Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.03.1992 – C-190/90

Schlußanträge des Gencralanwalts

Claus Gulmann

vom 17. März 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Kommission ist der Auffassung, daß das Königreich der Niederlande die Richtlinie 82/501/EWG des Rates vom 24. Juni 1982 über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten nicht vollständig korrekt umgesetzt hat. Sie hat deshalb gegen die Niederlande gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag eine Klage auf Feststellung der geltend gemachten Vertragsverletzung erhoben.

2 Die Richtlinie betrifft Industrietätigkeiten, bei denen gefährliche Stoffe verwendet oder gelagert werden. Unfälle in solchen Unternehmen können sehr ernsthafte, nicht überschaubare Folgen haben, nicht allein für die in dem Unternehmen Beschäftigten, sondern auch für Mensch und Umwelt außerhalb des Unternehmens. In den Begründungserwägungen der Richtlinie wird festgestellt, daß sich einige derartige Unfälle in der Gemeinschaft ereignet haben. Dies bezieht sich zweifellos auf den schweren Unfall, bei dem aus einem Unternehmen in der italienischen Stadt Seveso Dioxin entwich. Die Richtlinie wird in der Umgangssprache auch Seveso-Richtlinie genannt. Ziel der Richtlinie ist erstens die Verhütung schwerer Unfälle in solchen Einrichtungen und zweitens die Begrenzung von deren Auswirkungen auf Mensch und Umwelt.

3 Gemäß Artikel 20 Absatz 1 der Richtlinie war diese von den Mitgliedstaaten bis spätestens 8. Januar 1984 umzusetzen.

Das Königreich der Niederlande hat eingeräumt, daß die Umsetzung der Richtlinie in niederländisches Recht Probleme aufgeworfen habe. Dies ergab sich daraus, daß es technisch schwierig war, die Richtlinie in die sehr umfangreichen niederländischen Umweltvorschriften einzubeziehen. Das Königreich der Niederlande räumt auch ein, daß die Richtlinie in bestimmtem Umfang verspätet umgesetzt wurde. Sie ist jedoch der Auffassung, die Richtlinie sei tatsächlich endgültig mit Erlaß von zwei Königlichen Verordnungen aus dem Jahre 1988 umgesetzt worden.

Die Kommission hingegen ist der Auffassung, die niederländischen Rechtsvorschriften stellten auch nach Erlaß dieser Verordnungen nicht in allen Punkten eine korrekte Umsetzung der Richtlinie dar. Diese Fragen wurden von den Dienststellen der Kommission und den niederländischen Behörden eingehend besprochen.

Die Kommission leitete im Jahre 1985 das einer Vertragsverletzungsklage vorausgehende Verwaltungsverfahren ein. Am 20. September 1988 richtete die Kommission an das Königreich der Niederlande ihre mit Gründen versehene Stellungnahme, und am 12. Juni 1990 hat sie ihre Klage beim Gerichtshof eingereicht.

4 Während des Verfahrens vor dem Gerichtshof hat die Kommission einige der in ihrer Klageschrift enthaltenen Rügen zurückgenommen. Dies gilt für die Rügen, die die Durchführung des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe b, des Artikels 5 Absatz 3 und des Artikels 10 Absatz 2 der Richtlinie betreffen. Die Klage der Kommission betrifft folglich nur die unzureichende Umsetzung der Artikel 3, 4, 5 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich, 8 Absatz 1 und 10 Absatz 1 der Richtlinie.

.Die niederländische Regierung hat im Verfahren vor dem Gerichtshof eingeräumt, daß die Artikel 8 Absatz 1 und 10 Absatz 1 nicht korrekt umgesetzt worden seien. Sie hat ausgeführt, die erforderlichen Gesetzentwürfe zur Durchführung dieser Umsetzung seien im Parlament eingebracht worden. Artikel 8 Absatz 1 betrifft die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, daß die Personen, die von einem schweren Unfall betroffen werden könnten, in geeigneter Weise über die Sicherheitsmaßnahmen unterrichtet werden, und Artikel 10 Absatz 1 enthält die Pflicht der Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß die Betreiber im Falle eines schweren Unfalls die zuständigen Behörden umgehend unterrichten und außerdem den Behörden bestimmte nähere Informationen übermitteln.

Demgemäß betrifft der Rechtsstreit nur die Frage, ob die Artikel 3, 4 und 5 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich der Richtlinie in den Niederlanden korrekt durchgeführt worden sind.

5 Ich bestreite nicht, daß die Rechtssache einige Probleme aufwirft. Und zwar nicht deshalb, weil das Urteil bedeutende Auswirkungen auf den Rechtszustand in den Niederlanden hätte. Es besteht wohl zwischen den Parteien Einigkeit darüber, daß die grundlegende Frage im vorliegenden Fall darin besteht, in welchem Maße es erforderlich oder angemessen ist, von einem Mitgliedstaat eine ganz genaue und detaillierte Umsetzung einer Richtlinie zu verlangen, wenn die mit der Richtlinie verfolgten Ziele schon mit bestehenden und sehr detaillierten Rechtsvorschriften im Bereich der Sicherheit am Arbeitsplatz und des Umweltschutzes verfolgt werden.

Die Kommission hat nicht geltend gemacht, daß mit den bestehenden niederländischen Rechtsvorschriften die der Richtlinie zugrunde liegenden Ziele tatsächlich nicht verfolgt und nicht erreicht würden. Sie ist jedoch der Meinung, die niederländischen Rechtsvorschriften stellten keine vollständige und genaue Umsetzung der Richtlinienbestimmungen dar und eine solche vollständige und ganz genaue Durchführung würde zu bestimmten Verbesserungen der Rechtssituation in den Niederlanden führen.

