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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.09.1992 – C-107/91

Generalanwalt Claus Gulmann · ECLI:EU:C:1992:341

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Ich schlage daher vor, die Klage der ENU insoweit für unzulässig zu erklären, als sie auf die Verpflichtung der Kommission gerichtet ist, eine Entscheidung zu treffen, mit der der Agentur die Beachtung der Bestimmungen des Kapitels VI des Vertrages auferlegt wird; die Klage der ENU insoweit abzuweisen, als sie auf die Verpflichtung der Kommission gerichtet ist, der Agentur die Durchführung der Entscheidung der Kommission über die Einführung einer besonderen Regelung aufzuerlegen, und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Schlußanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 15. September 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Klägerin des vorliegenden Verfahrens, die Empresa Nacional de Urânio SA (im folgenden: ENU) ist ein kleiner portugiesischer Uranhersteller. In Portugal gibt es keinen industriellen Kernreaktor, und die Klägerin ist daher gezwungen, ihr ganzes Uran auszuführen. Sie hat aus verschiedenen Gründen Schwierigkeiten mit dem Absatz ihrer Produktion und hat erhebliche Uranvorräte angesammelt.

Die Klägerin hat die vorliegende Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 148 E AG-Vertrag mit dem Antrag erhoben, festzustellen, daß es die Kommission rechtswidrig unterlassen hat, die von ihr nach Artikel 53 EAG-Vertrag beantragte Entscheidung zu erlassen und an sie zu richten. Die Klägerin verweist dabei auf ein Schreiben vom 21. Dezember 1990 an die Kommission, mit dem sie beantragt hatte, verschiedene Maßnahmen zur Sicherung ihres Absatzes zu treffen.

Rechtlicher Rahmen

2 Nach Artikel 2 Buchstabe d EAG-Vertrag hat die Gemeinschaft für regelmäßige und gerechte Versorgung aller Benutzer der Gemeinschaft mit Erzen und Kernbrennstoffen Sorge zu tragen. Kapitel VI EAGVertrag enthält die Bestimmungen über die Versorgung. Artikel 52 enhält den Grundsatz des gleichen Zugangs zu den Versorgungsquellen und sieht eine gemeinsame Versorgungspolitik vor.

Weiter bestimmt Artikel 52, daß eine Versorgungsagentur zu schaffen ist, die über ein Bezugsrecht für Erze, Ausgangsstoffe und besondere spaltbare Stoffe, die im Gebiet der Mitgliedstaaten erzeugt werden, sowie über das ausschließliche Recht verfügt, Verträge über die Lieferung dieser Stoffe innerhalb oder außerhalb der Gemeinschaft abzuschließen. Diese Zentralisierung von Angebot und Nachfrage soll allen Verbrauchern in der Gemeinschaft gleichen Zugang zu diesen Stoffen verschaffen.

Die Einzelheiten der Gegenüberstellung von Angeboten und Nachfragen sind in der Vollzugsordnung der Versorgungsagentur vom 5. Mai 1960 in der durch die Verordnung der Agentur vom 5. Juli 1975 geänderten Fassung festgelegt. Diese Verordnung gewährt insbesondere die Möglichkeit, sich gewisser vereinfachter Verfahren zu bedienen, nach denen die Lieferverträge unmittelbar zwischen den Verbrauchern und den Erzeugern ausgehandelt werden können. Vor ihrem Abschluß müssen die Verträge der Agentur vorgelegt werden, die über eine Frist zu deren Billigung verfügt.

Die Agentur, die nach Artikel 54 EAG-Vertrag Rechtspersönlichkeit hat und finanzielle Autonomie genießt, steht unter der Aufsicht der Kommission. Artikel 53 EAG-Vertrag, der für die vorliegende Rechtssache von grundlegender Bedeutung ist, lautet wie folgt:

Die Agentur steht unter der Aufsicht der Kommission; diese erteilt ihr Richtlinien, hat gegen ihre Entscheidungen ein Einspruchsrecht und ernennt ihren Generaldirektor sowie ihren stellvertretenden Generaldirektor.

Jede ausdrückliche oder stillschweigende Handlung der Agentur bei Ausübung ihres Bezugsrechts oder ihres ausschließlichen Rechts zum Abschluß von Lieferverträgen kann durch die Beteiligten der Kommission unterbreitet werden, die hierüber innerhalb eines Monats zu entscheiden hat.

Sachverhalt

3 Mit Schreiben vom 8. Oktober 1987 bot die Klägerin der Agentur unter Bezugnahme auf die Bestimmungen des Vertrages über das Bezugsrecht 350 t konzentriertes Uran an. Nachdem auf dieses Schreiben keine Antwort erfolgte, wandte sich die Klägerin mit Schreiben vom 10. Oktober 1988 erneut an die Agentur und beantragte die Ausübung von deren Bezugsrecht. Eine Abschrift dieses Schreibens wurde der Generaldirektion Energie der Kommission mit der Bitte übersandt, zu einer Lösung des Problems des Absatzes des Urans der Klägerin beizutragen.

Am 8. November 1988 antwortete die Agentur auf das Schreiben der Klägerin mit der Erklärung, daß das von der Klägerin aufgeworfene Problem erheblich sei und mit der notwendigen Aufmerksamkeit im Hinblick auf eine im Rahmen des Möglichen befriedigende Lösung behandelt werde. Mit Schreiben vom 14. November 1988 anwortete die Kommission mit dem Versprechen, das Problem zu untersuchen, um eine befriedigende Lösung zu finden.

Da eine Lösung ausblieb, schrieb die Klägerin am 25. Oktober 1989 erneut sowohl an die Agentur als auch an die Kommission. Sie wies in ihrem Schreiben abermals auf ihre schwerwiegenden Absatzprobleme hin und forderte die Agentur auf, tätig zu werden, und die Kommission, die Agentur anzuweisen, entsprechend den Bestimmungen des Kapitels VI EAG-Vertrag tätig zu werden.

