Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.07.1992 – C-201/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 8. Juli 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Das vorliegende Ersuchen um Vorabentscheidung hat die Artikel 68 und 71 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 und Artikel 107 der zur Ausführung der eben genannten Verordnung erlassenen Verordnung (EWG) Nr. 574/72 zum Gegenstand.

2 Dem Vorabentscheidungsersuchen liegt ein Verfahren vor dem Tribunal de grande instance Metz zugrunde. Die Kläger in diesem Verfahren, Herr Grisvard und Herr Kreitz, sind französische Staatsangehörige, die über lange Zeit hinweg einer Tätigkeit im Dienste der amerikanischen Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland nachgingen (Herr Grisvard von 1967 bis zum 31. Dezember 1988 und Herr Kreitz von 1953 bis zum 30. September 1987). Mit dem Ende dieser Tätigkeit wurden die beiden Kläger, die auch während der Zeit ihrer Beschäftigung in Frankreich gewohnt hatten, arbeitslos. Sie wandten sich daraufhin an die für die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit zuständigen Stellen in Frankreich.

3 Die örtlich zuständige Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce de la Moselle (im folgenden Assedie genannt) gewährte den Klägern entsprechende Leistungen, wobei sie der Berechnung dieser Leistungen die Bezüge zugrunde legte, die die Kläger in Deutschland zuletzt erhalten hatten. Diese Bezüge wurden dabei aber nur insoweit berücksichtigt, als sie nicht die in Deutschland für die Arbeitslosenversicherung geltende Beitragsbemessungsgrenze überstiegen. Assedie stützte sich dabei auf die Richtlinie Nr. 62-87 ihres Verbandes, der Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (im folgenden Unedic genannt), in der diese berechnungsweise festgelegt wurde.

4 Bei der Umrechnung der von den Klägern in Deutschland bezogenen Gehälter wandte Assedie den in Artikel 107 Absatz 1 und Absatz 2 der Verordnung Nr. 574/72 vorgesehenen Umrechnungskurs an.

5 Die Kläger wenden sich mit ihrer Klage gegen die Anwendung der deutschen Beitragsbemessungsgrenze durch Assedie, die ihres Erachtens gegen Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 verstößt. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

ii) Grenzgänger erhalten bei Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie wohnen, als ob während der letzten Beschäftigung die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats für sie gegolten hätten; diese Leistungen gewährt der Träger des Wohnorts zu seinen Lasten;

....

6 Die Kläger beanstanden außerdem den von Assedic angewandten Wechselkurs.

7 Das nationale Gericht hat daher folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Frage zur Bestimmung der Rechtsvorschriften, die für die bei der Berechnung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit für Grenzgänger anzuwendende Beitragsobergrenze gelten:

Ist die Richtlinie Nr. 62-87 der Unedic vom 7. August 1987 mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar?

Unterliegt die Bestimmung dieser Obergrenze Artikel 68 Absatz 1 oder Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71?

2) Frage zum für Grenzgänger geltenden Verfahren der Währungsumrechnung:

Welches Umrechnungsverfahren ist vom Versicherungsträger des Wohnorts des arbeitslosen Grenzgängers auf den Betrag des Arbeitsentgelts anzuwenden, den dieser für die letzte Beschäftigung empfangen hat, die er in dem Mitgliedstaat ausgeübt hat, in dem er, unmittelbar bevor er arbeitslos geworden ist, beschäftigt war?

Ist der Umrechnungskurs des Artikels 107 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 in diesem Fall anzuwenden?

Β — Stellungnahme

Zur ersten Frage

8 Mit der ersten dem Gericht zur Vorabentscheidung vorgelegten Frage begehrt das nationale Gericht zu wissen, ob die genannte Richtlinie der Unedic mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Es ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof stets daran festgehalten hat, daß er im Rahmen von Verfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag nicht dazu berufen ist, über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht zu entscheiden. Der Gerichtshof ist jedoch dafür zuständig, dem nationalen Gericht alle Kriterien für die Auslegung dieses Rechts an die Hand zu geben, die es diesem ermöglichen können, für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtstreits über diese Vereinbarkeit zu befinden.

9 Aus dem in dem Ersuchen um Vorabentscheidung geschilderten Sachverhalt und der darin gegebenen Begründung läßt sich jedoch unschwer erschließen, welche Auskunft das nationale Gericht mit der ersten der beiden Vorlagefragen zu erhalten begehrt. Diese Frage ist deshalb so zu verstehen, daß sie darauf abzielt, ob die genannten Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 dahin auszulegen sind, daß der zuständige Träger bei der Gewährung von Leistungen bei Vollarbeitslosigkeit an Grenzgänger die Beitragsbemessungsgrenzen des Beschäftigungsstaates oder aber diejenigen des Staates, in dem der Grenzgänger wohnt, anzuwenden hat.

