Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.10.1992 – C-206/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 22. Oktober 1992

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In der vorliegenden Rechtssache ersucht das französische Tribunal des affaires de sécurité sociale Bobigny den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Tragweite des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Wanderarbeitnehmern und inländischen Arbeitnehmern, wie er in der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft und der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, enthalten ist.

Die vorgelegte Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Koua Poirrez (Kläger des Ausgangsverfahrens) und der Caisse d'allocations familiales de la région parisienne (CAFRP), an deren Stelle die Caisse d'allocations familiales (CAF) Seine-Saint-Denis (Beklagte des Ausgangsverfahrens) getreten ist. Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist der Antrag von Herrn Koua Poirrez auf die französische Beihilfe für Behinderte.

Vorgeschichte

2 Herr Koua Poirrez ist am 17. Dezember 1966 in der Côte d'Ivoire geboren. Mit Urteil vom 28. Juli 1987, das durch Urteil vom 11. Dezember 1987 für in Frankreich vollstreckbar erklärt wurde, wurde er von Herrn Bernard Poirrez, einem französischen Staatsangehörigen, der in Frankreich wohnt und arbeitet, adoptiert. Er erwarb jedoch dadurch nicht die französische Staatsangehörigkeit, sondern behielt im Gegenteil die ivorische.

Der Antrag von Herrn Koua Poirrez, ihm vom ersten Juni 1990 an die französische Beihilfe für behinderte Erwachsene zu gewähren, wurde von der CAF abgewiesen. Mit Entscheidung vom 6. September 1990 schloß sich die Schiedsstelle der Caisse d'allocations familiales dem Standpunkt der CAF an. Gegen diese Entscheidung erhob Herr Koua Poirrez mit Schreiben vom 26. Februar 1991 Klage beim Tribunal des affaires de sécurité sociale Bobigny.

3 Gemäß Artikel L. 821-1 des französischen Code de la sécurité sociale hat Anspruch auf Beihilfe für behinderte Erwachsene nur, wer die französische oder die Staatsangehörigkeit eines Landes besitzt, das auf dem Gebiet der Gewährung von Beihilfen für behinderte Erwachsene ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen hat. In dem von der CAFRP herausgegebenen Ratgeber für Beihilfeempfänger (Guide de l'allocataire) heißt es ferner, daß auch Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sowie deren Ehegatten und Unterhaltsberechtigte in auf- oder absteigender Linie Anspruch auf die Beihilfe für behinderte Erwachsene haben. Durch diesen Zusatz wollte der französische Staat das europäische Recht der sozialen Sicherheit und insbesondere die Verordnung Nr. 1612/68 durchführen. Nach diesem Recht genießen die aus einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft stammenden Wanderarbeitnehmer und ihre Familienangehörigen in dem Mitgliedstaat, in dem sie arbeiten, die gleichen sozialen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.

Herr Koua Poirrez ist — davon soll ausgegangen werden — nicht französischer Staatsangehöriger. Außerdem ist er weder Angehöriger der Gemeinschaft noch unterhaltsberechtigter Abkömmling eines der Gemeinschaft angehörenden Wanderarbeitnehmers noch Staatsangehöriger eines Landes, das auf dem Gebiet der Gewährung von Beihilfen für Behinderte mit Frankreich ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen hat. Unter diesen Umständen hat er nach Ansicht der CAF keinen Anspruch auf eine solche Beihilfe.

4 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, daß diese Betrachtungsweise der CAF zu einer Situation umgekehrter Diskriminierung führe, in der gemeinschaftsfremde Familienangehörige von französischen Arbeitnehmern gegenüber gemeinschaftsfremden Familienangehörigen von Wanderarbeitnehmern, die der Gemeinschaft angehörten, benachteiligt würden. Wenn nämlich der Vater von Herrn Koua Poirrez Wanderarbeitnehmer mit der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats wäre, z. B. Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats, der in Frankreich arbeitete, so hätte sein Sohn aus der Côte d'Ivoire nach den französischen Rechtsvorschriften schon einen Anspruch auf die ihm jetzt verweigerte Beihilfe.

