Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.09.1992 – C-313/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 17. September 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einführung

1 Die heute zu behandelnde Direktklage fällt in das Gebiet der Beihilfen im Sinne der Artikel 92 ff. des Vertrages und wirft Fragen des individuellen Rechtsschutzes gegenüber dem Vorgehen der Kommission als Aufsichtsbehörde und des materiellen Beihilferechts auf, soweit letzteres die Rechtslage beim Zusammentreffen regionaler und sektoraler Maßstäbe für die Beurteilung eines Beihilfevorhabens betrifft. Die Klägerinnen, ein Verband von Kunstfaserproduzenten (CIRFS) und einige seiner Mitglieder, beanstanden nämlich, daß die Kommission nicht gegen ein Regionalbeihilfevorhaben einschreitet, das den Kunstfasersektor betrifft.

2 Der rechtliche Rahmen, der Sachverhalt und das Parteivorbringen sind im einzelnen im Sitzungsbericht dargestellt, so daß an dieser Stelle nur an folgende wesentliche Umstände erinnert sei.

3 Die Beihilfemaßnahme Frankreichs, um die es hier geht, begünstigt ein Vorhaben zur Errichtung einer neuen Produktionseinheit für hochfeste Polyestergarne in der Region von Longwy (Meurthe et Moselle). Fasern dieser Art werden zu industriellen Zwecken verwendet, namentlich zur Verstärkung von Fahrzeugreifen. Die Investition, deren Durchführung nach den Angaben, die die französische Regierung in der mündlichen Verhandlung gemacht hat, inzwischen begonnen hat, wird von der Firma Allied Signal Fibers Europe SA mit Sitz in Frankreich für ihre Muttergesellschaft, die Firma Allied Signal Inc. mit Sitz in den Vereinigten Staaten, betrieben. Erstere hat zu diesem Zweck von den französischen Behörden mit Schreiben vom 28. Juni 1989 eine Zusage erhalten, daß ihr eine Regionalbeihilfe in Höhe von 160 Mio. FF als Beitrag zu einer Gesamtinvestition von 840 Mio. FF gewährt werde. Der genaue Umfang der Beihilfe ist jedoch streitig, da dieser nach Auffassung der Klägerinnen namentlich durch den Grundstückspreis, bestimmte Arbeiten zur Entseuchung des Geländes und die Bedingungen für die Lieferung von elektrischem Strom durch Electricité de France (EDF) beeinflußt wird.

4 Dreh- und Angelpunkt des vorliegenden Streits ist die Anwendung der Texte, die als Maßstab für die Beurteilung der Beihilfe aus regionaler und sektoraler Sicht in Betracht kommen.

5 Dabei handelt es sich zum einen um die Entscheidung 85/18 der Kommission, mit der sie die Gewährung von Raumordnungsprämien in bestimmten Gebieten des französischen Mutterlandes, darunter die Region von Longwy, als für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt hat. Es wurde von keiner Seite bestritten, daß die nach dieser Entscheidung anwendbaren Voraussetzungen regionaler Natur, soweit sie die Rechtmäßigkeit einer solchen Beihilfe dem Grunde nach betreffen, erfüllt sind. Die in der Entscheidung vorgesehenen Beihilfehöchstsätze sind für das räumliche Gebiet des Europäischen Entwicklungsschwerpunkts, zu dem auch die Region von Longwy gehört, durch Entscheidung der Kommission, den Regierungen der betroffenen Mitgliedstaaten mitgeteilt, mit Schreiben vom 1. Dezember 1986, erhöht worden.

6 Die Entscheidung 85/18 läßt allerdings nach ihrem Artikel 7 die Beachtung der geltenden oder künftigen spezifischen Vorschriften für bestimmte Sektoren unberührt. Im Rahmen dieser Vorschrift streiten die Parteien über die Tragweite der von der Kommission geschaffenen Beihilfendisziplin für den Kunstfasersektor zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe. Während sich die Einzelheiten der Entwicklung dieser Disziplin aus dem Sitzungsbericht ergeben (vgl. Nr. I b dieses Berichts), werde ich auf ihre genaue Rechtsnatur im Laufe meiner Stellungnahme eingehen. An dieser Stelle sei nur daran erinnert, daß der Inhalt der Disziplin aus regelmäßigen Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten hervorgeht, mit denen sie ihre Politik im Hinblick auf Beihilfen in dem genannten Sektor darlegt, wobei ihr zentrales Anliegen eine Vermeidung bzw. Begrenzung von Überkapazitäten ist. Dementsprechend weist die Kommission in erster Linie auf den unerwünschten Charakter bestimmter Beihilfen in diesem Sektor hin und fordert die Mitgliedstaaten zur Notifikation aller Vorhaben auf, die in den Anwendungsbereich der Disziplin fallen. Ferner bittet sie um Zustimmung zu den von ihr formulierten Grundsätzen.

7 Die Disziplin, deren wesentlicher Inhalt seit 1985 in Teil C des Amtsblattes veröffentlicht wird, wurde stets für einen begrenzten Zeitraum angenommen, so daß nach dem Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer über ihre Fortschreibung bzw. Anpassung zu entscheiden war. So verhielt es sich auch im Jahre 1989, als sich die Kommission entschied, die am 19. Juli dieses Jahres auslaufende Disziplin für zwei Jahre fortzuschreiben, wobei der Text in gewisser Hinsicht von dem 1987 angenommenen Text abwich.

8 Der vorhin erwähnte Streit um die Anwendung dieser Disziplin betrifft einmal ihren Anwendungsbereich vor der Verlängerung mit Wirkung vom 19. Juli 1989. Anders als die Klägerinnen vertreten die Kommission und die Streithelferinnen — die Französische Republik und die Firma Allied Signal — die Ansicht, daß die Disziplin zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe — voider genannten Verlängerung ihrer Gültigkeitsdauer — Fasern der von der Firma Allied Signal hergestellten Art nicht erfaßte, sondern nur Fasern zur Verwendung im Textil- und Bekleidungssektor. Zum anderen ist streitig, zu welchem Zeitpunkt die Beihilfe gewährt wurde — ob vor oder nach dem 19. Juli 1989.

9 Die Anträge der Klägerinnen auf Nichtigerklärung sind gegen zwei Schreiben der Kommission vom 1. August 1990 und 4. Oktober 1990 gerichtet, deren Inhalt sich aus der Vorkorrespondenz erklärt. Insoweit kommt besondere Bedeutung zwei Schreiben zu, die an die Kommission gerichtet waren, nämlich einem Schreiben des CIRFS vom 20. Juni 1990 an den Leiter der für Beihilfen zuständigen Direktion und einem Schreiben der Klägerin AKZO vom 29. Juni 1990 an den Vizepräsidenten der Kommission Sir Leon Brittan, die mit den gerügten Schreiben beantwortet werden.

10 Die Schreiben der beiden Klägerinnen sind offenkundig in Unkenntnis der Tatsache verfaßt worden, daß die genannte Zusage der französischen Behörden zur Gewährung einer Beihilfe bereits am 28. Juni 1989 erteilt worden war.

11 In dem Schreiben des CIKFS vom 20. Juni 1990 heißt es, es bestehe Anlaß zu der Annahme, daß die französischen Behörden ihr Angebot aufrechterhielten, die Firma Allied Signal zu subventionieren, obwohl sie dieser Firma gegenüber durch keinen förmlichen Vertrag verpflichtet seien. Nach den Informationen des CIRFS könnte eine Entscheidung der französischen Behörden zugunsten der Firma Allied Signal in den nächsten Tagen ergehen. Eine Beihilfe in Höhe eines Vielfachen von 10 Mio USD bei einer Investition von 150 Mio. USD stelle die Disziplin für Kunstfasern in Frage. Der CIRFS bittet die Kommission, die französischen Behörden unverzüglich auf die Folgen ihrer eventuellen Entscheidung, Allied Signal zu subventionieren, hinzuweisen. Weiter heißt es, die europäischen Erzeuger wünschten, daß jedweden Verhandlungen, die bestimmte Regierungen gegebenenfalls mit der Firma Allied Signal führten, sofort ein Ende gesetzt werde.

12 In dem gerügten Schreiben vom 1. August 1990 führt die Kommission u. a. aus, nach den von ihr eingeholten Informationen hätten die französischen Behörden ihre Entscheidung, zugunsten des Investitionsvorhabens von Allied Signal eine Beihilfe zu gewähren, dem Unternehmen vor der letzten Ausdehnung der für den Kunstfasersektor geltenden Disziplin mitgeteilt. Sie seien daher nicht zu einer vorherigen Notifikation verpflichtet. Die Kommission habe Inhalt und Umfang der Allied Signal gewährten Beihilfe als zufriedenstellend eingestuft. Diese stelle nämlich einen Anwendungsfall des Regionalprogramms der Raumordnungsprämie dar und halte sich in den von der Kommission für den europäischen Entwicklungsschwerpunkt erlaubten Grenzen.

13 Was das Schreiben der Klägerin AKZO vom 29. Juni 1990 betrifft, so wird hier zunächst daran erinnert, daß der CIRFS und AKZO die Kommission zu verschiedenen Gelegenheiten auf Beihilfevorhaben hingewiesen hätten, die zugunsten von Allied Signal im Hinblick auf Produktionseinrichtungen für technische Polyestergarne diskutiert würden, Einrichtungen, die in Frankreich oder anderen Ländern geplant seien. Sodann verweist das Schreiben auf die in der Vergangenheit unternommenen Restrukturierungsbemühungen des Sektors. Am 19. Juli 1989 sei hervorgehoben worden, daß die im Hinblick auf Beihilfen geforderte Disziplin auch technische Garne umfasse. Daher, so heißt es anschließend, sei man sehr besorgt gewesen, als man aus der Zeitung Les Echos (Ausgabe vom 28. Juni 1990) erfahren habe, daß die Firma Allied Signal angeblich eine beträchtliche Beihilfe für die Schaffung einer Produktionsstätte für technische Garne in Frankreich mit Zustimmung der Gemeinschaftsbehörden erhalte. Eine Beihilfe zugunsten eines Unternehmens, das auf dem Gebiet der technischen Garne mit der Firma AKZO konkurriere, werde als eine ernsthafte Bedrohung der Grundsätze freien Unternehmertums angesehen. Abschließend führt der Verfasser des Schreibens aus, er wäre der Kommission für eine Stellungnahme zu dem genannten Zeitungsartikel dankbar.