10 Die Antwort auf diese Frage läßt sich meines Erachtens unschwer aus Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 ableiten. Dieser Vorschrift zufolge erhalten Grenzgänger bei Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Staates, in dem sie wohnen, als ob während der letzten Beschäftigung diese Rechtsvorschriften für sie gegolten hätten. Grenzgänger müssen daher insoweit genauso behandelt werden wie Arbeitnehmer, die in demselben Staat wohnen und arbeiten. Daraus folgt, daß für Grenzgänger auch die Rechtsvorschriften ihres Wohnsitzstaates, die eine Beitragsbemessungsgrenze vorsehen, gelten. Der Staat, in dem der Grenzgänger wohnt, hat daher bei der Gewährung von Leistungen bei Vollarbeitslosigkeit die in seinem eigenen Recht vorgesehene und nicht die im Beschäftigungsstaat geltende Beitragsbemessungsgrenze anzuwenden.

11 Die vom nationalen Gericht in diesem Zusammenhang ebenfalls genannte Vorschrift des Artikels 68 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 betrifft hingegen eine andere Frage, nämlich jene nach dem Entgelt, das bei der Berechnung der zu gewährenden Leistungen zugrunde zu legen ist:

1. Der zuständige Träger eines Mitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften bei der Berechnung der Leistungen die Höhe des früheren Entgelts zugrunde zu legen ist, berücksichtigt ausschließlich das Entgelt, das der Arbeitslose während seiner letzten Beschäftigung im Gebiet dieses Staates erhalten hat. Hat jedoch seine letzte Beschäftigung dort weniger als vier Wochen gedauert, so werden die Leistungen auf der Grundlage des Entgelts berechnet, das am Wohnort oder Aufenthaltsort des Arbeitslosen für eine Beschäftigung üblich ist, die der Beschäftigung, die er zuletzt im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats ausgeübt hat, gleichwertig oder vergleichbar ist.

12 Der Gerichtshof hatte vor einigen Jahren im Falle Fellinger zu der Auslegung dieser Vorschrift Stellung zu nehmen. Er hat dabei entschieden, daß bei der Gewährung von Leistungen an einen vollarbeitslosen Grenzgänger durch den zuständigen Träger des Wohnsitzmitgliedstaats, nach dessen Rechtsvorschriften bei der Berechnung der Leistungen die Höhe des früheren Entgelts zugrunde zu legen ist, diese Leistungen unter Berücksichtigung des Entgelts zu berechnen sind, das der Arbeitnehmer während der letzten Beschäftigung in dem Mitgliedstaat erhalten hat, in dem er unmittelbar vor Eintritt der Arbeitslosigkeit beschäftigt war.

13 Die Beklagte des Ausgangsverfahrens und ihre Streithelferin Unedic wenden sich nicht unmittelbar gegen die oben vorgenommene Auslegung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71, die der Auffassung der Kläger, der Kommission und auch der Regierung der Bundesrepublik Deutschland entspricht. Sie machen jedoch auf die ihres Er-achtens gravierenden Folgen aufmerksam, die diese Auslegung in Verbindung mit Artikel 68 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 — so, wie er vom Gerichtshof interpretiert worden ist — haben würde. Die Angriffe von Assedie und Unedic richten sich daher in Wirklichkeit gegen die im Falle Fellinger entwickelte Auslegung des Artikels 68 Absatz 1 und letztlich gegen die Bestimmung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 selbst, die von ihnen als Hindernis für die Verwirklichung der Freizügigkeit angesehen wird.

14 Obwohl die Ausführungen von Assedie und Unedic somit die hier zu beantwortende Vorlagefrage nicht unmittelbar betreffen, scheint es mir geboten, sie einer Prüfung zu unterziehen.

15 Bei der Beantwortung einiger dieser Argumente kann ich mich allerdings kurz fassen. Dies gilt zunächst für die Befürchtung von Assedie und Unedic, daß die vom Gerichtshof im Fall Fellinger befürwortete Berechnungsmethode dazu führe, daß die zu gewährenden Leistungen eine Höhe erreichten, die im wesentlichen den Gehältern im Wohnsitzstaat entspräche, und daß daher für die betroffenen Arbeitnehmer kein Anreiz bestünde, sich eine Beschäftigung in diesem Staat zu suchen. Hierzu ist zu bemerken, daß solche Auswirkungen — wenn sie sich denn einstellen sollten — letztlich auf die Gesetzgebung des Staates zurückzuführen sind, in dem der vollarbeitslose Grenzgänger wohnt. Der Grenzgänger befindet sich insoweit in derselben Lage wie ein Arbeitnehmer, der in diesem Staat sowohl wohnt als auch arbeitet und bei Arbeitslosigkeit zum Bezug derselben Leistungen berechtigt wäre. Weiterhin ist festzustellen, daß sich ein solches Problem ohnehin nur dann stellen kann, wenn ein Staat die von ihm gewährten Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach dem zuletzt bezogenen Gehalt des Arbeitnehmers berechnet.