Das nationale Gericht fragt den Gerichtshof, ob eine solche umgekehrte Diskriminierung tatsächlich mit dem Diskriminierungsverbot der Artikel 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag vereinbar sei:

Steht es im Einklang mit den Artikeln 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag, daß ein Familienangehöriger eines Staatsangehörigen der EWG (im vorliegenden Fall ein adoptierter Verwandter in absteigender Linie), der in dem Land wohnt, dessen Staatsangehörigkeit das Familienoberhaupt hat, mit der Begründung von der Gewährung der Beihilfe für behinderte Erwachsene ausgeschlossen wird, daß die Verordnungen Nr. 1612/68 und Nr. 1251/70 nur für Wanderarbeitnehmer gälten, deren Familienoberhaupt nicht diese Rechtsstellung habe?

Vorliegen einer umgekehrten Diskriminierung

5 Um festzustellen, ob die derzeitige französische Regelung tatsächlich zu einer umgekehrten Diskriminierung führen kann, hat der Gerichtshof der französischen Regierung folgende Fragen gestellt:

1) Hat ein Familienangehöriger eines Wanderarbeitnehmers Anspruch auf die Beihilfe für behinderte Erwachsene, wenn der Betroffene Staatsangehöriger eines Drittstaats ist, der Wanderarbeitnehmer, dessen Familie er angehört, jedoch die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt?

2) Hat ein Familienangehöriger eines Arbeitnehmers mit französischer Staatsangehörigkeit Anspruch auf die Beihilfe für behinderte Erwachsene, wenn der Betroffene Staatsangehöriger eines Drittstaats ist und der Arbeitnehmer, dessen Familie er angehört, kein Wanderarbeitnehmer ist?

Die französische Regierung bejaht die erste Frage; die Formulierung der Antwort zeigt erneut, daß den französischen Bestimmungen das Bestreben zugrunde liegt, die Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht herzustellen. Die zweite Frage wird von der französischen Regierung verneint, wobei zu berücksichtigen sei, daß gemeinschaftsfremde Familienangehörige französischer Staatsangehöriger Anspruch auf eine Beihilfe für behinderte Erwachsene hätten, wenn Frankreich mit ihrem Herkunftsstaat ein dahin gehendes Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen habe.

Die Verbindung einer bejahenden Antwort auf die erste Frage mit einem grundsätzlichen Nein auf die zweite Frage zeigt, daß die derzeitige französische Regelung durchaus zu einer umgekehrten Diskriminierung zwischen gemeinschaftsfremden Familienangehörigen von in Frankreich arbeitenden Wanderarbeitnehmern, die der Gemeinschaft angehören, einerseits und gemeinschaftsfremden Familienangehörigen von in Frankreich arbeitenden französischen Arbeitnehmern andererseits führen kann.

Vereinbarkeit mit den Artikeln 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag

6 Artikel 7 EWG-Vertrag verbietet allgemein jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit:

Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ist in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.

Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament Regelungen für das Verbot solcher Diskriminierungen treffen.

Artikel 48 Absatz 2 EWG-Vertrag paßt das Verbot des Artikels 7 an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer an:

[Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft] umfaßt die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.

Artikel 48 wiederum wurde durch eine Reihe von Verordnungen des Rates, darunter die in der Vorabentscheidungsfrage genannten Verordnungen Nr. 1612/68 und Nr. 1251/70 sowie die Verordnung Nr. 1408/71 weiter ausgeführt. Leistungen für Behinderte fallen in den sachlichen Anwendungsbereich dieser Verordnungen.

7 Der Gerichtshof sieht die Situation eines (Familienangehörigen eines) Arbeitnehmers, der von dem Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft nie Gebrauch gemacht hat, als rein internen Sachverhalt an, d. h. einen Sachverhalt, der völlig in die innerstaatliche Rechtssphäre eines Mitgliedstaats fällt. Er hat wiederholt bestätigt, daß die Bestimmungen des Vertrages über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die zu ihrer Durchführung erlassenen Regelungen nicht auf solche rein internen Sachverhalte angewandt werden können.

