Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.12.1991 – C-38/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 13. Dezember 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Im vorliegenden Fall hat sich der Gerichtshof wieder einmal zur Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung zu äußern, nach der bei der Ausfuhr von Schafen aus dem Vereinigten Königreich ein Betrag in Höhe der für Schafe gewährten variablen Schlachtprämie — er soll im folgenden Clawback genannt werden — erhoben wird. Die vom Crown Court in Maidstone (Rechtssache C-38/90) und vom Crown Court in Leeds (Rechtssache C-151/90) vorgelegten Fragen betreffen insbesondere die Gültigkeit des Artikels 4 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1633/84 der Kommission vom 8. Juni 1984 mit Durchführungsbestimmungen für die variable Schlachtprämie für Schafe.

2. Zur Schilderung der Vorgeschichte der Ausgangsverfahren genügen wenige Sätze. Gegen Herrn Lomas sowie gegen die Herren Fletcher und Pritchard, von denen der eine Direktor und der andere verantwortlicher Geschäftsführer der Gesellschaft Nord Riding Lamb ist, wurden wegen ihrer Tätigkeit als Exporteure von Schaffleisch Strafverfahren mit der Beschuldigung eingeleitet, sie hätten hinsichtlich des Gewichts ausgeführter Tierkörper und/oder der Art des ausgeführten Fleisches unrichtige Erklärungen abgegeben.

Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um einen eventuellen Betrug zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen. Den Vorlagebeschlüssen ist vielmehr zu entnehmen, daß die gegen die Beschuldigten eingeleiteten Strafverfahren nur zu einer Verurteilung führen können, wenn nachgewiesen wird, daß die Zollverwaltung aufgrund übertragener Kompetenz (assigned matter) die Erklärungen verlangen konnte, die sich im vorliegenden Fall als unrichtig erwiesen haben. In den Ausgangsverfahren haben die Beschuldigten geltend gemacht, die zur Anwendung des Clawback ergangenen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften seien ungültig und die innerstaatliche Verwaltung habe folglich zu Unrecht die Vorlage der streitigen Erklärungen verlangt, auf deren — offenbar feststehende — Unrichtigkeit es daher nicht ankomme.

Zu diesem Sachverhalt haben die genannten innerstaatlichen Gerichte dem Gerichtshof Fragen zu Vorabentscheidung vorgelegt.

3. Zur genauen Beschreibung der einschlägigen Gemeinschaftsregelung verweise ich auf den Sitzungsbericht; ich beschränke mich jetzt darauf, die Gesichtspunkte hervorzuheben, die für unseren Fall ganz unmittelbar von Interesse sind.

In der Verordnung (EWG) Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980 (im folgenden: Grundverordnung), mit der eine gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch geschaffen worden ist, ist neben anderen Interventionsmaßnahmen zur Marktregulierung insbesondere die Zahlung einer variablen Schlachtprämie vorgesehen worden. Gemäß Artikel 9 dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 871/84 des Rates vom 31. März 1984 kann das Vereinigte Königreich — als einziger Mitgliedstaat, dem diese Möglichkeit zusteht — die genannte Prämie gewähren, wenn die auf seinem repräsentativen Markt festgestellten Preise unter einem Leitniveau von 85 % des Grundpreises liegen und wenn die Hilfsmaßnahmen nicht angewendet werden, die in Aufkäufen durch die Ihterventionsstellen bestehen (Absatz 1).

Um zu verhindern, daß die variable Schlachtprämie Wettbewerbsverzerrungen hervorruft, wenn das Fleisch geschlachteter Tiere und/oder die zur Schlachtung bestimmten Schafe aus dem Vereinigten Königreich ausgeführt werden, sieht Absatz 3 dieses Artikels vor, daß im Fall der Zahlung der [Schlacht]-Prämie... die Kommission die erforderlichen Maßnahmen [erläßt] damit auf alle Erzeugnisse [die in den Genuß der erwähnten Prämie kamen] ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie erhoben werden kann, wenn sie das genannte Gebiet verlassen.

