Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.02.1992 – C-28/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 26. Februar 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vorgelegten Fragen betreffen die Auslegung des Artikels 6 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3540/85 der Kommission vom 5. Dezember 1985 mit Durchführungsbestimmungen für die besonderen Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen, Akkerbohnen und Süßlupinen, einer Bestimmung, die es erlaubt, die für diese Erzeugnisse gewährten Beihilfen teilweise (im Verhältnis zur Schwere der begangenen Zuwiderhandlung) zurückzufordern, wenn die vom ersten Käufer im Hinblick auf die Gewährung der Beihilfe angemeldete Menge höher ist als die abgenommene Menge.

In dem vorliegenden Verfahren hat der Gerichtshof im wesentlichen zu entscheiden, ob die genannte Bestimmung auch dann — analog — anwendbar ist, wenn der erste Käufer die Verpflichtung, den in den einschlägigen Bestimmungen vorgesehenen Mindestpreis an den Erzeuger zu zahlen, nicht erfüllt hat.

2. Wegen näherer Einzelheiten der anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften verweise ich auf den Sitzungsbericht und beschränke mich hier auf die Hervorhebung der für den vorliegenden Fall unmittelbar bedeutsamen Aspekte.

Die Verordnung (EWG) Nr. 1431/82 des Rates vom 18. Mai 1982 über besondere Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen führte zur Stützung der Gemeinschaftserzeugung ein Beihilfesystem für diese in der Gemeinschaft geernteten und zur Futtermittelherstellung und zu Ernährungszwecken verwendeten Hülsenfrüchte ein. Die Beihilfe wird nicht unmittelbar an die Erzeuger gezahlt, sondern an die Endverbraucher; sie wird jedoch nur gewährt, wenn sichergestellt ist, daß der Erzeuger für die Mengen, für die die Beihilfe beantragt wird, mindestens den Mindestpreis erlöst hat (Artikel 3 Absatz 3). Artikel 2a der Verordnung sieht in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1485/85 geänderten Fassung schließlich monatliche Zuschläge vor, die zu dem an den Erzeuger zu zahlenden Mindestpreis hinzukommen.

Die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe sowie die Überprüfungsmodalitäten sind in der Verordnung (EWG) Nr. 2036/82 des Rates vom 19. Juli 1982 zur Festsetzung der Grundregeln für die besonderen Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen niedergelegt. Diese Verordnung sieht in Artikel 4 Absatz 1 vor, daß der erste Käufer bei der von dem Mitgliedstaat bezeichneten Stelle den mit dem Erzeuger geschlossenen Vertrag und eine Erklärung über die ihm von letzterem gelieferte Menge (Liefererklärung) hinterlegt. Nach Überprüfung des Vertrags und der Erklärung stellt diese Stelle dem ersten Käufer die Mindestpreisbescheinigung aus, d. h. eine Bescheinigung, aus der sich ergibt, daß der Erzeuger für die gelieferte Menge wenigstens den Mindestpreis, im vorliegenden Fall mit den monatlichen Zuschlägen, erhalten hat (Artikel 4 Absatz 2). Die Beihilfe wird also jedem Verarbeiter gewährt, wenn er bei der von dem Mitgliedstaat bezeichneten Stelle einen Antrag und die Bescheinigung über den Ankauf zum Mindestpreis eingereicht hat und wenn die in der Bescheinigung angegebene Menge tatsächlich verarbeitet worden ist, nachdem sie in dem Betrieb, in dem die Verarbeitung stattgefunden hat, unter Kontrolle gestellt wurde (Artikel 5 Absatz 1).

Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Regelung wurden von der Kommission mit der schon genannten Verordnung Nr. 3540/85 erlassen. Artikel 6 Absatz 5 dieser Verordnung, dessen Auslegung durch den Gerichtshof begehrt wird, sieht folgendes vor: Wenn die Mitgliedstaaten feststellen, daß sie Bescheinigungen für eine höhere Menge als tatsächlich gerechtfertigt ausgestellt haben, so ziehen sie die Bescheinigungen über den Ankauf zum Mindestpreis für die die gerechtfertigte Menge übersteigende Menge wieder ein oder, falls dies nicht möglich ist, fordern sie den ersten Käufer auf, einen Betrag zu zahlen, der der am Tag der Ausstellung der Bescheinigung geltenden höchsten Beihilfe, multipliziert mit der die gerechtfertigte Menge übersteigenden Menge, entspricht.

3. Kommen wir zum Sachverhalt. Die Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (im weiteren: Haneberg GmbH) kaufte im Jahre 1986 Erbsen an, woraufhin ihr die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (im weiteren: BALM) Mindestpreisbescheinigungen erteilte. Eine später von der BALM durchgeführte Betriebsprüfung ergab, daß für die betreffenden Erbsen zwar der Mindestpreis (in Höhe von 68,29 DM je 100 kg) gezahlt worden war, nicht jedoch der monatliche Zuschlag (in Höhe von 0,43 DM je 100 kg).