14 Aus der Antwort von Sir Leon Brittan vom 4. Oktober 1990, dem zweiten der gerügten Schreiben, ergibt sich zunächst, daß die Firma AKZO weitere Schreiben (außer dem vorhin genannten) betreffend das streitige Beihilfevorhaben in den jüngsten Monaten an ihn gerichtet hatte. Außerdem heißt es dort, daß, wenn auch das Schreiben vom 29. Juni 1990 nicht beantwortet worden sei, Beamte der (zuständigen) Generaldirektion IV und des Kabinetts des Kommissars seit Anfang September mit Vertretern der Firma AKZO in Kontakt gestanden hätten, um den Fall im einzelnen zu besprechen. Er (der Verfasser) habe den Fall im Lichte der von AKZO geltend gemachten Punkte persönlich nachgeprüft, halte jedoch den von der Generaldirektion IV Anfang August eingenommenen Standpunkt für korrekt. Nach Ansicht des Kommissars galt die Beihilfendisziplin, wenn sie auch ihrem Wortlaut nach allgemein gehalten gewesen sei, vor der Fortschreibung mit Wirkung vom 19. Juli 1989 aufgrund einer ständigen Praxis der Kommission nur für Kunstfasern zur Verwendung im Textil- und Bekleidungssektor. Vor diesem Zeitpunkt seien die Mitgliedstaaten in bezug auf eine Beihilfemaßnahme, die, wie hier, unter ein bereits von der Kommission genehmigtes allgemeines oder regionales System falle, nicht zur Notifikation verpflichtet, wenn diese Maßnahme die Herstellung von Kunstfasern außerhalb dieses Sektors betreffe. Die französischen Behörden hätten belegt, daß die Entscheidung, der Firma Allied Signal Beihilfen zu gewähren, bereits im Juni 1989 getroffen worden sei, so daß die Kommission sie nicht beanstanden könne.

15 Die Klägerinnen beantragen,

die Entscheidung der Kommission vom 1. August 1990 und, soweit notwendig, das Schreiben von Sir Leon Brittain vom 4. Oktober 1990 über die Allied Signal von der französischen Regierung gewährte Beihilfe für nichtig zu erklären.

16 Ferner beantragen sie gewisse Beweiserhebungen betreffend den Zeitpunkt der Beihilfengewährung, nämlich über die genaue Natur, den Inhalt, die zeitliche Abfolge und das Ergebnis der Gespräche zwischen der französischen Regierung und Allied Signal über die beanstandete Beihilfe. Der Gerichtshof ist diesem Antrag nicht gefolgt. Ich werde hierauf später zurückkommen.

17 Die Kommission beantragt,

die Klage abzuweisen;

den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

18 In dem schriftlichen Verfahren, wie es bis zur Gegenerwiderung abgelaufen ist, wurde die Zulässigkeit der Klage nicht diskutiert. Die Streithelferinnen haben jedoch in ihren nach der Gegenerwiderung eingereichten Schriftsätzen eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, wobei die französische Regierung ausdrücklich beantragt hat, vorab über die Zulässigkeit zu entscheiden. Die Anträge der Streithelferinnen, deren genauer Wortlaut sich aus dem Sitzungsbericht ergibt, gehen daher in erster Linie auf Abweisung der Klage als unzulässig.

Β — Stellungnahme

I — Vorbemerkung

19. 1. Um Zulässigkeit und Begründetheit der Klage zutreffend beurteilen zu können, ist zunächst der Inhalt des Klagebegehrens zu bestimmen.

20. Insoweit ist festzustellen, daß die Klägerinnen die in Rede stehende Beihilfe in erster Linie als neue Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 ansehen, da diese im Hinblick auf ihren Gegenstand und auf den Zeitpunkt ihrer Gewährung unter die Beihilfendisziplin falle und sie daher von der Entscheidung 85/18 nicht gedeckt sei. Ohne die Rechtslage zu bewerten, die bestünde, wenn die Beihilfe unter die Disziplin fiele, beschränken sich die gerügten Schreiben darauf, zu erläutern, daß und weshalb sie nicht unter die Disziplin falle und daß daher keine Pflicht zur Notifikation bestehe.

21. Aus dem Aufbau der ersten beiden Sätze von Artikel 93 Absatz 3 ergibt sich, daß die Notifikation den maßgeblichen Zweck hat, der Kommission die Prüfung zu ermöglichen, ob sie ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einleiten soll (wenn sie auch, wie der Gerichtshof eingeräumt hat, nicht stets Voraussetzung für die Einleitung eines Verfahrens ist). Wenn somit die Kommission in diesem Zusammenhang die Ansicht äußert, einer Notifikation bedürfe es nicht, so kann dies nur bedeuten, daß sie keinen Anlaß sieht, ein Verfahren einzuleiten. Dafür spricht auch die Äußerung in dem Schreiben von Sir Leon Brittan (in dem die Haltung der Kommission gemäß dem Schreiben vom 1. August 1990 ausdrücklich bestätigt wird), daß die Kommission die Entscheidung Frankreichs, die Beihilfe zu gewähren, nicht beanstanden könne.

22. Zulässigkeit und Begründetheit der vorliegenden Nichtigkeitsklage sind daher unter dem Blickwinkel zu prüfen, daß die angefochtenen Schreiben die Weigerung zum Ausdruck bringen, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten.

23. 2. Abgesehen von dieser Klarstellung erscheint es mir — aus Gründen, die ich sogleich darlegen werde — sinnvoll, vorab die Bedeutung der in Rede stehenden Beihilfendisziplin als Rechtsquelle zu untersuchen, und zwar namentlich im Verhältnis zu der Entscheidung 85/18.

24. Zu dem Problem, das der vorliegende Fall insoweit aufwirft, scheinen die Parteien unterschiedliche Auffassungen zu vertreten, ohne jedoch die Notwendigkeit zu sehen, ihren jeweiligen Standpunkt zu erläutern. Die Klägerinnen und die französische Regierung sind der Auffassung, daß die Beihilfendisziplin den Charakter einer sektoralen Sonderregel im Sinne von Artikel 7 der Entscheidung 85/18 hat. Von diesem Standpunkt aus läuft ein Beihilfevorhaben, das ein der Disziplin unterliegendes Erzeugnis betrifft, auf eine neue Beihilfe hinaus. Allied Signal scheint dagegen davon auszugehen, daß die Entscheidung 85/18 als Ermächtigung für das streitige Beihilfevorhaben durch die Beihilfendisziplin nicht in Frage gestellt wird. In ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung ist sie nämlich davon ausgegangen, daß es sich um eine bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages handelt und daß diese Rechtslage nicht dadurch beeinträchtigt wird, daß das in Rede stehende Erzeugnis gegebenenfalls unter die Beihilfendisziplin fällt.

25. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, daß diese Frage erheblich werden könnte, sei es für die Zulässigkeit, sei es für die Begründetheit der Klage. Selbst wenn dem nicht so wäre, müßten die jeweiligen Überlegungen alternativ auf beiden vorhin erwähnten Hypothesen entwickelt werden. Es erscheint daher sinnvoll, dieses Problem vorab zu behandeln. Dabei ist in erster Linie der These der Klägerinnen und der französischen Regierung nachzugehen, da sie der Beihilfendisziplin die am weitesten gehende Bedeutung zumessen.

26. Wenn wir zu diesem Zwecke die Rechtsprechung betrachten, so stellen wir fest, daß der Gerichtshof bislang erst einmal mit Fragen nach der rechtlichen Bedeutung einer Beihilfendisziplin konfrontiert worden ist, nämlich in der Rechtssache Deufil. Dort ging es um eine 1983 gewährte Beihilfe für die Ersetzung einer Anlage zur Herstellung von Kunstfasern, wobei die neue Anlage laut dem Beihilfenantrag der Klägerin der teilweisen Umstellung von Polyamidgarnen auf Polypropylengarne dienen sollte. Gegen die (mit der Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt verbundene) Anordnung der Kommission an den betroffenen Mitgliedstaat, die Beihilfe von der Klägerin zurückzufordern, wandte sich diese mit dem Argument, die Anordnung sei mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht vereinbar. Sie habe die Beihilfe aufgrund bestandskräftiger Bescheide und richtiger Angaben erhalten und zur Umstellung ihrer Produktion auf ein noch nicht dem Beihilfenkodex (der Beihilfendisziplin) unterliegendes Erzeugnis (Polypropylengarne wurden erst 1985 in die Beihilfendisziplin aufgenommen) verwendet.

27. Der Gerichtshof hat hierzu ausgeführt (Randnrn. 21 und 22 des Urteils):

Dieses Vorbringen wirft im wesentlichen die Frage auf, ob die Nichteinbeziehung von Polypropylengarnen in den Beihilfenkodex eventuell bei den Unternehmen, die ihre Produktion auf dieses Erzeugnis umgestellt haben, ein schutzwürdiges Vertrauen begründen konnte, das einer von der Kommission an die nationalen Behörden gerichteten Anordnung, eine zu diesem Zweck gewährte Beihilfe zurückzufordern, entgegenstehen könnte.

Diese Frage ist zu verneinen. Der Beihilfenkodex enthält lediglich Leitlinien für das künftige Vorgehen der Kommission auf dem Gebiet der Beihilfen im Kunstfaser- und Kunstgarnsektor, deren Beachtung die Kommission von den Mitgliedstaaten verlangt. Er beinhaltet keine Ausnahmeregelung zu den Artikeln 92 und 93 EWG-Vertrag, was auch nicht zulässig wäre.

28. Es erscheint mir wichtig, die durch das Problem des damaligen Falles begrenzte Tragweite dieser Überlegungen hervorzuheben. Der Gerichtshof hat — nachdem er die auf eine fehlerhafte Anwendung der Artikel 92 Absatz 1 und 92 Absatz 3 als Vorschriften des materiellen Beihilfenrechts gestützten Rügen zurückgewiesen hatte — die Frage beantwortet, ob die Beihilfendisziplin ein schutzwürdiges Vertrauen in ein von diesen Vorschriften abweichendes Vorgehen begründen könnte.

29. Kein Zweifel, diese Frage unterscheidet sich deutlich von derjenigen, die uns hier beschäftigt. Erstere betrifft das Verhältnis der Disziplin zum materiellen Beihilfenrecht des Vertrages, genauer gesagt, ihren möglichen Charakter als eine zu berücksichtigende Abweichung von diesen Regeln. Die heute aktuelle Frage bezieht sich auf das Verhältnis zu Entscheidungen der Kommission, mit denen sie die Vereinbarkeit von innerstaatlichen Beihilfesystemen mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt hat.