Am 8. Dezember 1989 teilte die Kommission der Klägerin mit, sie teile den Standpunkt, daß eine besondere Regelung getroffen werden müsse, um Probleme der Art lösen zu können, wie sie sich der Klägerin stellten, und daß sie die Agentur aufgefordert habe, ihre Vorschläge für Maßnahmen, die sie in diesem Sinne unterbreitet habe, zu verwirklichen.

Die Agentur erarbeitete sodann einen Entwurf einer praktischen Lösung für den Teilbereich portugiesisches Uran der Versorgungspolitik, der der Klägerin in einer der zahlreichen in Brüssel zwischen den Beteiligten abgehaltenen Sitzungen bekanntgegeben wurde. In seinen Grundzügen bestand der Plan darin, daß Kontakte zu den Uranverbrauchern in der Gemeinschaft im Hinblick auf den Abschluß einer Vereinbarung an Ort und Stelle aufgenommen werden sollten, die den Verkauf von portugiesischem Uran an diese Verbraucher nach einem Verteilungsschlüssel und zu einem Preis vorsah, die noch näher festzusetzen waren. Die Klägerin nahm selbst an diesen Verhandlungen teil, die jedoch zu keinem Ergebnis führten.

4 Am 21. Dezember 1990 übersandte die Klägerin der Kommission das angeführte Schreiben. Im Ergebnis forderte die Klägerin in diesem Schreiben die Kommission im wesentlichen auf,

die Agentur anzuweisen, das ordnungsgemäße Funktionieren der in Kapitel VI EAG-Vertrag niedergelegten Mechanismen wiederherzustellen (a);

den Grund dafür zu ermitteln, daß sich die Verbraucher in der Gemeinschaft frei auf den ausländischen Märkten mit Uran eindeckten, obwohl die gesamte Erzeugung der Klägerin zu einem angemessenen Preis verfügbar sei, und sodann entsprechend tätig zu werden (b);

sich an den Verhandlungen über eine Entschädigung der Klägerin zu beteiligen (c);

die Agentur anzuweisen, die Entscheidung der Kommission über die Vornahme einer besonderen Regelung zu beachten, die eine sofortige Lösung des Problems der Klägerin erlaube (d);

die Agentur anzuweisen, die an sie gerichtete Entscheidung auszuführen und dabei eine befriedigende Lösung des Problems der Klägerin zu treffen (e).

Schließlich wies die Klägerin darauf hin, daß ihre Aufforderung auf Artikel 53 Absatz 2 und Artikel 148 EAG-Vertrag gestützt sei.

Der Gegenstand des Verfahrens

5 Die erste und nicht unerhebliche Schwierigkeit in der vorliegenden Rechtssache besteht darin, Klarheit über die Verpflichtung zum Handeln zu erlangen, die nach Ansicht der Klägerin die Kommission trifft und der die Kommission nicht nachgekommen ist. Es ist klar, daß die Klägerin die Kommission für verpflichtet hält, eine Entscheidung im Sinne von Artikel 53 EAG-Vertrag zu treffen. Weniger klar ist indessen, welchen Inhalt diese Entscheidung nach Auffassung der Klägerin haben soll.

In ihren Anträgen erwähnt die Klägerin die Entscheidung, deren Erlaß nach Artikel 53 EAG-Vertrag die ENU ... beantragt hatte. Wie ich einleitend ausgeführt habe, verweist die Klägerin hiermit auf ihr Schreiben vom 21. Dezember 1990. Dieses Schreiben enthält jedoch mehrere Elemente, und es ist nicht ganz leicht, genau zu bestimmen, welche von ihnen Eingang in die Anträge gefunden haben. Dies hat sich sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung gezeigt, denn die Ausführungen beider Parteien zur Sache sind von erheblichen Unklarheiten in bezug auf die Abgrenzung des Verfahrensgegenstands geprägt.

6 Kernpunkt des Antrags der Klägerin an die Kommission ist die Ansicht, daß die Agentur verpflichtet sei, das Absatzproblem der Klägerin in einer ganz bestimmten Weise zu lösen. Die Agentur sei, so meint die Klägerin offensichtlich, hierzu unter zwei voneinander unabhängigen Gesichtspunkten verpflichtet.

Erstens vertritt die Klägerin die Ansicht, daß die Agentur dadurch gegen Kapitel VI EAG-Vertrag verstoßen habe, daß sie es unterlassen habe, ihr Bezugsrecht auszuüben und von ihrem ausschließlichen Recht Gebrauch zu machen, Verträge abzuschließen, und daß dies die eigentliche Ursache des Absatzproblems der Klägerin sei.

Damit macht die Klägerin geltend, daß die Bestimmungen des Vertrages auf einem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz beruhten, der nicht nur bedeute, daß die Erzeuger nur dann an Drittländer verkaufen dürften, wenn die Nachfrage auf dem Gemeinschaftsmarkt befriedigt sei, sondern auch, daß die Verbraucher nur dann Verträge mit Erzeugern in Drittländern schließen dürften, wenn ihr Bedarf nicht durch auf dem Gemeinschaftsmarkt erzeugte Stoffe gedeckt werden könne. Da die Gemeinschaft nur ungefähr 4500 t Uran pro Jahr erzeuge, während sie ungefähr 15000 t verbrauche, führe die Einhaltung der Bestimmungen des EAG-Vertrags automatisch nach und nach zum Absatz ihrer Lagerbestände. In einer Situation, in der ihre Lagerbestände zu angemessenen Preisen verfügbar seien, sei die Agentur verpflichtet, durch die Ausübung ihres Bezugsrechts und ihres ausschließlichen Rechts zum Abschluß von Verträgen zu gewährleisten, daß vor dem Absatz dieser Lagerbestände kein Vertrag mit Erzeugern aus Drittländern abgeschlossen werde.

Zweitens vertritt die Klägerin die Ansicht, daß die Kommission eine Entscheidung erlassen habe, wonach eine besondere Regelung getroffen werden müsse, die eine befriedigende Lösung des Problems der Klägerin herbeiführe, die Agentur es jedoch unterlassen habe, diese Entscheidung zu beachten.

