Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.05.1992 – C-264/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 21. Mai 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In der Vorlage des Finanzgerichts Hamburg, die wir heute zu behandeln haben, geht es um die Gültigkeit einer Detailregelung aus Artikel 3 a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung für die Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse. Diesen Anikei hat bekanntlich der Gemeinschaftsgesetzgeber im Anschluß an die Urteile Mulder und Von Deetzen in die zuvor zur Bekämpfung struktureller Überschüsse auf dem Markt für Milcherzeugnisse erlassene Zusatzabgabenregelung eingefügt, um der besonderen Situation der Landwirte Rechnung zu tragen, die in dem für die abgabenfreien Mengen maßgeblichen Referenzjahr eine Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 erfüllt hatten.

2 Anikei 3a der Verordnung Nr. 857/84, dessen ursprüngliche Fassung Gegenstand der Vorlagefrage ist, enthält für die Zuteilung der dort vorgesehenen spezifischen Referenzmenge eine Reihe von Voraussetzungen und Beschränkungen, von denen einige schon auf dem Prüfstand des Gerichtshofes gewesen sind. Im vorliegenden Fall fragt das Finanzgericht Hamburg nach der Gültigkeit einer Regelung, die in Absatz 1, zweiter Gedankenstrich des Artikels 3 a enthalten ist. Danach erhalten nur solche Erzeuger eine spezifische Referenzmenge,

— die keine Referenzmenge ... — im Falle des Übernehmers der Prämie — gemäß Artikel 2 der vorliegenden Verordnung erhalten haben.

3 Die Wendung im Falle des Übernehmers der Prämie verweist auf Artikel 6 der Verordnung Nr. 1078/77 und Artikel 3a Absatz 2 Unterabsatz 3, zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84. Was Artikel 6 der Verordnung Nr. 1078/77 betrifft, so regelt dieser die Möglichkeit, daß Landwirte in bezug auf übernommene Betriebe oder Betriebsteile die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtungen erfüllen, die der abtretende Betriebsinhaber eingegangen war. Dort heißt es:

(1) Jeder Betriebsnachfolger kann sich schriftlich verpflichten, die von seinem Vorgänger eingegangenen Verpflichtungen weiterhin zu erfüllen.

In diesem Fall behält der Vorgänger die bereits gezahlten Beträge, und der Restbetrag wird an den Nachfolger bezahlt.

Andernfalls werden die bereits bezahlten Beträge von dem Vorgänger zurückgezahlt.

(2) Wird ein Betrieb nur teilweise abgetreten, so bleibt dem Antragsteller sein Anspruch auf die Prämie erhalten, wenn sich die Person, an die er einen Teil des Betriebes abgetreten hat, schriftlich verpflichtet, die von seinem Vorgänger eingegangenen Verpflichtungen weiterhin zu erfüllen. Andernfalls wird ein angemessener, nach der abgetretenen Futteranbaufläche berechneter Teil der bereits gezahlten Beträge vom Vorgänger zurückerstattet.

4 Artikel 3a Absatz 2 Unterabsatz 3 betrifft die Konsequenzen für die Zuteilung der spezifischen Referenzmenge, wenn der Erzeuger (im Rahmen der vorgenannten Bestimmung) einen Teil seines Betriebes während des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums abgetreten hat.

5 In diesem Falle

— entspricht die nach Maßgabe der vorstehenden Bestimmungen festgelegte spezifische Referenzmenge des abtretenden Betriebsinhabers 60 % der Menge, für die dieser den Prämienanspruch behalten hat;

— entspricht die nach der Maßgabe der vorstehenden Bestimmungen festgelegte spezifische Referenzmenge des Übernehmers 60 % der Menge, für die dieser den Prämienanspruch erworben hat.

6 Vor dem Hintergrund dieser Regelungen ist der Sachverhalt zu sehen, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt.

7 Der Kläger des Ausgangsverfahrens (Kläger) hat auf bestimmten von ihm bewirtschafteten Flächen während des in der Bundesrepublik geltenden Referenzjahres (1983) Milch erzeugt. Er hat daher gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 im Jahre 1984 eine Referenzmenge von 183816 kg erhalten. Da er am 23. März 1984 ein weiteres landwirtschaftlich genutztes Grundstück von 2,5 ha gekauft hatte, verlangt er nunmehr die Erhöhung dieser Menge, und zwar in Anwendung von Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 auf das hinzugekaufte Grundstück. Letzteres war Teil eines Betriebes von 16,83 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche, auf der im Jahre 1980 14 Milchkühe gehalten worden waren. Der Betreiber hatte die Milcherzeugung am 10. Januar 1981 für vier Jahre eingestellt, um einer nach der Verordnung Nr. 1078/77 eingegangenen Verpflichtung nachzukommen. Der Kläger hatte diese Verpflichtung für das gekaufte Grundstück übernommen.