30. Was die Antwort des Gerichtshofes auf die seinerzeit aufgeworfene Frage angeht, so besteht das einzige im vorliegenden Fall verwendbare Element in der Feststellung, daß die Beihilfendisziplin lediglich Leitlinien für das künftige Vorgehen der Kommission in dem betreffenden Sektor enthält, deren Beachtung die Kommission von den Mitgliedstaaten verlangt. Daß die Mitteilungen der Kommission, in denen sie ihre künftige Politik darstellt, als solche nicht den Charakter verbindlicher Rechtsakte aufweisen, liegt indessen auf der Hand. Die Kommission könnte angesichts ihrer nach Artikel 93 Absatz 2 auf Entscheidungen beschränkten Zuständigkeit eine Regelung, die die Prinzipien der Beihilfendisziplin als verbindliche Vorschriften mit allgemeiner Tragweite enthielte, nicht erlassen. Im übrigen zeigen die mangelnde Rechtsförmlichkeit der Disziplin und die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, ihr Einverständnis zu erklären, daß eine solche Regelung auch nicht beabsichtigt ist. Darin scheint ferner auch Einigkeit zwischen den Parteien zu herrschen.

31. Damit kann ich die Prüfung der Rechtsprechung abschließen und zugleich als unbestreitbares und unbestrittenes Ergebnis festhalten, daß allein eine einseitige Erklärung der Kommission über ihre künftige Beihilfenpolitik auf einem bestimmten Sektor keine spezifischen Vorschriften im Sinne von Artikel 7 der Entscheidung 85/18 enthält.

32. Heißt dies, daß der Inhalt der Disziplin in keinem Fall im Rahmen des genannten Artikels 7 berücksichtigt werden kann?

33. Die Kommission hat hierzu auf Befragen in der mündlichen Verhandlung erklärt, die in der Mitteilung der Kommission aufgeführten Grundsätze hätten die Zustimmung der Mitgliedstaaten erhalten; mangels einer solchen Zustimmung leite die Kommission im Hinblick auf das in Betracht kommende innerstaatliche Beihilfesystem ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 gegen den betroffenen Mitgliedstaat ein und erlasse gegebenenfalls eine bindende Entscheidung, wie jene gegenüber der Bundesrepublik Deutschland im Falle des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen in der Kfz-Industrie.

34. Die französische Regierung hat ihrerseits erklärt, daß sie sich an die Beihilfendisziplin gebunden fühle, obwohl in der Tat der Wortlaut von Artikel 7 der Entscheidung 85/18 (wo von spezifischen Vorschriften für bestimmte Sektoren die Rede ist) nicht in diese Richtung weise.

35. Meiner Ansicht nach rechtfertigen es die von der Kommission genannten Gründe, den in der vorliegenden Beihilfendisziplin niedergelegten Grundsätzen den Charakter von spezifischen Vorschriften i. S. v. Artikel 7 der Entscheidung 85/18 zuzuerkennen.

36. Zunächst ist festzustellen, daß der Text des Schreibens vom 19. Juli 1977 (Anlage 2 zur Klageschrift), mit dem die Disziplin eingeführt wurde, von den Mitgliedstaaten verlangt, von Beihilfen, die zu Kapazitätserhöhungen führen, im Falle regionaler Beihilfenregelungen selbst dann abzusehen, wenn die Beihilfen nach diesen Regelungen automatisch gewährt werden und nicht der vorherigen Notifikation unterliegen. Mit dieser Formulierung, die mangels anderer Anhaltspunkte Gegenstand der späteren Verlängerungen der Disziplin war, werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, auf die Ausnutzung ihrer Rechte auf Gewährung von Regionalbeihilfen in dem angegebenen (zeitlichen und sektoralen) Umfang zu verzichten, derjenigen Rechte, die sie aus einer eventuellen Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit des innerstaatlichen Beihilfensystems mit dem Gemeinsamen Markt herleiten.

37. Die Aufforderung ist somit darauf gerichtet, die Entscheidung der Kommission im Wege eines Verzichts der Mitgliedstaaten als gemeinschaftliche Rechtfertigung der Beihilfe wegfallen zu lassen, so daß es sich um eine neue Beihilfe handeln würde.

38. In dieselbe Richtung deutet übrigens, daß und in welcher Art und Weise die Kommission am Ende ihres im Amtsblatt veröffentlichten Auszugs aus der Disziplin auf Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages hinweist.

39. So heißt es in dem 1985 veröffentlichten Text:

Die Kommission möchte ferner andere Beteiligte als die Mitgliedstaaten darauf hinweisen, daß ihr alle Beihilfefälle, gleich welcher Art, zugunsten von Unternehmen der Synthesefaserindustrie nach Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag vorher mitgeteilt werden müssen, da derartige einzelstaatliche Maßnahmen nicht angewandt werden dürfen, sofern sie nicht bzw. bis sie von der Kommission genehmigt werden.

40. Ganz ähnliche Hinweise finden sich in den 1987, 1989 und 1991 veröffentlichten Texten.

41. Sie alle machen durch ihren Wortlaut und ihre Bezugnahme auf Artikel 93 Absatz 3 deutlich, daß die Kommission Beihilfen, die in den Anwendungsbereich der Disziplin fallen, in jedem Falle als neue Beihilfen ansieht.

42. Diese Rechtslage kann jedoch, wenn die Beihilfe wie hier von einem Regionalbeihilfesystem erfaßt wird, das die Kommission für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt hat, nur unter der Voraussetzung eintreten, daß der betreffende Mitgliedstaat der Disziplin zugestimmt hat. Mit anderen Worten: Der von der Kommission erbetene (teilweise) Verzicht auf die Vorteile, die aus ihren Entscheidungen über die Vereinbarkeit nationaler Beihilfesysteme mit dem Gemeinsamen Markt fließen, muß im Wege der Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaates tatsächlich erfolgt sein, sei dieser Verzicht als einseitig wirksame Maßnahme oder als Teil einer Vereinbarung mit der Kommission aufzufassen. Andernfalls bliebe es bei dem vorher beschriebenen unverbindlichen Charakter der Disziplin.

43. In diesem Zusammenhang ist der Vollständigkeit halber noch anzumerken, daß das so gefundene Ergebnis nicht im Widerspruch zu dem Urteil in der Rechtssache Deufil steht. Der Gerichtshof sprach dort von Leitlinien, deren Beachtung die Kommission von den Mitgliedstaaten verlangt. Diese sollen und können zwar in keinem Falle Ausnahmen zu den Artikeln 92 und 93 begründen, wohl aber kann ein Mitgliedstaat auf ihm gewährte (oder zu gewährende) Rechte verzichten, indem er dem Verlangen der Kommission Folge leistet.

44. Was den vorliegenden Fall betrifft, so wurde nicht bestritten, daß die französische Regierung den von der Kommission formulierten Grundsätzen seit der Einführung der Disziplin stets zugestimmt hat. Im folgenden wird daher davon ausgegangen, daß die Beihilfendisziplin zu den spezifischen Vorschriften für bestimmte Sektoren im Sinne von Artikel 7 der Entscheidung 85/18 gehört und daß daher eine Beihilfe, die in den Anwendungsbereich der Disziplin fällt, eine neue Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 darstellt.

II — Zur Zulässigkeit

45. Die beiden Streithelferinnen haben, wie gesagt, unter diversen Gesichtspunkten die Zulässigkeit der Klage bestritten und sich in diesem Zusammenhang auf die Artikel 91 und 92 der Verfahrensordnung berufen.

46.1.a) Hierzu ist vorab festzustellen, daß die formalen Voraussetzungen für eine prozeßhindernde Einrede beziehungsweise einen Zwischenstreit nicht vorliegen, da keinerlei Antrag in diesem Sinne mit besonderem Schriftsatz eingereicht wurde.

47. b) Ferner bin ich überzeugt, daß die Streithelferinnen angesichts von Artikel 93 § 4 der Verfahrensordnung — ganz gleich in welcher Form — nicht die Unzulässigkeit der Klage geltend machen konnten; die gegenteilige Ansicht der Kommission findet in der von ihr zitierten Rechtsprechung keine Stütze. Nach der genannten Vorschrift, auf die sich die Klägerinnen in ihrer Stellungnahme zu den Schriftsätzen der Streithelferinnen ausdrücklich berufen hat, muß der Streithelfer den Rechtsstreit in der Lage annehmen, in der sich dieser zur Zeit des Beitritts befindet. Zur Zeit des Beitritts hatte die Kommission ihre Klagebeantwortung eingereicht, in der sie jedoch gegen die Zulässigkeit keine Bedenken erhoben hat.

48. Zwar kann dem Streithelfer nicht verwehrt werden, alle Argumente geltend zu machen, auf die sich die von ihm unterstützte Partei nicht berufen hat. So kann er für die vom Beklagten gerügte Unzulässigkeit andere Gründe vorbringen als dieser. Dagegen stellt die Berufung auf die vom Beklagten nicht gerügte Unzulässigkeit ein neues selbständiges Verteidigungsmittel dar, das durch Artikel 93 § 4 der Verfahrensordnung gesperrt wird. Diese Vorschrift soll verhindern, daß das Vorbringen eines Streithelfers gegenüber einer Hauptpartei stärker in deren Position eingreift als das Vorbringen des unterstützten Gegners selbst. Insoweit ist zu beachten, daß jede Hauptpartei (hier: die Beklagte) gemäß Artikel 42 der Verfahrensordnung außer in den dort genannten Ausnahmen neue Angriffs- und Verteidigungsmittel nach Einreichung des ersten Schriftsatzes (Klageschrift oder Klagebeantwortung) nicht mehr in den Rechtsstreit einführen kann. Dann muß dies aber nach Sinn und Zweck des Artikels 93 § 4 auch dem Streithelfer verwehrt sein.

49. 2. Es empfiehlt sich jedoch, die Frage der Zulässigkeit gemäß Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung von Amts wegen zu prüfen; unter diesem Blickwinkel hat der Gerichtshof den Klägerinnen und der Kommission ganz zu Recht Gelegenheit gegeben, auf das Vorbringen der Streithelferinnen zu antworten.

50. Diese Prüfung möchte ich in vier Teile gliedern. Im ersten Teil (a) ist der von Allied Signal aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob die Weigerung der Kommission, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages einzuleiten, eine anfechtbare Handlung im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag darstellt. Im zweiten Teil (b) ist zu untersuchen, ob und unter welchen Voraussetzungen einzelne, insbesondere Konkurrenten des Beihilfenempfängers und ihre Verbände, nach Artikel 173 Absatz 2 klagebefugt sind. Unter diesem Aspekt bestreiten sowohl Frankreich als auch Allied Signal die Zulässigkeit der Klage. Im dritten Teil (c) soll die Situation der Klägerinnen mit den so entwickelten Kriterien verglichen werden. Schließlich ist auf das zusätzliche Vorbringen von Allied Signal einzugehen, wonach es der Ermessensfreiheit der Kommission in bezug auf die Einleitung des Beihilfenaufsichtsverfahrens sowie den formellen Regeln der Artikel 169 und 170 E WG-Vertrag zuwiderlaufen würde, die Klage für zulässig zu erklären (d).

