Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.09.1992 – C-361/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 22. September 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter

1. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission, festzustellen, die Portugiesische Republik habe dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 208 Absatz 1 der Beitrittsakte verstoßen, daß sie die Monopole für Äthylalkohole landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Ursprungs und für den Ankauf und die Lieferung von Branntweinen aus Wein zur Herstellung von Portwein nicht schrittweise umgeformt habe.

Der genannten Bestimmung zufolge ist die Portugiesische Republik verpflichtet, vom 1. Januar 1986 an (dem Beginn der Übergangszeit) schrittweise die staatlichen Handelsmonopole derart umzuformen, daß vor dem 1. Januar 1993, also dem Ablauf des genannten Zeitraums, jede Diskriminierung zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten bei den Versorgungs- und Absatzbedingungen von Waren, die einem Monopol unterliegen, ausgeschlossen ist. Diese Bestimmung sieht in Absatz 3 auch vor, daß die Kommission Empfehlungen, also nichtverbindliche Akte, für die Art und Weise und den Zeitplan der schrittweisen Umformung gibt.

Aufgrund dieser Befugnis hat die Kommission am 8. Oktober 1987 eine Empfehlung zur Umformung des staatlichen Handelsmonopols für Alkohol gegenüber den übrigen Mitgliedstaaten an die Portugiesische Republik gerichtet. und darin die Aufforderung ausgesprochen, Kontingente für Äthylalkohol landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Ursprungs sowie für Branntweine aus Wein, die zur Herstellung von Portwein bestimmt sind, zu eröffnen. Diese Empfehlung enthält auch sehr genaue Bestimmungen zur Festsetzung des Umfangs der anfänglichen Kontingente und zu ihrer jährlichen Erhöhung bis zum 31. Dezember 1992, also bis zum Ende der Übergangszeit.

2. Lassen Sie mich danach gleich festhalten, daß die Kommission, die der Portugiesischen Republik mit Nachdruck und einer Fülle von Einzelheiten auch eine Reihe von Tatsachen vorhält, die beweisen sollen, daß mit der Freigabe des Handels für Erzeugnisse, die den im vorliegenden Fall zu behandelnden Monopolen unterliegen, noch nicht begonnen worden sei, anscheinend vergessen oder zumindest unterlassen hat, genau anzugeben, welchen Inhalt die nach Artikel 208 Absatz 1 bestehende Verpflichtung hat, gegen die die Portugiesische Republik verstoßen haben soll.

Wie ich schon gezeigt habe, enthält Artikel 208 Absatz 1 der Beitrittsakte wie auch Artikel 37 Absatz 1 EWG-Vertrag eine genaue Verpflichtung zur Herbeiführung eines Ergebnisses (Ausschluß jeder Diskriminierung), der nachzukommen ist: a) vor dem Ende der Übergangszeit; b) mit Hilfe einer schrittweisen Umformung der Handelsmonopole.

Da die Übergangszeit am 31. Dezember 1992 abläuft und die Kommission die mit Gründen versehene Stellungnahme — mit der Anordnung, ihr innerhalb eines Monats ab Zustellung nachzukommen — am 16. Februar 1990 an die Beklagte gerichtet hat, erscheint es offensichtlich, daß die von der Kommission der portugiesischen Regierung gegenüber erhobenen Vorwürfe nicht die in der fraglichen Bestimmung enthaltene Verpflichtung zur Herbeiführung eines Ergebnisses betreffen (und sie auch nicht betreffen konnten), sondern die Art und Weise des Vorgehens dieser Regierung zur Herbeiführung eines solchen Ergebnisses, also das Mittel, mit dem die Verpflichtung zur schrittweisen Umformung der staatlichen Monopole erfüllt wird. Es ist also unerläßlich, den Inhalt dieser Verpflichtung zu umschreiben, damit die Verletzung von Artikel 208 Absatz 1, die die Portugiesische Republik begangen haben soll, festgestellt werden kann.

3. Ehe ich den von der portugiesischen Regierung eingeleiteten Umformungsprozeß untersuche, muß also genau bestimmt werden, was unter schrittweiser Umformung zu verstehen ist und insbesondere, ob die Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung einer solchen Umformung während der Übergangszeit verpflichtet sind, ganz bestimmte Maßnahmen zu treffen.

In Artikel 208 Absatz 1 ist nicht ausdrücklich umschrieben, was unter schrittweiser Umformung zu verstehen ist, denn hier ist im wesentlichen nur davon die Rede, daß es sich darum handelt, vor dem Ablauf der Übergangszeit jede Diskriminierung auszuschließen. Es ist also nach dem Wortlaut dieser Bestimmung klar, daß die Verpflichtung zur schrittweisen Umformung staatlicher Handelsmonopole im Verhältnis zu der Verpflichtung, vor dem Ablauf der Übergangszeit jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten auszuschließen, eine instrumentale Funktion hat. Das schrittweise Vorgehen bei der Umformung ist übrigens, wie die Kommission selbst im Verfahren erklärt hat, zugunsten der Mitgliedstaaten vorgesehen worden, denn so können schwere Störungen im wirtschaftlichen und sozialen Leben der betreffenden Mitgliedstaaten vermieden werden, zu denen es kommen könnte, wenn kraft Gesetzes eine unmittelbare Beseitigung der innerstaatlichen Vorschriften verlangt würde, auf die sich die fragliche Vorschrift bezieht.