16 Soweit Assedie und Unedic geltend machen, die Gewährung von Leistungen im Sinne des Artikels 1 Buchstabe t der Verordnung Nr. 1408/71 setze — wie sich aus Artikel 1 Buchstabe r ergebe — voraus, daß zuvor Beiträge erbracht worden seien, vermag ich ihnen ebenfalls nicht zu folgen. Zunächst ist festzuhalten, daß die Verordnung Nr. 1408/71 unabhängig davon gilt, ob das betroffene System der sozialen Sicherheit auf Beiträgen beruht oder beitragsfrei ist (Artikel 4 Absatz 2). Darüber hinaus durchschneidet sie in voller Absicht den Zusammenhang zwischen Beitrag und Leistung, indem sie den arbeitslosen Grenzgänger auf das Wohnsitzland verweist, wo er gerade keine Beiträge geleistet hat. Sodann ist darauf hinzuweisen, daß die Kläger des Ausgangsverfahrens sehr wohl Beiträge geleistet haben, wenn dies auch im Beschäftigungsstaat geschah. Es ist richtig, daß dies nicht für die Beträge gilt, welche die dort geltenden Beitragsbemessungsgrenzen überstiegen, und daß hieraus für die Kläger ein gewisser Vorteil entstand. Wie ich bereits bemerkt habe, ist dieser Vorteil eine Folge der in dem Wohnsitzstaat geltenden Vorschriften, die eine höhere (oder gar keine) Beitragsbemessungsgrenze vorsehen, kann also der in der Verordnung Nr. 1408/71 getroffenen Regelung nicht zur Last gelegt werden.

17 Auch das Argument, die obige Auslegung führe dazu, in die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaates Elemente einer ihnen völlig fremden Rechtsordnung einzuführen, ist nicht stichhaltig. Hält man die zuständigen Behörden des Wohnsitzstaates dazu an, bei der Berechnung der Leistungen im Sinne des Artikels 68 das von dem Grenzgänger im Beschäftigungsstaat zuletzt bezogene Gehalt zu berücksichtigen, so handelt es sich hierbei lediglich um einen tatsächlichen Umstand, den die Behörden bei der Anwendung ihrer nationalen Vorschriften zu beachten haben. Nur nebenbei sei bemerkt, daß im vorliegenden Fall Assedie (in Befolgung der genannten Richtlinie der Unedic) bei der Festsetzung der den Klägern gemäß den französischen Vorschriften zu gewährenden Leistungen die Bestimmungen der deutschen Gesetzgebung über die Beitragsbemessungsgrenzen angewandt und damit eben das getan hat, was sie verhindern zu wollen behauptet.

18 Gewichtiger erscheint mir der Einwand, daß die in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii enthaltene Verweisung vollarbeitsloser Grenzgänger an die Behörden des Staates, in dem sie wohnen, es ihnen erschwere, wieder eine Beschäftigung in dem Staat zu finden, in dem sie zuletzt gearbeitet haben. Es ist richtig, daß nach dieser Vorschrift allein die Behörden des Wohnsitzstaates zur Gewährung von Leistungen verpflichtet sind. Dies schließt allerdings nicht notwendigerweise aus, daß die Behörden des Beschäftigungsstaates dem Grenzgänger bei der Suche nach einer neuen Beschäftigung in diesem Staat gleichwohl behilflich sind. Ich darf in diesem Zusammenhang vielleicht daran erinnern, daß die Bundesanstalt für Arbeit in einem Verfahren, mit dem der Gerichtshof vor einigen Jahren befaßt war, versichert hat, daß sie für Vermittlungsbemühungen auch bei Fehlen eines Leistungsanspruchs zur Verfügung stehe. Vor allem ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii enthaltene Regelung lediglich zur Folge hat, daß sich der vollarbeitslose Grenzgänger damit in seinem Wohnsitzstaat in derselben Lage befindet wie ein Arbeitnehmer, der bisher in diesem Staat gewohnt und gearbeitet hat und nun zum ersten Mal nach einer Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat Ausschau hält. Auch dieser erhält Arbeitslosengeld nach den Vorschriften seines Wohnsitzstaates und nicht nach denen seines zukünftigen Beschäftigungsstaates. Auch die zusätzliche Kritik, Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii versage es dem Betroffenen im Unterschied zu der in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe b getroffenen Regelung, zu wählen, ob er sich an die zuständigen Behörden des Wohnsitzstaates oder an diejenigen des Beschäftigungsstaates wenden möchte, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Der Gerichtshof hat bereits im Fall Miethe festgestellt, daß ein entsprechendes Wahlrecht im Rahmen des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii ausgeschlossen ist, und dies nicht beanstandet. Zudem ist zu beachten, daß auch bei Bestehen eines solchen Wahlrechts der vollarbeitslose Grenzgänger nicht gehindert wäre, sich an die Behörden seines Wohnsitzstaates zu wenden.

