Begründung, daß die offizielle Antwort der Kommission vor dem Gerichtshof in einer verwandten Rechtssache gegeben werde, macht nämlich nicht deutlich, in welcher Hinsicht die Versagung die vitalen Interessen der Gemeinschaften berühren soll.

Die Kommission scheint dies auch selbst einzusehen, da sie in ihrer Klageschrift diesen Rechtfertigungsgrund überhaupt nicht mehr erwähnt, sondern andere, im folgenden unter den Nrn. 12 und 13 erörterte Rechtfertigungsgründe anführt. Die angefochtene Entscheidung war somit unzureichend begründet und muß aus diesem Grund aufgehoben werden.

12 In der Klagebeantwortung macht die Kommission zum einen geltend, die Versagung der Zustimmung sei gerechtfertigt, weil die Aussage ihres Beamten das ordnungsgemäße Funktionieren der Agrarpolitik gefährden könnte. Wenn jeder Beamte, der einer nationalen Stelle im Rahmen der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik Auskünfte erteile, sich dafür später in Verfahren vor einem nationalen Gericht verantworten müßte, sei die Kommission gezwungen, ihre derzeitige Praxis vielfältiger informeller Kontakte zu ändern. Solche informellen Kontakte seien jedoch zur Lösung der vielen praktischen Probleme erforderlich, die sich bei der Durchführung der Agrarpolitik stellten. Ohne sie wäre das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Agrarpolitik gefährdet.

Es versteht sich von selbst, daß das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Agrarpolitik zu den vitalen Interessen der Gemeinschaften gehört. Im vorliegenden Fall denke ich aber, daß das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Agrarpolitik durch die Aussage des betreffenden Beamten nicht gefährdet wird. Zunächst trifft es nicht zu, daß der Beamte sich vor dem niederländischen Gericht wegen der Auskünfte, die er der Produktschap erteilt haben soll, zu verantworten hat. Er soll nur gefragt werden, welche Auskünfte er gegeben hat. Noch bedeutsamer ist, daß Mitteilungen von Kommissionsbeamten an nationale Stellen über die Anwendung der Agrarregelung die Kommission nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (auf die im übrigen auch die Kommission hinweist) nicht offiziell binden können, sowie, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine unrichtige Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung von Ausnahmen abgesehen keinen Amtsfehler des betreffenden Beamten darstellt. Nationale Behörden handeln auf eigene Verantwortung, auch wenn sie sich auf Erklärungen von einzelnen Kommissionsbeamten stützen. Ich vermag daher nicht zu erkennen, inwiefern die Aussage des betreffenden Beamten über die Auskünfte, die er der Produktschap gegeben hat, die Kommission dazu zwingen könnte, ihre derzeitige Praxis der Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden zu ändern.

Eine Aussage über Auskünfte, die ein Kommissionsbeamter einer nationalen Verwaltung erteilt hat, könnte das ordnungsgemäße Funktionieren der Agrarpolitik dann beeinträchtigen, wenn sie Auskünfte vertraulicher Art betrifft. Die Auskünfte, um die es im vorliegenden Fall geht, betreffen jedoch die Art und Weise, in der eine nationale Stelle eine Gemeinschaftsregelung auf einzelne anwenden muß und betreffen diese einzelnen unmittelbar. Solche Auskünfte sind fast naturgemäß dazu bestimmt, einzelnen mitgeteilt zu werden, und können daher schwerlich vertraulich sein.

13 Die Kommission führt in ihrer Klagebeantwortung weiterhin an, daß die Versagung der Zustimmung gerechtfertigt sei, da die Aussage ihres Beamten an der Lage der Klägerin überhaupt nichts ändere, daß zwischen der Klägerin und der Kommission niemals ein unmittelbarer Kontakt bestanden habe und daß die Kommission nicht zulassen könne, daß ein einzelner Beamter zu einer Aussage gezwungen werde, durch die er Rechtsvorschriften auslegen müsse. Die ersten beiden Argumente betreffen sicher nicht die Interessen der Gemeinschaften und können daher nicht als Rechtfertigung für die Versagung der Zustimmung dienen. Im übrigen ist es letztlich Sache des nationalen Gerichts, in einem eventuellen Hauptsacheverfahren zu entscheiden, ob die Aussage des Kommissionsbeamten die Lage der Klägerin verändern kann. Zum dritten Argument ist festzustellen, daß die Auffassung der Kommission, ihr Beamter solle das anwendbare Gemeinschaftsrecht auslegen, nicht zutrifft. Wie ich oben ausgeführt habe, soll er nur gefragt werden, was er der Produktschap mitgeteilt hat.

14 Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß die Zustimmung zur Aussage nach Artikel 19 des Statuts nur versagt werden darf, wenn die Versagung für den Beamten keine strafrechtlichen Folgen haben kann. Diese zweite Bedingung kommt zu der ersten, oben (Nrn. 11 bis 13) behandelten, in dem Sinne hinzu, daß die Zustimmung in Fällen, in denen das Gemeinschaftsinteresse ihre Versagung rechtfertigen würde, wegen der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung des betreffenden Beamten doch zu erteilen sein kann. Da ich zuvor zu dem Ergebnis gekommen bin, daß die Versagung der Zustimmung im vorliegenden Fall nicht durch ein Gemeinschaftsinteresse gerechtfertigt ist, braucht diese zweite Bedingung nicht geprüft zu werden.

Ergebnis

15 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, daß die Kommission die Versagung der Zustimmung zur Zeugenaussage unzureichend begründet hat, da sie in der angefochtenen Entscheidung keine Gründe angeführt hat, die mit den Interessen der Gemeinschaften in Zusammenhang stehen, wie es Artikel 19 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften verlangt. Auch die von der Kommission später in ihrer Klagebeantwortung angeführten Gründe lassen kein derartiges Gemeinschaftsinteresse erkennen. Die Entscheidung ist daher jedenfalls unzureichend begründet und vom Gerichtshof aufzuheben. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung sind der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.