Die niederländische Regierung macht meines Erach tens zu Recht geltend, daß die niederländischen Rechtsvorschriften eine Gesamtheit von Regeln umfassen, die eine bessere Sicherheit am Arbeitsplatz und einen besseren Schutz der Umwelt im Fall von schweren Unfällen gewährleisten, als diejenigen, die sich allein aus der Umsetzung der Richtlinienbestimmungen ergeben.

Es handelt sich jedenfalls um eine Rechtssache, in der die Überlegungen am Rande und die Nuancen entscheidend sind. Vermutlich handelt es sich auch um eine Sache, deren Lösung bis zu einem bestimmten Grad von dem grundsätzlichen Standpunkt des Gerichtshofes hinsichtlich des Umfangs und der Art der Erfordernisse, die im Zusammenhang mit einer korrekten Durchführung der Richtlinien an die Mitgliedstaaten gestellt werden können, abhängen wird. Es ist bezeichnend, daß die Kommission im vorliegenden Fall auf die Rechtsprechung verweist, die das Erfordernis einer genauen und vollständigen Durchführung der Richtlinienbestimmungen betont, während die niederländische Regierung auf die Rechtsprechung verweist, in der der Gerichtshof eingeräumt hat, daß Richtlinien auch mittels schon bestehender Vorschriften umgesetzt werden können, die einen für die tatsächliche und wirksame Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht ausreichenden Rahmen schaffen.

Die Rechtssache ist in ihrer nun vorliegenden Form auf eine so geringe praktische Bedeutung geschrumpft, daß man sich fragen könnte, ob die Mittel, die das Gemeinschaftsrecht für die Beurteilung, ob die Mitgliedstaaten eine Richtlinie korrekt umgesetzt haben, zur Verfügung stellt, angemessen eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang muß jedoch eingeräumt werden, daß die Rechtssache, wie schon gesagt, ihren begrenzten gegenwärtigen Umfang nur deshalb erhalten hat, weil die Parteien selbst in dem Verfahren vor dem Gerichtshof ihren guten Willen gezeigt haben, indem sie die juristischen Standpunkte der Gegenpartei berücksichtigt haben. Es muß auch eingeräumt werden, daß die fortbestehenden Rechtsprobleme ihren Hintergrund in tatsächlichen Unterschieden zwischen den Auslegungen der entsprechenden Richtlinienbestimmungen und der als Grundlage für eine korrekte Durchführung angeführten niederländischen Rechtsvorschriften durch die Parteien haben.

6 Das Hauptproblem der Rechtssache besteht darin, ob die Artikel 3 und 4 der Richtlinie in niederländisches Recht umgesetzt'worden sind. Es ist nicht einfach, einen zweckmäßigen und verständlichen Rahmen für eine Stellungnahme zu dem Problem aufzustellen. Hingegen ist es relativ einfach, zu der Frage der Durchführung des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie Stellung zu nehmen.

Es bestehen einige grundlegende Unterschiede zwischen den Bestimmungen der Artikel 3 und 4 einerseits und den Bestimmungen des Artikels 5 andererseits. Die Artikel 3 und 4 haben einen weiteren Anwendungsbereich als Artikel 5. Die Artikel 3 und 4 betreffen die in Artikel 1 definierten Industrietätigkeiten. Es handelt sich, grob gesagt, um Tätigkeiten in allen unter die Richtlinie fallenden Industrieanlagen, in denen eine große Anzahl der im Anhang der Richtlinie aufgezählten gefährlichen Stoffe eingesetzt wird oder anfallen kann. Artikel 5 hingegen betrifft nur die Industrieanlagen, in denen in bestimmten größeren Mengen eine gewisse Anzahl besonders gefährlicher Stoffe, die in den Anhängen II und III der Richtlinie aufgezählt sind, eingesetzt wird oder anfallen kann. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, daß in den Niederlanden etwa 80 Betriebe von Artikel 5 erfaßt werden.

Die Artikel 3 und 4 verpflichten die Mitgliedstaaten, Vorschriften zu erlassen, die den Betreiber — d. h. gemäß Artikel 1 jede Person, die eine Industrietätigkeit betreibt — allgemein verpflichten, schwere Unfälle zu verhüten und deren Folgen zu begrenzen, während Artikel 5 die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein Verwaltungssystem zu schaffen, in dessen Rahmen der Betreiber den nationalen Behörden von besonders gefährlichen Tätigkeiten Mitteilung macht.

Zu den Artikeln 3 und 4 macht die Kommission geltend, daß die niederländischen Rechtsvorschriften insgesamt gesehen, keine zufriedenstellende Durchführung dieser Bestimmungen darstellten, soweit es sich um die Verhütung schwerer Unfälle und die Begrenzung von deren Folgen für Mensch und Umwelt außerhalb des Unternehmens handele.

Zu Artikel 5 hingegen macht die Kommission nur geltend, die niederländischen Rechtsvorschriften seien nicht hinreichend zur Durchführung einer einzigen der zahlreichen Informationspflichten, die dem Betreiber nach dieser Bestimmung obliegen.

Die Rüge der unzureichenden Umsetzung der Artikel 3 und 4 der Richtlinie

7 Die beiden Bestimmungen lauten folgendermaßen:

Artikel 3Die Mitgliedstaaten legen die erforderlichen Bestimmungen fest, damit der Betreiber bei allen in Artikel 1 definierten Industrietätigkeiten gehalten ist, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, die schwere Unfälle verhüten und deren Folgen für Mensch und Umwelt begrenzen sollen.