51. a) aa) Unabdingbare Voraussetzung dafür, daß eine Handlung nach Artikel 173 EWG-Vertrag anfechtbar ist, ist, daß sie Rechtswirkungen erzeugt.

52. Diese Voraussetzung ist entgegen der Ansicht von Allied Signal zweifellos erfüllt.

53. (1) Hierzu ist in erster Linie auf die Wirkungen hinzuweisen, die die beanstandete Weigerung im Hinblick auf die Möglichkeit zeitigt, die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu untersuchen. Die Kommission geht insoweit, anders als die Klägerinnen, davon aus, daß die französische Maßnahme von der Entscheidung 85/18 gedeckt ist und ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt daher feststeht. Außer im Falle neuer Elemente, die eine Änderung der Haltung der Kommission rechtfertigen, ist es damit von vornherein ausgeschlossen, daß sie die Beihilfe für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt. Die angefochtene Maßnahme ist daher, ausgehend von dem für die Zulässigkeitsprüfung allein maßgeblichen Standpunkt der Klägerinnen, die die Beihilfe mangels Rechtfertigung durch die Entscheidung 85/18 als neue Beihilfe ansehen, in ihren Wirkungen einer Feststellung der Kommission angenähert, die das französische Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt.

54. Bereits an dieser Stelle ist auf das von Allied Signal entwickelte Argument einzugehen, wonach die Weigerung, eine Handlung vorzunehmen, nur anfechtbar ist, wenn auch die Handlung selbst anfechtbar wäre. Es ist einzuräumen, daß der Gerichtshof diesen Grundsatz wiederholt ausdrücklich oder stillschweigend angewandt hat. Bis auf die sogleich zu behandelnde Ausnahme handelte es sich jedoch um Fälle, in denen der Erlaß von Maßnahmen, die das (interne) Verfahren der Kommission abschließen (nicht: die Einleitung eines solchen Verfahrens), abgelehnt worden war. Soweit der genannte Grundsatz in diesem Zusammenhang angewandt wurde, kann er zur Beantwortung der vorliegenden Frage nach den Rechtswirkungen der gerügten Weigerung nicht herangezogen werden, da diese durch den Ausschluß weiterer Maßnahmen der Kommission Wirkungen entfaltet, die die Einleitung des Verfahrens gerade nicht gehabt hätte.

55. Den vorhin erwähnten Ausnahmefall stellt das Urteil Lütticke dar, wo es um die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens ging. Seinem Generalanwalt insoweit folgend hat der Gerichtshof den genannten Grundsatz angewandt und hierzu folgendes ausgeführt:

Der der Anrufung des Gerichtshofes vorausgehende Teil des Verfahrens dient dazu, den Mitgliedstaat aufzufordern, seinen Vertragsverpflichtungen nachzukommen. Die Kommission gibt dem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung und bringt erst danach ihre Auffassung in Form einer Stellungnahme zum Ausdruck. Keiner Maßnahme, die die Kommission in diesem Verfahrensabschnitt ergreifen kann, kommt bindende Kraft zu.

Infolgedessen ist gegen den Akt, mit dem die Kommission über den Antrag Beschluß gefaßt hat, keine Nichtigkeitsklage zulässig.

56. Diese Überlegungen sind entgegen Allied Signal nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, da die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 zum Erlaß bindender Entscheidungen befugt ist.

57. Daß die Weigerung der Kommission somit Rechtswirkungen entfaltet, wird im übrigen durch die Rechtsprechung nachdrücklich bestätigt.

58. Der Gerichtshof hat nämlich in der Rechtssache Irish Cement — obwohl Generalanwalt Darmon den Grundsatz, daß die Anfechtbarkeit einer Weigerung von der Anfechtbarkeit des positiven Akts abhängt, ausdrücklich erörtert hatte — die Weigerung, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, als Maßnahme mit Rechtswirkungen bezeichnet (Randnr. 11 des Urteils):

Das Schreiben ... stellt ... eine Entscheidung der Kommission dar, durch die die Beschwerde gegen die Gewährung der Beihilfe an die Firma Quinn zurückgewiesen wurde. Sie entfaltet daher gegenüber der Klägerin endgültige Rechtswirkungen.

59. Der Vollständigkeit halber sei noch auf die — weniger bedeutenden — Argumente der Firma Allied Signal eingegangen, mit denen der Wert des Urteils Irish Cement als Stütze der hier vertretenen Ansicht in Frage gestellt werden soll.

60. Allied Signal meint, das genannte Zitat enthalte nur eine beiläufige, für die Entscheidung des Gerichtshofes nicht erforderliche Überlegung. Dieser habe lediglich festgestellt, daß die Frist für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage abgelaufen gewesen sei.

61. Das scheint mir nicht richtig zu sein. Ich verstehe den Aufbau der Urteilsbegründung dahin, daß der Kläger zur Wahrung der Frist des Artikels 173 das in Rede stehende Schreiben zum Gegenstand seiner Nichtigkeitsklage hätte machen müssen, da bereits dieses die Entscheidung mit den maßgeblichen Rechtswirkungen zum Ausdruck brachte, und daß mit der Anfechtung eines späteren Schreibens, das die genannte Maßnahme nur bestätigte, die Frist nicht gewahrt werden könnte (vgl. Randnr. 11 bis 16 des Urteils).

62. Allied Signal hat sich für den angeblich beiläufigen Charakter des genannten Zitats noch auf den Umstand berufen, daß der Gerichtshof in Randnummer 16 des Urteils die Frage aufgeworfen hat, ob der Kläger des damaligen Verfahrens (durch das seinerzeit angefochtene Schreiben) unmittelbar und individuell betroffen sei. Wenn das Schreiben der Kommission tatsächlich den Charakter einer Entscheidung gehabt hätte, so argumentiert Allied Signal, so hätte kein Anlaß zu dieser Frage bestanden, da Irish Cement als einziger Adressat der Maßnahme in Betracht käme und somit ohne Rücksicht auf direktes und individuelles Betroffensein klagebefugt gewesen sei.

63. Diese Ansicht ist nicht haltbar. Erstens bezog sich die Äußerung des Gerichtshofes in Randnummer 16 des Urteils auf das angefochtene Schreiben und nicht jenes, dem der Gerichtshof endgültige Rechtswirkungen zuerkannt hat.

64. Zweitens wurde die Weigerung, ein Verfahren einzuleiten, zwar der Klägerin mitgeteilt, da sie ein solches Verfahren verlangt hatte. Adressat dieser Entscheidung war jedoch der Mitgliedstaat, da die Rechtmäßigkeit seines Verhaltens auf dem Beihilfensektor Gegenstand dieses Verfahrens gewesen wäre.

65. Die übrigen von Allied Signal vorgetragenen Argumente, die in den vorliegenden Zusammenhang gehören, bauen auf der irrigen Ansicht auf, daß eine Maßnahme Rechtswirkungen nur dann entfaltet, wenn der Kläger den Nachweis führt, daß sie ein ihm von den Gemeinschaftsvorschriften eingeräumtes subjektives Recht berührt. Diese Betrachtungsweise verkennt den Unterschied zwischen dem Erfordernis, daß eine Maßnahme Rechtswirkungen entfalten muß, und den Erfordernissen, die Artikel 173 Absatz 2 für die Klagebefugnis einzelner aufstellt. Da diese von Allied Signal vorgebrachten Argumente ihrer Natur nach den letzten Punkt betreffen, werde ich sie erst in dem diesem gewidmeten Abschnitt behandeln.

66. (2) Die angefochtene Weigerung entfaltet in zweiter Linie auch Rechtswirkungen, soweit über das Durchführungsverbot des Artikels 93 Absatz 3 entschieden wird. Während nach Ansicht der Kommission die Entscheidung 85/18 das in Rede stehende Vorhaben deckt, so daß es dem Artikel 93 Absatz 1 unterliegt, fällt es nach Ansicht der Klägerinnen unter die Beihilfendisziplin und daher, wie gezeigt, unter Artikel 93 Absatz 3, der für neue Beihilfen eine Durchführungssperre vorsieht, solange ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt nicht ausdrücklich oder stillschweigend festgestellt ist. Allein dadurch, daß die Kommission mit der angefochtenen Weigerung über das Wirksamwerden dieser Sperre negativ entschieden hat, hat sie einen Akt mit Rechtswirkungen gesetzt.

67. (3) Bevor ich den hier behandelten Punkt abschließe, möchte ich noch darauf hinweisen, daß die — in anderem Zusammenhang geäußerte — Ansicht der Kommission, das Schreiben vom 4. Oktober 1990 habe im Verhältnis zu dem Schreiben vom 1. August nur bestätigenden Charakter, die gezogenen Schlußfolgerungen nicht beeinträchtigt. Ganz abgesehen davon, daß die beiden Schreiben an unterschiedliche Personen (CIRFS einerseits, AKZO andererseits) gerichtet sind, was meines Erachtens den bestätigenden Charakter ausschließt, ist festzustellen, daß der eigentliche Gegenstand der Anfechtung nicht eines oder beide der genannten Schreiben sind, sondern die dort zum Ausdruck gebrachte Weigerung, jene Weigerung, deren Rechtswirkungen wir soeben untersucht haben. Diese existiert rechtlich nur einmal, mag sie auch in zwei unterschiedlichen Schreiben manifestiert worden sein. Der angeblich bestätigende Charakter des zweiten Schreibens könnte somit, da die Einhaltung der Klagefrist nicht in Frage steht, nur für den Urteilstenor Bedeutung erlangen.

68. Festzuhalten bleibt, daß der Einwand der Firma Allied Signal, die angefochtene Weigerung entfalte keine Rechtswirkungen, nicht stichhaltig ist.

69. bb) Als zweite Voraussetzung dafür, daß ein Akt nach Artikel 173 EWG-Vertrag anfechtbar ist, hat der Gerichtshof festgelegt, daß dieser Akt keine bloße vorbereitende Maßnahme darstellt.

70. Was die Bedeutung dieses Merkmals angeht, so hat die Rechtsprechung hier meines Erachtens einen Wandel durchlaufen. Während der Gerichtshof nämlich zu Beginn in erster Linie auf das formale Kriterium des Abschlusses eines gesonderten Verfahrens abgehoben hat, hat er später ein materielles, an der Effizienz des Rechtsschutzes orientiertes Kriterium als entscheidend angesehen. Er hat nämlich geprüft, ob gegen die Rechtswidrigkeit der Maßnahme hinreichender Schutz dadurch geboten wird, daß die das Verfahren abschließende Entscheidung angefochten werden kann. Das letztgenannte Kriterium, dem angesichts des Charakters der Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft meine Präferenz gilt, ist übrigens auch das allgemeinere. Wenn nämlich eine Maßnahme ein gesondertes Verfahren wie etwa das der vorläufigen Prüfung nach Artikel 15 Absatz 6 der Verordnung Nr. 17 abschließt, so kann dies ein Indiz dafür abgeben, daß ein effizienter Rechtsschutz ihre Anfechtbarkeit gebietet; umgekehrt, wenn mangels Anfechtbarkeit einer vor Abschluß des regelmäßigen Verfahrens getroffenen Maßnahme eine Rechtsschutzlücke entstellt, bildet dies kein Indiz dafür, daß diese Maßnahme aufgrund eines gesonderten Verfahrens ergangen ist.