Die Durchführungsbestimmungen für die Prämie sind von der Kommission aufgrund von Absatz 4 des erwähnten Artikels 9 in der Verordnung Nr. 1633/84 festgelegt worden. Was im besonderen die Erhebung des Clawback angeht, so bestimmt Artikel 4 Absatz 1, daß für das Vereinigte Königreich ... der Betrag, der... zu erheben ist, wenn die... Erzeugnisse das Gebiet 5 verlassen, wo die Prämie gewährt wird, wöchentlich von der Kommission festgesetzt [wird]. Dieser Betrag ist gleich dem Prämienbetrag, der gemäß Artikel 3 Absatz 1 für die Woche festgesetzt worden ist, in deren Verlauf die betreffenden Erzeugnisse das Gebiet verlassen haben. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 wird die Höhe der Prämie wöchentlich von der Kommission für die Woche festgesetzt, die 21 Tage vor der Woche der Festsetzung beginnt.

Im wesentlichen sieht die Regelung — vereinfachend gesagt — vor: a) daß die Schlachtprämie zu dem Satz gewährt wird, der für die Woche gilt, in der die Schafe zum ersten Mal zwecks Schlachtung auf den Markt gebracht werden, oder zu dem Satz, der am Schlachttag gilt; b) daß die Schafe (lebende Tiere) für welche die Prämie gezahlt worden ist, innerhalb von 21 Tagen ausgeführt werden müssen und c) daß der Clawback in Höhe des Prämiensatzes erhoben wird, der in der Ausfuhrwoche gilt.

Gemäß Artikel 4 Absatz 2 ist eine Kaution zur Deckung des nach Absatz 1 geschuldeten Betrags zu stellen; diese von den zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs festzusetzende Kaution muß mindestens so hoch sein wie der voraussichtliche Prämienbetrag der Woche, die der Woche vorausging, in welcher die Erzeugnisse das Vereinigte Königreich verlassen.

Schließlich hat das Vereinigte Königreich nach Artikel 5 alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Einhaltung der Bestimmungen der Verordnung gewährleistet wird (Absatz 1) und damit erforderlichenfalls die Wiedereinziehung eines Betrags in Höhe der gezahlten Prämie gewährleistet wird (Absatz 2).

4. Mit Hilfe ihrer ersten Frage möchten die vorlegenden Gerichte geklärt wissen, ob Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1633/84 deswegen ungültig ist, weil die Kommission die ihr nach Artikel 9 der Grundverordnung zustehenden Befugnisse überschritten hat.

Offensichtlich ist zunächst einmal, daß die von der Kommission mit der Verordnung Nr. 1633/84 geschaffene Regelung unvermeidlich dazu führt, daß der Betrag der Schlachtprämie mit dem des Clawback nicht übereinstimmt oder jedenfalls davon abweichen kann. Dies geht, wie sich aus der beschriebenen Regelung ergibt, darauf zurück, daß die Schlachtprämie in Höhe des Betrags gewährt wird, der in der Woche der Vermarktung oder am Tag der Schlachtung gilt, während sich der Clawback nach dem Prämienbetrag richtet, der in der Ausfuhrwoche gilt. Der bei der Ausfuhr eines Schafes x erhobene Clawback ist mit anderen Worten gleich dem Prämienbetrag, der in dieser Woche einem Erzeuger gewährt wird, nicht aber gleich dem Betrag, der tatsächlich für dieses Schaf x gewährt worden ist. Die beiden Beträge können also nur dann übereinstimmen, wenn das Verbringen auf den Markt zwecks Schlachtung und die Ausfuhr in derselben Woche stattfinden.

Nach Ansicht der Beschuldigten der Ausgangsverfahren steht die Tatsache, daß der Clawback oft den Betrag der tatsächlich gewährten Prämie wesentlich übersteigt und daß er jedenfalls nicht mit ihm übereinstimmt, deswegen nicht mit der Vorschrift des Artikels 9 Absatz 3 der Grundverordnung im Einklang, weil danach als Clawback ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie zu erheben sei.

5. Zur Beantwortung der uns gestellten Frage ist also zu ermitteln, ob die Wendung Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie so zu verstehen ist, daß die beiden fraglichen Beträge gleich groß sein müssen, oder ob sie, wie die Regierung des Vereir nigten Königreichs und die Kommission meinen, besagt, die beiden Beträge könnten voneinander abweichen, weil es sich wohl um eine geringe Abweichung handelt und über einen längeren Zeitraum hin sich gleichwohl ein Ausgleich ergibt.