Hierbei beruft sich die Klägerin offensichtlich auf das Schreiben, das das zuständige Mitglied der Kommission am 8. Dezember 1989 an sie gerichtet hatte, und in dem dieses erklärt hat:

Ich bin der Ansicht, daß die Versorgungspolitik der Agentur nunmehr eine besondere Regelung beinhalten muß, die es erlaubt, diese Fälle zu lösen. Ich ... habe [die Agentur] aufgefordert, die in diesem Sinne vorgelegten Handlungsvorschläge umzusetzen.

Was unter dieser besonderen Regelung zu vestehen ist, ist nicht ganz klar. In ihrem Schreiben vom 21. Dezember 1990 erklärte die Klägerin, daß die besondere Regelung den Charakter einer Notlösung haben müsse, die ihre Problem sofort lösen könne. Die Klägerin scheint der Ansicht zu sein, daß es für eine befriedigende Lösung des Problems nicht genüge, bloß abzuwarten, daß die allgemeine Einhaltung der Bestimmungen des Vertrages die beschriebenen Folgen zeige. Eine Notlösung könne einfach durch sofortigen Ankauf aller Lagerbestände der Klägerin durch die Agentur durch Ausübung des Bezugsrechts gefunden werden, das ihr der Vertrag verleihe

In ihrer Gegenerwiderung sowie in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin jedoch offensichtlich das Erfordernis einer besonderen Regelung mit den im Schreiben vom 8. Dezember 1989 enthaltenen Handlungsvorschlägen gekoppelt, die, wenn ich richtig verstanden habe, schließlich zur Ausarbeitung des Entwurfs einer praktischen Lösung für den Teilbereich portugiesisches Uran der Versorgungspolitik der Agentur führten.

An dieser Stelle braucht nicht versucht zu werden, den genauen Inhalt des Begriffs besondere Regelung zu bestimmen.

7 Daher lassen sich die Forderungen der Klägerin dahin zusammenfassen, daß sie vorträgt, daß es die Kommission rechtswidrig unterlassen habe, nach Artikel 53 EAG-Vertrag eine Entscheidung zu erlassen, mit der

die Agentur verpflichtet wird, Kapitel VI des Vertrages zu beachten (was die Absatzprobleme der Klägerin langfristig lösen würde) und

die Agentur verpflichtet wird, die Entscheidung der Kommission, eine besondere Regelung zu treffen, auszuführen (diese Lösung soll die Probleme der Klägerin sofort lösen können).

8 Dies ist meines Erachtens eine vernünftige und angemessene Abgrenzung des Verfahrensgegenstands. Ich halte es jedoch für angebracht, einige Umstände zur erwähnen, die Zweifel hieran hervorrufen können. Es handelt sich insbesondere darum, daß die Klägerin in ihrer Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung Erklärungen abgegeben hat, die eine Begrenzung des Gegenstands der Rechtssache darstellen können.

9 Erstens geben verschiedene Umstände Anlaß zu der Frage, ob das Verfahren nur eine mögliche Unterlassung der Kommission betrifft, die Agentur zur Durchführung einer besonderen Regelung zu verpflichten. In diesem Zusammenhang ist Abschnitt e des Antrags im Schreiben der Klägerin vom 21. Dezember 1990 ziemlich mehrdeutig. Abschnitt e lautet wie folgt:

e) daher die Agentur anzuweisen, die an sie gerichtete Entscheidung durchzuführen und eine befriedigende Lösung des Problems der ENU zu treffen — unbeschadet der Anwendung der Bestimmungen des Vertrages in einer Weise, die es erlaubt, die zukünftigen Schwierigkeiten zu verringern.

In ihrer Klagebeantwortung behandelt die Kommission diesen Punkt als Antrag innerhalb des Antrags, was im übrigen eine naheliegende Auslegung darstellt. Die Frage ist indessen, ob damit eine Beschränkung der Forderung der Klägerin und somit ihres Antrags auf den Teil zum Ausdruck kommt, der die angeführte Entscheidung der Kommission betrifft, eine besondere Regelung vorzunehmen. Ich meine, daß eine solche Auslegung abzulehnen ist. Im Lichte des übrigen Inhalts des Schreibens sowie der späteren Ausführungen in der Klageschrift denke ich, daß dieser Punkt nichts anderes bedeutet, als daß die Kommission aufgefordert wird, die Agentur zur Regelung des gegenwärtigen Problems der Klägerin anzuweisen — unabhängig davon, ob diese Lösung durch Einhaltung der allgemeinen Regeln des Vertrages, durch Schaffung einer besonderen Regelung oder durch beides erfolgt —, wobei sich die Klägerin das Recht vorbehält, sich im Hinblick auf die Lösung etwaiger späterer Probleme auf den Vertrag zu berufen.

Es sei erwähnt, daß die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ein Ersuchen des Berichterstatters, genau anzugeben, zu welchen der im Schreiben vom 21. Dezember 1990 enthaltenen Punkte es die Kommission unterlassen habe, eine Entscheidung zu treffen, mit einer Verweisung auf das gesamte Schreiben, insbesondere Punkt d beantwortet hat (Buchstabe d betrifft die besondere Regelung). Allerdings hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auch die Ansicht vertreten, daß die Kommission verpflichtet gewesen sei, die Agentur zur Beachtung von Kapitel VI EAG-Vertrag zu verpflichten, und ich meine daher, daß der Antwort der Klägerin nicht entnommen werden kann, daß es in der Rechtssache ausschließlich um die Frage geht, ob die Kommission verpflichtet war, die Agentur anzuweisen, eine besondere Regelung zu treffen. Dies gilt um so mehr, als die Klägerin in ihrem Schreiben in Punkt d gerade die Art der besonderen Regelung behandelt, die darin besteht, unmittelbar das vom EAG-Vertrag verliehene Bezugsrecht auszuüben. Dieses Beispiel zeigt, daß es ziemlich schwierig sein kann, die verschiedenen Lösungsmodelle, auf die sich die Klägerin beruft, voneinander zu unterscheiden.

