Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.01.1993 – C-310/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 12. Januar 1993

Herr Präsident

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In dem vorliegenden durch den Arbeidshof Brüssel anhängig gemachten Vorabentscheidungsverfahren geht es um die Abgrenzung des persönlichen Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. (EWG) 1408/71.

2 Das vorlegende Gericht begehrt die Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen im Rahmen eines Rechtsstreits, in dem es eine Entscheidung über die Gewährung von Leistungen nach dem belgischen Gesetz vom 27. Juni 1969 über die Gewährung von Leistungen an Behinderte zu treffen hat.

3 Der Kläger des Ausgangsverfahrens beansprucht in seiner Eigenschaft als Vormund seiner volljährigen behinderten Tochter Leistungen für erwachsene Behinderte, nach den belgischen Rechtsvorschriften, und zwar die sogenannten besonderen Leistungen, sowie Leistungen für die Hilfe einer dritten Person.

4 Der Kläger ist deutscher Staatsangehöriger, ebenso wie seine am 28. Februar 1961 geborene Tochter. Er war zunächst als Beamter der Bundesanstalt für Flugsicherung tätig. Anfang der sechziger Jahre wurde er bei der europäischen Organisation zur Sicherung der Luftfahrt, Eurocontrol, eingestellt und begründete damit einhergehend seinen Wohnsitz in Belgien. Sozialversicherungsrechtlich unterstand er dem eigenen System dieser Organisation. Inzwischen ist er im Ruhestand.

5 Seine Tochter ist von Geburt an behindert und konnte deshalb keiner Erwerbstätigkeit nachgehen. Sie lebte und lebt im Haushalt ihrer Eltern, wenngleich sie den größten Teil der Woche in einer Rehabilitationseinrichtung verbringt. Der Kläger hat stets zum Unterhalt der Tochter beigetragen.

6 Bis zum Alter von 25 Jahren, der gesetzlichen Leistungsgrenze, gewährte der belgische Staat Familienleistungen nebst den Zulagen für ein behindertes Kind zugunsten der Tochter des Klägers. Die vom Kläger für seine Tochter eingereichten Anträge auf Leistungen für erwachsene Behinderte wurden abschlägig beschieden mit der Begründung, die Tochter sei niemals als Arbeitnehmerin den Sozialversicherungsvorschriften unterworfen gewesen und sie sei deutsche Staatsangehörige. Die gegen diese Entscheidung eingereichte Klage hatte keinen Erfolg. Im nunmehr anhängigen Berufungsverfahren hat das zur Entscheidung berufene Gericht folgende Fragen an den Gerichtshof gerichtet:

Sind die Artikel 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 dahin auszulegen, daß die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die einen eigenen gesetzlich geschützten Anspruch auf Leistungen für Behinderte zuerkennen, zu Gunsten einer Behinderten gelten, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist, jedoch selbst niemals Arbeitnehmerin, Selbständige oder Beamtin im Sinne von Artikel 2 dieser Verordnung war, aber in dem Mitgliedstaat, in dem in Anwendung des Gesetzes über Leistungen an Behinderte ein Anspruch geltend gemacht wird, früher bestimmte Leistungen erhalten hat, jedoch allein aufgrund ihres Zustandes als Behinderte und ohne daß sie oder ihr Vater nach den Rechtsvorschriften oder Regelungen der sozialen Sicherheit dieses Mitgliedstaats versicherungspflichtig gewesen wären, während ihr Vater, selbst Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats, sehr wohl die Eigenschaft eines Arbeitnehmers oder Beamten im Sinne des genannten Artikels 2 Absätze 1 bzw. 3 hatte, jedoch nicht Gesetzen oder anderen Bestimmungen über die soziale Sicherheit des Mitgliedstaats, gegen den sie ihren Anspruch geltend macht, oder irgendeines anderen in der Verordnung genannten unterworfen war?

Hilfsweise, für den Fall, daß die erste Frage bejaht wird:

1) Wie ist der Begriff Beamte in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 auszulegen, insbesondere, ist hierunter der ohne Bezüge beurlaubte Beamte eines Mitgliedstaats zu verstehen, der Beamter einer internationalen Organisation mit eigenem Statut und eigenem System der sozialen Sicherheit und von sämtlichen Pflichtbeiträgen an staatliche Sozialversicherungsträger befreit ist?