Artikel 4Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit der Betreiber gehalten ist, gegenüber der zuständigen Behörde im Hinblick auf die Überprüfungen nach Artikel 7 Absatz 2 jederzeit nachzuweisen, daß er die vorhandenen Gefahren schwerer Unfälle festgestellt, geeignete Sicherheitsmaßnahmen getroffen und die auf dem Betriebsgelände beschäftigten Personen über die Sicherheitsvorkehrungen unterrichtet und entsprechend ausgebildet und ausgerüstet hat.

Artikel 3 beschreibt die Verpflichtungen, die die Mitgliedstaaten in ihren Rechtsvorschriften dem Betreiber auferlegen müssen, um schwere Unfälle zu vermeiden und deren Folgen zu begrenzen. Artikel 4 enthält, ohne abschließend zu sein, eine gewisse Präzisierung der Verpflichtungen des Betreibers. Er muß:

die vorhandenen Gefahren schwerer Unfälle festgestellt haben,

die geeigneten Sicherheitsmaßnahmen getroffen haben und

die auf dem Betriebsgelände beschäftigten Personen über die Sicherheitsvorkehrungeh unterrichtet und entsprechend ausgebildet und ausgerüstet haben.

Die selbständige Bedeutung des Artikels 4 besteht im übrigen darin, daß der Betreiber jederzeit in der Lage sein muß, den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nachzuweisen, daß er alle oben genannten Maßnahmen getroffen hat.

8 Ich werde zunächst zu der Frage Stellung nehmen, ob die niederländischen Rechtsvorschriften hinreichende Vorschriften zur Durchführung der dem Betreiber gemäß Artikel 3 obliegenden allgemeinen Verpflichtung zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung von deren Folgen enthalten.

Die Kommission hat eingeräumt, daß die Verpflichtungen der Richtlinie zu diesem Punkt hinsichtlich des Bereichs erfüllt sind, der im niederländischen Recht durch das Gesetz über die Arbeitsbedingungen abgedeckt ist. Hingegen sind die niederländischen Rechtsvorschriften nach Auffassung der Kommission für den Bereich unzureichend, der unter die niederländischen Vorschriften über den Umweltschutz außerhalb des Unternehmens fällt.

9 Erstens ist es meines Erachtens wichtig, festzustellen, daß dem grundlegenden Ziel der Richtlinie, nämlich daß echte und wirksame Maßnahmen zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung von deren Folgen getroffen werden, im niederländischen Recht zweifellos Rechnung getragen wird. Die niederländische Regierung macht geltend, und die Kommission scheint dem zu folgen, daß der von der Richtlinie erfaßte Bereich auch von dem niederländischen Gesetz über störende, gesundheitsschädliche oder gefährliche Einrichtungen, der Hinderwet, abgedeckt wird. Die Hinderwet basiert auf einem allgemeinen System, wonach Unternehmen, in denen mit gefährlichen Stoffen gearbeitet wird oder solche gelagert werden, nur rechtmäßig sind, wenn sie eine konkrete Genehmigung der niederländischen Behörden besitzen (vgl. Artikel 2 der Hinderwet). Gemäß Artikel 17 der Hinderwet wird die Genehmigung nur dann erteilt, wenn feststeht, daß die erforderlichen Maßnahmen getroffen wurden, um die Gefahren und die Risiken auszuräumen oder zu begrenzen, die das Unternehmen für die Umwelt mit sich bringt. Die Behörden dürfen die Genehmigung nur erteilen, wenn diese grundlegende Voraussetzung erfüllt ist. Die Behörden können erforderlichenfalls die Genehmigung mit näher bestimmten Auflagen verbinden.

10 Die Kommission stützt ihre Kritik an den niederländischen Rechtsvorschriften im Lichte der Richtlinienerfordernisse auf folgende Argumente:

Erstens gewährleisteten die bestehenden niederländischen Rechtsvorschriften nicht mit hinreichender Sicherheit in allen Fällen, daß die erforderlichen Maßnahmen in den Unternehmen getroffen würden.

Zweitens verstießen die niederländischen Rechtsvorschriften gegen die Richtlinie, da es die Behörden und nicht die Betreiber selbst seien, die die Verantwortung für den Erlaß aller erforderlichen Maßnahmen trügen, die das Unternehmen beträfen.

Drittens gewährleisteten die niederländischen Rechtsvorschriften nicht, wie von der Richtlinie gefordert, daß der Betreiber jederzeit verpflichtet sei, dafür zu sorgen, daß die geltenden Sicherheitsmaßnahmen geändert würden, wenn die Entwicklung dies erforderlich mache.

Die niederländische Regierung

versucht erstens darzutun, daß durch das niederländische System mittels zahlreicher Gesetze ein höheres Schutzniveau geschaffen worden sei, als nach der Richtlinie herbeigeführt werden müsse,

macht zweitens geltend, in dem niederländischen Gesetz über umweltgefährdende Stoffe sei eine Verpflichtung des Betreibers niedergelegt, die in Übereinstimmung mit Artikel 3 der Richtlinie stehe, und

trägt drittens vor, das in der Hinderwet (Artikel 2 und 17) vorgesehene Genehmigungssystem sei als eine hinreichende Durchführung des Artikels 3 der Richtlinie anzusehen.