8 Nach Erlaß der Verordnung Nr. 764/89 bescheinigte die Landwirtschaftskammer Hannover für den Kläger eine vorläufige spezifische Referenzmenge in Höhe von 60 % der Milchmenge, die nach Meinung der Landwirtschaftskammer mit dem Verkauf des Grundstücks auf den Kläger übergegangen war. Auf dieser Grundlage erhöhte die Molkerei, an die der Kläger seine Milch abliefert, seine Referenzmenge um 6820 kg auf insgesamt 190636 kg.

9 Das Hauptzollamt Lüneburg veranlaßte den Widerruf der Neuberechnung der Referenzmenge mit der Begründung, daß der Kläger gemäß Artikel 3a Absatz 1, zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 von der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen sei, weil ihm bereits eine aufgrund seiner Milchlieferungen im Jahre 1983 berechnete Referenzmenge zugestanden hätte.

10 Mit seiner Klage vor dem Finanzgericht Hamburg begehrt der Kläger die Aufhebung dieses Widerrufs. Das Finanzgericht hat daraufhin dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Artikel 3a Absatz 1 zweiter Spiegelstrich der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates i. d. F. der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates insoweit gültig, als die Übernehmer einer gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates gewährten Prämie von der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen sind, wenn sie eine Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 erhalten haben?

11 Das Finanzgericht bezieht sich auf die Urteile in den Rechtssachen Mulder und Von Deetzen und neigt dazu, die Vorlagefrage zu bejahen, ebenso wie übrigens das Finanzgericht Düsseldorf, das uns in der Rechtssache C-247/91 eine gleichartige Frage vorgelegt hat.

12 Weitere Einzelheiten des Sachverhalts und der einschlägigen Rechtsvorschriften werde ich, soweit erforderlich, in der nachfolgenden Stellungnahme aufgreifen. Im übrigen darf ich auf den Sitzungsbericht verweisen.

B — Stellungnahme

13. I — Die Diskussion, die vor dem Gerichtshof um die Beantwortung der vorgelegten Gültigkeitsfrage geführt wurde, beruhte auf einem bestimmten Verständnis der zu prüfenden Klausel, das auch schon das Finanzgericht Hamburg seiner Frage und seiner Begründung des Vorschlagebeschlusses zugrunde gelegt hatte. Dieses Verständnis geht dahin, daß Landwirte in der Situation des Klägers von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen sind, wobei diese Situation durch folgende Merkmale gekennzeichnet ist:

Der Antragsteller hat gemäß Artikel 3a Absatz 2 Unterabsatz 3 einen Teil eines Betriebes, der einer Nichtvermarktungs-oder Umstellungsverpflichtung unterlag, von einem Dritten während des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums übernommen;

daneben hat er für einen anderen von ihm bewirtschafteten Betrieb eine Referenzmenge gemäß Artikel 2 erhalten.

14. Obschon der Wortlaut der Vorschrift für sich betrachtet auch die Auslegung zuläßt, daß sich das aufgestellte Kumulierungsverbot auf Referenzmengen für ein und denselben Betrieb bezieht — was die vor dem Gerichtshof erörterten Bedenken hinsichtlich der Gültigkeit eventuell in einem anderen Licht erscheinen ließe —, so ist doch dem gesamten Aufbau von Artikel 3a zu entnehmen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die Rechtsfolgen anordnen wollte, um die es im vorliegenden Verfahren geht. Wie Generalanwalt Jacobs in seinen jüngst vorgelegten Schlußanträgen in der Rechtssache Dowling ausführlich dargelegt hat, kann sich der Gerichtshof — selbst unter dem Gesichtspunkt einer mit dem Vertrag und ihm gleichstehenden Rechtsgrundsätzen konformen Auslegung — nicht über den aus der Regelung objektiv und eindeutig erkennbaren Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers hinwegsetzen. Die so verstandenen Grenzen der Auslegung können sich nicht nur aus dem klaren Wortlaut der Regelung ergeben, sondern auch aus ihrem Aufbau und ihrem Zweck.

15. Was den Aufbau von Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 betrifft, so lassen sich für die hier vertretene Auslegung folgende Hinweise entnehmen.

16. Nach Absatz 2 Unterabsatz 3 dieser Vorschrift erhält der Übernehmer der Prämie — im Falle der 7W/abtretung eines Betriebes während des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums — eine anteilige spezifische Referenzmenge. Einem Landwirt, der den gesamten Betrieb unter Übernahme der Nichtvermarktungs-bzw. Umstellungsverpflichtung (und damit auch der zeitanteiligen Prämie — vgl. Artikel 6 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1078/77) vor dem zeitlichen Ablauf dieser Verpflichtung übernommen hat, steht, wie Generalanwalt Mischo zutreffend bemerkt hat, der Anspruch auf die volle spezifische Referenzmenge zu, die auf diesen Betrieb entfällt. Dieser Schluß ergibt sich für mich aus einer Gegenüberstellung von Artikel 3 a Unterabsatz 2 Buchstabe a und Absatz 2 Unterabsatz 3.