71. Wenn wir nun das so definierte Kriterium auf den vorliegenden Fall anwenden, so stellen wir fest, daß die Anfechtung einer späteren, das Verfahren abschließenden Maßnahme als Rechtsschutzalternative zwangsläufig ausscheidet, da die Einleitung des Verfahrens gerade abgelehnt wurde.

72. Auch in diesem Zusammenhang gibt der von Allied Signal ins Feld geführte Grundsatz, wonach die Anfechtbarkeit einer Weigerung davon abhängt, ob der positive Akt anfechtbar wäre, kein Argument für die Unzulässigkeit der Klage her. Einerseits, was die Anfechtung von Maßnahmen angeht, die die Kommission hätte treffen können, wenn sie das Verfahren eingeleitet und somit den zum Vergleich herangezogenen positiven Akt erlassen hätte, so wird der Weg zu solchen Maßnahmen durch die Verfahrenseinleitung eröffnet, durch die gerügte Weigerung dagegen verschlossen. Andererseits enthält die Weigerung, ebenso wie es bei Einleitung des Verfahrens der Fall gewesen wäre, eine Entscheidung über die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3; im letzteren Fall wäre der betroffene Mitgliedstaat beschwert gewesen und hätte die Maßnahme anfechten können.

73. Ganz im Einklang mit der Rechtsprechung Irish Cement ist daher festzustellen, daß die vorliegende Weigerung, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, nicht den Charakter einer vorbereitenden Maßnahme hat.

74. Aus allen diesen Gründen komme ich zu dem Ergebnis, daß die von den Klägerinnen gerügte Weigerung einen anfechtbaren Akt darstellt.

75. b) Es ist nunmehr auf die Klagebefugnis der Klägerinnen gemäß Artikel 173 Absatz 2 einzugehen. Diese ist in der Tat in einem Punkt zweifelhaft und bestritten, nämlich hinsichtlich der Frage, ob die Klägerinnen individuell betroffen sind.

76. Individuell betroffen ist nach ständiger Rechtsprechung bekanntlich, wen die Maßnahme wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie einen Adressaten.

77. aa) Bevor ich auf den in diesem Zusammenhang geltend gemachten Zulässigkeitseinwand der Streithelferinnen eingehe, möchte ich vorab darauf hinweisen, daß individuell in der Regel nur betroffen ist, wer ein eigenes Interesse geltend machen kann. Bezogen auf die vorzitierte Formel läßt sich dies dahin gehend erläutern, daß nur unter dieser Voraussetzung die Gleichstellung mit einem Adressaten gerechtfertigt ist. Zu Recht hat der Gerichtshof daher die Ansicht als unhaltbar bezeichnet,

daß ein Verband in seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Unternehmergruppe von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme individuell betroffen werde.

78. Eine solche Ansicht hätte nämlich zur Folge,

daß die gesamten Interessen der Angehörigen einer Gruppe, die in dieser Eigenschaft von echten Verordnungen betroffen würden, als einem einzigen Rechtssubjekt zustehend angesehen würden; das wäre mit dem System des Vertrages unvereinbar, wonach Privatpersonen nur gegen individuelle Entscheidungen, deren Adressaten sie sind, oder gegen Maßnahmen, die sie in ähnlicher Weise berühren, Anfechtungsklage erheben können.

79. Von der so definierten Regel hat der Gerichtshof dann eine Ausnahme gemacht, wenn (wie in Antidumping- und Antisubventionsverfahren) die Interessen von Unternehmen im Verwaltungsverfahren durch ihre Verbände wahrgenommen werden können. Diese Grundsätze spielen bei der hier (von Amts wegen) vorzunehmenden Zulässigkeitsprüfung eine Rolle, nämlich im Hinblick auf die Klage des CIRFS selbst. Ihre Anwendung möchte ich einem späteren Abschnitt vorbehalten, in dem die Zulässigkeitskriterien insgesamt der Situation der Klägerinnen gegenübergestellt werden.

80. bb) Die Streithelferinnen halten die Klage aufgrund der Erwägungen für unzulässig, die der Gerichtshof in der Rechtssache Cofaz angestellt hat. Zur Zulässigkeit der Klage französischer Hersteller von Stickstoffdüngern, gerichtet gegen die Einstellung eines Verfahrens wegen einer Beihilfe, die niederländischen Konkurrenten angeblich im Wege von Erdgassondertarifen gewährt worden war, hat der Gerichtshof folgendes ausgeführt (Randnrn. 23 bis 25 des Urteils):

Zu den erwähnten [die Individualisierung eines Klägers begründenden] Umständen im besonderen hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, daß beschwerdeführende Unternehmen, für die eine Verordnung verfahrensmäßige Garantien vorsieht, aufgrund deren sie bei der Kommission die Feststellung einer Zuwiderhandlung gegen das Gemeinschaftsrecht beantragen können, über eine Klagemöglichkeit zum Schutz ihrer berechtigten Interessen verfügen müssen [Hinweise auf die Urteile Metro 1, FEDIOL und Demo-Studio].

Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. März 1985 in der Rechtssache 264/82 (Timex Corporation/Rat und Kommission, Slg. 1985, 849) näher ausgeführt hat, ist unter diesem Gesichtspunkt zu prüfen, welche Rolle das Unternehmen im vorprozessualen Verfahren gespielt hat. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann das Unternehmen unter anderem deshalb im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag von der fraglichen Handlung betroffen sein, weil es die Beschwerde veranlaßt hat, die zur Einleitung des Untersuchungsverfahrens führte, weil es angehört worden ist und weil seine Erklärungen den Verfahrensablauf weitgehend bestimmt haben.

Diese Erwägungen treffen auch bei Unternehmen zu, die im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 EWG-Vertrag eine vergleichbare Rolle gespielt haben, sofern ihre Marktstellung durch die Beihilfe, die Gegenstand der angefochtenen Entscheidung ist, spürbar beeinträchtigt wird. Artikel 93 Absatz 2 räumt nämlich den beteiligten Unternehmen ganz allgemein die Befugnis zur Äußerung ein, ohne hierfür weitergehende Voraussetzungen aufzustellen.

81. Die Streithelferinnen sind der Ansicht, da hier nur das Vorprüfungsverfahren, in dem die Kommission die Voraussetzungen für die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 untersuche, nicht jedoch letzteres Verfahren selbst eingeleitet worden sei, habe den Klägerinnen das Äußerungsrecht nach dieser Vorschrift gerade nicht zugestanden. Die im Urteil Cofaz angewandten Kriterien führten somit zur Unzulässigkeit der vorliegenden Klage.

82. Wenn auch die Streithelferinnen von einer richtigen Prämisse ausgehen, soweit sie das Äußerungsrecht als ein auf das eigentliche Verfahren (Artikel 93 Absatz 2) beschränktes Recht bezeichnen, so kann ich ihnen doch im Ergebnis nicht folgen.

83. Um meinen Standpunkt zu erläutern, möchte ich das Kriterium der verfahrensmäßigen Garantien, auf das sich die Überlegungen des Gerichtshofes zum Äußerungsrecht und die Bedenken der Streithelferinnen beziehen, in dem Rahmen betrachten, in den es sich einfügt. Diese Betrachtung soll außerdem die Grundlage schaffen, auf der die Klagebefugnis der Klägerinnen konkret geprüft werden kann.

84. Der genannte Rahmen wird durch den in Randnummer 23 des Urteils Cofaz genannten Grundsatz abgesteckt, den der Gerichtshof, wie er in diesem Urteil betätigt, seit dem Urteil Metro I in seiner Rechtsprechung zur Klagebefugnis dritter Unternehmen im Wettbewerbs-, Antidumping- und Antisubventions- sowie Beihilfenrecht ständig angewandt hat. Nach diesem Grundsatz wird die Klage dritter Unternehmen gegenüber einer nach ihrer Ansicht unzureichenden, nicht genügend strengen Anwendung der Wettbewerbsordnung als Mittel zum Schutz ihrer berechtigten Interessen angesehen.

85. Das Interesse, das solche Unternehmen mit ihrer Klage geltend machen, besteht darin, zu vermeiden, daß andere Unternehmen nach der Wettbewerbsordnung nicht gerechtfertigte Vorteile erhalten beziehungsweise sich verschaffen oder sichern, denen entsprechende Nachteile auf seiten der Kläger gegenüberstehen. Wenn der Gerichtshof in diesem Zusammenhang von einem berechtigten Interesse spricht, so kann dies, da die Begründetheit des Klagevorbringens im Stadium der Zulässigkeitsprüfung noch nicht feststeht, nur heißen, daß die einschlägigen Vorschriften den Schutz dieses Interesses bezwecken. Besonders deutlich ergibt sich das aus den Erwägungen des Gerichtshofs und seiner Generalanwältin in der Rechtssache FEDIOL.

86. Der Grund, weshalb der Gerichtshof auf diesen Umstand besonders hinweist, ist leicht zu erkennen. Damit eine Person als in ähnlicher Weise wie ein Adressat (und damit individuell) betroffen angesehen werden kann, muß sich ergeben, daß mit der gerügten Maßnahme die einschlägigen Vorschriften gerade auf sie angewandt wurden. So betrachtet wird durch den genannten Hinweis klargestellt, daß rein äußerliche Umstände wie insbesondere die Verfahrensbeteiligung noch nicht ausreichen, um den Kläger einem Adressaten gleichstellen zu können: Hinzukommen muß vielmehr, daß er als zu schützende Person in den Anwendungsbereich der Wettbewerbsvorschrift fällt.

87. In diesem Zusammenhang ist ferner unerläßlich, daß das Handeln der Gemeinschaft auf die so geschützten Interessen des Klägers potentiell Auswirkungen hat, die seine Situation von der anderer beliebiger Wirtschaftsteilnehmer abheben. Dies wird — negativ — anhand der Auswirkungen festgestellt, die das beanstandete staatliche oder private Verhalten im Lichte seiner wirtschaftlichen Bedeutung und der Tätigkeit und Stellung des Klägers auf dem Markt zeitigt. Hier kann es sich zum Beispiel handeln um die Folgen eines Ausschlusses des Klägers aus einem selektiven Vertriebssystem im Falle des Artikels 85, um Schädigungen durch Dumping oder Subventionen oder um Nachteile aus Beihilfen zugunsten konkurrierender Unternehmen. Wenn auch der Gerichtshof diese Voraussetzung bisweilen — in Fällen, in denen sie zweifellos erfüllt war — nicht einmal ausdrücklich erwähnt, bisweilen nur summarisch geprüft hat, so steht doch seit dem Urteil Cofaz fest, daß sie unabdingbar ist.