Um die französische Beihilfe für behinderte Erwachsene zu erhalten, beruft sich Herr Koua Poirrez auf seine Situation als Adoptivsohn von Bernard Poirrez. Aus dem vom vorlegenden Gericht mitgeteilten Sachverhalt geht jedoch hervor, daß der letztgenannte ein französischer Staatsangehöriger ist, der nie außerhalb Frankreichs gearbeitet oder gewohnt und somit von dem Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft nie Gebrauch gemacht hat. Wie die Kommission und die deutsche und die französische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs zu Recht ausführen, geht es hier also um einen rein internen Sachverhalt, auf den die Bestimmungen des Vertrages über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht anwendbar sind.

8 Eigentlich hat das vorlegende Gericht den Gerichtshof nicht danach gefragt, ob die Bestimmungen des Vertrages über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer auf rein interne Sachverhalte anwendbar sind oder nicht. Es hat den Gerichtshof danach gefragt, ob die umgekehrte Diskriminierung, die sich aus der Nichtanwendbarkeit solcher Vertragsbestimmungen auf rein interne Sachverhalte ergeben kann, mit den Diskriminierungsverboten der Artikel 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag vereinbar ist.

Die Antworten auf beide Fragen hängen jedoch eng zusammen. Da die Bestimmungen des Vertrages über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer auf rein interne Sachverhalte nicht anwendbar sind, können sie einen Mitgliedstaat logischerweise nicht daran hindern, seine eigenen Staatsangehörigen (oder deren Familienangehörige) in solchen rein internen Situationen in einer Weise zu behandeln, die sie gegenüber den Staatsangehörigen (oder deren Familienangehörigen) anderer Mitgliedstaaten benachteiligt.

9 Damit ist zugleich die Vorabentscheidungsfrage beantwortet, wie sie das vorlegende Gericht formuliert hat. Die Artikel 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag verbieten es nicht, einen Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der kein Wanderarbeitnehmer ist, von einer Leistung für behinderte Erwachsene auszuschließen, weil die Verordnungen Nr. 1612/68 und Nr. 1251/70 sowie die Verordnung Nr. 1408/71 nur auf Wanderarbeitnehmer anwendbar sind. Die genannten Artikel finden nämlich auf die Lage eines solchen Familienangehörigen keine Anwendung.

Vereinbarkeit mit den fundamentalen Rechts grundsätzen

10 Daß der EWG-Vertrag und die Verordnungen zu seiner Durchführung im vorliegenden Fall dem Sachverhalt einer umgekehrten Diskriminierung nicht entgegenstehen, bedeutet noch nicht, daß ihn das Gemeinschaftsrecht als solches duldet. Außer dem EWG-Vertrag gehören nämlich zur Gemeinschaftsrechtsordnung auch die allgemeinen Rechtsgrundsätze und die von der Gemeinschaft geschlossenen internationalen Abkommen.

In diesem Zusammenhang fällt auf, daß Herr Koua Poirrez den EWG-Vertrag in seinen Erklärungen kaum erwähnt. Er macht hauptsächlich geltend, daß ein Sachverhalt umgekehrter Diskriminierung mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den AKP—EWG-Abkommen unvereinbar sei.

11 In der Vorabentscheidungsfrage sind die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die AKP—EWG-Abkommen nicht erwähnt. Der Gerichtshof hat jedoch wiederholt festgestellt, daß er in der Antwort auf eine Vorabentscheidungsfrage Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, die das nationale Gericht in seiner Frage nicht erwähnt hat, berücksichtigen darf, um ihm eine sachdienliche Antwort zu geben. Im Urteil ERT hat er hinzugefügt, daß der Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren dem nationalen Gericht alle Hinweise zu geben hat, die dieses benötigt, um eine nationale Regelung, die in den Rahmen des Gemeinschaftsrechts fällt, im Hinblick auf die Grundrechte zu beurteilen, deren Wahrung der Gerichtshof sicherstellt:

Fällt eine solche Regelung dagegen in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts, so hat der Gerichtshof, wenn er im Vorabentscheidungsverfahren angerufen wird, dem vorlegenden Gericht alle Auslegungskriterien an die Hand zu geben, die es benötigt, um die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den Grundrechten beurteilen zu können, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat und die sich insbesondere aus der Europäischen Menschenrechtskonvention ergeben.