10 Zweitens hat die Klägerin in ihrer Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung verschiedene Erklärungen abgegeben, die den Eindruck erwecken können, daß sie im folgenden ihr Vorbringen auf einen rein formalen Gesichtspunkt beschränkt hat, wonach die Kommission ihre Verpflichtungen dadurch verletzt habe, daß sie es unterlassen habe, der Aufforderung der Klägerin in positiver oder negativer Hinsicht nachzukommen.

Ich meine, daß dieses Ergebnis nicht beabsichtigt ist. Es ist unwahrscheinlich, daß die Klägerin plötzlich nur eine Entscheidung wünschen sollte, nicht aber eine Entscheidung mit einem bestimmten Inhalt. Möglicherweise beruhen die fraglichen Erklärungen nur auf dem Gedanken, daß die Klägerin eine etwaige ablehnende Entscheidung mit einer Nichtigkeitsklage hätte anfechten können. Ferner hat die Klägerin sowohl in ihrer Erwiderung als auch in der mündlichen Verhandlung weiterhin geltend gemacht, daß die Kommission eine Entscheidung hätte erlassen müssen, die die Agentur zur Lösung ihres Problems verpflichtet hätte.

Deshalb möchte ich an der dargelegten Abgrenzung des Gegenstands der Rechtssache festhalten, die meines Erachtens die natürlichste ist, wenn man das Vorbringen der Klägerin insgesamt prüft.

In diesem Zusammenhang ist natürlich unerheblich, daß die Kommission ihr Vorbringen in ihren Schriftsätzen in der mündlichen Verhandlung auf die Frage beschränkt hat, inwieweit sie verpflichtet war, eine Entscheidung zu erlassen, unabhängig von deren Inhalt. Es ist klar, daß die Kommission den Gegenstand der Rechtssache nicht einfach dadurch auf diese Frage beschränken kann, daß sie ihr Vorbringen auf sie konzentriert. Wenn der Gerichtshof feststellt, daß die Kommission verpflichtet war, eine Entscheidung zu erlassen, muß er aufgrund des Vorbringens der Klägerin auch befugt sein, den nächsten Schritt zu tun und zu der Frage Stellung zu nehmen, ob diese Entscheidung den von der Klägerin gewünschten Inhalt hätte haben müssen. Dies gilt um so mehr, als aus den Schriftsätzen der Kommission hervorgeht, daß diese sich genau darüber im klaren war, welchen Inhalt die gewünschte Entscheidung nach Ansicht der Klägerin haben sollte. So führt die Kommission beispielsweise in ihrer Gegenerwiderung aus, daß die Klägerin beantragt hat, die Agentur anzuweisen, eine besondere Regelung zu treffen und die Agentur zu verpflichten, ihre Versorgungspolitik zu ändern.

Zulässigkeit

11 Die Kommission beantragt, die Klage als unzulässig abzuweisen, und erhebt zur Begründung drei Einreden der Unzulässigkeit.

Die Kommission geht anscheinend in diesem Zusammenhang davon aus, daß die Klägerin nur geltend mache, daß die Kommission verpflichtet sei, eine Entscheidung in bezug auf die in den Anträgen der Klägerin bezeichneten Handlungen nach dem besonderen Verwaltungsverfahren des Artikels 53 Absatz 2 EAG-Vertrag zu treffen.

Unter Verweisung hierauf macht die Kommission geltend, daß die vorliegende Klage in zwei Punkten nicht die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer auf Artikel 53 Absatz 2 gestützten Klage erfülle und daher als unzulässig abzuweisen sei.

Diese Ansicht wirft zwei Fragen auf.

Erstens geht es darum, ob die Kommission zu Recht die Ansicht vertritt, daß die Klägerin im vorliegenden Fall von dem Gedanken ausgegangen sei, ihre Klage werde ausschließlich auf Artikel 53 Absatz 2 gestützt, und zweitens darum, ob die in den Anträgen der Klägerin bezeichneten Handlungen tatsächlich solche sind, die in den Anwendungsbereich von Artikel 53 Absatz 2 fallen.

Zur ersten Frage ist festzustellen, daß die Klägerin sich tatsächlich des Verwaltungsverfahrens des Artikels 53 Absatz 2 bedient hat. Dies bedeutet jedoch nicht zwingend, daß die Klägerin der Ansicht war, daß die Entscheidung, die die Kommission nach ihrer Ansicht erlassen muß, ausschließlich eine Entscheidung ist, die im Rahmen des Verwaltungsverfahrens des Artikels 53 Absatz 2 EAG-Vertrag getroffen werden muß.

In ihrer Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin jedoch geltend gemacht, daß die Kommission allein aufgrund ihrer Stellung als übergeordnetes Aufsichtsorgan mit allgemeiner Weisungsbefugnis gegenüber der Agentur verpflichtet gewesen sei, die Agentur anzuweisen, sowohl die Bestimmungen des Vertrages als auch die Richtlinien zu beachten, die sie von der Kommission erhalten habe. Die Klägerin macht damit geltend, daß die Kommission selbst gegen die von der Agentur nicht beachteten Vorschriften verstoßen habe, indem sie nicht bei der Agentur eingegriffen habe.

Da die Stellung der Kommission als übergeordnetes Organ in Artikel 53 Absatz 1 EAG-Vertrag verankert ist und sich die Klägerin in ihren Anträgen nur allgemein auf Artikel 53, aber nicht besonders auf Artikel 53 Absatz 2 bezieht, ist diese weitere Auffassung vom Umfang der Tragweite der Klage mit dem Wortlaut der Anträge der Klägerin vereinbar.

Meines Erachtens befaßt sich die Klägerin in ihrer Klageschrift ausschließlich mit der Frage der Verpflichtung der Kommission, eine Entscheidung nach Artikel 53 Absatz 2 zu erlassen, und man muß sich daher fragen, ob das Vorbringen zugunsten einer weiteren Auslegung der Anträge der Klägerin in der Erwiderung nur wegen seiner Verspätung zurückzuweisen ist.

