Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.05.1992 – C-280/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 12. Mai 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Kommission begehrt in diesem Verfahren die Feststellung, daß Irland gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, indem es im Jahr 1986 Vorschriften erlassen hat, die bestimmten, in Großbritannien registrierten Fischereifahrzeugen u. a. den Fischfang innerhalb der Fischereizone Irlands und das Anlanden von Fisch in irischen Häfen untersagten. Das Königreich Spanien ist dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Kommission beigetreten.

2 Diese Rechtssache ist eine weitere in einer Reihe von Rechtssachen, in denen der Gerichtshof aufgerufen war, die Rechtmäßigkeit von Vorschriften zu beurteilen, durch die Irland und das Vereinigte Königreich seit 1983 versucht haben, das sogenannte quota hopping zu beschränken. Unter quota hopping verstehen die beiden Regierungen die Erscheinung, daß Schiffe, die bis dahin keine Verbindung mit diesen beiden Ländern hatten, die britische oder gegebenenfalls irische Flagge annehmen, um die Quoten zu nutzen, die diesen beiden Ländern jährlich im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik zugeteilt werden. In der Praxis sind es vor allem spanische Schiffe, die von der Möglichkeit der Registrierung als britische oder irische Schiffe Gebrauch gemacht haben.

3 Zum Verständnis von Entstehungsgrund und Bedeutung der im vorhegenden Fall streitigen Regelung muß die Beziehung zwischen dieser Regelung und der entsprechenden britischen Regelung erläutert werden.

4 Der erste Versuch des Vereinigten Königreichs, das quota hopping zu beschränken, geht auf das Jahr 1983 zurück. Aufgrund der ursprünglichen Regelung von 1983 war in den Fischereilizenzen vorgesehen, daß ein im Vereinigten Königreich registriertes Fischereifahrzeug nicht innerhalb der britischen Fischereizone Fische fangen oder Fänge umladen oder in den britischen Häfen Fänge anlanden durfte, wenn nicht wenigstens 75 % der Besatzungsmitglieder britische Staatsangehörige oder Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats waren (im folgenden: Voraussetzung bezüglich der Besatzung). Da Spanien zu diesem Zeitpunkt nicht Mitglied der Gemeinschaft war, begrenzte diese Voraussetzung die Fischereimöglichkeiten für Schiffe mit überwiegend spanischer Beteiligung. Schiffe, die die Voraussetzung bezüglich der Besatzung nicht erfüllten, konnten immer noch aufgrund einer britischen Fischereilizenz fischen, jedoch nur, wenn dies außerhalb der britischen Fischereizone stattfand und wenn die Fänge nicht in britischen Häfen angelandet wurden.

5 Irland führte 1983 eine Regelung ein, die dieser britischen Regelung entsprach und für die Fischereitätigkeit in Irland registrierter Schiffe in der irischen Fischereizone galt. Zur selben Zeit führte Irland eine Regelung ein, die britischen Fischereifahrzeugen den Fischfang und die Umladung ihrer Fänge innerhalb der irischen Fischereizone und die Anlandung von Fisch in irischen Häfen untersagte, wenn sie nicht eine Voraussetzung bezüglich der Besatzung erfüllten, die der beschriebenen britischen Voraussetzung entsprach. Man kann also sagen, daß eine Parallelität zwischen der irischen und der britischen Regelung bestand; was den im Vereinigten Königreich registrierten Schiffe in der Fischereizone des Vereinigten Königreichs verwehrt war, war ihnen auch in der irischen Fischereizone verwehrt.