Lassen Sie mich gleich sagen, das mir die Auffassung wenig überzeugend erscheint, die erwähnte, in Artikel 9 Absatz 3 enthaltene Wendung verlange keineswegs eine Übereinstimmung der beiden Beträge (nämlich der Prämie und des Clawback), sondern lediglich eine nicht weiter definierte Gleichwertigkeit. Dazu nur soviel: Zwei gleichwertige Beträge, also Beträge, die denselben Wert haben, sind notwendigerweise identisch. Außerdem wird die Annahme einer genauen Übereinstimmung zwischen den beiden fraglichen Beträgen durch das Wort tatsächlich bekräftigt.

Außer dem Wortlaut der streitigen Vorschrift sprechen weiter der mit ihr verfolgte Zweck und die Berücksichtigung ihres Kontextes dafür, sie eng auszulegen. In diesem Sinne hat sich übrigens der Gerichtshof schon, und zwar gerade in Ansehung der uns jetzt interessierenden Vorschrift geäußert.

Davon ausgehend, daß jede Erhebung eines Geldbetrags bei der Ausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat unabhängig von ihrem Zweck grundsätzlich eine Einschränkung des freien Verkehrs der Erzeugnisse im gemeinsamen Markt darstellt hat der Gerichtshof tatsächlich hervorgehoben, daß Artikel 9 Absatz 3 ... den Charakter einer Ausnahme von den Grundprinzipien jeder gemeinsamen Marktorganisation [hat], die eng auszulegen ist.

Im Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission hat der Gerichtshof — noch deutlicher — festgehalten, daß die Erhebung des Clawback insoweit keine Abgabe mit zollgleicher Wirkung darstellt, als sie nicht von der Interventionsregelung zu trennen ist, die in der Gewährung der variablen Schlachtprämie besteht, und als sie dazu dient, die Auswirkungen dieser Prämie genau auszugleichen und damit für die Erzeugnisse aus den Staaten oder Gebieten, in denen diese Prämie gewährt wird, die Ausfuhr in die anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, ohne deren Märkte zu stören. Daraus folgt, wie der Gerichtshof im selben Urteil unterstrichen hat, daß Artikel 9 Absatz 3 dahin zu verstehen [ist], daß er nur die Rückforderung einer Prämie vorschreibt, die tatsächlich für ein Tier beim Verlassen des Gebiets, in dem die Prämie gewährt wird, gezahlt wurde.

6. Aus der vom Gerichtshof gegebenen Auslegung des Artikels 9 Absatz 3 der Grundverordnung folgt also offensichtlich, daß es dieser Vorschrift zufolge allein um die Wiedereinziehung des Betrags geht, der dem Betrag der gewährten Schlachtprämie entspricht. Und dies erklärt sich eben daraus, daß der Clawback eng verbunden ist mit dem Zweck der Schlachtprämie, der darin besteht, zum Gleichgewicht der Preise auf einem bestimmten Markt beizutragen. Daß diese Prämie auch Wirkungen außerhalb dieses Marktes zeitigt, läßt sich also nur dann vermeiden, wenn der bereits gewährte Betrag wieder eingezogen wird, sobald das Schaf oder das daraus gewonnene Fleisch aus dem betreffenden Staat ausgeführt wird.

Ich habe nicht den Eindruck, daß das Ergebnis, zu dem ich gekommen bin, durch die Ansicht der Kommission erschüttert werden kann, bei Betrachtung eines Zeitraums x (der nicht genauer umrissen ist) zeige sich, daß sich die Unterschiede zwischen den als Prämien gewährten und den als Clawback erhobenen Beträgen gegenseitig ausglichen, so daß für einen solchen Zeitraum gesagt werden könne, es seien die als Clawback erhobenen Beträge — bei globaler Betrachtung — den tatsächlich gewährten Prämien gleichwertig. Insofern beschränke ich mich auf die Feststellung, daß die Kommission ihren Standpunkt nicht mit Angaben untermauert, die zeigen könnten, daß es tatsächlich zu einem solchen Ausgleich kommt. Im Gegenteil, ich kann nicht umhin zu bemerken, daß die Schwankungen bei der Festsetzung der Prämie oftmals auch während eines kürzeren Zeitraums beträchtlich sind.