Ein solches Ergebnis erscheint mit unnötig formalistisch. Ich bin überzeugt, daß die Klägerin stets der Ansicht war, daß die Kommission verpflichtet sei, von sich aus in die Handlungsweise der Agentur einzugreifen, und daß Artikel 53 Absatz 2 von der Klägerin einfach als ausdrückliches Mittel für die Unternehmen angesehen worden ist, dieses Eingreifen zu veranlassen. Es zeigt sich deutlich, daß die Klägerin ihre Klage durch ihre Beratung auf das in Artikel 53 Absatz 2 verankerte Recht zur Befassung der Kommission unterstützen und nicht begrenzen wollte.

Da die Klage somit nicht nur auf Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag, sondern auch auf die allgemeinen Verpflichtungen der Kommission als Aufsichtsorgan gegenüber der Agentur gestützt wird, ist sie, wenn die allgemeinen Voraussetzungen für die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 148 EAG-Vertrag erfüllt sind, grundsätzlich für zulässig zu erklären, selbst wenn festgestellt werden müßte, daß entweder die in den Anträgen der Klägerin aufgeführten Handlungen nicht alle von Artikel 53 Absatz 2 erfaßt werden, oder daß die von der Kommission erhobenen Einreden der Unzulässigkeit, die mit der Nichtbeachtung der Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Klage im Sinne von Artikel 53 Absatz 2 begründet werden, berechtigt sind.

Werden die in den Anträgen der Klägerin aufgeführten Handlungen von Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag erfaßt?

12 Wie bereits ausgeführt, kann nach Artikel 53 Absatz 2 durch die Beteiligten jede ausdrückliche oder stillschweigende Handlung der Agentur bei der Ausübung ihres Bezugsrechts oder ihres ausschließlichen Rechts zum Abschluß von Lieferverträgen der Kommission unterbreitet werden.

Meines Erachtens ergibt sich schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, daß die Betroffenen der Kommission nur konkrete Handlungen der Agentur, und zwar nur solche unterbreiten können, die das Bezugsrecht oder das ausschließliche Recht zum Abschluß von Lieferverträgen aufgrund des Vertrages betreffen.

Ich habe bereits dargelegt, daß die Handlungen, die die Klägerin der Kommission mit ihrem Schreiben vom 21. Dezember 1990 unterbreitet hat, zum einen die allgemeine Versorgungspolitik der Agentur betreffen, von der die Klägerin geltend macht, daß sie gegen Kapitel VI EAG-Vertrag verstoße, und zum anderen den Umstand, daß es die Agentur unterlassen habe, eine angebliche Entscheidung der Kommission über die Schaffung einer besonderen Regelung zu beachten.

Ich meine, daß die allgemeine Versorgungspolitik der Agentur keine konkrete Handlung ist, die der Kommission gemäß Artikel 53 Absatz 2 unterbreitet werden kann. Zwar möchte die Klägerin über eine Änderung der Versorgungspolitik der Agentur erreichen, daß diese zu einem bestimmten Zeitpunkt von ihrem Bezugsrecht Gebrauch macht, um bei der Klägerin Uran zu kaufen, die Klägerin macht jedoch gerade nicht geltend, daß die Agentur gegen eine konkrete Verpflichtung zur Ausübung ihres Bezugsrechts verstoßen habe.

Was eine etwaige Unterlassung der Agentur angeht, einer Entscheidung der Kommission über die Schaffung einer besonderen Regelung nachzukommen, so kann diese grundsätzlich nicht als konkrete Handlung angesehen werden. Ich meine jedenfalls nicht, daß diese Handlung das Bezugsrecht oder das ausschließliche Recht zum Abschluß von Lieferverträgen aufgrund des Vertrages betrifft. Dies gilt auch dann, wenn die Klägerin der Ansicht ist, daß die Agentur die besondere Regelung durch die bloße Ausübung ihres Bezugsrechts vornehmen kann, denn die Ausübung dieses Rechts hat einen besonderen Charakter und hat insoweit nichts mit den im Vertrag verankerten Befugnissen zu tun.

Folgt man meinen Ausführungen, daß die in den Anträgen der Klägerin aufgeführten Handlungen nicht von Artikel 53 Absatz 2 erfaßt werden, so braucht zu den von der Kommission unter Berufung auf diese Bestimmung erhobenen Einreden der Unzulässigkeit nicht Stellung genommen zu werden.

Die Einreden der Unzulässigkeit, die die Kommission im Zusammenhang mit Artikel 53 Absatz 2 erhebt

13 Falls der Gerichtshof diesem Ergebnis nicht folgt, möchte ich kurz folgendes zu diesen Einreden ausführen.

Die Kommission führt erstens aus, daß die Klägerin nicht geltend mache, daß es die Kommission unterlassen habe, eine Maßnahme an sie zu richten, sondern daß sie es unterlassen habe, eine Maßnahme an die Agentur zu richten. Der Umstand, daß es Artikel 53 Absatz 2 dem Betroffenen ermögliche, der Kommission Handlungen der Agentur zu unterbreiten, bedeute nicht, daß diese Handlungen damit Entscheidungen ihnen gegenüber seien. Auf dieser Grundlage führt die Kommission aus, daß die Klägerin die Voraussetzungen in Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag nicht erfüllt habe, wonach eine natürliche oder juristische Person eine Unterlassungsklage nur dann erheben könne, wenn ein Organ der Gemeinschaft es unterlassen hat, einen ... Akt ... an sie zu richten.

Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Meines Erachtens ist es klar, daß die Betroffenen, die der Kommission nach Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag Handlungen der Agentur unterbreiten können, in der Lage sein müssen, beim Gerichtshof Nichtigkeitsklage gegen Entscheidungen, die die Handlungen der Agentur bestätigen, oder Untätigkeitsklage dagegen zu erheben, daß die Kommission es unterläßt, eine Entscheidung zu treffen. Die von der Kommission vertretene Rechtsauffassung würde zu einer nicht hinnehmbaren Beschränkung der Möglichkeit für Private führen, Entscheidungen, die sie unmittelbar betreffen, gerichtlich kontrollieren zu lassen. Artikel 53 Absatz 2 schafft eine Möglichkeit für eine Verwaltungsbeschwerde, die bedeutet, daß die Kommission zu den von den Betroffenen gegen Handlungen der Agentur erhobenen Rügen Stellung nehmen muß, und die Entscheidung der Kommission muß die Verpflichtung für die Agentur schaffen, sich in bezug auf die Ausübung ihres Bezugsrechts oder ihres ausschließlichen Rechts zum Abschluß von Lieferverträgen gerade gegenüber dem Betroffenen in einer bestimmten Weise zu verhalten.