17. Der in der vorliegenden Klausel genannte Übernehmer der Prämie wird somit seinem Rechtsvorgänger im Hinblick auf den Anspruch auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge gleichgestellt.

18. Vor diesem Hintergrund ist es nicht verständlich, weshalb der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Kumulierung mit einer Referenzmenge nach Artikel 2 (bezogen auf dasselbe landwirtschaftlich genutzte Grundstück) nur in der Person des Übernehmers der Prämie hätte vermeiden wollen, nicht jedoch in der Person des ursprünglichen Betriebsinhabers. Das Ziel, eine solche Kumulierung auszuschließen, wird in der Tat schon — für beide Gruppen — mit der Stichtagsregelung in Absatz 1 der Vorschrift verfolgt. Das gilt unabhängig davon, welche Fassung der Vorschrift man anwendet, sei es diejenige der Verordnung Nr. 764/89 oder der Verordnung Nr. 1639/91. Was die erstgenannte Fassung angeht, so sind in Absatz 1, erster Gedankenstrich, Stichtage festgesetzt, und es wird bestimmt, daß der Anspruch auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nur besteht, wenn der Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungszeitraum nach diesen Daten abgelaufen ist. Aus einer Gesamtbetrachtung der ersten und zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 764/89 ergibt sich, daß damit gewährleistet werden sollte, spezifische Referenzmengen nur solchen Landwirten zukommen zu lassen, denen gerade aufgrund der auf dem Betrieb lastenden Nichtvermarktungs-bzw. Umstellungsverpflichtung keine Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 zugeteilt

werden konnte. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Spagl festgestellt, daß die Stichtagsklausel in dieser Hinsicht nicht beanstandet werden kann. Zweck und Wirkung der Stichtagsklausel bestanden in einem Ausschluß von zwei Gruppen von Landwirten aus dem Sonderregime des Artikels 3 a:

solchen, denen zwar mangels Milchlieferungen ihrer Betriebe während des gesamten oder eines Teils des Referenzjahres keine Referenzmenge nach Artikel 2 zugewiesen werden konnte, wobei aber dieses Fehlen von Lieferungen nicht auf der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung beruht,

und

solchen, deren Betriebe im gesamten Referenzjahr Lieferungen getätigt haben und die daher eine Referenzmenge nach Artikel 2 erhalten konnten oder — a fortiori — tatsächlich erhalten haben.

19. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, daß, selbst wenn der betreffende Mitgliedstaat das Jahr 1983 als Referenzjahr gewählt hat und — im Falle von Artikel 3a Absatz 1, zweite Alternative des ersten Gedankenstrichs — der Nichtvermarktungs-oder Umstellungszeitraum vor dem Ablauf dieses Jahres endet, Artikel 3a davon ausgeht, daß eine Referenzmenge nach Artikel 2 mangels Lieferungen während des gesamten Referenzjahres nicht zugeteilt werden konnte. In solchen Fällen kam nach der dem Artikel 3a alter Fassung zugrunde liegenden Systematik jedoch die Zuteilung einer Referenzmenge nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b oder 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 in Betracht, die nicht voraussetzen, daß während des (gesamten) Referenzjahres Lieferungen oder Verkäufe stattgefunden haben. In diese Logik fügt es sich ein, daß Referenzmengen nach den beiden zuletzt genannten Vorschriften ebenfalls im zweiten Gedankenstrich des Artikels 3a aufgeführt sind und so den Ausschlußmechanismus des ersten Gedankenstrichs ergänzen.

20. Es ergibt sich somit, daß nach dem Aufbau des Artikels 3a alter Fassung der Ausschluß von Erzeugern, die für denselben landwirtschaftlichen Betrieb eine Referenzmenge nach Artikel 2 erhalten haben, bereits durch die Stichtagsregelung in Absatz 1, erster Gedankenstrich, bezweckt und bewirkt wird. Der hier behandelte Ausschlußgrund hat dagegen insbesondere den Zweck und die Wirkung, Landwirte von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge auszunehmen, die für einen anderen Betrieb eine Referenzmenge nach Artikel 2 erhalten haben.