19 Assedie und Unedic ziehen auch die grundsätzliche Berechtigung der in Artikel 71 getroffenen Regelung in Zweifel. Sie führen aus, daß die Verordnung Nr. 1408/71 bezwecke, daß die von ihr betroffenen Arbeitnehmer den Vorschriften eines einzigen Mitgliedstaats unterlägen, und zwar gemäß der allgemeinen Vorschrift des Artikels 13 den Vorschriften des Beschäftigungsstaates.

20 In der Tat bezwecken die Bestimmungen des Titels II der Verordnung Nr. 1408/71 (zu denen der Artikel 13 gehört) nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs, daß die Betroffenen dem System der sozialen Sicherheit eines einzigen Mitgliedstaats unterliegen, so daß die Kumulierung anwendbarer nationaler Rechtsvorschriften und die Schwierigkeiten, die sich daraus ergeben können, vermieden werden. Dies schließt freilich nicht aus, daß in den besonderen Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 in deren Teil III (zu dem der Artikel 71 gehört) Ausnahmen von diesem Grundsatz festgelegt werden. Wie der Gerichtshof in seiner Entscheidung im Fall Rebmann festgestellt hat, stellt sich die in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii vorgesehene Anknüpfung an den Staat, in dem der Grenzgänger wohnt, als eine sachgerechte und den Interessen der Grenzgänger entsprechende Regelung dar.

21 Der Gerichtshof führte insbesondere aus, daß der Arbeitnehmer seine Verpflichtung, sich der Arbeitsverwaltung zur Verfügung zu stellen und zu halten, leichter in dem Staat erfüllen könne, in dem er wohne. Außerdem seien die Stellen dieses Staates am besten in der Lage, die Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu gewähren und sich dabei zu vergewissern, daß der Betroffene die Voraussetzungen für ihren Bezug erfüllt, und gleichzeitig seine berufliche Wiedereingliederung zu erleichtern.

22 Es gibt jedoch Fälle, in denen die der genannten Regelung zugrunde liegende Annahme, wonach die Voraussetzungen für die Arbeitssuche für einen Grenzgänger in dem Staat, in dem er wohnt, am günstigsten sind, nicht zutrifft. Wie der Gerichtshof im Fall Miethe festgestellt hat, kann der von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 verfolgte Zweck — der darin besteht, sicherzustellen, daß dem Arbeitnehmer die Leistungen bei Arbeitslosigkeit unter den für die Arbeitssuche günstigsten Voraussetzungen gewährt werden — nicht erreicht werden, wenn ein vollarbeitsloser Grenzgänger ausnahmsweise im Staat der letzten Beschäftigung persönliche und berufliche Bindungen solcher Art beibehält, daß er in diesem Staat die besten Aussichten auf berufliche Wiedereingliederung hat. Der Gerichtshof hat entschieden, daß auf Arbeitnehmer, die sich in einer solchen Lage befinden, Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1408/71 anzuwenden ist. Solche Arbeitnehmer können danach wählen, ob sie sich den Arbeitsbehörden des Staates zur Verfügung stellen, in dem sie wohnen, oder versuchen, in dem Staat, in dem sie bisher gearbeitet haben, eine neue Beschäftigung zu finden.