Diese Wertung kann sich auf die Rechtsprechung zu Artikel 37 Absatz 1 EWG-Vertrag und insbesondere auf die Feststellung des Gerichtshofes stützen, der Umstand, daß der EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten eine gewisse Frist gesetzt habe, um ihre staatlichen Monopole schrittweise derart umzuformen, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung ausgeschlossen sei, solle die Schaffung neuer, mit diesem Grundsatz zu vereinbarender Verhältnisse erleichtern. Dies bedeutet, daß von den Mitgliedstaaten verlangt wird, in den gesetzten Fristen die fraglichen Monopole so umzugestalten, umzuorganisieren und in jedem Fall zu ändern, daß das gesetzte Ziel erreicht wird.

Wie der Gerichtshof im Urteil Albatros Sopeco klargestellt hat, kann andererseits bei der für die Anpassung vorgesehenen Zeitfolge nicht abstrakt im voraus bestimmt werden, bis zu welchem Zeitpunkt der Übergangszeit die Hindernisse, um die es sich handelt, verschwunden sein müssen. Was außerdem Zeitfolge und Art und Weise der Umformung angeht, so zeigt der Umstand, daß der Kommission gemäß Artikel 208 Absatz 1 dritter Unterabsatz der Beitrittsakte nur die Aufgabe zufällt, mit Hilfe von Empfehlungen, also nicht verbindlichen Akten, Anregungen und Impulse zu geben, daß Form und Inhalt einer derartigen Umformung dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen sind.

Dies bedeutet freilich nicht, daß ein Mitgliedstaat bis zum Ablauf der Übergangszeit warten kann, ohne zumindest ein Verfahren zur Umwandlung staatlicher Monopole eingeleitet zu haben. Die Tatsache, daß die Umformung schrittweise zu erfolgen hat, schließt es in der Tat aus, daß ein Mitgliedstaat damit bis zum Ende der Übergangszeit warten oder sie willkürlich verzögern kann. Es handelt sich also um ein Ermessen, das in bestimmter Hinsicht beschränkt ist: Der Mitgliedstaat muß jedenfalls zeigen, daß er Maßnahmen mit der Zweckbestimmung getroffen hat, vor dem Ablauf der Übergangszeit das Ziel des Ausschlusses jeder Diskriminierung zu erreichen.

4. Danach steht fest, daß es nicht angezeigt ist, das von der Beklagten eingeleitete Verfahren der Umformung (und seinen Fortgang) im einzelnen zu untersuchen, um festzustellen, ob die von der Kommission erhobenen Vorwürfe begründet sind oder ob die Portugiesische Republik den Vertrag verletzt hat; es genügt vielmehr, zu prüfen: a) ob die portugiesische Regierung zu dem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgelegten Zeitpunkt Maßnahmen getroffen hat, die bis zum Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausschließen sollen; b) ob die Eröffnung von Kontingenten, wie sie von der Kommission in ihrer Empfehlung vorgesehen ist, zur Erreichung dieses Ergebnisses unerläßlich ist.

Die Kommission ist der Ansicht, die Beklagte habe noch nicht damit begonnen, die fraglichen Monopole umzuformen: Bei den bislang getroffenen Maßnahmen handele es sich lediglich um solche zur Vorbereitung einer künftigen Umformung. Dies zeigt offensichtlich, daß die Klägerin nicht bestreitet, daß die portugiesische Regierung den Prozeß der Umformung der Monopole bereits begonnen hatte, d. h., daß sie — zu dem für die Befolgung der mit Gründen versehenen Stellungnahme maßgeblichen Zeitpunkt — schon dabei war, die staatlichen Monopole umzugestalten.

Was die Monopole für Äthylalkohol landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Ursprungs angeht, so hat die portugiesische Regierung tatsächlich, insbesondere unter Verwendung von Gemeinschaftsbeihilfen damit begonnen, die Erzeugung von Feigen umzustellen; sie hat weiter den Preis der für die Destillation bestimmten Feigen schrittweise herabgesetzt. Sie hat außerdem das Personal der mit der Verwaltung des fraglichen Monopols betrauten Einrichtung (AAA) verringert und deren Lagerkapazitäten abgebaut. Die Kommission bestreitet nicht, daß es tatsächlich zu diesen Maßnahmen gekommen ist.