21. Die neue Fassung des Artikels 3a (Verordnung Nr. 1639/91), die der Rat erlassen hat, um der Nichtigerklärung der Stichtagsklausel und des in Absatz 2 gewählten Prozentsatzes von 60 % Rechnung zu tragen, ist etwas anders aufgebaut. Sie enthält eine sehr detaillierte Regelung für einen Teil der Landwirte, die nach der alten Fassung durch die Stichtagsklausel von der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen worden waren. Dabei geht sie davon aus, daß alle betroffenen Mitgliedstaaten das Jahr 1983 als Bezugsjahr gewählt haben. Im Ergebnis erhalten die Landwirte, die aufgrund der Nichtvermarktungsverpflichtung nicht während des gesamten Referenzjahres Milch oder Milcherzeugnisse geliefert haben, eine spezifische Referenzmenge, auf die angerechnet werden die Referenzmengen nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b oder 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1546/88 (bzw., wenn der betreffende Mitgliedstaat die letztgenannte Vorschrift nicht anwendet, Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84).

22. Was die hier in Rede stehende Klausel angeht, so findet sich diese sowohl in der allgemeinen Regelung des ersten Unterabsatzes von Absatz 1 (zweiter Gedankenstrich) als auch in der aufgrund der Urteile Spagl und Pastetter eingeführten Sonderregelung (letzter Unterabsatz, erster Gedankenstrich). Noch deutlicher als in der alten Fassung des Artikels 3a zeigt sich, daß der hiermit bezweckte und bewirkte Ausschluß Landwirte aufgrund von Referenzmengen betrifft, die sie als Leiter eines anderen Betriebes erhalten haben.

23. II — 1. Die Gültigkeitsprüfung hat ohne Rücksicht darauf zu erfolgen, ob die so ausgelegte Vorschrift (und damit die vorgelegte Frage) für die Entscheidung des innerstaatlichen Rechtsstreits erheblich ist. Dies festzustellen ist allein Sache des innerstaadichen Gerichts. Es ist daher ohne Belang, ob, wie die Kommission meint, der Kläger für die Zwecke des hier zu prüfenden Artikels 3 a keine Erzeugereigenschaft hat und allein deshalb nicht als Berechtigter einer spezifischen Referenzmenge in Betracht kommt. Auch kommt es nicht darauf an, ob der Kommission darin zugestimmt werden kann, daß schon Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1546/88 gegen den Anspruch auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge spricht. Schließlich brauchen wir uns auch nicht mit der in der mündlichen Verhandlung erörterten Frage zu beschäftigen, welchen Einfluß es angesichts des Wortlauts von Artikel 3a Absatz 2 Unterabsatz 3 auf den vom Kläger geltend gemachten Anspruch hat, daß er zwar die Umstellungsverpflichtung seines Rechtsvorgängers, nicht jedoch die (anteilige) Prämie übernommen hat. In Tenor und Begründung des Vorlagebeschlusses wird nämlich ausdrücklich auf den Fall des Übernehmers der Prämie abgestellt.

24. 2. In dem so abgesteckten Rahmen möchte ich mich zunächst der Frage zuwenden, ob die hier behandelte Klausel mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar ist. Da diese Klausel eine Ausnahme von dem Prinzip des Anspruchs auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge darstellt, einem Prinzip, das auf der Rechtsprechung Mulder und von Deetzen beruht, erscheint es angebracht, die in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien anzuwenden. Aus diesen ergibt sich, daß eine die abgabenfreie Milcherzeugung beschränkende Maßnahme unter folgenden Bedingungen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt:

Der Wirtschaftsteilnehmer wurde durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlaßt, die Vermarktung einzustellen (Randnrn. 23 und 24 des Urteils Mulder).

Es war nicht erkennbar, daß die eingegangene (Nichtvermarktungs)verpflichtung zur Folge haben könnte, daß bei ihrem Auslaufen die Wiederaufnahme der betreffenden Tätigkeit unmöglich ist (Randnrn. 24 und 26, a. a. O.).

Die Regelung beeinträchtigt ihn gerade deswegen in besonderer Weise, weil er die von der Gemeinschaftsregelung gebotenen Möglichkeiten in Anspruch genommen hat (Randnr. 25, a. a. O.).

25. a)Bei näherer Betrachtung dieser Kriterien fällt sogleich auf, daß das erste und das dritte Kriterium auf den vorliegenden Fall nicht recht übertragbar sind. Hinsichtlich des ersten Kriteriums (Veranlassung durch eine Handlung der Gemeinschaft) ist der Kommission einzuräumen, daß im Falle eines Übernehmers das Engagement, die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung zu erfüllen, ihren Anlaß weniger in der Gemeinschaftsregelung als in dem Grundstückskauf findet. Was das dritte Kriterium angeht — die Kausalität zwischen der durch das Gemeinschaftsrecht bedingten Einstellung der Milchwirtschaft und dem Ausschluß der Möglichkeit einer von der Zusatzabgabe freien Erzeugung —, so fehlt es hieran formal betrachtet jedenfalls dann, wenn sich, wie hier, der verbleibende Nichtvermarktungs- bzw. Umstellungszeitraum weder ganz noch zum Teil mit dem Referenzjahr deckt.