6 Wie der Gerichtshof u. a. in der Rechtssache Agegate und in der Rechtssache C-279/89 (Kommission/Vereinigtes Königreich), in der ich gerade meine Schlußanträge gehalten habe, feststellen konnte, führte die britische Regierung im Zusammenhang mit dem Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft neue Voraussetzungen für die Erteilung von Fischereilizenzen ein. Diese neuen Voraussetzungen besagten erstens, daß spanische, portugiesische und griechische Fischer während der für diese Länder geltenden Übergangsperioden im Hinblick auf die Voraussetzung bezüglich 75 % der Besatzung immer noch nicht als Gemeinschaftsbürger angesehen werden; zweitens, daß 75 % der Besatzungsmitglieder ihren Wohnsitz im Vereinigten Königreich haben müssen; drittens, daß die Voraussetzung bezüglich der Besatzung nur für den Fang von Fischen gilt, die von einem Quotensystem erfaßt werden, unabhängig davon, ob der Fischfang innerhalb oder außerhalb der britischen Fischereizone stattfindet. Demgemäß war die Lage nach britischem Recht so, daß Schiffe, die die Voraussetzung bezüglich der Besatzung nicht erfüllten, sowohl außerhalb wie auch innerhalb der britischen Fischereizone fischen und ihre Fänge in britischen Häfen anlanden konnten, soweit die gefangenen Fische keiner Quotenregelung unterlagen.

7 Aufgrund der neuen englischen Voraussetzungen nahm Irland im Jahr 1986 durch die Sea Fishing Boats Regulations 1986 zwei Änderungen an der Regelung von 1983 vor. Nach diesen Änderungen können im Vereinigten Königreich registrierte Schiffe nicht innerhalb der irischen Zone fischen oder Fänge in irischen Häfen anlanden, wenn nicht wenigstens 75 % der Besatzungsmitglieder Gemeinschaftsbürger sind, wobei jedoch griechische, portugiesische und spanische Staatsangehörige während der für das betreffende Land geltenden Übergangszeit nicht als Gemeinschaftsbürger behandelt werden. Außerdem müssen diese 75 % der Besatzungsmitglieder ihren Wohnsitz an Land im Vereinigten Königreich haben.

Damit ergibt sich aus den Sea Fishing Boats Regulations 1986, daß die britischen Schiffe, die aufgrund des britischen Rechts rechtmäßig innerhalb und außerhalb der britischen Fischereizone Fische, die keiner Quotenregelung unterliegen, fangen und ihre Fänge in britischen Häfen anlanden können, keine Fische in der irischen Fischereizone fangen und in irischen Häfen anlanden können.

8 Die Kommission macht geltend, daß das Verbot des Fischfangs innerhalb der irischen Fischereizone im Widerspruch stehe zum Grundsatz des gleichen Zugangs zu den Fanggründen der Mitgliedstaaten für Fischereifahrzeuge der Mitgliedstaaten, der in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 101/76 des Rates vom 19. Januar 1976 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft niedergelegt sei. Artikel 2 Absatz 1 bestimmt:

Die Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten für die Ausübung der Fischerei in den ihrer Oberhoheit oder ihrer Gerichtsbarkeit unterliegenden Meeresgewässern dürfen zu keiner unterschiedlichen Behandlung anderer Mitgliedstaaten führen.

Die Mitgliedstaaten gewähren insbesondere allen die Flagge eines Mitgliedstaats führenden und im Bereich der Gemeinschaft registrierten Fischereifahrzeugen gleichen Zugang zu den Fanggründen und zur Fischerei in den in Absatz 1 genannten Gewässern.

Die Kommission trägt weiter vor, daß das Verbot der Anlandung in irischen Häfen zum einen dem in Artikel 30 EWG-Vertrag enthaltenen Verbot von Einfuhrbeschränkungen und zum anderen dem Grundsatz des gleichen Zugangs zu den Häfen der Mitgliedstaaten widerspreche, der in Artikel 27 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3796/81 des Rates vom 29. Dezember 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse festgelegt sei. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

Unbeschadet anderer Gemeinschaftsvorschriften treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß alle Fischereifahrzeuge, die die Flagge eines Mitgliedstaats führen, unter den gleichen Bedingungen Zugang zu den Häfen und Einrichtungen der ersten Vermarktungsstufe sowie zu allen damit zusammenhängenden technischen Einrichtungen und Ausstattungen haben.

Die Kommission macht schließlich geltend, daß das Verbot der Umladung von Fisch innerhalb der irischen Fischereizone von einem von der irischen Regelung erfaßten Schiff auf ein anderes gegen das in Artikel 30 des Vertrages enthaltene Verbot verstoße.