11 Die niederländische Regierung hat ein eingehendes Regelungssystem beschrieben, das in einer Reihe von besonderen Gesetzen über die Bekämpfung der Luftverschmutzung, von Bränden und von Katastrophen niedergelegt ist und ihrer Auffassung nach zur Umsetzung der Richtlinie in niederländisches Recht beiträgt. Meines Erachtens besteht keine Veranlassung zu einer näheren Untersuchung dieser Gesetze. Fest steht, daß die niederländische Regierung zu Recht geltend macht, daß diese Gesetze für die in ihnen geregelten Bereiche Bestimmungen enthalten, die tatsächlich zur Verhütung schwerer Unfälle und zur Begrenzung von deren Folgen beitragen. Fest steht jedoch auch, daß sie nicht als eine voll ausreichende Umsetzung der Richtlinie angesehen werden können. Auch die niederländische Regierung erkennt nämlich an, daß es sich hier um Gesetze handelt, die den von der Richtlinie erfaßten Bereich nur bis zu einem gewissen Grad abdecken.

12 Von größerer Bedeutung ist die Frage, ob der niederländischen Regierung darin zugestimmt werden kann, daß die Bestimmungen des Gesetzes über umweltgefährdende Stoffe als eine hinreichende Umsetzung angesehen werden können. Die niederländische Regierung hat auf Artikel 2 dieses Gesetzes verwiesen, der folgendes bestimmt:

Jede Person, die von Berufs wegen einen Stoff oder ein Präparat herstellt, einem Dritten zur Verfügung stellt, in die Niederlande einführt oder dort verwendet und die weiß oder Grund zu der Annahme hat, daß durch ihren Umgang mit diesem Stoff oder diesem Präparat Gefahren für Mensch und Umwelt entstehen können, ist verpflichtet, alle Maßnahmen zu treffen, die vernünftigerweise von ihr verlangt werden können, um diese Gefahren so weit wie möglich zu begrenzen.

Wie man sieht, legt diese Bestimmung dem Betreiber eine allgemeine Verpflichtung auf, die grundsätzlich mit der in Artikel 3 der Richtlinie niedergelegten allgemeinen Verpflichtung des Betreibers übereinstimmt, eine unverantwortliche Verwendung gefährlicher Stoffe zu vermeiden. Diese Bestimmung, die im übrigen strafbewehrt ist, ist deshalb als ein wesentlicher Schritt in Richtung einer korrekten Umsetzung des Artikels 3 der Richtlinie anzusehen. Jedoch muß der Kommission auch zugegeben werden, daß die Bestimmung an sich keine vollständige Umsetzung des Artikels 3 darstellt. Die Kommission hat wohl zu Recht die Frage aufgeworfen, ob die niederländische Bestimmung nicht ein engeres Anwendungsgebiet hat als die Richtlinienbestimmung; jedenfalls steht fest, daß so große Unterschiede in der Formulierung der beiden Bestimmungen bestehen, daß nicht hinreichend gewährleistet ist, daß die Richtlinie voll angewendet wird. Die Bestimmung entspricht deshalb nicht den Voraussetzungen, die an eine genaue Umsetzung der Richtlinie zu stellen sind. Kennzeichnend ist nämlich auch, daß die niederländische Regierung die selbständige Bedeutung dieser Bestimmung erst in einem recht späten Stadium des Verfahrens geltend gemacht hat, nämlich in ihrer Gegenerwiderung, in der sie betont, daß die Bestimmung zur Durchführung der Richtlinie beiträgt. Hinzu kommt, daß die Regierung diese Bestimmung in der mündlichen Verhandlung nur hilfsweise als Umsetzung geltend macht; die eigentliche Umsetzung sei durch die Hinderwet erfolgt.

13 Bleibt noch die Frage, ob die Bestimmungen der Hinderwet als eine ausreichende Umsetzung des Artikels 3 anzusehen sind.

Meines Erachtens kann mit Fug und Recht behauptet werden, daß die mit der Seveso-Richtlinie verfolgten Ziele am wirksamsten durch ein System verwirklicht werden, in dem ein Industrieunternehmen, das gefährliche Stoffe verwendet und lagert, nur rechtmäßig betrieben wird, wenn die Behörden ihre Genehmigung erteilt haben, und bei dem eine solche Genehmigung nur erteilt wird, wenn die Behörden nach einer unabhängigen Untersuchung der Auffassung sind, daß in diesem Unternehmen hinreichende Sicherheitsvorschriften gelten. Die niederländische Regierung hat ausgeführt, daß Genehmigungen gemäß der Hinderwet nur dann erteilt würden, wenn nachgewiesen werde, daß die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen getroffen worden seien, und daß die Behörden mit der Genehmigung eine Reihe von Auflagen hinsichtlich der Sicherheit verbinden könnten.

Diese Auffassung wird meines Erachtens durch das in Artikel 5 der Richtlinie vorgesehene Mitteilungssystem gestützt. Es ist offensichtlich, daß dieses System als eine notwendige Erweiterung des Schutzsystems angesehen wird, das durch die Anwendung der Artikel 3 und 4 errichtet wird. Die Mitteilung muß es den zuständigen Behörden ermöglichen, z. B. zu kontrollieren, ob der Betreiber die am besten geeigneten Sicherheitsmaßnahmen getroffen hat (vgl. in diesem Zusammenhang Artikel 7 der Richtlinie). Das Mitteilungssystem gilt, wie gesagt, nur für eine recht geringe Anzahl von Unternehmen, die sehr gefährliche Stoffe verwenden. Es ist festzustellen, daß das niederländische Schutzsystem weiter geht als die Erfordernisse der Richtlinie:

da erstens eine Mitteilung nicht ausreichend ist, sondern eine vorherige Genehmigung verlangt wird und

weil zweitens das Genehmigungssystem für alle Industrieunternehmen gilt, die unter die Richtlinie fallen und nicht nur für Unternehmen, in denen sehr gefährliche Stoffe verwendet werden.