88. Meist genügen die unter diesem Gesichtspunkt zu prüfenden Umstände aber nicht, um die Maßnahme als einen Fall der Anwendung der Wettbewerbsvorschriften gerade auf den Kläger erscheinen zu lassen. Der Gerichtshof verlangt dann zusätzlich, daß der Kläger in Wahrnehmung ihm gewährter Garantien an dem Verfahren beteiligt war und hierauf Einfluß genommen hat. Was die Einflußnahme auf das Verfahren angeht, erscheint dies ganz logisch, da das Verwaltungsverfahren der Gemeinschaftsbehörde gerade dazu dient, sich die Grundlagen für die Entscheidung über ihre Schritte zu verschaffen.

89. Welche Rolle aber spielt in diesem Kontext das Kriterium, wonach die Intervention des Klägers in Wahrnehmung von Verfahrensgarantien erfolgt sein muß?

90. Ich bin der Meinung, daß es zunächst einen engen Zusammenhang mit der Prüfung des der Wettbewerbsnorm eigenen Schutzzwecks aufweist, dessen Ausdruck die Verfahrensgarantien sind. Darüber hinaus wird damit gefordert, daß dieser Schutz nach den anwendbaren Vorschriften gerade durch Teilnahme des Betroffenen am Verwaltungsverfahren verwirldicht wird. In diesem Falle muß nämlich die Gemeinschaftsbehörde seinem Vorbringen — nicht nur im Interesse einer ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts, sondern auch in seinem eigenen Interesse — Rechnung tragen.

91. Trotz des äußeren Anscheins führen diese Grundsätze hier nicht allein deshalb zur Unzulässigkeit der Klage, weil der Verfahrensabschnitt, in dem diese Garantien bestehen, nicht eingeleitet wurde. Ein Unternehmen, das, namentlich als Konkurrent des begünstigten Unternehmens, unter den Schutz des Beihilfenrechts fällt, verliert diese Stellung nicht dadurch, daß die Kommission die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 ablehnt. Ferner hätten ihm im Falle der Einleitung dieses Verfahrens die dort zur Verwirklichung dieses Schutzes vorgesehenen Garantien zugestanden. Unter diesem Blickwinkel erscheint eine solche Weigerung, sofern sie im Anschluß an eine maßgebliche Intervention des Klägers im Vorverfahren erfolgt, als eine (negative) Anwendung der Wettbewerbsvorschriften gerade auf ihn, nicht weniger als die Entscheidung, das einmal eingeleitete Verfahren einzustellen. Der augenfälligste Unterschied zwischen diesen beiden Fällen besteht eigentlich darin, daß in einem Fall wie dem vorliegenden zusätzlich eine negative Entscheidung über die Anwendung der Verfahrensgarantien getroffen wurde. Es wäre unangemessen und widersprüchlich, dem Kläger diesen Umstand entgegenzuhalten: unangemessen, da er hierauf keinen unmittelbaren Einfluß hat; widersprüchlich, da er mit seiner Klage gerade die Einleitung jener Phase verlangt, in der ihm diese Garantien zustehen.

92. Im übrigen ist festzustellen, daß die Ansicht der Streithelferinnen zu erheblichen Lücken im Rechtsschutzsystem führen würde. Dies betrifft nicht nur die Kontrolle des Gerichtshofes über die Anwendung des Beihilfenrechts, sondern auch die unmittelbare Wirkung des Durchführungsverbots nach Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages. Hat die Kommission, wie im vorliegenden Fall, hierüber eine negative Entscheidung getroffen, so könnte der betroffene Konkurrent, folgte man der Ansicht der Streithelferinnen, im Falle eines Irrtums der Kommission die ihm vom Gerichtshof zuerkannten Rechte nicht geltend machen.

93. Wenn ich daher der Ansicht der Streithelferinnen zur Klagebefugnis nicht folge, so vermag die von Allied Signal ins Feld geführte Entscheidung in der Rechtssache Lord Bethell hieran nichts zu ändern. In diesem Urteil hat der Gerichtshof die Klage eines Benutzers von Flugliniendiensten (und Mitglieds des Europäischen Parlaments) abgewiesen, mit der dieser sich dagegen gewandt hatte, daß die Kommission trotz Aufforderung kein Verfahren nach Artikel 89 gegen Luftfahrtunternehmen eingeleitet hatte, um deren Tarifgestaltung anhand der Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag zu überprüfen. Der Gerichtshof hat im Rahmen dieser alternativ auf Artikel 175 und Artikel 173 gestützten Klage nicht geklärt, ob das Verhalten der Kommission den Charakter einer (für die Wahl zwischen den beiden Vorschriften bedeutsamen) Weigerung hatte. Vielmehr hat er beide Artikel gemeinsam geprüft. An der entscheidenen Stelle des Urteils heißt es (Randnr. 16):

Der Kläger verlangt somit von der Kommission nicht, ihm gegenüber eine Entscheidung zu erlassen, sondern Dritten gegenüber ein Untersuchungsverfahren zu eröffnen und Entscheidungen zu treffen. In seiner doppelten Eigenschaft als Benutzer der Fluglinien und Initiator einer Bewegung von Flugzeugpassagieren ist der Kläger zwar ohne Zweifel an einem solchen Vorgehen der Kommission und dessen eventuellem Ergebnis mittelbar ebenso interessiert, wie es auch andere Benutzer sein könnten; er befindet sich dadurch aber nicht in der genau umrissenen Rechtsstellung des tatsächlichen Adressaten eines anfechtbaren Aktes im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 noch in der des potentiellen Adressaten eines Rechtsaktes, den die Kommission ihm gegenüber zu erlassen verpflichtet wäre, wie dies Artikel 175 Absatz 3 voraussetzt.

94. Hierzu ist erstens festzustellen, daß sich der Gerichtshof nicht ausdrücklich zu der Frage geäußert hat, ob der Kläger von dem Handeln der Kommission individuell betroffen war, vielmehr hat er nur dargelegt, daß er nicht als Adressat dieses Handelns in Betracht kam. Zweitens, was die Beantwortung dieser Frage angeht, hatte der Kläger die Stellung eines Verbrauchers und nicht eines (geschädigten) dritten Unternehmens; der Gerichtshof mag hier einen Unterschied gesehen haben, der für die Frage der Individualisierung des Klägers bedeutsam war, soweit diese von den Auswirkungen des wettbewerbswidrigen Verhaltens abhing. Drittens schließlich gab es für den Bereich des Luftverkehrs seinerzeit keine Vorschriften, die Verfahrensgarantien für private Beteiligte vorsahen: Weder lassen sie sich dem Text des Artikels 89 entnehmen, noch galt die Verordnung Nr. 17, deren Anwendungsbereich insoweit durch die Verordnung Nr. 141 begrenzt wird, noch war damals die Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 in Kraft, die nunmehr für den Bereich des Luftverkehrs der Verordnung Nr. 17 vergleichbare Garantien anordnet (siehe insbesondere Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b).

95. Die Erwägungen dieses Urteils sind somit nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar.

96. c) aa) Bei Anwendung der bislang genannten Kriterien auf die vorliegende Klage ist zunächst festzustellen, daß diese, soweit vom CIRFS erhoben, unzulässig ist. Dies ergibt sich meines Erachtens eindeutig aus den vorhin dargestellten Grundsätzen zur Klagebefugnis von Unternehmensverbänden.

97. Das von den Klägerinnen ins Feld geführte Urteil Van der Kooy ändert an dieser Schlußfolgerung nichts, da es keine Verbandsklage in dem hier erörterten Sinne betrifft. In jenem Falle hatte unter anderem die Landbouwschap, eine niederländische Einrichtung zur Wahrung der Belange der Wirtschaftsteilnehmer im Landwirtschaftssektor, beantragt, eine Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären, mit der diese eine angeblich in Form von besonderen Erdgastarifen für Gartenbaubetriebe gewährte Beihilfe für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt hatte. Nachdem sein Generalanwalt Sir Gordon Slynn die Option erwogen (aber abgelehnt) hatte, Klagen von Unternehmensverbänden auf dem Gebiet der Beihilfen zuzulassen, hat der Gerichtshof seinerseits deutlich zu erkennen gegeben, daß er an den bis dahin entwickelten Grundsätzen festhalten wolle. In Randnummer 21 des Urteils bestätigt er nämlich, daß die Klagebefugnis nach Artikel 173 Absatz 2 ein eigenes Interesse des Klägers voraussetzt. Dort heißt es, daß

die Landbouwschap, die von der streitigen Beihilfe nicht begünstigt wurde, nicht als von der Entscheidung ... unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden [kann].

98. Sodann hat der Gerichtshof auf die Position der Landbouwschap abgestellt, die sie in gewisser Weise einer Behörde annähert, die die Beihilfe gewährt hat (Randnrn. 21 bis 24):

Dennoch wird ihre Position als Verhandlungspartner für Gastarife im Interesse der Gartenbaubetriebe durch die Entscheidung 85/215 betroffen, wie sie zu Recht geltend macht.

In dieser Eigenschaft nahm die Landbouwschap aktiv am Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 teil, indem sie bei der Kommission schriftliche Stellungnahmen abgab und mit den zuständigen Dienststellen während des gesamten Verfahrens engen Kontakt hielt.

Schließlich gehört die Landbouwschap zu den Unterzeichnern der Vereinbarung, mit der der von der Kommission beanstandete Tarif festgesetzt wurde, und wird in dieser Eigenschaft in der Entscheidung 85/215 mehrfach erwähnt. In dieser Eigenschaft wurde sie ferner verpflichtet, neue Tarifverhandlungen mit der Gasunie aufzunehmen und eine neue Vereinbarung abzuschließen, um dieser Entscheidung nachzukommen.

Deshalb ist angesichts der Umstände des vorliegenden Falls festzustellen, daß die Landbouwschap berechtigt war, gegen die Entscheidung ... der Kommission Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag zu erheben.

99. Die Situation des CIRFS ist in keiner Weise mit dieser Fallgestaltung vergleichbar. Die Klage ist daher, soweit von diesem Verband erhoben, als unzulässig abzuweisen.

100. bb) Gleichermaßen als unzulässig abzuweisen ist die Klage, soweit sie von anderen Unternehmen als AKZO erhoben wurde. Diese Unternehmen sind in dem Verfahren, das zu der angefochtenen Weigerung geführt hat, nicht in Erscheinung getreten — weder unmittelbar noch in der Weise, daß der CIRFS in ihrem Namen gehandelt hätte. Keines der beiden gerügten Schreiben ist an sie gerichtet. Schließlich bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, daß die Auswirkungen der Beihilfe allein ausreichen würden, um sie wie Adressaten zu individualisieren.