Selbst wenn die Entscheidung der Kommission natürlich an die Agentur gerichtet ist, weil sie sie verpflichtet, sich in einer bestimmten Weise zu verhalten, ist es vernünftig und normal, auch die Betroffenen als Adressaten einer Entscheidung darüber anzusehen, wie sich die Agentur ihnen gegenüber verhalten muß.

Zweitens rügt die Kommission, daß die Klägerin nicht die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage beachtet habe. Artikel 148 Absatz 2 EAG-Vertrag stelle hierfür drei Voraussetzungen auf. Das Organ müsse zuvor aufgefordert worden sein, tätig zu werden, und es dürfe nicht binnen zwei Monaten nach dieser Aufforderung ... Stellung genommen haben. Schließlich müsse die Klage innerhalb einer weiteren Frist von zwei Monaten erhoben werden. Insbesondere könne das Schreiben vom 21. Dezember 1990 nicht gleichzeitig eine Befassung der Kommission im Sinne von Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag und eine Aufforderung zum Tätigwerden im Sinne von Artikel 148 Absatz 2 darstellen. Vor allem könne das bei der Erhebung einer Untätigkeitsklage einzuhaltende Verfahren erst eingeleitet werden, wenn es die Kommission unter Verletzung des Vertrages unterlassen habe, eine Entscheidung zu erlassen. Da eine solche rechtswidrige Unterlassung erst dann vorliege, wenn die Entscheidungsfrist nach Artikel 53 Absatz 2 abgelaufen sei, setze die Einhaltung der Verfahrensvoraussetzungen des Artikels 148 Absatz 2 voraus, daß nach Ablauf dieser Frist eine erneute Aufforderung an die Kommission ergehe, eine Entscheidung zu treffen.

Es ist nicht leicht, zu dieser Rüge Stellung zu nehmen. Auf den ersten Blick erscheint es logisch, der Auslegung der Kommission in bezug auf Artikel 148 zu folgen, wonach eine Aufforderung, tätig zu werden, erst dann an die Kommission gerichtet werden könne, wenn bereits eine Unterlassung vorliege.

Diese Auslegung ist naheliegend, denn der Zweck des in Artikel 148 Absatz 2 geregelten Verfahrens besteht darin, dem betroffenen Organ die Möglichkeit zu geben, zur Rechtmäßigkeit seiner Untätigkeit Stellung zu nehmen und auf diese Weise eine Untätigkeitsklage zu vermeiden.

Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch um eine besondere Situation, da hier die Anrufung der Kommission durch die Klägerin nach Artikel 53 Absatz 2 die Verpflichtung der Kommission zum Tätigwerden schafft. Unter solchen Umständen erscheint es mir unnötig formalistisch, zu verlangen, daß die Klägerin nach Ablauf der Frist von einem Monat der Kommission erneut ihren Wunsch bestätigt, daß dieses Organ eine Entscheidung erlasse. Die Klägerin hat in ihrem Schreiben vom 21. Dezember 1990 angegeben, welche Entscheidung die Kommission nach ihrer Ansicht erlassen müsse, und sich ausdrücklich auf Artikel 148 EAG-Vertrag berufen. Daher ist davon auszugehen, daß das Schreiben die von der Rechtsprechung des Gerichtshofes für die Aufforderung, tätig zu werden aufgestellten Erfordernisse erfüllt hat. Zu keinem Zeitpunkt konnte die Kommission daran zweifeln, daß das Unterlassen einer Entscheidung von der Klägerin als gegen den Vertrag verstoßende Unterlassung betrachtet wurde und zur Erhebung einer Untätigkeitsklage führen konnte. Der Rechtsschutz, den Artikel 148 Absatz 2 der Kommission gewähren soll, erscheint mir daher im vorliegenden Fall in vollem Umfang gewährleistet.

Diese Auslegung ist mit Artikel 148 vereinbar. Es läßt sich nämlich unschwer feststellen, daß die Kommission unter Berufung auf Artikel 148 Absatz 2 aufgefordert wurde, tätig zu werden, daß sie es unterlassen hat, binnen zwei Monaten Stellung zu nehmen, daß die Klage beim Gerichtshof innerhalb einer weiteren Frist von zwei Monaten erhoben wurde und daß der Gegenstand der Klage darin besteht, daß es die Kommission entgegen dem Vertrag unterlassen hat, einen Beschluß zu fassen, denn es steht fest, daß es die Kommission zum Zeitpunkt der Klageerhebung unterlassen hatte, innerhalb der in Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag vorgesehenen Frist eine Entscheidung zu erlassen.

Falls es der Gerichtshof für erforderlich hält, zu den beiden Unzulässigkeitseinreden der Kommission Stellung zu nehmen, meine ich daher, daß beide zurückzuweisen sind.

Erfüllt die Klägerin die Voraussetzungen von Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag?

14 Unter Nr. 11 habe ich festgestellt, daß sich die Klägerin nicht darauf beschränkt, geltend zu machen, daß die Kommission verpflichtet gewesen sei, die von ihr gewünschte Entscheidung im Rahmen des besonderen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens des Artikels 53 Absatz 1 zu erlassen, sondern daß sie weiter die Ansicht vertritt, daß die Kommission eine solche Verpflichtung aufgrund ihrer Stellung als ein der Agentur übergeordnetes Organ gehabt habe (siehe Artikel 53 Absatz 1).