12 Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist eine internationale Grundsatzerklärung. Nach Auffassung des Gerichtshofes wird der Inhalt der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts durch solche Erklärungen mitbestimmt. Seit dem Urteil Nold steht nämlich fest, daß

die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die [der Gerichtshof] zu wahren hat...

Auch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, können Hinweise geben, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind.

Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte lautet:

Jeder Mensch hat als Mitglied der Gesellschaft Recht auf soziale Sicherheit; er hat Anspruch darauf, durch innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit unter Berücksichtigung der Organisation und der Hilfsmittel jedes Staates in den Genuß der für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen.

13 Obwohl die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und insbesondere ihr Artikel 22 also zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehören, deren Wahrung der Gerichtshof sicherstellt, bin ich nicht der Auffassung, daß der Gerichtshof in diesem besonderen Fall ihre Einhaltung nachprüfen kann.

Mir scheint nämlich, daß die streitige französische Regelung nicht ganz in den Rahmen des Gemeinschaftsrechts im Sinne des Urteils ERT fällt. Sie fällt zweifellos in diesen Rahmen, soweit sie — um für die Durchführung des europäischen Rechts der sozialen Sicherheit zu sorgen — Familienangehörigen von Staatsangehörigen aus anderen Mitgliedstaaten Rechte zuspricht. Angesichts der genannten Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Gemeinschaftsvorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht für Sachverhalte gelten, die völlig in der innerstaatlichen Sphäre eines Mitgliedstaats Legen, ordnet sich die französische Regelung jedoch nicht in den Rahmen des Gemeinschaftsrechts ein, soweit sie eine bestimmte Leistung der sozialen Sicherheit den Familienangehörigen der eigenen Staatsangehörigen verweigert und diese Familienangehörigen so umgekehrt diskriminiert.

Unter diesen Umständen ist es nicht Sache des Gerichtshofes, zu prüfen, ob dieser Teil der betroffenen nationalen Rechtsvorschriften und die sich daraus ergebende umgekehrte Diskriminierung mit den Grundrechten vereinbar ist, die zum Gemeinschaftsrecht gehören. Es ist somit Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen — unter gleichzeitiger Berücksichtigung anderer, Herrn Koua Poirrez möglicherweise zustehender sozialer Rechte —, ob dieser Teil der französischen Rechtsvorschriften mit Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vereinbar ist, und falls nicht, ob er auf diesen Artikel Rechte stützen kann.

Vereinbarkeit mit den ART— EWG-Abkommen

14 Herr Koua Poirrez trägt vor, daß auch das Dritte und das Vierte AKP—EWG-Abkommen einer umgekehrten Diskriminierung entgegenstünden. Die AKP—EWG-Abkommen — auch als Konventionen von Lomé bekannt — wurden geschlossen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und einer Reihe von Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifik-Raums anderseits. Die Côte d'Ivoire ist Partei dieses Abkommens. Das Dritte AKP—EWG-Abkommen, das am 8. Dezember 1984 unterzeichnet wurde, trat am 1. Mai 1986 in Kraft und ist am 28. Februar 1990 abgelaufen das Vierte Abkommenwurde am 15. Dezember 1989 unterzeichnet und ist am 1. September 1990 in Kraft getreten. Seit ihrem Inkrafttreten sind diese auf der Grundlage des Artikels 228 EWG-Vertrag geschlossenen Abkommen Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung, und der Gerichtshof ist somit befugt, im Wege der Vorabentscheidung über ihre Auslegung zu befinden.

15 Herr Koua Poirrez beruft sich insbesondere auf zwei Bestimmungen dieser Abkommen, die ein Diskriminierungsverbot enthalten, nämlich auf Artikel 5 Absatz 2 des Vierten Abkommens und auf Anhang X zur Schlußakte des Dritten Abkommens, an dessen Stelle inzwischen Anhang VI zur Schlußakte des Vierten Abkommens getreten ist.