101. cc) Die Klage der Firma AKZO erfüllt dagegen die hier diskutierten Voraussetzungen.

102. Zunächst ist festzustellen, daß AKZO Hersteller einer breiten Palette von Materialien, einschließlich Polyesterfasern, ist, die zur Verstärkung von Fahrzeugreifen verwendet werden. Nach Schätzungen eines Marktteilnehmers wird sich der auf Reifen entfallende Anteil der Verwendung technischer Polyesterfasern weltweit von 38 % (1988) auf 42 % (1992) steigern. Allied Signal hat darüber hinaus eingeräumt, daß in bezug auf Viskose, das in Westeuropa in der Mehrzahl der Autoreifen verwendet wird, AKZO der bedeutendste Hersteller sei. Die Produktion von Allied Signal in Longwy würde danach in spürbarem Wettbewerb zu der der Firma AKZO treten, deren berechtigte Interessen somit unter den Schutz des Beihilfenrechts fallen.

103. In diesem Zusammenhang ist ferner festzustellen, daß die in der Gemeinschaft vorhandene Produktionskapazität für solche Fasern im Jahre 1990 109 Kilotonnen betrug. Angesichts der ungewissen Einschätzungen über die Entwicklung der Nachfrage und der künftigen Bedeutung der konkurrierenden Materialien kann die Steigerung dieser Kapazität um 25 Kilotonnen, die durch die Investition von Allied Signal bis 1993 eintreten würde, nicht von vornherein als geringfügig eingestuft werden; dies selbst dann nicht, wenn von der letztgenannten Zahl 7 Kilotonnen jährlich abgezogen werden, die Allied Signal bislang aus den Vereinigten Staaten in die Gemeinschaft einführt.

104. Schließlich beträgt der Anteil der Beihilfe an der Investition unstreitig mindestens 19 % brutto (160 Mio. FF gegenüber 840 Mio. FF), was nach den Angaben der Kommission, die insoweit den unterschiedlichen Steuersystemen der Mitgliedstaaten Rechnung trägt, einem Nettosubventions-äquivalent von 16,5 % entspricht.

105. Diese Überlegungen genügen, um eine spürbare Beeinträchtigung der Firma AKZO (im Sinne der Kriterien des Urteils Cofaz) festzustellen.

106. AKZO hat schließlich auch das Verfahren, das der Maßnahme vorausging, maßgeblich beeinflußt. Die Weigerung in der Form, in der sie AKZO mitgeteilt wurde, ist unter Berücksichtigung des Schreibens vom 29. Juni 1990 sowie weiterer Korrespondenz ergangen, auf die das gerügte Schreiben vom 4. Oktober 1990 hinweist. Letzteres bestätigt ferner, daß der Fall zwischen Mitgliedern verschiedener Dienststellen der Kommission und Vertretern der Firma AKZO im einzelnen erörtert worden war und der Verfasser ihn persönlich im Lichte des Vorbringens dieser Firma nachgeprüft hatte.

107. d) An der Zulässigkeit der Klage der Firma AKZO ändern auch die weiteren Einwände von Allied Signal nichts.

108. Der erste Einwand lautet, indem die Klage für zulässig erklärt werde, werde der Ermessensspielraum der Kommission verkannt, der dieser hinsichtlich der Frage der Verfahrenseinlei tung zustehe. Dem ist entgegenzuhalten, daß der Gerichtshof selbstverständlich auch Maßnahmen nachprüft, die aufgrund einer Ermessensausübung ergangen sind. Dabei untersucht er namentlich, ob die Kommission im Rahmen ihrer Wertung die Begriffe des geltenden Rechts zutreffend angewandt hat. Unter diesem Blickwinkel ist nicht einzusehen, wie das Vorliegen eines solchen Ermessensspielraums eine Klage, die gerade die Beachtung des Gemeinschaftsrechts bei Ausübung des Ermessens in Frage stellt, unzulässig machen kann. Der Einwand ist daher zurückzuweisen.

109. Der andere Einwand besagt, bei Prüfung der Begründetheit der Klage müsse der Gerichtshof zwangsläufig auch darüber entscheiden, ob Frankreich gegen seine Notifikationspflicht verstoßen habe; dabei würden jedoch die Verfahrensgarantien der Artikel 169 und 170 EWG-Vertrag nicht gewahrt.

110. Ein solches Argument mag dort seine Berechtigung haben, wo die Beurteilung der Nichtigkeitsklage letztlich selbst Feststellungen über eine Vertragsverletzung voraussetzt, namentlich wenn sie sich gegen die Weigerung der Kommission richtet, ein Verfahren wegen dieser Vertragsverletzung einzuleiten. Die Prüfung der vorliegenden Klage erfordert jedoch solche Feststellungen nicht. Allenfalls käme in Betracht — umgekehrt —, aus einem im Urteil eventuell nachgewiesenen Irrtum der Kommission auf einen Verstoß des Mitgliedstaats zu schließen. Solche Schlüsse sind selbstverständlich nicht dem Gerichtshof zuzurechnen, geschweige denn, daß sie an der Rechtskraft des Urteils teilhaben könnten. Weder Wortlaut noch Geist der formalen Regeln gemäß den Artikeln 169 und 170 würden durch ein Urteil dieser Art in Frage gestellt.

III — Zur Begriindetbeit

111. Die Klage der Firma AKZO, die hiernach zulässig ist, halte ich auch für begründet.

112. Zu Recht macht die Klägerin geltend, daß die Disziplin (deren Bedingungen im übrigen unstreitig erfüllt sind) im Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe Fasern der Art umfaßte, wie sie von Allied Signal in Longwy produziert werden sollen, und daß die Kommission daher bei Ausübung ihres Ermessens von einer unzutreffenden Rechtsauffassung ausgegangen ist.

113. Zunächst ist es entgegen der Ansicht der französischen Regierung der Klägerin aus der Rechtsnatur der Disziplin heraus nicht verwehrt, sich auf den Inhalt dieser Disziplin zu berufen. Wie vorhin dargelegt, hat sie aufgrund der Zustimmung des betroffenen Mitgliedstaats unmittelbaren Einfluß auf die Rechtsfolgen, die sich aus der Entscheidung 85/18 für einzelne Beihilfevorhaben ergeben. Eine auf den Inhalt der Disziplin gestützte Rüge hat daher denselben Stellenwert wie jede beliebige Rüge, mit der eine unrichtige Anwendung dieser Entscheidung beanstandet wird. Dieser Einwand ist daher, wie auch immer er zu beurteilen wäre, wenn die Disziplin eine andere Rechtsnatur hätte, zurückzuweisen.

114. Was sodann die umstrittene Tragweite der Disziplin angeht, pflichte ich der Klägerin in vollem Umfang bei: Weder war sie (entgegen den Streithelferinnen) bei ihrer Einführung im Jahre 1977 auf Fasern für den Textil- und Bekleidungssektor beschränkt, noch hat sie (entgegen der Kommission) durch die Entscheidung der Kommission im Falle Faserwerk Bottrop eine solche Einschränkung erfahren.

115. Als Gegenstand einer bindenden Rechtshandlung muß die Disziplin nach objektiven Kriterien ausgelegt werden. Insoweit können zwar Zielsetzung und Entstehungsgeschichte berücksichtigt und diese mit Hilfe von späteren Erklärungen und Maßnahmen der Kommission ermittelt werden, soweit letztere Indizwert haben. Der Gerichtshof ist jedoch nicht, wie Allied Signal meint, an die Auslegung gebunden, die die Kommission der Disziplin in dem einen oder anderen Zeitpunkt gegeben haben mag.

116. Angesichts dieser Auslegungskriterien ist zunächst an den Wortlaut des Schreibens aus dem Jahre 1977 zu erinnern. Dort ist allgemein von Kunstfasern die Rede, ohne daß zwischen Fasern für industrielle und solche für Textil- und Bekleidungszwecke unterschieden würde. Dieser Wortlaut war auch durch die Zielsetzung der Disziplin — zu vermeiden, daß sich Probleme aus einer mangelnden Auslastung der Kapazitäten verschärfen — gedeckt. Die Kommission hat nämlich anhand von Zahlenangaben selbst eingeräumt, daß während der siebziger Jahre und namentlich im Jahre 1977 in der Gemeinschaft Überkapazitäten auch im Bereich der Fasern für industrielle Zwecke herrschten. Allied Signal hat zwar in der mündlichen Verhandlung bestritten, daß seinerzeit in dem genannten Zweig Überkapazitäten vorhanden waren, ohne jedoch Einzelheiten zur Entkräftung des Kommissionsvorbringens zu nennen.

117. Daß Wortlaut und Zielsetzung zu der hier vertretenen Auslegung führen müssen, wird auch durch den Anhang zu einem Schreiben bestätigt, mit dem die Kommission im Jahre 1978 den Mitgliedstaaten gegenüber den genauen Inhalt der Disziplin erläutert hat. Am Schluß des Anhangs wird darauf hingewiesen, daß das fragliche Regime für die Beihilfen zugunsten von Investitionsvorhaben gilt, die synthetische Fasern aller Art betreffen, insbesondere aber Acryl-, Polyester- und Polyamidfasern für textilwirtschaftliche oder industrielle Verwendungszwecke. In dem Schreiben wird außerdem darauf hingewiesen, daß die im Anhang aufgeführten Erläuterungen unter Berücksichtigung der Antworten der Mitgliedstaaten erarbeitet wurden. In dem Anhang selbst heißt es: Aufgrund der eingegangenen Antworten ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, daß ihren Forderungen nachgekommen wird. Alles spricht somit dafür, daß diese Erläuterungen das Verständnis der Disziplin wiederspiegeln, von dem Kommission und Mitgliedstaaten gemeinsam ausgegangen sind, und daß beide Seiten die Maßnahme auch in bezug auf technische Fasern als wirtschaftlich gerechtfertigt ansahen.

118. Es mag sein, daß sich die Verhältnisse hinsichtlich der Kapazitätsauslastung später geändert haben, was aber offenbleiben kann. Ebensowenig brauchen wir zu klären, ob angesichts der jetzigen Lage und der Eigenschaften der von Allied Signal zu produzierenden Fasern das streitige Vorhaben, wie Allied Signal behauptet, keine Überkapazitäten schafft. All diese Umstände können nämlich die Auslegung der hier in Rede stehenden Rechtshandlung nicht beeinflussen. Unberührt bleibt selbstverständlich die Pflicht der Kommission, nach Einleitung des Verfahrens alles zu berücksichtigen, was für die Prüfung nach Artikel 92 Absatz 3 erheblich sein kann.