In diesem Zusammenhang sollte darauf hingewiesen werden, daß Artikel 17 der Richtlinie ausdrücklich bestimmt, daß durch die Richtlinie die Befugnis der Mitgliedstaaten zum Erlaß von Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen, die einen umfassenderen Schutz des Menschen und der Umwelt als den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Schutz gewährleisten, nicht eingeschränkt wird.

14 Vor diesem Hintergrund ist zu untersuchen, ob der Kommission darin zuzustimmen ist, daß es für die Beachtung der Richtlinie erforderlich ist, die bestehenden niederländischen Vorschriften um eine allgemeine Vorschrift zu ergänzen, die dem Betreiber die Verpflichtung auferlegt, selbständig die Maßnahmen zu treffen, die er für die Verhütung schwerer Unfälle und für die Begrenzung von deren Folgen für erforderlich hält.

Es fragt sich, ob ein solches allgemeines Gebot an den Betreiber das in den Niederlanden bereits erreichte Sicherheitsniveau erhöhen würde.

15 Meines Erachtens ist zwischen der Situation vor Errichtung und Inbetriebnahme einer unter die Richtlinie fallenden Industrieanlage und der Situation nach diesem Zeitpunkt zu unterscheiden.

16 Die Errichtung und Inbetriebnahme darf, wie gesagt, nach den Artikeln 2 und 17 der Hinderwet nicht erfolgen, ohne daß der Betreiber eine Genehmigung erhalten hat, der eine Prüfung der Sicherheitsbedingungen vorausgeht. Die niederländische Regierung hat zweifellos zu Recht darauf hingewiesen, daß das Genehmigungsverfahren eine Zusammenarbeit zwischen dem Betreiber und den Behörden und somit die aktive Mitarbeit des Betreibers voraussetzt.

Die Genehmigung setzt natürlich einen Antrag des Betreibers voraus, der die Informationen zur Verfügung stellen muß, die es den zuständigen Behörden ermöglichen, über den Antrag zu entscheiden. Man vergleiche hierzu Artikel 5 Absatz 2 der Hinderwet, der folgendes bestimmt: Mit dem Antrag sind die Unterlagen einzureichen, die von Uns durch Verordnung vorgeschrieben werden. Die näheren Bestimmungen über den Inhalt des Antrags sind in dieser Verordnung, dem Hinderbesluit, festgelegt. Diese Vorschriften bestimmen u. a., daß der Betreiber einen Bericht über die Sicherheit außerhalb des Betriebs erstellen muß, der detaillierte Informationen über die Sicherheitsprobleme und die von ¡hm getroffenen Maßnahmen enthält. Der Bericht über die Sicherheit außerhalb des Betriebs muß jedoch nur für die Unternehmen erstellt werden, die unter Artikel 5 der Richtlinie fallen, d. h. für die Unternehmen, die besonders gefährliche Stoffe verwenden. Der Hinderbesluit verlangt jedoch bei Stellung des Antrags von allen Unternehmen, daß sie eine Reihe von Angaben machen, die es den Behörden ermöglichen, die Situation des Unternehmens unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit einzuschätzen. Und es ist richtig, daß die Behörden gemäß Artikel 30 b der Hinderwet vom Betreiber alle erforderlichen Informationen verlangen können, um zu entscheiden, ob das Unternehmen den Voraussetzungen genügt, von denen das Gesetz die Erteilung der Genehmigung abhängig macht.

Die Genehmigung beruht auf den Informationen des Betreibers hinsichtlich der Sicherheit im Unternehmen. Diese sind integrierender Bestandteil der Begründung der Genehmigung und sind somit für den Betreiber verpflichtend. Der Vorteil des niederländischen Systems ist es, daß die Behörden zu der Beurteilung verpflichtet sind, ob die Sicherheitsvoraussetzungen im Unternehmen zufriedenstellend sind oder ob es zur hinreichenden Verhütung von Unfällen und zur Begrenzung von deren Folgen erforderlich ist, dem Betreiber den Erlaß zusätzlicher Sicherheitsmaßnahmen aufzuerlegen. Sind die Behörden dieser Auffassung, so müssen sie gemäß Artikel 17 Absatz 1 der Hinderwet die Genehmigung mit der Auflage verbinden, daß der Betreiber solche Sicherheitsmaßnahmen trifft.

Meines Erachtens zeigt dies, daß die Hinderwet, zumindest was die Schaffung und die Inbetriebnahme von Unternehmen betrifft, die erforderlichen Vorschriften enthält, um sicherzustellen, daß der Betreiber ... gehalten ist, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, die schwere Unfälle verhüten und deren Folgen für Mensch und Umwelt begrenzen sollen, wie Artikel 3 der Richtlinie es verlangt; im gegenwärtigen Zeitpunkt wäre es jedenfalls keine Verbesserung, dem Betreiber, wie von der Kommission für erforderlich gehalten, eine selbständige allgemeine Verpflichtung aufzuerlegen.

17 Schwieriger ist es, festzustellen, ob eine selbständige Verpflichtung des Betreibers, wie sie Artikel 3 der Richtlinie vorsieht, zur ständigen Aktualisierung det Sicherheitsmaßnahmen sinnvoll wäre, die erforderlich sein kann:

erstens, wenn in den Unternehmen Änderungen erfolgen, die Auswirkungen auf die Gefahren schwerer Unfälle haben können, und

zweitens, wenn eine Entwicklung der Erkenntnisse darüber eintritt, wie man am besten schwere Unfälle und ihre Folgen begrenzen kann.