In bezug auf das Monopol für Branntweine aus Wein, die zur Herstellung von Portwein bestimmt sind, macht die portugiesische Regierung geltend, aufgrund des Gesetzesdekrets vom 30. Mai 1988 stehe dem Instituto do vinho do Porto (IVP) nicht mehr das ausschließliche Recht zu, Branntweine aus Wein zu kaufen und an die Weinhersteller abzugeben, vielmehr sei es darauf beschränkt, die Reinheit und das nationale sowie internationale Ansehen des Portweins zu verteidigen. Außerdem erfolge die Einfuhr von Branntwein aus Wein nunmehr im Wege der öffentlichen Ausschreibung, an der sich alle Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft beteiligen könnten. Zwar bezweifelt die Kommission, daß diese Maßnahmen ausreichen, um Diskriminierungen auszuschließen; jedoch könnten Vorwürfe dieser Art erst am Ende der Übergangszeit erhoben werden, d. h. zu dem Zeitpunkt, zu dem der betreffende Mitgliedstaat die Verpflichtung zur Beseitigung jeder Diskriminierung erfüllt haben muß.

Letzten Endes kann man also der Portugiesischen Republik sicher nicht vorwerfen, sie habe die schrittweise Umformung bis zum Ende der Übergangszeit aufgeschoben, denn sie hat unstreitig gleich nach deren Beginn bestimmte Maßnahmen zur Schaffung neuer Verhältnisse getroffen. Andererseits hat die Klägerin keineswegs gezeigt, daß die von der portugiesischen Regierung getroffenen Maßnahmen nicht geeignet sind, das Ziel des Ausschlusses jeder Diskriminierung vor Ablauf der Übergangszeit zu erreichen.

5. Im übrigen hat man den deutlichen Eindruck, daß die Kommission — abgesehen von den genauen Vorwürfen zu Maßnahmen, die die Beklagte getroffen oder nicht getroffen hat — im wesentlichen kritisiert, daß die Beklagte die an sie gerichtete Empfehlung nicht befolgt habe, mit der sie aufgefordert worden sei, globale Einfuhrkontingente zu eröffnen sowie deren Umfang jährlich nach den in der Empfehlung angegebenen Prozentsätzen zu erhöhen.

Der angebliche Verstoß soll also eben darin bestanden haben, daß die Portugiesische Republik die fraglichen Kontingente nicht eröffnet hat. Die Kommission erkennt zwar an, daß die Empfehlung einen Akt darstellt, der für den angesprochenen Mitgliedstaat nicht verbindlich ist; sie ist aber anscheinend der Ansicht, das einzige Mittel zur schrittweisen Umformung und damit zur Erreichung des Ausschlusses jeder Diskriminierung am Ende der Übergangszeit stelle die Eröffnung von Kontingenten nach dem Zeitplan und den Modalitäten dar, die sie in der Empfehlung genannt habe. Zur Erfüllung der sich aus Artikel 208 Absatz 1 ergebenden Verpflichtung sei also — mit anderen Worten — kein anderes als das in der Empfehlung angegebene Mittel vorhanden.

Stellt aber die Eröffnung von Kontingenten tatsächlich eine unerläßliche Voraussetzung für die Erfüllung der fraglichen Verpflichtung dar? Davon bin ich nicht überzeugt, und die Kommission hat dies keineswegs nachgewiesen. In Wirklichkeit hat man eher den Eindruck, daß die Kommission eine Umformung in Schritten einer schrittweisen Liberalisierung gleichsetzt. Wie wir schon gesehen haben, kommt es demgegenüber darauf an, daß das Monopol derart umgebildet wird, daß das Endergebnis bei Ablauf der Übergangszeit der Ausschluß jeder Diskriminierung ist. Die Kommission hat aber keineswegs gezeigt, daß es nur mit Hilfe einer schrittweisen Eröffnung von Kontingenten möglich ist, das angestrebte Ergebnis zu erreichen, und sie hat jedenfalls auch nichts aufgezeigt, was zu der Ansicht berechtigte, daß die schrittweise Umformung die Eröffnung von Einfuhrkontingenten voraussetze. Gegen diese Auffassung spricht gerade Artikel 208, der in Absatz 2 die Eröffnung von Einfuhrkontingenten ausdrücklich, aber nur für bestimmte Erzeugnisse (Kraftfahrzeugbenzin, Leuchtöl, Gasöl und Heizöl) vorsieht, die einem Monopol unterliegen.

In Anbetracht des Ermessens, von dem die Mitgliedstaaten in den angegebenen Fristen Gebrauch machen können, und weil es ausreicht, daß sie Maßnahmen treffen, die deutlich machen, daß sie sich auf das verfolgte Ziel (Ausschluß jeder Diskriminierung) zubewegen, komme ich letztlich zu dem Ergebnis, daß die Portugiesische Republik nicht gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 208 Absatz 1 der Beitrittsakte verstoßen hat.

6. Nach alledem schlage ich vor, die Klage abzuweisen und die Klägerin zur Tragung der Kosten zu verurteilen.