Lassen Sie mich noch einige kurze Überlegungen zu der von der Kommission und von der Regierung des Vereinigten Königreichs vertretenen Auffassung anstellen, eine Clawback-Regelung, bei der der Prämienbetrag und der Clawback-Betrag genau übereinstimmen müßten, sei in der Praxis unmöglich zu verwirklichen oder sie bringe doch jedenfalls beträchtliche technische und verwaltungsmäßige Schwierigkeiten mit sich und verursache unverhältnismäßig hohe Kosten. Auch wenn man anzuerkennen hat, daß die dargestellten Schwierigkeiten tatsächlich sehr groß sind und daß die gegenwärtig geltende Methode den Vorzug hat, praktisch zu sein und die Überwachung zu erleichtern, denke ich doch nicht, daß sich bei Anwendung einer Methode, die mit Artikel 9 Absatz 3 der Grundverordnung vereinbar ist, unüberwindliche Schwierigkeiten ergeben würden. Eine mögliche Lösung könnte zum Beispiel darin bestehen, Bescheinigungen vorzusehen, die jedes Tier oder jede Partie vom ersten Verbringen auf den Markt bis zu einer eventuellen Ausfuhr begleiten und es so ermöglichen würden, bis zum Erzeuger und damit bis zu der tatsächlich gewährten Prämie zurückzugehen.Gewiß, dies wäre eine Methode, die zu einem Anstieg der Betrügereien zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen führen könnte, weil es schwieriger wäre, systematische Überprüfungen durchzuführen; eine solche Überlegung ändert jedoch nichts am Problem: Für die Gültigkeit einer Vorschrift können sicherlich nicht allein Überlegungen der Zweckmäßigkeit maßgeblich sein. Andererseits hindert nichts daran, sollten die Schwierigkeiten tatsächlich unüberwindlich sein, den Grundtext zu ändern.Letzten Endes hat die Kommission also mit der Einführung einer Clawback-Regelung, die nicht, wie es Artikel 9 Absatz 3 der Grundverordnung vorsieht, die Erhebung eines der Schlachtprämie entsprechenden Betrags erlaubt, die Grenzen der ihr in der Ratsverordnung eingeräumten Befugnisse überschritten.Folglich ist festzustellen, daß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1633/84 der Kommission ungültig ist, weil er die Erhebung eines Clawback gestattet, dessen Betrag nicht genau dem der tatsächlich gezahlten Schlachtprämie entspricht. Desgleichen ist Artikel 4 Absatz 2 für ungültig zu erklären, weil er die Stellung einer Kaution zur Deckung des gemäß Absatz 1 geschuldeten Betrags vorsieht.

7. Mit der zweiten Frage wird der Gerichtshof ersucht, sich im einzelnen zu den Wirkungen der Feststellung der Ungültigkeit der Verordnung zu äußern.

Hierzu ist zunächst daran zu erinnern, daß sich der Gerichtshof in ständiger Rechtssprechung die Möglichkeit vorbehält, die Wirkungen einer Ungültigkeitserklärung für die Vergangenheit und zwar auch im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 177 EWG-Vertrag zu beschränken, wenn zwingende Erfordernisse, namentlich Überlegungen im Zusammenhang mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit dies verlangen.

Von dieser Möglichkeit hat der Gerichtshof unter Hinweis auf die besonderen Umstände des ihm unterbreiteten Rechtsstreits Gebrauch gemacht, wenn mit der Rückzahlung von aufgrund einer ungültigen Vorschrift entrichteten Beträgen die Gefahr schwerwiegender wirtschaftlicher Auswirkungen verbunden war.

Zum vorliegenden Fall ist zunächst zu bemerken, daß die Feststellung der Ungültigkeit von Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1633/84, was die finanzielle Seite anbelangt, nur die Clawback-Beträge betrifft, die die entsprechenden Prämien übersteigen, und daß es jedenfalls in den Ausgangsverfahren keineswegs um die Rückzahlung dieser Beträge geht. Tatsächlich darf nicht vergessen werden, daß die Herren Lomas, Fletcher und andere die Gültigkeit der Claw-back-Regelung nur bestritten haben, um den Folgen des ihnen zur Last gelegten Vergehens zu entgehen.

Gleichwohl ist anzumerken, daß die Ungültigkeit der genannten Vorschrift, auch wenn sie den Grundsatz des Clawback als solchen nicht berührt, doch die Regelung der Claw-back-Erhebung insgesamt beeinflußt.