23 Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist es allein Sache des nationalen Gerichts, zu entscheiden, ob sich ein Arbeitnehmer in einer solchen Lage befindet. Ich will daher auf die Einzelheiten des dem Ersuchen um Vorabentscheidung zugrunde liegenden Rechtsstreits nicht eingehen, um der Entscheidung des nationalen Gerichts nicht vorzugreifen. Ich möchte es gleichwohl nicht unterlassen, Ihnen kurz eine Erwägung darzulegen, die — wenn sie auch für die EntScheidung des Ausgangsverfahrens nicht unmittelbar relevant sein mag — für die Auslegung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 und damit die Bestimmung der Rechte der Grenzgänger von Bedeutung sein kann. Bekanntlich handelt es sich bei der genannten Bestimmung um eine Ausnahme, die den Grundsatz, daß der zuständige Staat der Staat der letzten Beschäftigung ist, unberührt läßt. Wie bereits erwähnt, soll diese Ausnahmeregelung sicherstellen, daß dem Grenzgänger die Leistungen bei Arbeitslosigkeit unter den für die Arbeitssuche günstigsten Voraussetzungen gewährt werden. Die Voraussetzungen für die Arbeitssuche eines solchen Arbeitnehmers sind in der Regel in dem Staat am günstigsten, in dem er wohnt. Dem liegt ersichtlich die unausgesprochene Annahme zugrunde, daß die Wiedereingliederung des arbeitslosen Grenzgängers in das Berufsleben in diesem Staat wenigstens möglich ist. Es lassen sich freilich Fälle denken, in denen dies nicht der Fall ist. Ich denke hier etwa an den — sicher seltenen — Fall eines Grenzgängers, der im Beschäftigungsstaat einer Tätigkeit nachgegangen ist, für die es wegen ihrer Art oder ihrer besonderen Merkmale (z. B. einer extremen Spezialisierung) in dem Staat, in dem er wohnt, keinen Bedarf gibt, und der bereits ein Alter erreicht hat, in dem es nicht mehr möglich oder zumutbar ist, ihn umzuschulen. Auch in einem solchen Fall erschiene mir die Anwendung des Wohnsitzlandprinzips gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii mit der vom Gerichtshof im Fall Miethe herausgearbeiteten Ratio legis schwerlich vereinbar und die Anwendung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe b sachgerechter. Auch ein solcher Arbeitnehmer könnte daher wählen, ob er sich den Arbeitsbehörden des Staates zur Verfügung stellt, in dem er wohnt, oder versuchen, in dem Staat, in dem er bisher gearbeitet hat, eine neue Beschäfigung zu finden.

24 Abschließend läßt sich feststellen, daß die Untersuchung der Argumente von Assedie und Unedic nichts ergeben hat, was die vom Gerichtshof im Falle Fellinger getroffene Auslegung des Artikels 68 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 oder gar die in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii festgelegte Regelung in Frage stellen könnte. Der vorliegende Fall zeigt vielmehr ganz deutlich, zu welch unsinnigen Folgen die wörtliche Auslegung des Artikels 68 im Falle von Grenzgängern führen kann. Wäre der Berechnung der Leistungen gemäß Artikel 68 Absatz 1 Satz 1 das Gehalt zugrunde zu legen, das der Anspruchsteller während seiner letzten Beschäftigung im Gebiet dieses Staates — d. h. des Wohnsitzstaates — bezogen hat, so müßte man hier für Herrn Grisvard wenigstens bis ins Jahr 1967 und für Herrn Kreitz sogar mindestens bis ins Jahr 1953 zurückgehen. Wäre andererseits nach Artikel 68 Absatz 1 Satz 2 das Entgelt relevant, das im Wohnsitzstaat üblicherweise für eine der zuletzt ausgeübten Tätigkeit gleichwertige oder vergleichbare Beschäftigung gezahlt wird, stellte sich das Problem, daß es in Frankreich aus den bekannten Gründen für eine Tätigkeit im Dienst der Truppen der Vereinigten Staaten an einem unmittelbaren Äquivalent fehlt.

25 Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 dahin auszulegen ist, daß für die Berechnung der Leistungen bei Vollarbeitslosigkeit an Grenzgänger die Vorschriften — einschließlich der Bestimmungen über Beitragsbemessungsgrenzen — des Mitgliedstaats anzuwenden sind, in dessen Gebiet sie wohnen.

Zur zweiten Frage

26 Hinsichtlich der zweiten Frage vertreten die Kläger des Ausgangsverfahrens die Auffassung, daß für die Umrechnung des im Beschäftigungsstaat bezogenen Gehalts die in Artikel 107 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 vorgesehene Umrechnungsmethode und nicht die Absätze 1 und 2 dieses Artikels anzuwenden seien, während Assedie, Unedic, die Kommission und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland den gegenteiligen Standpunkt vertreten. Nach Auffassung der Kläger hätte daher der zuständige Träger bei Gewährung der Leistungen das zuletzt bezogene Gehalt jeweils nach dem zum Zeitpunkt der Zahlung des Arbeitslosengeldes gerade gültigen Wechselkurs umzurechnen. Geht man davon aus, daß diese Leistungen monatlich gezahlt werden, müßte also jeden Monat eine neue Umrechnung vorgenommen werden. Nach Auffassung der anderen Beteiligten ist das zuletzt bezogene Gehalt nur einmal umzurechnen, und zwar zu dem von der Kommission bestimmten Kurs, der für den Monat galt, in dem dieses Gehalt gezahlt wurde.

27 Artikel 107 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 bestimmt, daß zur Durchführung der darin genannten Vorschriften für die Umrechnung auf eine Landeswährung lautender Beträge in eine andere Landeswährung ein von der Kommission zu berechnender und jeweils im Amtsblatt zu veröffentlicher Kurs anzuwenden ist. Seit der Änderung dieser Vorschrift durch die Verordnung (EWG) Nr. 1249/92 vom 30. April 1992 zählt auch Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii zu den darin aufgezählten Vorschriften, auf die somit dieses Berechnungsverfahren anwendbar ist.