26. Allerdings hatte der Gerichtshof in den Urteilen Mulder und von Deetzen mit Situationen zu tun, in denen während des Nichtvermarktungszeitraums kein Wechsel des Betriebsleiters stattgefunden hatte. Ob die dort entwickelten Grundsätze dennoch auf Landwirte in der Situation des Klägers angewandt werden können, richtet sich danach, ob der Grundgedanke, auf dem diese Rechtsprechung beruht, auf eine solche Situation trotz ihrer Besonderheiten übertragbar ist.

27. Dieser Grundgedanke läßt sich mit dem Begriff der Folgerichtigkeit des Gemeinschaftshandelns umschreiben. Konkret bedeutet dies, daß die Gemeinschaft nicht einerseits die Möglichkeit der Nichtvermarktung gegen Zahlung einer Prämie (und damit als im Allgemeininteresse erwünschtes Opfer) anbieten, andererseits die Wahrnehmung dieses Angebots zum Ausgangspunkt einer Behandlung machen kann, die nachteiliger ist als die Behandlung der Wirtschaftsteilnehmer, die von diesem Angebot keinen Gebrauch gemacht und sich an der Einschränkung im Allgemeininteresse nicht beteiligt haben. Etwas anderes gilt nur, wenn hinreichend erkennbar war, daß eine solche schlechtere Behandlung eintreten und daher das in Kauf zu nehmende Opfer größeren Umfang haben würde.

28. Diese Überlegungen sind auf Fälle der vorliegenden Art übertragbar, wenn einerseits die Nichrvermarktung einen betriebsbezogenen Umstand darstellt, den der Übernehmer daher auch insoweit gegen sich gelten lassen muß, als er die diesbezügliche Verpflichtung — in der Zeit vor der Übernahme — nicht selbst erfüllt hat, und der andererseits als solcher für die Frage der Zuteilung einer Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 entscheidend ist. Unter diesen Voraussetzungen weist das Vertrauen des Betriebsnachfolgers, der eine mit einer Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung belastete landwirtschaftliche Fläche übernommen hat, die gleichen wesentlichen Merkmale auf wie das eines Landwirts, der den in Rede stehenden Betrieb seit Beginn des Nichtvermarktungs-oder Umstellungszeitraums bewirtschaftet hat. Denn ein solcher Betriebsnachfolger kann angesichts des erwünschten und begrenzten Charakters der Verpflichtung davon ausgehen, daß der Erwerb eines solchen Betriebes oder Betriebsteils gegenüber dem Erwerb eines nicht belasteten Betriebes keine weitergehenden Nachteile haben würde als die zugesagte Erfüllung der Verpflichtung für die verbleibende Zeit. In diesem Falle erscheint es logisch, den Übernehmer nicht anders zu behandeln, als hätte er die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung von Anfang an selbst erfüllt.

29. Wenden wir uns also den beiden vorhin definierten Voraussetzungen zu.

30. Was zunächst die Frage der Betriebsbezogenheit der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung angeht, so lassen Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a und Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a sowie der eingangs meiner Schlußanträge zitierte Artikel 6 der Verordnung Nr. 1078/77 erkennen, daß es sich um eine betriebsbezogene Verpflichtung handelt. Nach den ersten beiden Vorschriften bedeutet sie nämlich, daß der Erzeuger während des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums gehalten ist,

Milch und Milcherzeugnisse aus seinem Betrieb weder zu verkaufen noch kostenlos abzugeben.

31. In dieselbe Richtung weisen die Merkmale, die nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b, erster Gedankenstrich (auf den Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b verweist) und Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c die Nichtvermarktungs-bzw. Umstellungsverpflichtung kennzeichnen.

32. In Artikel 6 betreffend den Wechsel des Betriebsinhabers wird zwischen den Fällen der Übernahme und der NichtÜbernahme der Umstellungs- oder Nichtvermarktungs -Verpflichtung unterschieden. Es ergibt sich, daß sich der Betriebsnachfolger in jedem Falle zur Erfüllung der von seinem Rechtsvorgänger eingegangenen Zusagen verpflichten kann. Tut er dies, so folgt die Verpflichtung gewissermaßen dem übernommenen Betrieb. Anderenfalls muß der Vorgänger die bereits gezahlten Beträge ganz oder teilweise zurückzahlen. Beide dieser Rechtsfolgen bestätigen die in Artikel 2 und 3 festgelegte Betriebsbezogenheit der Verpflichtung, denn sie besagen, daß die Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung nicht unabhängig von der Bewirtschaftung des mit ihr belasteten Betriebes erfüllt werden kann.

33. Nach alledem haben die genannten Verpflichtungen betriebsbezogenen Charakter.

34. In dieser Eigenschaft wirken sie sich auch auf die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 aus. Der vorliegende Fall macht dies ganz deutlich. Eine solche Zuteilung wurde nämlich ungeachtet der Tatsache versagt, daß die Umstellungsverpflichtung, soweit sie während des Referenzjahres 1983 Milchlieferungen im Wege stand, nicht den Kläger, sondern seinen Rechtsvorgänger traf.