Die BALM forderte daraufhin unter Berufung auf Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3540/85 von der Haneberg GmbH entweder die Vorlage der Mindestpreisbescheinigung oder aber die Rückzahlung der Beihilfe. Die Haneberg GmbH war der Auffassung, die betreffende Bestimmung stelle keine geeignete Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Beihilfe dar, und erhob Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, das den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht hat.

4. Mit der ersten Frage möchte das nationale Gericht wissen, ob die Rückforderung einer Beihilfe für Hülsenfrüchte auf Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3540/85 gestützt werden kann, wenn die Verpflichtung, dem Erzeuger wenigstens den Mindestpreis zu zahlen, nicht erfüllt wurde.

Einleitend möchte ich sagen, daß nach dem völlig klaren Wortlaut der betreffenden Bestimmung die analoge Anwendung zum Zwecke der vollen Wiedereinziehung einer Beihilfe ausgeschlossen ist. Die Bestimmung betrifft nämlich ausdrücklich den Fall, daß die angemeldete Menge höher ist als die tatsächlich abgenommene Menge, und sieht die Wiedereinziehung der Mindestpreisbescheinigung vor (damit diese berichtigt werden und somit die korrekte Beihilfe gezahlt werden kann) oder aber, wenn die Beihilfe schon ausgezahlt wurde, deren Rückforderung, begrenzt auf die überhöhte Menge. Der Umstand, daß die Möglichkeit, eine Beihilfe insgesamt zurückzufordern, in der Bestimmung überhaupt nicht vorgesehen ist, führt meines Erachtens dazu, daß die Möglichkeit einer analogen Anwendung auf den Fall, daß die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises an den Erzeuger nicht erfüllt wurde, die zu einem solchen Ergebnis führen würde, a priori auszuschließen ist.

5. Was weiter die Möglichkeit einer analogen Anwendung in dem in der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts angesprochenen Sinn angeht, nämlich dergestalt, daß die Nichtbeachtung der Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises im Verhältnis zu der Schwere der begangenen Zuwiderhandlung geahndet wird, bin ich der Auffassung, daß auch dies abzulehnen ist.

Die Unanwendbarkeit des Artikels 6 Absatz 5 auf den vorliegenden Fall ergibt sich nämlich aus Sinn und Zweck der in Frage stehenden Bestimmung sowie aus der Logik der Beihilferegelung für Hülsenfrüchte. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, daß der Zweck dieser Regelung gerade darin besteht, die Gemeinschaftsproduktion der betreffenden Erzeugnisse zu stützen, und daß ein solches Ziel dadurch erreicht wird, daß den Erzeugern ein angemessenes Einkommen gewährleistet wird, d. h. wenigstens die Zahlung des Mindestpreises.

Es ist somit offensichtlich, daß jeglicher Verstoß gegen die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises, und sei er noch so gering, das Erreichen des mit dem System verfolgten Ziels gefährdet und so den Grund für die Gewährung der Beihilfe entfallen läßt. Dies wird durch die siebte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1431/82 bestätigt, in der es eindeutig heißt, daß die Gewährung der Beihilfe von der Zusicherung abhängt, daß der Erzeuger mindestens den Mindestpreis erlöst hat. Die betreffende Verpflichtung stellt im Grunde eine wesentliche Voraussetzung und Vorbedingung für die Gewährung der Beihilfe dar, deren Verletzung also den vollständigen Verlust der Beihilfe selbst rechtfertigt.

Hierzu ist nämlich daran zu erinnern, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes der völlige Verlust einer Beihilfe rechtmäßig ist, wenn er mit der Nichtbeachtung einer Verpflichtung verbunden ist, die unerläßlich ist, um das reibungslose Funktionieren des Beihilfesystems zu gewährleisten.

6. Außerdem zeigt schon eine oberflächliche Untersuchung des in Artikel 6 Absatz 5 vorgesehenen Falles im Vergleich mit dem der nichterfolgten Zahlung des vorgesehenen Mindestpreises an den Erzeuger, daß eine analoge Anwendung auszuschließen ist. Während der durch diese Bestimmung eingeführte Mechanismus im Falle einer Mengenabweichung nämlich die grundlegende Zielsetzung des Systems nicht berührt, da die Beihilfe sowieso nur für die Menge gewährt wird, für die der Erzeuger den Mindestpreis erhalten hat, ist für den Fall, daß dieser Preis nicht voll gezahlt wurde, eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe an sich entfallen.