28 Betrachtet man zunächst den Wortlaut, den der Artikel 107 der Verordnung Nr. 574/72 vor der Änderung durch die Verordnung Nr. 1249/92 hatte — zu den Auswirkungen dieser Änderung werde ich später kommen —, so spricht dieser für die von den Klägern des Ausgangsverfahrens vertretene Auffassung. Da Artikel 107 Absatz 6 der Verordnung Nr. 574/72 die Anwendung eines besonderen Wechselkurses in den von Absatz 1 nicht erfaßten Fällen vorschreibt, müßte dies auch für den Fall des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii gelten. Zu einem anderen Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn die Auslegung des Artikels 107 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 ergäbe, daß sich sein Anwendungsbereich entgegen dem Wortlaut auch auf diesen Fall erstreckt.

29 Die Kommission macht in diesem Zusammenhang geltend, daß eine entsprechende Auslegung des Artikels 107 Absatz 1 aufgrund des Beschlusses Nr. 140 der Verwaltungskommission der Europäischen Gemeinschaften für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer vom 17. Oktober 1989 geboten sei. In diesem Beschluß heißt es:

1. Bei der verbundenen Anwendung des Artikels 68 Absatz 1 und des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 rechnet der Träger des Wohnorts des vollarbeitslosen Grenzgängers den Betrag des Entgelts, das der Grenzgänger während der letzten Beschäftigung bezog, die er im unmittelbar vor Eintritt der Arbeitslosigkeit zuständigen Staat ausübte, in seine Währung um, indem er den Umrechnungskurs nach Artikel 107 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 heranzieht, der während des Monats galt, in dem das letzte Entgelt bezogen wurde.

30 Hierzu ist zu bemerken, daß die Verwaltungskommission gemäß Artikel 81 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 die Aufgabe hat, Verwaltungs- und Auslegungsfragen, die sich aus dieser Verordnung oder damit zusammenhängenden Verordnungen ergeben, zu behandeln. Die Beschlüsse der Verwaltungskommission können daher bei der Auslegung dieser Vorschriften herangezogen werden.

31 Eine Stelle wie die Verwaltungskommission kann jedoch nicht ermächtigt werden, Rechtsakte mit normativem Charakter zu erlassen. Um eine solche konstitutive Festsetzung würde es sich jedoch hier handeln, da — wie oben dargestellt — Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii bis zum Jahre 1992 nicht zu den in Artikel 107 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 aufgeführten Vorschriften zählte. Auf den Beschluß Nr. 140 der Verwaltungskommission läßt sich daher die Ansicht, Artikel 107 Absatz 1 erfasse auch den Fall des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii, nicht stützen. Auf die Frage, ob dieser Beschluß — wie die Kläger des Ausgangsverfahrens geltend machen — mit Rechtsmängeln behaftet ist oder welche Wirkungen er auf die Zeit vor seinem Inkrafttreten ausüben konnte, brauche ich daher nicht einzugehen.

32 Es ließe sich freilich überlegen, ob die Vorschrift des Artikels 107 Absatz 1 nicht im Wege der Analogie auf den vorliegenden Fall angewandt werden kann. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland hat in diesem Zusammenhang vorgetragen, für eine solche Anwendung spreche der Umstand, daß dieser Maßstab einheitlich in allen Mitgliedstaaten gelte, aufgrund seiner Veröffentlichung im Amtsblatt ausreichend bekannt sei und wegen der Dauer seiner Gültigkeit erlaube, die Leistungen bei Arbeitslosigkeit rasch zu errechnen und auszuzahlen. Diese Erwägungen allein rechtfertigen natürlich eine analoge Anwendung noch nicht. Die grundlegende Voraussetzung jeder Analogie ist das Vorliegen einer Lücke in der betreffenden Vorschrift. Die Kommission hat nun zu Recht darauf hingewiesen, daß sich die Notwendigkeit der Bestimmung eines Umrechnungskurses für die Zwecke des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii in Verbindung mit Artikel 68 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 erst infolge der Entscheidung des Gerichtshofes im Falle Fellinger vom 28. Februar 1980 ergeben habe und daher vom Gesetzgeber beim Erlaß der Verordnung Nr. 574/72 noch nicht berücksichtigt werden konnte. Darauf ist allerdings zu antworten, daß die Verordnung Nr. 574/72 für die Fälle, die — aus welchen Gründen auch immer — von Artikel 107 Absatz 1 nicht erfaßt werden, in Gestalt des Artikels 107 Absatz 6 eine Auffangvorschrift enthält. Es ist auch darauf hinzuweisen, daß seit dem Erlaß des Urteils des Gerichtshofes in der Sache Fellinger im Jahre 1980 sowohl die Verordnung Nr. 1408/71 wie auch die Verordnung Nr. 574/72 mehrmals geändert worden sind, ohne daß der Gesetzgeber diese Gelegenheiten zu einer entsprechenden Änderung des Artikels 107 genutzt hätte.