35. Davon, daß diese Rechtsfolge für Landwirte in der Situation des Klägers eintritt, gehen im vorliegenden Verfahren alle Beteiligten aus, und ich glaube nicht, daß man dies besonders problematisieren müßte. Es genügt der Hinweis auf einige einschlägige Textstellen. So geht Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 offenkundig davon aus, daß es sich bei den Ereignissen, die innerhalb des Referenzjahres die Produktion beeinträchtigen konnten — mit den entsprechenden Folgen im Rahmen von Artikel 2 —, um betriebsbezogene Ereignisse handelt. Der zur Ergänzung dieser Vorschrift erlassene Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nah Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. L 132 S. 11 bzw. Verordnung Nr. 1546/88) ist in demselben Sinne zu verstehen (siehe insbesondere den zweiten Gedankenstrich).

36. Ferner ist der Gesetzgeber bei Erlaß von Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 ebenfalls von einer betriebsbezogenen Wirkung der Nichtvermarktung oder Umstellung während des Referenzzeitraums ausgegangen. Wie ich bereits erläutert habe, ist der Übernehmer der Prämie im Falle einer vollständigen oder teilweisen Abtretung des Betriebes dem ursprünglichen Betriebsinhaber gleichgestellt.

37. Schließlich heißt es in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1033/89:

Die Sonderregelung [des Artikels 3a der Verordnung Nr. 857/84] gilt in der Tat nur für Erzeuger, die, da ihre Betriebe in dem vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr eine Verpflichtung einhalten mußten, für den betreffenden Betrieb keine Referenzmenge erhalten konnten.

38. Aus alledem folgt im Prinzip, daß die Kriterien der Rechtsprechung Mulder und Von Deetzen auf Landwirte in der Situation des Klägers unter Berücksichtigung der Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung ihres Rechtsvorgängers anzuwenden sind. Dabei hat die Tatsache, daß dieser durch die Verordnung Nr. 1078/77 zur Einstellung der Milchlieferungen veranlaßt wurde, sowie der weitere Umstand, daß gerade er es war, den die eingegangene Verpflichtung im Referenzjahr von Milchlieferungen abgehalten hat, für die Rechtsstellung des Klägers dieselbe Bedeutung, wie wenn diese Merkmale auf ihn selbst zuträfen.

39. Betrachtet man den Fall allein im Lichte dieses Grundsatzes, so besteht kein Zweifel, daß der Kläger die von der Rechtsstellung aufgestellten Kriterien erfüllt.

40. b)Von diesem Prinzip könnte hier allerdings deshalb eine Ausnahme geboten sein, weil der Erwerb erst am 23. März 1984 stattgefunden hat, zu einem Zeitpunkt, als der Vorschlag der Kommission für die späteren Verordnungen (EWG) Nrn. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. 90, S. 10) und 857/84 (die einen Tag später in Kraft getreten sind) schon veröffentlicht war (ABl. C 314, S. 5). Die Kommission führt aus, weder in diesen Vorschlägen noch in den Arbeiten des Rates finde sich ein Hinweis darauf, daß Nichtvermarkter eine Referenzmenge erhalten sollten. In der Tat spreche gegen ein Vertrauen des Klägers, daß er für das erworbene Grundstück einen sehr geringen Preis gezahlt und nach Einführung der Quotenregelung keinen Antrag auf Zuteilung einer Referenzmenge gestellt habe.

41. Hierzu ist vorab festzustellen, daß die Vorlagefrage nicht dahin geht, ob die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge angesichts des individuellen Verhaltens des Klägers, das vielleicht gegen das Vorhandensein von Vertrauen sprechen könnte, versagt werden durfte. Einzelheiten dieser Art sind daher bei Behandlung der Frage nicht zu berücksichtigen. Dagegen weist die Frage des Einflusses der Vorschläge der Kommission auf das Vertrauen eines Erzeugers, der den Betrieb nach dem 19. November 1983 übernommen hat, über den Einzelfall hinaus.

42. Konnten also Landwirte, die die für den Vertrauensschutz maßgebliche Disposition, nämlich den Kauf des landwirtschaftlich genutzten Grundstücks (Betriebs oder Betriebsteils), nach Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags vorgenommen haben, auf die begrenzte Tragweite der übernommenen Verpflichtung ebenso vertrauen, wie wenn diese Disposition vor dem genannten Datum stattgefunden hätte?