Außerdem ist jedenfalls klar, daß die Anwendung der in der betreffenden Bestimmung vorgesehenen Modalitäten bei der Rückforderung mittels einer völlig fiktiven Berechnung einen Nachteil für den Erzeuger darstellen würde, der den Mindestpreis nur teilweise erhielte, und zwar auch dann, wenn — anders als im vorliegenden Fall — der Unterschied zwischen dem tatsächlich gezahlten Preis und dem vorgesehenen Mindestpreis erheblich wäre. Bei der analogen Anwendung der betreffenden Bestimmung auf den Fall, daß der Mindestpreis nicht gezahlt wurde, müßte nämlich der nicht gezahlte Preis fiktiv auf eine Menge umgerechnet werden, um dann die Beihilfe nur für die ... überhöhte Menge zurückzufordern. Es ist nur allzu offensichtlich, daß ein solches Ergebnis nicht annehmbar wäre: Es würde nämlich bedeuten, das System vollständig umzukehren und zuzulassen, daß der Erzeuger den Mindestpreis nur für einen Teil der an den ersten Käufer gelieferten Menge erhalten würde.

Letztlich kann Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3540/85 weder angewandt werden, um die Beihilfe insgesamt zurückzufordern, wie dies die BALM tat, noch — aus den gerade ausgeführten Gründen —, um sie anteilsmäßig im Verhältnis zu der Schwere der begangenen Zuwiderhandlung zurückzufordern.

7. Diese Aussage beantwortet die Vorlagefragen des nationalen Gerichts; um eine zweckmäßige Antwort zu geben, muß jedoch festgestellt werden, welches — beim Fehlen einer spezifischen Bestimmung zur Regelung des vorliegenden Falles — die Folgen eines Verstoßes gegen die Verpflichtung sind, dem Erzeuger den Mindestpreis zu zahlen.

Ich möchte insbesondere bemerken, daß dem Argument der Haneberg GmbH, die Nichtbeachtung der Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises sei zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt ohne jede Konsequenz gewesen, unter diesen Umständen gewiß nicht gefolgt werden kann.

Inzwischen wurde nämlich in die Verordnung Nr. 3540/85 in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1561/90 geänderten Fassung der Artikel 4a eingefügt, wonach der Erstkäufer, der den Mindestpreis nicht gezahlt hat, dem Erzeuger einen Betrag zu zahlen hat, der doppelt so hoch wie der Unterschied zwischen dem Mindestpreis und dem tatsächlich gezahlten Preis ist. Diese Bestimmung wurde im Anschluß an die Änderungen der Verordnung Nr. 2036/82 durch die Verordnung (EWG) Nr. 1789/89 des Rates erlassen; diese Änderungen betrafen die Abschaffung einiger Verwaltungsdokumente, insbesondere der Liefererklärung, und die Verstärkung einiger späterer Kontrollen.

Die Haneberg GmbH stützt ihr Argument, die Nichteinhaltung der Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises könne höchstens zu einer Sanktion führen, die im Verhältnis zu der begangenen Zuwiderhandlung stehe, also zu dem Betrag des nichtgezahlten Preises, nicht jedoch zur vollständigen Einziehung der Beihilfe, nun gerade auf Artikel 4a.

8. Das Fehlen einer Artikel 4a entsprechenden Vorschrift in der im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Regelung wird dann leicht verständlich, wenn man bedenkt, daß für die Erteilung der Mindestpreisbescheinigung eine vorherige Kontrolle durch die zuständige Stelle vorgesehen war. Im Grunde wurde diese Bescheinigung nur nach der vorherigen Prüfung erteilt (bzw. hätte nur dann erteilt werden dürfen), ob der Erzeuger den Mindestpreis einschließlich der eventuellen Zuschläge tatsächlich erhalten hatte. Eine solche Voraussetzung war im übrigen auf der Grundlage der Liefererklärung, in der eben der Mindestpreis und die Liefermenge aufgeführt waren, leicht überprüfbar.

Im Rahmen des gegenwärtigen Systems hingegen kann die Überprüfung nur nachträglich erfolgen (und es sind tatsächlich mehrere Überprüfungen ohne Vorankündigung bei den Endverarbeitern vorgesehen), da die Liefererklärung abgeschafft wurde. Außerdem ist in diesem System vorgesehen, daß nur die Mengen beihilfefähig sind, die an zugelassene erste Käufer verkauft wurden, d. h. an Käufer, die sich verpflichten, dem Erzeuger wenigstens den Mindestpreis zu zahlen. Hierzu ist hervorzuheben, daß bei Nichteinhaltung der Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises außer der schon erwähnten Sanktion (Zahlung eines Betrags, der doppelt so hoch ist wie der Unterschied zwischen dem Mindestpreis und dem tatsächlich gezahlten Preis) die vorläufige oder sogar endgültige Entziehung der Zulassung vorgesehen ist.