Falls dies bejaht wird, erstreckt sich die Geltung auch auf die Familienangehörigen und Hinterbliebenen, obwohl dies in der Bestimmung nicht vorgesehen ist?

2) Kann ein eigener Anspruch aufgrund der Eigenschaft als Familienangehöriger im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 geltend gemacht werden; ist dies auch möglich, wenn die Antragstellerin in einer vom Staat subventionierten Einrichtung mit Beteiligung eines Fonds untergebracht ist, wenn andererseits gemäß der geltend gemachten Rechtsvorschriften über die Leistungen an Behinderte deren Zuerkennung von einer Prüfung der Existenzmittel abhängig ist und (ab der Volljährigkeit) das Einkommen der Eltern nicht mehr berücksichtigt wird?

7 Hinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts, des rechtlichen Rahmens sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen.

B — Stellungnahme

8 Die Vorabentscheidungsfragen zielen darauf ab, dem vorlegenden Gericht eine Beurteilung zu ermöglichen, ob die belgischen Leistungen für erwachsene Behinderte, die den anspruchsberechtigten Behinderten aus eigenem Recht gewährt werden, der Tochter des Klägers kraft Gemeinschaftsrechts zu gewähren sind.

9 Frau Schmid, die Tochter des Klägers, erfüllt — das ist unstreitig — sämtliche Anspruchsvoraussetzungen für die beantragten Leistungen, bis auf die belgische Staatsangehörigkeit. In dem Vorbringen im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof ist angeklungen, daß das Merkmal der belgischen Staatsangehörigkeit unter gewissen Umständen durch die Arbeitnehmereigenschaft ersetzt werden kann. Aus tatsächlichen Gründen ist für das Eingreifen dieser Regelung kein Raum. Es erübrigt sich folglich, dieser Möglichkeit nachzugehen.

10 Die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts müßte der Tochter des Klägers über das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit hinweghelfen, um ihrem Antrag zum Erfolg zu verhelfen. In Betracht kommt der in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 verankerte Gleichbehandlungsgrundsatz, nach dem die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaates wohnen und für die diese Verordnung gilt, die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates haben wie die Staatsangehörigen dieses Staates.

11 Seit der jüngsten Änderung des belgischen Gesetzes über die Gewährung von Leistungen an Behinderte vom Juli 1992, sind auch ausdrücklich die Personen, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen, als Anspruchsberechtigte aufgeführt. Diese Gesetzesänderung positiviert eine Rechtsfolge in einem mitgliedstaatlichen Rechtsakt, die ohnehin schon kraft Gemeinschaftsrechts gilt.

12 Was den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 anbelangt, bestehen schon nach der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes keine Zweifel daran, daß die streitigen Behindertenbeihilfen des belgischen Rechts erfaßt werden können. Nach der jüngsten Änderung der Verordnung Nr. 1408/71 ist diese Einordnung auch ausdrücklich in den Verordnungstext aufgenommen worden. Selbst die Definition der von der Verordnung begünstigten Familienangehörigen ist mit Blick auf Leistungen für Behinderte modifiziert worden. In Artikel 1 Buchstabe f wurde folgender Absatz ii eingefügt:

Bei Leistungen für Behinderte, die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats allen Staatsangehörigen des Landes gewährt werden, die die Voraussetzungen hierfür erfüllen: wenigstens der Ehegatte, die minderjährigen Kinder sowie die unterhaltsberechtigten volljährigen Kinder des Arbeitnehmers oder Selbständigen;

13 Die Änderungsvorschriften sind zum 1. Juli 1992 in Kraft getreten, so daß sie allenfalls seit diesem Zeitpunkt auf den vorliegenden Sachverhalt Anwendung finden können. Die Vorabentscheidungsfragen müssen daher auf jeden Fall an der vor der Verordnungsänderung geltenden Rechtslage gemessen werden.

14 Weder eine Entscheidung dahin gehend, daß die streitigen Behindertenleistungen in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen können, noch deren ausdrückliche Erwähnung nach der Änderung der Verordnung entheben von der Aufgabe, den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung für die konkreten Leistungen zu prüfen.

15 Das gilt um so mehr, als es sich bei Behindertenleistungen der in Rede stellenden Art um eine Mischform sozialer Leistungen handelt, die eindeutig weder als Leistungen der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 4 Absatz 1 noch als Sozialhilfe nach Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71, die vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen ist, qualifiziert werden kann.