16 Artikel 5 Absatz 2 des Vierten Abkommens bestimmt u. a.:

Die Vertragsparteien bekräftigen ... ihr Bekenntnis ... zu den Menschenrechten...: Hierbei ist zu denken an das Recht auf nichtdiskriminierende Behandlung, die Grundrechte der Person, die bürgerlichen und politischen Rechte, die wirtschafdichen, die sozialen und die kulturellen Rechte.

... [Sie] bekräftigen ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen und ihr eigenes Engagement, jegliche auf die ... Staatsangehörigkeit ... gegründete Form von Diskriminierung mit dem Ziel ihrer Beseitigung zu bekämpfen. ... Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (und/oder gegebenenfalls diese selbst) und die AKP-Staaten tragen im Rahmen der von ihnen getroffenen oder noch zu treffenden rechdichen oder Verwaltungsmaßnahmen auch weiterhin dafür Sorge, daß gegenüber den Wanderarbeitnehmern, Studenten und sonstigen ausländischen Staatsangehörigen, die sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, insbesondere in bezug auf ... den Gesundheitsschutz und die übrigen sozialen Dienste sowie die Arbeitsverhältnisse keinerlei Diskriminierung auf der Grundlage rassischer, religiöser, kultureller oder sozialer Unterschiede erfolgt.

Wie aus seinem Wonlaut hervorgeht, ist Artikel 5 Absatz 2 des Vierten AKP—EWG-Abkommens ebenso wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte — auf die in der Präambel des Abkommens ausdrücklich hingewiesen wird — eine unverbindliche Grundsatzerklärung zur Einhaltung der Menschenrechte. Nur in dem zuletzt zitierten Satz wird diese allgemein formulierte Erklärung in beschränktem Maße konkretisiert. In diesem letzten Satz wird jedoch die Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit nicht erneut erwähnt.

17 Anhang X zur Schlußakte des Dritten Abkommens, ersetzt durch Anhang VI zur Schlußakte des Vierten Abkommens trägt die Überschrift Gemeinsame Erklärung betreffend die Arbeitskräfte, die Staatsangehörige einer der Vertragsparteien sind und sich rechtmäßig im Gebiet eines Mitgliedstaats oder eines AKP-Staats aufhalten, und bestimmt u. a.:

2. Die Arbeitnehmer, die die Staatsangehörigkeit eines AKP-Staats besitzen und im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig gegen Entgelt beschäftigt sind, und die mit ihnen lebenden Familienangehörigen genießen hinsichdich der an die Beschäftigung geknüpften Leistungen aus der sozialen Sicherheit in diesem Mitgliedstaat eine Regelung, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Diskriminierung gegenüber dem Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats beinhaltet.

...

Abgesehen von der Frage, ob diese Bestimmung unmittelbare Wirkung hat, zeigt bereits eine erste Lektüre, daß sie insgesamt nicht auf Herrn Koua Poirrez anwendbar ist. Dieser besitzt zwar die Staatsangehörigkeit eines AKP-Staats, ist aber kein im Gebiet eines Mitgliedstaats gegen Entgelt beschäftigter Arbeitnehmer. Da sein Adoptivvater nicht die Staatsangehörigkeit eines AKP Staats besitzt, kann sich Herr Koua Poirrez auch nicht darauf berufen, daß er Familienangehöriger eines Arbeitnehmers mit der Staatsangehörigkeit eines AKP-Staats sei, der im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig gegen Entgelt beschäftigt sei.

Ergebnis

18 Als Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, die Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:

Die Artikel 7 und 48 Absatz 2 EWG-Vertrag und die Durchführungsverordnungen dazu verbieten es nicht, Familienangehörige eines Gemeinschaftsangehörigen, der immer in dem Land, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, gewohnt und gearbeitet hat, von einer Leistung für behinderte Erwachsene auszuschließen. Dies gilt auch für Artikel 5 Absatz 2 des Vierten AKP—EWG-Abkommens und für Anhang VI zur Schlußakte dieses Abkommens.

Im vorliegenden Fall ist es nicht Sache des Gerichtshofes, nachzuprüfen, ob die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, zu denen Artikel 22 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte gehört, eingehalten worden sind.