Die Kommission hat insbesondere geltend gemacht, daß die Einführung einer Artikel 3 entsprechenden allgemeinen Vorschrift in das nationale Recht hervorheben würde, daß die Betreiber verpflichtet seien, ständig aktiv dafür zu sorgen, daß die getroffenen Sicherheitsmaßnahmen in Übereinstimmung mit der Entwicklung aktualisiert würden. Es sei auch wesentlich, zu gewährleisten, daß einmal getroffene Sicherheitsmaßnahmen geändert würden, wenn sich dies als erforderlich erweise. Im Fall von Genehmigungssystemen wie dem niederländischen System könne eine gewisse Gefahr bestehen, daß die Betreiber meinten, sie hätten ihre Verpflichtungen hinsichtlich der Sicherheit erfüllt, wenn sie nur die Voraussetzungen und den Inhalt der Genehmigung beachteten.

18 Falls die Kommission zu Recht der Auffassung ist, daß Artikel 3 dahin auszulegen ist, daß er eine selbständige Verpflichtung des Betreibers enthält, die getroffenen Sicherheitsmaßnahmen ständig im Lichte der Entwicklung anzupassen, so stellt dies ein schwerwiegendes Argument zugunsten der These dar, daß Artikel 3 auch in niederländisches Recht in Form einer den Betreiber verpflichtenden allgemeinen Vorschrift umzusetzen ist. Die Kommission hat geltend gemacht, die allgemeine Formulierung des Artikels 3 stütze diese Auslegung, die im übrigen durch die Tatsache bestätigt werde, daß Artikel 4 den Betreiber verpflichte, jederzeit nachweisen zu können, daß er die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen getroffen habe.

19 Es finden sich jedoch andere Bestimmungen in der Richtlinie, die meines Erachtens gegen eine solche Auslegung des Artikels 3 sprechen. Es handelt sich um die Bestimmungen, die ausdrücklich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsehen, dafür Sorge zu tragen, daß der Betreiber die Sicherheitsmaßnahmen bei Änderung einer Industrietätigkeit, die bedeutende Auswirkungen auf die Gefahren schwerer Unfälle haben könnte, und im Fall der Entwicklung der technischen Erkenntnisse, unter Einschluß der Entwicklung der Erkenntnisse in der Gefahrenbeurteilung, ändert.

Artikel 6 der Richtlinie bestimmt:

Bei einer Änderung einer Industrietätigkeit, die bedeutende Auswirkungen auf die Gefahren schwerer Unfälle haben könnte, treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, damit der Betreiber

die in den Artikeln 3 und 4 genannten Maßnahmen überprüft;

falls erforderlich, vorher die in Artikel 7 genannten zuständigen Behörden von dieser Änderung der Angaben der in Artikel 5 genannten Mitteilung unterrichtet.

Artikel 5 Absatz 3 der Richtlinie bestimmt:

Die in Absatz 1 vorgesehene Mitteilung ist regelmäßig auf den neuesten Stand zu bringen, um insbesondere neuen technischen Erkenntnissen im Bereich der Sicherheit sowie der Entwicklung der Erkenntnisse in der Gefahrenbeurteilung Rechnung zu tragen.

Diese beiden Bestimmungen sind meines Erachtens so zu verstehen, daß sie abschließend dem Mitgliedstaat die Verpflichtung auferlegen, für die ständige Aktualisierung der getroffenen Sicherheitsmaßnahmen Sorge zu tragen. Es ist schwer ersichtlich, welche selbständige Bedeutung der Bestimmung zukommen könnte, wenn die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung des Artikels 3 zuträfe.

Dem Standpunkt der Kommission, wonach sich aus Artikel 3 eine selbständige Verpflichtung des Betreibers zur Aktualisierung ergibt, ist somit nicht zu folgen. Diese Frage ist abschließend in Artikel 5 Absatz 3 und in Artikel 6 geregelt.

20 Die niederländischen Rechtsvorschriften enthalten eine Anzahl von Regeln, die gewährleisten sollen, daß die getroffenen Sicherheitsmaßnahmen geändert werden, wenn die Entwicklung dies erforderlich macht. Die Parteien haben diese Vorschriften in ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung in bestimmtem Umfang dargestellt. Es besteht für den Gerichtshof jedoch kein Anlaß, die Frage zu untersuchen, ob diese Vorschriften den Erfordernissen der Richtlinie entsprechen. Der Grund hierfür ist ganz einfach, daß die Kommission nicht geltend gemacht hat, daß Artikel 5 Absatz 3 und Artikel 6 unzureichend in niederländisches Recht umgesetzt worden seien.

Dem Standpunkt der Kommission, Artikel 3 der Richtlinie sei nicht korrekt in niederländisches Recht umgesetzt worden, ist somit nicht zu folgen. Zwar gibt es in den niederländischen Rechtsvorschriften im Bereich des Schutzes von Mensch und Umwelt außerhalb des Unternehmens keine allgemeine, Artikel 3 entsprechende Bestimmung. Dies ist jedoch nicht erforderlich, da im niederländischen Recht ein System von Genehmigungen errichtet wurde, das zweifellos dem durch die Richtlinie festgelegten Ziel Rechnung trägt und das aufgrund des Tätigwerdens der Behörden einen größeren Schutz gegen schwere Unfälle bietet als der von der Richtlinie geforderte.