Wie aus der Argumentation der Kommission hervorgeht, vertritt sie in erster Linie die Auffassung, daß sich aus den oben erwähnten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ergebe, daß ein Mitgliedstaat auf keinen Fall befugt sei, für die Fischereifahrzeuge eines anderen Mitgliedstaats Bestimmungen festzulegen, die deren Recht auf Ausübung des Fischfangs sowie auf Anlandung oder Umladung der Fänge beträfen. Nur hilfsweise macht die Kommission geltend, daß es für die Entscheidung der Rechtssache darauf ankomme, daß die streitige Regelung von 1986, anders als die Regelung von 1983, britische Fischereifahrzeuge an der Ausübung von Fischereitätigkeiten hindere, die sie aufgrund der im Vereinigten Königreich geltenden Regelung rechtmäßig ausüben könnten.

9 Die irische Regierung hat anerkannt, daß die Voraussetzung bezüglich eines Wohnsitzes im Vereinigten Königreich, die in der Regelung von 1986 enthalten ist, gemäß dem Urteil Agegate dem Gemeinschaftsrecht widerspreche. Sie macht dagegen geltend, daß die unterschiedliche Behandlung von Fischereifahrzeugen eines anderen Mitgliedstaats, die die irische Regelung im Grundsatz mit sich bringe, im konkreten Fall gerechtfertigt sei.

Die irische Regierung weist auf die positive Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Regelung von 1983 durch die Kommission im Jahr 1984 hin und macht geltend, daß die im vorliegenden Fall streitige Regelung von 1986 keine Änderungen der Regelung von 1983 umfasse, die Grund zu einer anderen Beurteilung geben könnten. Die Regierung macht außerdem geltend, daß die streitige Regelung bloß der britischen Regelung über die Voraussetzung bezüglich der Besatzung nachgebildet sei, die der Gerichtshof im Urteil Agegate für mit dem Gemeinschafts -recht vereinbar angesehen habe. Dazu komme, daß die Regelung als rechtmäßig angesehen werden müsse, weil sie dieselben Ziele verfolge, wie sie dem gemeinschaftlichen System nationaler Quoten zugrunde lägen, nämlich den Schutz der von der Fischerei abhängigen lokalen Bevölkerung usw. Schließlich trägt die irische Regierung vor, daß sie aufgrund des Völkerrechts nicht verpflichtet sei, die von der Regelung erfaßten Schiffe als britische Schiffe anzuerkennen.

10 Wie ich bereits dargelegt habe, vertritt die Kommission in erster Linie die Auffassung, daß die geltend gemachten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen es einem Mitgliedstaat ohne Einschränkungen untersagten, Regelungen zu erlassen, die Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten daran hinderten, den Fischfang auszuüben sowie Fänge anzulanden und umzuladen. Aus der Argumentation der Kommission geht hervor, daß sie heute die Ansicht vertritt, daß eine Regelung wie die, die in der Zeit von 1983 bis 1986 auf britische Fischereifahrzeuge Anwendung gefunden habe, ebenfalls gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße.

Meiner Auffassung nach ist es jedoch weder notwendig noch angebracht, daß der Gerichtshof den Rechtsstreit auf der Grundlage dieser Argumentation entscheidet und sich auf diese Weise indirekt zur ursprünglichen irischen Regelung von 1983 äußert. Nach meiner Ansicht gibt es wesendiche Unterschiede zwischen der irischen Regelung von 1983 und der von 1986, wenn man sie im Lichte der Änderungen prüft, die an der entsprechenden britischen Regelung vorgenommen worden sind. Im Jahr 1984 hat die Kommission trotz allem eine positive Beurteilung der irischen Regelung von 1983 abgegeben, wobei sie den Umstand hervorgehoben hat, daß sich die irische Regelung darauf beschränke, den in Frage stehenden britischen Fischereifahrzeugen in der irischen Fischereizone die Ausübung der Tätigkeiten zu untersagen, die ihnen aufgrund der britischen Regelung in der britischen Fischereizone verboten seien.

Ich halte es für angebracht und ausreichend, wenn der Gerichtshof den Rechtsstreit auf der Grundlage der von der Kommission hilfsweise vorgetragenen Argumentation entscheidet, daß die irische Verordnung von 1986 dem Gemeinschaftsrecht widerspreche, weil sie die britischen Fischereifahrzeuge an der Ausübung der Fischereitätigkeiten hindere, die sie aufgrund der im Vereinigten Königreich geltenden Regelung rechtmäßig ausüben könnten.