33 Für eine Analogie zu Artikel 107 Absatz 1 könnte allerdings sprechen, daß eine wortgetreue Anwendung des in Artikel 107 Absatz 6 festgelegten Umrechnungsverfahrens für Fälle der vorliegenden Art meines Erachtens nicht zu sachgerechten Ergebnissen führt. Wenn in Absatz 6 bestimmt wird, daß bei Leistungszahlung (um eine Erstattung — die in dieser Vorschrift ebenfalls genannt wird — handelt es sich hier ersichtlich nicht) die Umrechnung zum jeweils gültigen amtlichen Wechselkurs erfolgen soll, so würde dies im Falle von Grenzgängern zu dem merkwürdigen Ergebnis führen, daß der zuständige Träger — möglicherweise über Jahre hinweg — jeden Monat das zuletzt bezogene Gehalt neu umzurechnen hätte, ohne daß ein plausibler Grund für eine solche Vorgehensweise ersichtlich wäre. Betrachtet man die Fälle, auf die Artikel 107 Absatz 6 Anwendung findet, so zeigt sich, daß diese Vorschrift auf Sachverhalte zugeschnitten ist, in denen es um Leistungen geht, die von dem Träger eines Mitgliedstaats einem Begünstigten in einem anderen Mitgliedstaat gewährt werden (siehe z. B. Artikel 65 Absatz 2 und 3 der Verordnung Nr. 1408/71). In solchen Fällen ist es interessengerecht, die zu gewährende Leistung zu dem am Tage der Zahlung geltenden Wechselkurs umzurechnen. Der Empfänger wird damit in die gleiche Lage versetzt, in der er sich befunden hätte, wenn er die Leistung im Land des zuständigen Trägers erhalten (und dann in die Währung des anderen Staates umgetauscht) hätte.

34 Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um die Umrechnung solcher Leistungen, sondern um die Bestimmung der Grundlage für die Gewährung solcher Leistungen. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii bringt klar zum Ausdruck, daß der Grenzgänger bei Vollarbeitslosigkeit so behandelt werden soll, als ob während der letzten Beschäftigung die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats für ihn gegolten hätten, in dem er wohnt. Für die Höhe der zu gewährenden Leistungen verweist Artikel 68 Absatz 1 auf das zuletzt bezogene Gehalt. Von dieser — notwendigen — Modifikation abgesehen, soll also der Grenzgänger ebenso behandelt werden wie ein in seinem Wohnsitzstaat lebender und arbeitender Arbeitnehmer. Daraus ergibt sich meines Erachtens, daß die Behörden dieses Staates für die Berechnung der von ihnen zu gewährenden Leistungen das von dem Grenzgänger im Beschäftigungsstaat zuletzt bezogene Gehalt umzurechnen und den so errechneten Betrag in unveränderter Gestalt bei der Anwendung ihrer Rechtsvorschriften zugrunde zu legen haben. Es ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, warum der Träger des Wohnsitzstaates etwa im Falle monatlicher Gewährung der Leistungen jeden Monat die fällige Leistung unter Zugrundelegung des zu diesem Zeitpunkt gültigen Wechselkurses berechnen sollte. Eine solche Vorgehensweise hätte zur Folge, daß der Grenzgänger sowohl an den Vorteilen wie auch an den Risiken der Wechselkursentwicklung teilhaben würde.

35 Eine Analogie zu Artikel 107 Absatz 1 wäre allerdings nur dann gerechtfertigt, wenn diese Vorschrift zur Behandlung von Fällen wie dem hier vorliegenden besser geeignet wäre als Artikel 107 Absatz 6 und wenn letztgenannter Vorschrift auch im Wege der Auslegung kein sachgerechtes Ergebnis zu entnehmen wäre. Hierzu ist zunächst zu bemerken, daß auch das in Artikel 107 Absatz 1 festgelegte Umrechnungsverfahren — wie ein Blick auf die in dieser Bestimmung genannten Vorschriften zeigt — auf die Fälle gemünzt ist, in denen es um die Zahlung (oder Erstattung) von Beträgen geht, die in einer Währung fällig werden und in einer anderen Währung auszuzahlen sind. Zudem ist festzuhalten, daß sich auch der in Artikel 107 Absatz 1 enthaltenen Regelung nicht unmittelbar entnehmen läßt, welcher Zeitpunkt in Fällen der hier vorliegenden Art für die Umrechnung maßgeblich sein soll; auch der in Artikel 107 Absatz 2 bestimmte Bezugszeitraum legt den für die Umrechnung entscheidenden Zeitpunkt nicht fest, sondern setzt ihn vielmehr voraus. Eine analoge Anwendung des Artikels 107 Absatz 1 auf Fälle der hier vorliegenden Art würde daher dazu führen, daß der für die Umrechnung maßgebliche Zeitpunkt erst noch im Wege der Auslegung (möglicherweise unter Berücksichtigung des Beschlusses Nr. 140 der Verwaltungskommission) gefunden werden müßte.