21 Der Vollständigkeit halber möchte ich erwähnen, daß die niederländische Regierung in ihrer Klagebeantwortung geltend gemacht hat, der Erlaß eines allgemeinen Rahmengesetzes zur Umsetzung der Richtlinie hätte eine tiefgreifende Reorganisierung der in diesem Bereich geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften erfordert. Auch wenn es nicht näher ausgeführt wurde, hat mich dieses Argument beeindruckt. Es ist nicht auszuschließen, daß die Einführung einer allgemeinen Verpflichtung des Betreibers in die niederländische Umweltgesetzgebung, die schon detailliert ist, gesetzestechnische Probleme aufwerfen könnte. Es scheint mir nicht undenkbar, daß eine solche Vorschrift Probleme verursachen könnte, wenn sie in das bestehende Genehmigungssystem und insbesondere in das System der bestehenden Sanktionen eingebaut würde. Es ist insbesondere im Bereich des Umweltrechts wichtig, daß die Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien die in einigen Mitgliedstaaten schon bestehenden schwer überschaubaren Rechtsvorschriften nicht weiter kompliziert, es sei denn, dies wäre zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie unbedingt erforderlich. Die Umweltvorschriften sind für eine große Anzahl von Unternehmen von praktischer Bedeutung und ihre Anwendung wird im allgemeinen durch die Gemeindebehörden gewährleistet, deren Personalbestand unter Umständen begrenzt ist.

22 Es hat sich jedoch gezeigt, daß zu diesen Überlegungen kein Anlaß besteht. Die niederländische Regierung scheint den erwähnten gesetzestechnischen Problemen keine Bedeutung zuzumessen. Im Gegenteil, die niederländische Regierung hat in Aussicht gestellt, daß Artikel 3 der Richtlinie im Rahmen einer Änderung der Umweltvorschriften in diese aufgenommen werden wird. Die Regierung hat betont, dies erfolge nicht deshalb, weil man es vom rechtlichen Gesichtspunkt aus für erforderlich halte, sondern, weil es vorteilhaft sei, jegliche Zweideutigkeit hinsichtlich der Umsetzung der Richtlinie in niederländisches Recht auszuräumen.

23 Wie schon gesagt, teile ich die Rechtsauffassung der niederländischen Regierung, es beruhigt mich jedoch, daß diese Rechtsauffassung, unabhängig davon, ob der Gerichtshof ihr folgt oder nicht, keine Auswirkung auf den zukünftigen Rechtszustand im Königreich der Niederlande haben wird.

24 Zu der Rüge der Kommission der unzureichenden Umsetzung des Artikels 4 der Richtlinie ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission einen wesentlichen Teil ihrer Argumentation auf die oben dargestellten Gesichtspunkte stützt, die die Verpflichtung des Betreibers betreffen, aktiv und ständig dafür Sorge zu tragen, daß die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen im Unternehmen getroffen werden. Ich habe diese Gesichtspunkte im Zusammenhang mit Artikel 3 behandelt, wo sie meines Erachtens hingehören. Die selbständige Bedeutung des Artikels 4 besteht darin, daß der Betreiber aufgrund nationalen Rechts verpflichtet sein muß, jederzeit den zuständigen Behörden nachweisen zu können, daß er die notwendigen Sicherheitsmaßnahmen getroffen hat. Die Informationspflicht, oder, wenn man will, die Beweispflicht, ist eine Verpflichtung, die dem Betreiber jederzeit obliegt. Dies bedeutet, daß die zuständigen nationalen Behörden jederzeit Auskünfte über die getroffenen Sicherheitsmaßnahmen verlangen können und daß der Betreiber stets in der Lage sein muß, diese Auskünfte auf Anfrage zu erteilen.

Die niederländische Regierung hat darauf hingewiesen; daß die Artikel 30, 30 a und 30 b der Hinderwet den Behörden die Befugnis einräumen, jederzeit von den Unternehmen die Auskünfte zu verlangen, die zur Überprüfung der Sicherheitsmaßnahmen des Unternehmens erforderlich sind. Sie hat meines Erachtens zu Recht geltend gemacht, daß Artikel 30 b der Hinderwet nach Wortlaut und Sinn eine ständige Auskunftspflicht für den Betreiber impliziert. Das niederländische Recht bietet den Behörden ausreichende rechtliche Möglichkeiten, zu gewährleisten, daß der Betreiber dieser Auskunftspflicht nachkommt.

25 Es erscheint mir zu formalistisch, zu verlangen, daß neben diesen Bestimmungen, die es den zuständigen Behörden erlauben, vom Betreiber jede die Sicherheit betreffende Auskunft zu verlangen, eine ausdrückliche Verpflichtung des Betreibers vorgesehen wird, dieser Auskunftspflicht nachkommen zu können.

Meines Erachtens sind die Kontrollbestimmungen der Hinderwet im Rahmen des niederländischen Rechtssystems ausreichend zur Durchführung der Auskunftspflichten gemäß Artikel 4 der Richtlinie. Ich schlage demgemäß vor, auch diese Rüge der Kommission zu verwerfen.

Zu Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie

26 Artikel 5 verpflichtet, wie schon gesagt, den Betreiber, den zuständigen nationalen Behörden eine Mitteilung über die Industrietätigkeiten vorzulegen, bei denen besonders gefährliche Stoffe eingesetzt werden oder anfallen können. Artikel 5 zählt im einzelnen die Angaben auf, die in dieser Mitteilung enthalten sein müssen. Gemäß Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich muß die Mitteilung im Rahmen der Informationen über mögliche schwere Unfallsituationen umfassen:

Name der Person und ihrer Stellvertreter bzw. zuständige Stelle, die mit der Sicherheit beauftragt und befugt sind, die Alarm-und Gefahrenabwehrpläne durchzuführen und die zuständigen Behörden gemäß Artikel 7 zu alarmieren.

27 Diese Rüge erfordert eine Stellungnahme zu zwei Problemen.

28 Das erste betrifft eine Frage der Auslegung, der Richtlinienbestimmung. Die niederländische Regierung macht geltend, die Person, deren Name in der Mitteilung zu nennen sei, sei die rechtlich für die Sicherheit im Unternehmen verantwortliche Person, also in der Praxis der Betreiber selbst. Nach den niederländischen Rechtsvorschrift ten ergebe sich der Name dieser Person immer aus dem Genehmigungsantrag.