Eine rückwirkende Feststellung der Ungültigkeit könnte also die Rechtsbeziehungen erschüttern, die aufgrund der für ungültig erklärten Regelung entstanden sind, und es könnte so die Höhe des Betrags in Frage gestellt werden, der dem Unterschied zwischen der für ein Schaf tatsächlich gewährten Prämie und dem für dasselbe Schaf erhobenen Clawback entspricht, ein Betrag, der angesichts der früher angewandten Regelung praktisch nicht mehr bestimmt werden könnte.

Meines Erachtens sollte also auch im vorliegenden Fall die Feststellung der Ungültigkeit der in der Verordnung Nr. 1633/84 enthaltenen Clawback-Regelung entsprechend der erwähnten Rechtssprechung des Gerichtshofes ausnahmsweise nicht zur Folge haben, daß die Beträge in Frage gestellt werden können, die dem Unterschied zwischen der für ein Schaf tatsächlich gewährten Prämie und dem für dasselbe Schaf erhobenen Clawback entsprechen.

Im Interesse eines wirksamen Rechtsschutzes sollte jedoch die Feststellung der Ungültigkeit von den Betroffenen geltend gemacht werden können, die vor Erlaß des Urteils wegen der Akte, die aufgrund der für ungültig erklärten Vorschriften ergangen sind, Klage erhoben (oder eine gleichwertige Beschwerde eingelegt) haben.

8. Die dritte Frage geht dahin, ob angenommen werden kann, daß das Vereinigte Königreich trotz Feststellung der Ungültigkeit nach Gemeinschaftsrecht berechtigt oder verpflichtet ist, die Vorlage von Urkunden zu Ausfuhrgeschäften zu verlangen, für die die Verpflichtungen nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 1633/84 gegolten haben, sowie Strafverfahren wegen falscher Erklärungen in solchen Urkunden einzuleiten, wenn die dem Strafverfahren zugrunde liegende innerstaatliche Vorschrift, wie im vorliegenden Fall, voraussetzt, daß es Rechte und Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht gibt.

Damit wird das Problem aufgeworfen, ob die Clawback-Regelung auch bei Fehlen von Durchführungsvorschriften der Kommission weiterhin angewandt werden kann, und ob das Vereinigte Königreich bis zum Erlaß einer neuen Regelung aufgrund einer anderen Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verpflichtet (oder doch wenigstens berechtigt) ist, den Clawback mit allen damit verbundenen Folgen weiter zu erheben: Anforderung von Urkunden und Einleitung von Strafverfahren im Falle von Verstößen.

Ich muß bekennen, daß die Versuchung sehr stark ist, diese Frage zu bejahen, aber dies geht wohl darauf zurück, daß ich die Vorstellung schwer erträglich finde, man könne jemandem im Namen des Gemeinschaftsrechts gestatten, den Folgen eines versuchten Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen zu entgehen.

Dennoch ist festzuhalten, daß Artikel 9 Absatz 3 der Grundverordnung, auch wenn er die Erhebung des Clawback vorschreibt und tatsächlich seinen Betrag bezeichnet, doch die Kommission dazu ermächtigt, dazu Durchführungsbestimmungen zu erlassen. Fehlen sie, so folgt daraus, daß das Vereinigte Königreich nach Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht gehalten ist, die streitigen Dokumente zu verlangen und gegebenenfalls wegen falscher Erklärungen in solchen Urkunden Strafverfahren einzuleiten.

9. Nach alledem schlage ich vor, auf die von den Crown Courts in Maidstone und Leeds gestellten Fragen wie folgt zu antworten:

1) Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1633/84 der Kommission ist ungültig, soweit ihm zufolge der Clawback-Betrag nicht genau dem Betrag der tatsächlich gewährten Schlachtprämie entspricht. Artikel 4 Absatz 2 ist ungültig, soweit in ihm die Stellung einer Kaution zur Deckung des gemäß Absatz 1 geschuldeten Betrags angeordnet wird.

2) Für die Zeit vor Erlaß des Urteils in diesen Rechtssachen können sich nur Personen, die wegen der Akte, die aufgrund der für ungültig erklärten Vorschriften ergangen sind, bereits Klage erhoben oder eine gleichwertige Beschwerde eingelegt haben, auf die Festsetzung der Ungültigkeit berufen.

3) Das Vereinigte Königreich ist kraft Gemeinschaftsrecht nicht verpflichtet, die Vorlage von Urkunden zu Verpflichtungen zu verlangen, die sich aus den für ungültig erklärten Vorschriften ergeben, und Strafverfahren auf einer solchen Grundlage einzuleiten.