Diese Folge der irischen Regelung stellt meiner Auffassung nach eine offensichtliche Verletzung des Grundsatzes des gleichen Zugangs zu den Fischereiressourcen dar, wie er in Artikel 2 der Verordnung Nr. 101/76 Ausdruck gefunden hat. Eine solche Verletzung kann auf keinen Fall durch die Gründe gerechtfertigt werden, die den gemeinschaftlichen Regelungen zur Erhaltung der Fischereiressourcen oder dem daraus folgenden Quotensystem zugrunde liegen. Sie kann auch in keiner Weise durch den Wunsch gerechtfertigt werden, das Bestehen einer echten wirtschaftlichen Verbindung zwischen den Fischereifahrzeugen und dem Flaggenstaat zu sichern oder irische Fischereiinteressen zu schützen. Aus denselben Gründen ist es nicht möglich, das Verbot der Anlandung und Umladung als gerechtfertigt anzusehen.

11 Die irische Regierung hat, wie ich schon erwähnt habe, auch geltend gemacht, daß die streitige Regelung mit dem Völkerrecht übereinstimme. Die Regierung stützt sich insoweit auf Artikel 5 Absatz 1 des Genfer Übereinkommens vom 29. April 1958 über die Hohe See, aufgrund dessen eine echte Verbindung zwischen dem Flaggenstaat und dem Schiff bestehen und der Flaggenstaat insbesondere seine Hoheitsgewalt in technischen, sozialen und Verwaltungsangelegenheiten tatsächlich ausüben müsse. Die Regierung macht geltend, daß sich aus dem Völkerrecht ergebe, daß andere Staaten nicht verpflichtet seien, die Registrierung im Flaggenstaat anzuerkennen, wenn das völkerrechtliche Erfordernis der echten Verbindung zwischen dem Flaggenstaat und dem Schiff nicht erfüllt sei.

Dieses Verteidigungsmittel ist von der irischen Regierung erst in ihrer Gegenerwiderung vorgetragen worden und kann deshalb bereits aus diesem Grund gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung als verspätet zurückgewiesen werden.

Meiner Auffassung nach ist dieses Vorbringen im übrigen unbegründet. Es besteht keine Veranlassung, die Frage zu erörtern, inwieweit die von der irischen Regierung vertretene Auslegung der Bestimmungen des Völkerrechts zutreffend ist. Es ist auch nicht erforderlich, auf die Frage einzugehen, ob die Weigerung eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft, die Registrierung von Schiffen in einem anderen Mitgliedstaat anzuerkennen, gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen würde, selbst wenn eine solche Weigerung möglicherweise aufgrund des Völkerrechts gerechtfertigt wäre. Im vorliegenden Fall reicht die Feststellung vollkommen aus, daß das irische Vorbringen bereits aus dem Grund zurückzuweisen ist, daß die irische Regierung nicht einmal versucht hat nachzuweisen, daß die britische Registrierung nicht auf einer relevanten Verbindung zwischen dem Vereinigten Königreich und dem Schiff beruhe und daß die britischen Behörden nicht die erforderliche Hoheitsgewalt über die Schiffe in technischen, sozialen und Verwaltungsangelegenheiten ausübten.

12 Ich möchte zum Abschluß bemerken, daß die irische Regierung in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, daß die im vorliegenden Fall streitige Regelung seit Juni 1987 nicht mehr angewandt werde und daß sie im März 1992 endgültig aufgehoben worden sei.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes hindert dies den Gerichtshof nicht, den Rechtsstreit auf der Grundlage der Anträge der Kommission aus der Klageschrift zu entscheiden.

Entscheidungsvorschlag

13 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß meiner Auffassung nach der Klage der Kommission stattzugeben ist. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, festzustellen,

daß Irland gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 101/76 des Rates, Artikel 27 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3796/81 des Rates und Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es die Sea Fishing Boats Regulations 1986 erlassen hat;

daß Irland die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, und

daß das Königreich Spanien seine eigenen Kosten trägt.