Die Kommission macht geltend, die niederländische Regierung lege die Richtlinienbestimmung falsch aus; diese verlange die Angabe des Namens der Person, die tatsächlich für die Sicherheit im Betrieb verantwortlich sei. Die Auslegung der Bestimmung durch die Kommission scheint mir die zutreffende zu sein, sowohl nach dem Wortlaut als auch nach dem Zweck der Bestimmung. Eine ausdrückliche Pflicht zur Angabe des Namens der rechtlich verantwortlichen Person, also des Betreibers, macht nicht viel Sinn, da der Betreiber selbst die Pflicht hat, die Mitteilung vorzulegen, so daß die Behörden seinen Namen schon deshalb kennen. Hinzu kommt, daß die Bestimmung die Angabe des Namens der Person verlangt, die mit der Sicherheit beauftragt und befugt [ist], die Alarm- und Gefahrenabwehrpläne durchzuführen. Es ist nicht sinnvoll,, den für den Betrieb rechtlich Verantwortlichen als eine Person zu bezeichnen, die. beauftragt und befugt ist, die Alarmpläne durchzuführen. Der Zweck der Bestimmung besteht im übrigen darin, die Person oder Personen zu identifizieren, die in der Praxis speziell für die Sicherheitsmaßnahmen verantwortlich sind und die in dieser Hinsicht spezielle Kenntnisse haben.

29 Die niederländische Regierung macht jedoch zweitens hilfsweise geltend, die Bestimmung sei, selbst in der Auslegung der Kommission, hinreichend in niederländisches Recht umgesetzt. Der Bericht über die Sicherheit im Betrieb, den das Unternehmen den Behörden mit dem Genehmigungsantrag einzureichen habe, müsse die Person nennen, die tatsächlich für die Sicherheit im Betrieb > verantwortlich sei. Dies ergebe sich zwar nicht ausdrücklich aus zwingenden Bestimmungen des niederländischen Rechts, sei jedoch in einer besonderen Anleitung, dem Arbeidsveiligheidsrapport Ρ 172-2, vorgesehen, den die niederländischen Behörden als Richtlinie für die mit der Erstellung des Sicherheitsberichts beauftragten Personen ausgearbeitet hätten. Die Regierung verweist auf Punkt 3.3 dieser Anleitung, der insbesondere vorsehe, daß der Bericht folgendes enthalten müsse: ... — eine Beschreibung der Verantwortlichkeiten und der Aufgaben, die den für die Sicherheit zuständigen Dienststellen, Organen und Personen obliegen. Weiter heiße es dort: Zur Erweiterung/Vertiefung des Verständnisses der Sicherheitslage und zur größeren Nützlichkeit des Berichts kann eine Beschreibung der Art und Weise erforderlich sein, in der die Sicherheitspolitik innerhalb des Betriebs gestaltet ist, sowie der Art und Weise, in der die für die Sicherheit verantwortlichen Abteilungen, Organe ; und Personen ihre Aufgaben wahrnehmen. Diese Vorschriften gewährleisten meines Erachtens nicht mit hinreichender Sicherheit, daß die Erfordernisse des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich eingehalten werden und stellen somit keine hinreichend genaue Umsetzung der Richtlinienvorschriften dar. Schon aus diesem Grund ist diesem Teil des Vorbringens der Kommission zu folgen.

30 Es besteht somit kein Anlaß, die Frage zu untersuchen, ob man gegebenenfalls annehmen könnte, daß die in der erwähnten Anleitung enthaltenen Vorschriften eine Grundlage für eine korrekte Durchführung der Richtlinie darstellen können; vgl. in diesem Zusammenhang die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach Richtlinienbestimmungen normalerweise nicht mittels nicht zwingender Vorschriften durchgeführt werden können.

Der Vollständigkeit halber möchte ich noch erwähnen, daß die Kommission, wie schon gesagt, ihre Rüge der unzureichenden Umsetzung des Artikels 5 Absatz 1 Buchstabe b zurückgenommen hat und daß dies vermutlich darauf zurückzuführen ist, daß die Kommission im Hinblick auf die besonderen Umstände in diesem Bereich der Auffassung war, die Mitteilungspflicht könne durch die Angaben erfüllt werden, die in der niederländischen Anleitung zur Erstellung des Berichts über die Sicherheit im Betrieb genannt sind. Ich halte dies im übrigen für völlig vertretbar, wenn man die Argumentation der niederländischen Regierung berücksichtigt.

31 Wenn der Gerichtshof meinem Antrag folgt, ist das Königreich der Niederlande zu verurteilen, weil es die Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich, 8 Absatz 1 und 10 Absatz 1 nicht in niederländisches Recht umgesetzt hat — hinsichtlich der beiden letztgenannten Bestimmungen hat die niederländische Regierung, wie gesagt, dem Standpunkt der Kommission nicht widersprochen. Hingegen sind die Rügen der Kommission hinsichtlich der unzureichenden Umsetzung der Artikel 3 und 4 zu verwerfen.

32 Da jede der Parteien mit einem Teil ihres Vorbringens unterlegen ist, sollte jede Partei ihre eigenen Kosten tragen.

Antrag

33 Ich schlage dem Gerichtshof demgemäß vor,

festzustellen, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 189 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht in angemessener Weise alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um das nationale Recht in völlige Übereinstimmung mit den Artikeln 5 Absatz, 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich, 8 Absatz 1 und 10 Absatz 1 der Richtlinie 82/501/EWG des Rates vom 24. Juni 1982 über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten zu bringen;

im übrigen ist die Klage abzuweisen;

jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.