36 Einer solchen Anstrengung bedarf es jedoch meines Erachtens nicht, da bereits die Auslegung des Artikels 107 Absatz 6 zu einem sachgerechten Ergebnis führt. Wie wir bereits gesehen haben, stellt diese Vorschrift auf den Zeitpunkt der Leistungszahlung ab. Wie ich bereits erwähnt habe, geht es in Fällen der hier vorliegenden Art nicht um die Zahlung der Leistung an sich, sondern um das der Berechnung dieser Leistung zugrunde zu legende Gehalt. Wie ich oben erörtert habe, dürfte der Gesetzgeber beim Erlaß dieser Vorschrift die Möglichkeit einer solchen Konstellation nicht bedacht haben. Es entspricht jedoch meines Erachtens der Logik dieser Bestimmung, auch in solchen Fällen auf den Zeitpunkt der Zahlung des in Frage stehenden Betrages abzustellen. Das heißt, daß für Fälle der hier vorliegenden Art der Zeitpunkt der Zahlung des vom Grenzgänger im Beschäftigungsstaat zuletzt bezogenen Gehalts maßgeblich ist.

37 Der Unterschied zwischen der hier vertretenen Lösung (nach der auf den Zeitpunkt der Zahlung des letzten Gehalts abzustellen ist) und der Auffassung der Kommission und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland (wonach der Umrechnungskurs maßgeblich ist, der von der Kommission für den Monat errechnet wird, in dem dieses Gehalt gezahlt wurde) dürfte nicht besonders groß sein. Es steht daher zu vermuten, daß die von mir vertretene Auslegung in der Praxis der zuständigen Träger der Mitgliedstaaten — soweit sie in der Vergangenheit der von der Kommission vertretenen Auffassung gefolgt sind — nicht zu weitreichenden Konsequenzen führen wird.

38 Die hier vertretene Auslegung hat gegenüber der Meinung der Kläger auch den praktischen Vorteil, daß die Behörden der Mitgliedstaaten den ihren Leistungen zugrunde zu legenden Betrag nicht stets aufs neue zu berechnen haben, sondern sich mit einer einmaligen Umrechnung begnügen können.

39 Lassen Sie mich zuletzt noch auf die Neufassung des Artikels 107 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 durch die Verordnung Nr. 1249/92 eingehen. Soweit man diese Neufassung als eine rein deklaratorische Bestätigung einer bereits bestehenden Rechtslage verstehen soll, wie dies die Kommission erwogen hat, stehen dem die oben ausführlich dargelegten Argumente gegen eine solche Auslegung des Artikels 107 entgegen. Handelt es sich hingegen um eine konstitutive Rechtsetzung — und dafür spricht unter anderem der 14. Erwägungsgrund der Verordnung —, so ist festzustellen, daß die genannte Verordnung ihrem warum diese neue Regelung etwa auf vor Artikel 3 Absatz 1 zufolge am 1. Juni 1992 diesem Zeitpunkt liegende Fälle angewandt in Kraft getreten ist. Es ist nicht ersichtlich, werden sollte.

C — Schlußantrag

40 Ich schlage Ihnen daher vor, auf die Fragen des Tribunal de grande instance Metz wie folgt zu antworten:

1) Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ist dahin auszulegen, daß für die Berechnung der Leistungen bei Vollarbeitslosigkeit an Grenzgänger die Vorschriften — einschließlich der Bestimmungen über Beitragsbemessungsgrenzen — des Mitgliedstaats anzuwenden sind, in dessen Gebiet sie wohnen.

2) Für die Zwecke der Anwendung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii in Verbindung mit Artikel 68 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ist die erforderliche Umrechnung bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 1249/92 nach Maßgabe des Artikels 107 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 durchzuführen. Der für die Umrechnung zu berücksichtigende Zeitpunkt ist hierbei der Zeitpunkt der Zahlung des Entgelts, das der Arbeitnehmer während der letzten Beschäftigung in dem Mitgliedstaat erhalten hat, in dem er unmittelbar vor Eintritt der Arbeitslosigkeit beschäftigt war.