Diese Besonderheiten der neuen Regelung bewirken folgendes: Die vorgesehene Möglichkeit, die Nichteinhaltung nachträglich dadurch zu heilen, daß dem Erzeuger der doppelte Betrag des Unterschieds zwischen dem Mindestpreis und dem tatsächlichen Preis gezahlt wird, steht nicht im Widerspruch zu meinen Ausführungen in Punkt 5, wonach die Zahlung des Mindestpreises an den Erzeuger das Hauptziel der betreffenden Regelung darstellt, so daß die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung — in der Regel — den Grund für die Gewährung der Beihilfe an sich entfallen läßt. Die Erreichung dieses Ziels wird nach der neuen Regelung nämlich ausreichend dadurch gewährleistet, daß dem Erzeuger in jedem Fall der Mindestpreis gezahlt wird (sogar das Doppelte des ihm noch geschuldeten Betrags) und daß das Risiko, über die Entziehung der Zulassung vom Markt ausgeschlossen zu werden — natürlich nur hinsichtlich der hier in Frage stehenden Geschäfte —, für den ersten Käufer eine sehr strenge Sanktion darstellt, strenger als die der vollständigen Einziehung einer Beihilfe in einem Einzelfall.

9. Im Hinblick auf den uns vorliegenden Fall ist also zu unterstreichen: Die betreffende Regelungslücke, die wahrscheinlich daher rührte, daß die Maschen des Systems für ausreichend eng gehalten wurden, um Fälle wie den vorliegenden auszuschließen, impliziert nicht, daß die Nichteinhaltung der fraglichen Verpflichtung folgenlos geblieben wäre.

Das Fehlen einer besonderen Bestimmung in der Beihilferegelung für Hülsenfrüchte, die Fälle wie den uns hier vorliegenden hätte erfassen können, bedeutete in der Tat nicht, daß jede Möglichkeit für die Wiedereinziehung der Beihilfe selbst ausgeschlossen gewesen wäre. Ich erinnere hierzu daran, daß gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik die Mitgliedstaaten unter anderem verpflichtet sind, die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Wie der Gerichtshof schon in seinem Urteil Deutsche Milchkontor präzisierte, müssen die nationalen Gerichte Rechtsstreitigkeiten über die Wiedereinziehung zu Unrecht aufgrund des Gemeinschaftsrechts geleisteter Zahlungen in Ermangelung gemeinschaftlicher Vorschriften nach ihrem nationalen Recht entscheiden, jedoch vorbehaltlich der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen, wonach die im nationalen Recht vorgesehenen Modalitäten nicht darauf hinauslaufen dürften, daß die Verwirklichung der Gemeinschaftsregelung praktisch unmöglich wird, und das nationale Recht im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, rein nationale Streitigkeiten entschieden wird, ohne Diskriminierung anzuwenden ist (Randnr. 19).

In diesem Urteil hat der Gerichtshof außerdem einen anderen Aspekt behandelt, der im vorliegenden Fall besondere Bedeutung erlangt: nämlich die Folgen, die sich aus einer Verletzung der den nationalen Behörden nach dem Gemeinschaftsrecht obliegenden Pflicht zur Kontrolle, daß keine Gemeinschaftsbeihilfen für nicht beihilfefähige Erzeugnisse gezahlt werden, ergeben. Der Gerichtshof hat hierzu festgestellt, daß diese Folgen sich beim gegenwärtigen Entwicklungsstand des Gemeinschaftsrechts nach nationalem Recht und nicht nach Gemeinschaftsrecht bestimmen. Deshalb ist es auch Sache der nationalen Gerichte, darüber nach dem anwendbaren nationalen Recht zu entscheiden (Randnr. 44).

Ich schlage demgemäß vor, die Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3540/85 der Kommission ist nicht anwendbar, wenn die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestpreises an den Erzeuger nicht eingehalten wurde.

2) Die Wiedereinziehung zu Unrecht aufgrund des Gemeinschaftsrechts gezahlter Beihilfen durch die nationalen Behörden erfolgt — beim gegenwärtigen Entwicklungsstand des Gemeinschaftsrechts — nach den Kriterien und Modalitäten des nationalen Rechts, vorbehaltlich der durch das Gemeinschaftsrecht für die Anwendung des nationalen Rechts gezogenen Grenzen.

3) Die nationalen Behörden waren gemäß dem im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2036/82 des Rates verpflichtet, vor Erteilung der Mindestpreisbescheinigung zu überprüfen, ob der erste Käufer dem Erzeuger tatsächlich wenigstens den Mindestpreis gezahlt hatte; es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Folgen einer eventuellen Verletzung dieser Pflicht im Hinblick auf die Rückforderung der zu Unrecht gewährten Beihilfe zu entscheiden.