43. Meines Erachtens ist diese Frage zu bejahen. Der in der Verordnung Nr. 1078/77 enthaltene Anknüpfungspunkt für das geschützte Vertrauen wird in seiner Bedeutung nicht durch den Kommissionsvorschlag beeinträchtigt. Ich halte es schon für zweifelhaft, ob ein solcher Kommissionsvorschlag allein — ohne zusätzliche Anhaltspunkte in bestehenden Rechtsvorschriften, im Verhalten der Gemeinschaftsorgane oder sonstigen maßgeblichen Umständen — geeignet ist, eine solche Wirkung zu entfalten. Der Gerichtshof hat zwar bislang Vorschläge der Kommission berücksichtigt, wenn er festzustellen hatte, ob der betroffene Wirtschaftsteilnehmer (noch) darauf vertrauen durfte, daß künftig eine bestimmte Rechtslage bestehen werde. Er hat sie jedoch, soweit ersichtlich, stets als eines unter mehreren Elementen betrachtet, die gemeinsam erkennen ließen, daß ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer mit einer ihm ungünstigen Entwicklung der Rechtslage rechnen mußte. Wie dem auch immer sei, die Bedeutung, die die Kommission dem im November 1983 veröffendichten Vorschlag beilegen möchte, steht im Widerspruch zu dem, was sich, im Lichte des Zusammenhangs, in dem er steht, aus seinem Text selbst ergibt.

44. Der Vorschlag behandelt das Problem der Nichtvermarkter nicht ausdrücklich. Er sieht aber eine Regelung vor, nach der die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsvorschriften erlassen, um die für bestimmte Erzeuger entstehenden Sonderfälle zu lösen. Diese Sonderfälle sind nicht abschließend aufgezählt. Genau das unterscheidet den Text des Vorschlags von dem System der Verordnungen Nrn. 857/84 und 1371/84, dem eine abschließende Regelung der Sonderfälle (von Landwirten, deren Betriebe im Referenzjahr keine oder nur eine eingeschränkte Produktion aufwiesen) zugrundeliegt. Außerdem sah dieser Vorschlag das Jahr 1981 als Referenzjahr vor, ein Jahr, in dem angesichts der Ausschlußdaten für neue Anträge nach der Verordnung Nr. 1078/77 ein sehr großer Teil der Landwirte, die von den in dieser Verordnung vorgesehenen Möglichkeiten Gebrauch gemacht hatten, eine Nichtvermarktungs- oder Umstellungsverpflichtung zu erfüllen hatten. Die mit der Erfüllung dieser Verpflichtung im Jahre 1981 getroffene Disposition konnte im Jahre 1983 nicht mehr rückgängig gemacht werden. Ohne konkrete Anhaltspunkte — an denen es aber fehlt, wie ich gezeigt habe — konnte man nicht davon ausgehen, daß die Kommission eine mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes unvereinbare Regelung vorschlagen wollte. Ferner hat die Kommission gleichzeitig mit dem hier diskutierten Vorschlag noch einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1078/77 vorgelegt. In der zweiten Begründungserwägung des vorgeschlagenen Verordnungstextes wird nochmals auf die begrenzte Tragweite der Nichtvermarktungs-bzw. Umstellungsverpflichtung hingewiesen:

Voraussetzung für die Gewährung der Nichtvermarktungs- und Umstellungsprämie ist die Verpflichtung des Erzeugers, während des Nichtvermarktungs-bzw. Umstellungszeitraums Milch oder Milcherzeugnisse aus seinem landwirtschaftlichen Betrieb weder zu verkaufen noch kostenlos abzugeben.

45. Da schließlich der Vorschlag, auf den sich die Kommission hier beruft, auch keinen Hinweis darauf enthält, daß für Landwirte, die Betriebe oder Betriebsteile nach seiner Veröffentlichung erwerben, eine nachteiligere Regelung gelten soll, ist festzuhalten, daß er einem berechtigten Vertrauen — auch solcher Landwirte — nicht entgegensteht.

46. Aus alledem ergibt sich, daß Landwirte in der Situation des Klägers Vertrauensschutz in dem in der Rechtsprechung Mulder und von Deetzen entwickelten Sinne genießen. Nach dieser Rechtsprechung ist jede nachteilige Behandlung unzulässig, die spezifisch an den Umstand der Nichtvermarktung im Referenzjahr anknüpft. In diesem Zusammenhang ist, wie gezeigt, die Verpflichtung im Sinne der Verordnung Nr. 1078/77 als Ganzes zu betrachten, so daß es unerheblich ist, daß der Kläger während des Referenzjahres die Umstellungsverpflichtung nicht selbst erfüllt hat.

47. c)An dem so festgestellten Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes ändert auch die Tatsache nichts, daß der zugefügte Nachteil — die Versagung einer (spezifischen) Referenzmenge — außer an das durch die Verordnung Nr. 1078/77 bedingte Fehlen von Milchlieferungen im Referenzjahr auch an den Umstand anknüpft, daß der betreffende Landwirt im Hinblick auf einen anderen Betrieb eine Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 erhalten hat. Es mag sein, daß im Einzelfall nicht von einer Gefährdung der Existenz des betroffenen Landwirts ausgegangen werden kann, wenn dieser schon eine Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 innehat. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission auf diesen Umstand abgestellt und ausgeführt, daß es angesichts der dem Kläger bereits zustehenden Referenzmenge nicht als ungerecht empfunden werden könne, daß er von dem Anspruch nach Artikel 3a der genannten Verordnung ausgeschlossen werde.