Es stellt sich daher die Frage, ob die Klägerin die Voraussetzungen von Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag erfüllt, wenn sie geltend macht, daß die Kommission wegen ihrer Stellung als übergeordnetes Organ verpflichtet gewesen sei, die gewünschte Entscheidung an die Agentur zu richten. Da Artikel 148 Absatz 3 seinem Wortlaut nach die Berechtigung Privater zur Klageerhebung davon abhängig macht, daß es unterlassen wurde, einen Akt an sie zu richten, muß der Gerichtshof zuerst grundsätzlich entscheiden, ob eine natürliche oder juristische Person eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag mit der Begründung erheben kann, daß es die Kommission unterlassen habe, an sie eine Entscheidung zu richten, die sie, selbst wenn sie als an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen ist, unmittelbar und individuell betrifft.

Ich denke, daß diese Frage zu bejahen ist. Private müssen den gleichen Zugang zur Unterlassungsklage nach Artikel 148 Absatz 3 EAG-Vertrag wie zur Nichtigkeitsklage nach Artikel 146 Absatz 2 E AG-Vertrag haben. In meinen Schlußanträgen vom 8. Juli 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-15/91 und C-108/91 (Josef Buckl & Söhne OHG u. a./Kommission) habe ich die Gründe dargelegt, aus denen Artikel 175 Absatz 3 EWG-Vertrag in diesem Punkt genauso wie Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag auszulegen ist. Die gleichen Erwägungen gelten für die Bestimmungen des EAG-Vertrags, und ich kann daher in vollem Umfang auf meine früheren Schlußanträge verweisen.

Es stellt sich daher die Frage, ob die Klägerin von der Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen ist, die die Kommission unter Verletzung ihrer Verpflichtungen als übergeordnetes Organ unterlassen haben soll.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes können Private, die nicht Adressat einer Entscheidung sind, nur dann individuell betroffen sein, wenn die Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

Eine Entscheidung, die die Kommission an die Agentur richtet und mit der sie diese anweist, ihre Versorgungspolitik entsprechend der von der Klägerin vorgeschlagenen Auslegung der Bestimmungen des Kapitels VI des Vertrages zu ändern, würde die Klägerin nicht unmittelbar und individuell betreffen, sondern hätte vielmehr rechtliche Wirkungen von großer Bedeutung für sämtliche Uranerzeuger und -Verbraucher in der Gemeinschaft.

Daher kann die Klägerin gegen die Unterlassung der Kommission, eine solche Entscheidung zu erlassen, nicht gerichtlich vorgehen, und die entsprechenden Anträge der Klägerin sind als unzulässig abzuweisen.

Was die angebliche Verpflichtung der Kommission angeht, die Agentur anzuweisen, eine besondere Regelung zu treffen, so handelt es sich meines Erachtens um eine andere Frage. Eine Entscheidung über die Schaffung einer besonderen Regelung muß unabhängig von ihrem genauen Inhalt an die konkrete Lage der Klägerin anknüpfen, und ihr Zweck muß darin bestehen, eine Lösung für diese Situation zu finden. Wenn die Kommission tatsächlich eine Entscheidung an die Agentur gerichtet hat, mit der sie von ihr verlangt hat, das Problem der Klägerin durch Schaffung einer besonderen Regelung zu lösen, so ist die Klägerin als von einer Entscheidung der Kommission, die die Agentur anweist, der früheren Entscheidung der Kommission nachzukommen, unmittelbar und individuell betroffen anzusehen, und sie muß daher das Recht haben, gegen die Kommission mit der Begründung eine Unterlassungsklage zu erheben, daß es die Kommission unterlassen habe, eine solche Entscheidung zu erlassen.

Ich meine daher, daß die Klägerin die hier beschriebenen Voraussetzungen dafür, daß Privater eine Unterlassungsklage erheben kann, erfüllt hat, soweit sie beantragt, festzustellen, daß es die Kommission entgegen ihren Verpflichtungen als der Agentur übergeordnetes Organ unterlassen hat, die angeführte Entscheidung der Kommission über die Schaffung einer besonderen Regelung zur Lösung der Probleme der Klägerin mit dem Absatz ihrer Lagerbestände durchzuführen.

Ist die Klage verspätet?

15 Sodann ist über die dritte Unzulässigkeitsrüge der Kommission zu entscheiden, wonach die vorliegende Klage verspätet erhoben worden sei.

Hierzu trägt die Kommission vor, daß zwischen ihrem Schreiben vom 8. Dezember 1989, das eine Billigung des Standpunkts der Agentur enthalte, und dem Zeitpunkt, zu dem sie von der Klage Kenntnis erhalten habe, nämlich dem 8. April 1991, sechzehn Monate vergangen seien. Zur Stützung ihrer Auffassung, daß die Klage wegen dieses Zeitraums als unzulässig abzuweisen sei, beruft sich die Kommission auf das Urteil des Gerichtshofes vom 6. Juli 1971 (Niederlande/Kommission).

In diesem Urteil hat der Gerichtshof entschieden, daß aus Gründen der Rechtssicherheit und in Ansehung der für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage geltenden Fristen Unterlassungsklagen innerhalb einer angemessenen Frist zu erheben sind. Bei einer Sachlage, bei der die Kommission dem Kläger ihren Standpunkt deutlich mitgeteilt hatte und anschließend achtzehn Monate verstrichen waren, bevor der Kläger eine förmliche Aufforderung zum Tätigwerden aussprach, hat der Gerichtshof die Klage als verspätet abgewiesen.

Meines Erachtens ist es schwierig, aus dem Schreiben der Kommission vom 8. Dezember 1989 eine Billigung des Standpunkts der Agentur abzuleiten. Wenn, wie die Kommission vorträgt, dieses Schreiben eine Billigung des Umstandes hätte ausdrücken sollen, daß die Agentur ihr Bezugsrecht nicht ausgeübt habe, wäre diese Information jedenfalls nicht klar zum Ausdruck gekommen. Im Gegenteil, gerade in diesem Schreiben erklärt die Kommission, daß nach ihrer Ansicht eine besondere Regelung zu treffen sei, um das Problem der Klägerin zu lösen. Eine solche Erklärung könnte die Klägerin schwerlich zu einer Unterlassungsklage veranlassen. Ferner ist maßgebend, daß, wie die Klägerin ausführt, im gesamten betroffenen Zeitraum häufige persönliche und schriftliche Kontakte zwischen der Kommission, der Agentur und der Klägerin stattfanden und daß es zu bestimmten Zeitpunkten möglich erschien, daß die Probleme des Absatzes der Lagerbestände der Klägerin gelöst werden könnten. Zu keinem Zeitpunkt hatte die Kommission Veranlassung, zu glauben, daß die Klägerin von ihrer Auffassung abrücken würde, daß die Kommission verpflichtet sei, die Absatzprobleme des Unternehmens zu lösen.