119. Die von den Streithelferinnen gegen diese Auslegung angeführten Elemente vermögen meine Überzeugung nicht zu erschüttern.

120. Keine Rolle spielt, daß in dem Schreiben von 1977 in allgemeiner Form auf den Gemeinschaftsrahmen für die Beihilfen zugunsten der Textil- und Bekleidungsindustrie hingewiesen wird. Es besteht ein unbestreitbarer Zusammenhang zwischen der Disziplin und dem Gemeinschaftsrahmen, ohne daß jedoch Anhaltspunkte dafür bestehen, daß eistere auschließlich die für diese Industrie bestimmten Fasern betreffen sollte.

121. Auch das Schreiben, das die Kommission an die Mitgliedstaaten gerichtet hat, um die im Jahre 1987 erfolgte Fortschreibung der Disziplin vorzubereiten, enthält entgegen der französischen Regierung keine überzeugungskräftigen Anhaltspunkte. Zwar ist dort, was die Entwicklung der Nachfrage angeht, die nach Ansicht der Kommission in naher Zukunft bestenfalls stagnieren wird, nur von Textilfasern die Rede. Wenn hieraus überhaupt Umkehrschlüsse auf den Bereich der Fasern zu industriellen Zwecken gezogen werden können, so betreffen diese die aktuelle Marktlage und nicht den Inhalt der 1977 eingeführten Disziplin.

122. Die beiden Streithelferinnen berufen sich außerdem auf die 1988 ergangene Entscheidung der Kommission, die ein Beihilfevorhaben zugunsten einer neuen Einheit zur Herstellung von Fasern aus Polypropylen und Polyäthylen zu industriellen Zwecken betrifft. Diese Einheit sollte in Bottrop (daher im folgenden: Entscheidung Faserwerk Bottrop) errichtet werden. In dieser Entscheidung ist die Kommission — ohne Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 — zu dem Ergebnis gekommen, daß die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei. Hinsichtlich der Fasern aus Polypropylen (Polyäthylenfasern fallen, so der zutreffende Hinweis der Kommission in der Entscheidung, nicht unter die Disziplin) wird auf die Frage der Vereinbarkeit mit der Disziplin im Kern zweierlei gesagt:

Es handele sich um ein innovatives Erzeugnis, für das keine Überkapazität bestehe, so daß die Beihilfe den anderen Herstellern herkömmlicher Fasern nicht schaden könne. Daher werde nicht gegen den Zweck der Disziplin verstoßen, nämlich Kapazitätserhöhungen in Bereichen zu vermeiden, in denen ein Überangebot besteht.

Die Disziplin galt und gilt ... für Fasern und Garne zu Textil- und Bekleidungszwecken. Der einzig relevante Markt liegt im vorliegenden Fall aber außerhalb dieses Bereiches.

123. Für unsere Zwecke ist die letztgenannte Erwägung interessant.

124. Die Kommission hat jedoch auf Befragen in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß dies die einzige Maßnahme (jedenfalls vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung) sei, bei der von einem auf Textilfasern beschränkten Anwendungsbereich der Disziplin ausgegangen wird. Diese — glaubhafte — Einlassung ist im Zusammenhang mit dem weiteren Vorbringen der Kommission zu sehen, wonach es sich um einen Fall der Abweichung von der Disziplin handelte.

125. Wir brauchen nicht zu entscheiden, ob die Vorstellung von einem auf Textilfasern beschränkten Anwendungsbereich der Disziplin die Entscheidung tatsächlich getragen hat. Letztere ist jedoch nichts anderes als ein bloßer Einzelfall, den die Kommission selbst, soweit es den streitigen Punkt der Disziplin betrifft, als einen Fall der Abweichung bezeichnet. Er liefert daher kein Indiz für die hier abgelehnte enge Auslegung dieser Disziplin.

126. Wenn dagegen der CIRFS in der Korrespondenz mit der Kommission im Vorfeld der 1989 vorgenommenen Fortschreibung der Disziplin den Standpunkt vertreten hat, die Disziplin müsse auf Fasern zu industriellen Zwecken ausgedehnt werden, so mag dies damit zusammenhängen, daß, wie in seinem Schreiben vom 27. Oktober 1988 mitgeteilt wird, einige seiner Mitglieder eine Ausdehnung gewünscht haben. In der Tat mag im Anschluß an die Entscheidung Faserwerk Bottrop, die der CIRFS zwar — unter dem hier interessierenden Gesichtspunkt — beanstandet, dann aber nicht angefochten hatte, eine gewisse Rechtsunsicherheit unter seinen Mitgliedern entstanden sein. Unter diesen Umständen konnte es ratsam erscheinen, vorsorglich eine Ausdehnung der Disziplin vorzuschlagen. Letztlich sehe ich auch hier kein Indiz, das gegen meine Auslegung spräche.

127. Aus diesem Vorgehen des CIRFS erklärt sich schließlich, daß es im Text der Disziplin, wie er für die Zeit ab dem 19. Juli 1989 festgelegt wurde, heißt, die Kommission werde

eine ablehnende Vorabstellungnahme gegenüber geplanten sektoralen, regionalen oder allgemeinen Beihilfemaßnahmen der Mitgliedstaaten abgeben, die eine Steigerung der Nettoproduktionskapazitäten der Unternehmen des Kunstfasersektors bewirken (Acryl-, Polyester-, Polypropylen- und Polyamid-Fasern und -Garne sowie die Texturierung dieser Garne, unabhängig vom Typ des Erzeugnisses oder der Art der Verwendung).

128. Wie sich aus meinen Überlegungen ergibt, kann man aus diesem Text, anders als die Streithelferinnen meinen, keine Umkehrschlüsse auf die Rechtslage vor dem 19. Juli 1989 ziehen.

129. Da somit die Disziplin von Anfang an auch für zu industriellen Zwecken bestimmte Fasern galt, ist die Ansicht der Kommission zu prüfen, wonach sie selbst die Disziplin im Wege der Entscheidung Faserwerk Bottrop auf Fasern für den Textil- und Bekleidungssektor beschränkt habe.

130. Diese Ansicht können wir auf der Stelle zurückweisen. Die Disziplin kann als Gegenstand einer bindenden Rechtshandlung, die nur durch Zustimmung der Mitgliedstaaten zustande kommt, nicht durch einseitigen Akt der Kommission geändert werden. Der Umstand, daß die genannte Entscheidung nicht angefochten wurde, obwohl sie allen Mitgliedstaaten mitgeteilt worden war, ändert hieran nichts. Den Mitgliedstaaten konnte nämlich nicht bewußt gewesen sein, daß ihr Schweigen eine solche Rechtsfolge auslösen würde. Es kann daher auch nicht als Zustimmung gewertet werden.

131. Aus alledem folgt, daß die Disziplin von Anfang an Fasern der hier in Rede stehenden Art umfaßte, ohne daß der Anwendungsbereich insoweit vorübergehend — bis zur Annahme der Disziplin in der Fassung von 1989 — enger gewesen wäre. Sie galt daher auch am 28. Juni 1989, dem von der Kommission als Zeitpunkt der Beihilfengewährung berücksichtigten Datum, in diesem Umfang. Die Klägerin wendet sich zwar auch dagegen, daß die Kommission ihrer Entscheidung dieses Datum zugrunde gelegt hat. Allerdings nennt sie ihrerseits nicht das Datum, das sie selbst für zutreffend hält, sondern begnügt sich damit, auf in der ersten Hälfte des Jahres 1990 eingetretene Umstände hinzuweisen: Aus diesen folge angeblich, daß die Beihilfe nicht schon im Juni 1989 habe gewährt worden sein können. Der Standpunkt der Kommission kann daher jedenfalls insoweit nicht als bestritten angesehen werden, als diese den maßgeblichen Zeitpunkt vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung ansiedelt. Angesichts der hier angestellten Überlegungen braucht somit weder auf die Frage des zutreffenden Datums noch auf die Beweisanträge der Klägerinnen eingegangen zu werden, die diese Frage betreffen.

132. Die Kommission hat somit verkannt, daß die Beihilfe in den Anwendungsbereich der Disziplin fiel und daher eine neue Beihilfe war. Ihre irrtümliche Ansicht hat sie ihrer Entscheidung, ob ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten sei, zugrunde gelegt, wobei sie diesem Punkt entscheidende Bedeutung beigemessen hat. Es ist nicht ausgeschlossen, daß sie — unter Berücksichtigung der Kriterien gemäß dem Urteil in der Rechtssache 84/82 — bei zutreffender Anwendung des Gemeinschaftsrechts einen anderen Standpunkt eingenommen hätte. Die angefochtene Entscheidung der Kommission beruht somit auf einer mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Ausübung ihres Ermessens. Sie ist daher für nichtig zu erklären.

IV — Kosten

133. Im Verhältnis zwischen den Klägerinnen und der Kommission sind die Kosten nach Artikel 69 § 3 gegeneinander aufzuheben, bis auf die Kosten des Verfahrens der einstweiligen Anordnung, die die Klägerinnen antragsgemäß übernehmen müssen. Für die Anwendung von Artikel 69 § 3 ist bedeutsam, daß die Firma AKZO mit ihrem Vorbringen obsiegt hat, ohne jedoch den gemäß §2 dieses Artikels erforderlichen Kostenantrag rechtzeitig (mit der Klageschrift) zu stellen. Sodann ist festzustellen, daß der Kommission durch die Beteiligung der übrigen Klägerinnen am Verfahren keine besonderen Kosten entstanden sind, da deren Vorbringen in denselben Schriftsätzen enthalten ist wie das der Firma AKZO.

134. Was die Streithelferinnen betrifft, so trägt die Französische Republik gemäß § 4 des Artikels 69 unabhängig vom Ausgang des Verfahrens ihre eigenen Kosten. Entsprechend dem Antrag der Klägerinnen trägt die Firma Allied Signal ihre Kosten aus dem Gesichtspunkt des Unterliegens; eine Aufteilung dieser Kosten ist, jedenfalls aus den schon genannten Gründen, nicht angebracht.

C — Schlußantrag

135. Aus allen diesen Gründen schlage ich Ihnen vor,

die Klage als unzulässig abzuweisen, soweit sie vom CIRFS sowie den Firmen Hoechst Aktiengesellschaft, Imperial Chemical Industries PLC und SNIA Fibre SPA erhoben wird;

auf die Klage der Firma AKZO NV die Entscheidung der Kommission aufzuheben, die dieser Klägerin mit Schreiben vom 4. Oktober 1990 mitgeteilt wurde;

sowie

die Kosten der Klägerinnen und der Kommission gegeneinander aufzuheben, außer den Kosten des Verfahrens der einstweiligen Anordnung, die die Klägerinnen alleine tragen;

den Streithelferinnen ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.