48. Dieser Auffassung vermag ich mich nicht anzuschließen. Die Wirkung des Vertrauensschutzes im Sinne der Rechtsprechung Mulder und von Deetzen besteht darin, den Wirtschaftsteilnehmer vor dem Eintritt von Rechtsfolgen zu schützen, mit denen er im Zeitpunkt der in Rede stehenden (kaufmännischen) Disposition nicht rechnen müsse. Der Schutz bezieht sich somit auf diese Disposition und nicht auf die Existenz des Wirtschaftsteilnehmers.

49. Aus allen diesen Gründen ist festzuhalten, daß die hier in Rede stehende Vorschrift jedenfalls insoweit wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes ungültig ist, als sie einen Anspruch von Erzeugern in der Situation des Klägers auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge ausschließt.

50. 3. Wenn auch die bisherigen Überlegungen nur eine auf diese Situation beschränkte Ungültigerklärung erlauben, da ich den Fall eines Kaufes nach Erlaß der Verordnungen Nrn. 856/84 und 857/84 nicht geprüft habe, so erscheint es mir doch geboten, die hier in Rede stehende Klausel in vollem Umfang für ungültig zu erklären, da sie gegen den in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag konkretisierten allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstößt.

51. Wie ich bereits erläutert habe, stellt Artikel 3a im Falle einer teilweisen (und auch einer vollständigen) Übertragung des Betriebes den Übernehmer der Prämie dem ursprünglichen Inhaber des Betriebes oder Betriebsteils gleich — und zwar unabhängig davon, zu welchem Zeitpunkt innerhalb des Nichtvermarktungs- oder Umstellungszeitraums die Übertragung stattgefunden hat. Offenkundiges Ziel dieser Regelung war es, diese Landwirte im Hinblick auf die von ihnen getätigten Dispositionen in gleicher Weise zu schützen wie diejenigen, die sich in der Situation befanden, die unmittelbar Gegenstand der Urteile Mulder und von Deetzen gewesen war. Angesichts dieser Zielsetzung vermag ich keinen sachlichen Grund für eine Schlechterbehandlung von Landwirten zu erkennen, die bereits über eine Referenzmenge nach Artikel 2 verfügen. Sie ist auch nicht durch das Erfordernis der Rechtssicherheit und der Wirksamkeit der Zusatzabgabenregelung gedeckt. Dieses Erfordernis kann zwar der Annahme einer Diskriminierung im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag entgegenstehen, indem es die Beschränkung der Zahl der Situationen rechtfertigt, in denen der Wirtschaftsteilnehmer aufgrund besonderer Umstände eine bessere Behandlung erfährt, als dies die allgemeine Regel eigentlich gestatten würde. Der Gerichtshof hat dies zum Beispiel im Hinblick auf die Gründe für die Berücksichtigung eines anderen Referenzjahres sowie hinsichtlich der Beschränkung der zur Wahl stehenden Referenzjahre anerkannt. Hier geht es jedoch genau um den umgekehrten Fall, nämlich nur eine Ausnahme von der in Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84 enthaltenen allgemeinen Regel zu Lasten des Wirtschartsteilnehmers. Mit anderen Worten: Das genannte Erfordernis trägt dem Umstand Rechnung, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber das Regelungssystem nicht mit unzähligen Differenzierungen versehen kann, um noch so eigenartigen Situationen gerecht zu werden und um somit die Gleichbehandlung von ungleichen Sachverhalten zu vermeiden. Dagegen kann es eine Differenzierung, die der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst eingeführt hat und die auf eine Ungleichbehandlung ohne sachlichen Grund hinausläuft (das heißt bei gleichen Sachverhalten oder solchen, deren Unterschiede nach sachlichen Kriterien keine Differenzierung erlauben), nicht rechtfertigen.

52. Aus alledem ergibt sich, daß die hier in Rede stehende Klausel auch gegen das Diskriminierungsverbot gemäß Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verstößt.

C — Schlußantrag

53. Ich schlage Ihnen daher vor, auf die Frage des Finanzgerichts Hamburg wie folgt zu antworten:

Artikel 3a Absatz 1, zweiter Gedankenstrich, der Verordnung Nr. 857/84 i. d. F. der Verordnung (EWG) Nr. 764/89 ist insoweit ungültig, als die Übernehmer einer gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates gewährten Prämie von der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge ausgeschlossen sind, wenn sie eine Referenzmenge nach Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 erhalten haben.