Daher schlage ich vor, diese Unzulässigkeitseinrede zurückzuweisen.

Zur Begründetheit

16 Zur Begründetheit trägt die Kommission im wesentlichen Argumente für ihre Ansicht vor, daß sie nicht verpflichtet gewesen sei, eine Entscheidung nach Artikel 53 Absatz 2 EAG-Vertrag zu erlassen.

Wie aus meinen Ausführungen hervorgeht, denke ich nicht, daß sich die Rechtssache für eine Stellungnahme hierzu eignet, denn ich meine, daß nur die Begründetheit derjenigen Anträge der Klägerin zu prüfen sind, nach denen die Kommission aufgrund ihrer Stellung als übergeordnetes Organ verpflichtet gewesen wäre, die Agentur anzuweisen, die Entscheidung der Kommission über die Schaffung einer besonderen Regelung durchzuführen.

Zu diesen Anträgen der Klägerin meine ich, daß sie mit der Begründung abzuweisen sind, daß das Vorliegen einer bindenden Entscheidung der Kommission über die Schaffung einer besonderen Regelung nicht dargetan ist.

Es ist richtig, daß das zuständige Kommissionsmitglied im angeführten Schreiben vom 8. Dezember 1989 erklärt hat: Ich bin der Ansicht, daß die Versorgungspolitik der Agentur von jetzt an eine besondere Regelung umfassen sollte, die es erlaubt, derartige Fälle zu lösen. Ich ... habe [die Agentur] aufgefordert, die in diesem Sinne vorgelegten Handlungsvorschläge durchzuführen.

Ich meine jedoch, daß diese Erklärung nur den Charakter einer formlosen Absichtserklärung hat. Es handelt sich um eine kurze Erklärung, die sich als Unterrichtung über die Meinung des betreffenden Kommissionsmitglieds darstellt. Zudem ist es, wie ich unter Nr. 6 ausgeführt habe, selbst auf der Grundlage der Schriftsätze der Klägerin schwierig, Klarheit darüber zu gewinnen, welchen Inhalt die besondere Regelung haben sollte. In diesem Zusammenhang ist es unmöglich, das Schreiben vom 8. Dezember 1989 als etwas anderes als eine Aufforderung der Agentur aufzufassen, das Problem der Klägerin zu lösen, was die Agentur nach den verfügbaren Informationen im übrigen versucht hat, jedoch ohne Erfolg. Ich denke nicht, daß eine solche Erklärung seitens der Kommission sie daran hindern müßte, anschließend zu dem Ergebnis zu gelangen, daß eine Lösung des Problems der Klägerin nicht möglich sei.

Zusammenfassung

Zusammenfassend kann daher als Ergebnis festgehalten werden, daß meine Untersuchung der Rechtssache zu der Feststellung geführt hat, daß erstens die Klage dagegen gerichtet ist, daß es die Kommission unterlassen habe, eine Entscheidung zu erlassen, mit der die Agentur angewiesen wird, zum einen die Bestimmungen des Kapitels VI des Vertrages in der Auslegung der Klägerin zu beachten und zum anderen eine von der Kommission erlassene Entscheidung über die Schaffung einer besonderen Regelung durchzuführen.

Sodann habe ich festgestellt, daß von den Anträgen der Klägerin keine Handlungen im Sinne der Regelung der besonderen Verwaltungsbeschwerde des Artikels 53 Absatz 2 erfaßt werden, weshalb zu den von der Kommission im Zusammenhang mit dieser Bestimmung erhobenen Unzulässigkeitseinreden nicht Stellung genommen zu werden braucht.

Soweit die Klägerin ihre Anträge auf die allgemeinen Verpflichtungen der Kommission als der Agentur übergeordnetes Organ im Sinne von Artikel 53 Absatz 1 stützt, habe ich festgestellt, daß der Teil der Anträge, der die allgemeine Versorgungspolitik und die Einhaltung von Kapitel VI des Vertrages betrifft, als unzulässig abzuweisen ist, denn die Ansicht, daß die Klägerin von einer Entscheidung zu diesem Punkt unmittelbar und individuell betroffen sei, läßt sich nicht halten.

Hingegen ist die Klägerin als von einer Entscheidung, die die Agentur anweist, eine besondere Regelung zu schaffen, unmittelbar und individuell betroffen anzusehen, und sie erfüllt daher die Voraussetzungen für das Recht, eine Klage auf Feststellung zu erheben, daß es die Kommission in rechtswidriger Weise unterlassen habe, eine solche Entscheidung zu treffen. Da die Rüge der Kommission, daß die Klage verspätet erhoben worden sei, zurückzuweisen ist, ist es angebracht, über diesen Teil der Anträge der Klägerin im Rahmen der Begründetheit zu entscheiden.

Schließlich bin ich zu der Ansicht gelangt, daß die Anträge der Klägerin abzuweisen sind, weil die Kommission keine Entscheidung über die Schaffung einer besonderen Regelung getroffen hat, für deren Einhaltung zu sorgen sie verpflichtet gewesen wäre.

Anträge

Ich schlage daher vor,

die Klage der ENU insoweit für unzulässig zu erklären, als sie auf die Verpflichtung der Kommission gerichtet ist, eine Entscheidung zu treffen, mit der der Agentur die Beachtung der Bestimmungen des Kapitels VI des Vertrages auferlegt wird;

die Klage der ENU insoweit abzuweisen, als sie auf die Verpflichtung der Kommission gerichtet ist, der Agentur die Durchführung der Entscheidung der Kommission über die Einführung einer besonderen Regelung aufzuerlegen, und

der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.