16 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (mag es) vom Gesichtspunkt der Anwendung der Verordnung her wünschenswert erscheinen, die gesetzlichen Systeme danach zu unterscheiden, ob sie der sozialen Sicherheit oder der öffentlichen Vorsorge (Sozialhilfe) zuzurechnen sind. Man kann aber die Möglichkeit nicht ausschließen, daß bestimmte Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Anwendungsbereich, ihren Zielen und den Einzelheiten ihrer Anwendung nach beiden genannten Kategorien gleich nahestehen, und sich so jeder allgemein gültigen Einordnung entziehen.

17 Hier klingt bereits an, daß der persönliche Anwendungsbereich der einschlägigen Vorschriften die Antwort auf die Frage nach der sachlichen Anwendbarkeit der Vorschriften beeinflussen kann.

18 Zur Einordnung von Behindertenbeihilfen führte der Gerichtshof folgendes aus:

Rechtsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen an Behinderte nähern sich gewiß durch einige Merkmale der öffentlichen Fürsorge an —besonders, wenn sie die Bedürftigkeit als wesentliche Anwendungsvoraussetzung aufstellen und keinerlei Berufstätigkeits-, Mitgliedschafts- oder Beitragszeiten erfordern—, sie kommen aber doch insofern der sozialen Sicherheit nahe, als sie die für die öffentliche Fürsorge kennzeichnende Beurteilung nach dem Einzelfall nicht vorsehen und dem Begünstigten eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumen. Bei der weiten Umschreibung des Kreises der Leistungsempfänger erfüllen solche Rechtsvorschriften in Wirklichkeit eine doppelte Aufgabe: Einerseits sollen sie Behinderten, die völlig außerhalb des Systems der sozialen Sicherheit stehen, ein Existenzminimum gewährleisten, andererseits den Empfängern von Leistungen der sozialen Sicherheit, die dauernd arbeitsunfähig sind, ein zusätzliches Einkommen sichern.

19 Schon zu Zeiten der Geltung der Verordnung Nr. 3, der Vorläuferverordnung zur Verordnung Nr. 1408/71, stellte der Gerichtshof fest:

Sofern es sich um Personen handelt, für welche die Verordnung Nr. 3 gilt, sind daher Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die Behinderten einen gesetzlich geschützten Anspruch auf Beihilfen geben, dem Gebiet der sozialen Sicherheit im Sinne des Artikel 51 EWG-Vertrag und der dazu ergangenen Durchführungsvorschriften zuzurechnen.

20 Hier wird ausdrücklich eine Abhängigkeit des sachlichen Anwendungsbereichs von der Vorfrage nach dem persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung ausgesprochen. Bereits unter dem Geltungszeitraum der Verordnung Nr. 1408/71 bestätigte der Gerichtshof seine Rechtsprechung und stellte noch einmal deutlich die Anwendungsvoraussetzungen für die nach der Verordnung begünstigten Personen heraus. Es heißt dort:

Sofern es sich um Arbeitnehmer oder ihnen Gleichgestellte handelt, denen in einem Mitgliedstaat eine Invalidenrente zusteht, sind daher Rechtsvorschriften, die Behinderten einen gesetzlich geschützten Anspruch auf Beihilfe geben, dem Gebiet der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 51 EWG-Vertrag und den dazu ergangenen Durchführungsvorschriften zuzurechnen, selbst wenn sie für andere Gruppen von Begünstigten anders einzuordnen sein sollten.

21 Der persönliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 wird in deren Artikel 2 geregelt. Artikel 2 Absatz 1 lautet:

Diese Verordnung gilt für Arbeitnehmer und Selbständige, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaates sind, oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaates wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebenen.

22 Da die Anspruchstellerin der beantragten Leistungen, die Tochter des Klägers, zu keiner Zeit erwerbstätig war noch je sein wird, fällt sie kraft ihrer eigenen Rechtsposition nicht unmittelbar in den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung. Sie könnte allerdings als Familienangehörige ihres Vaters unter die Verordnung Nr. 1408/71 fallen.

23 Nach zwei Urteilen der siebziger Jahre wurden Familienangehörigen von Wanderarbeitnehmern in vergleichbarer Situation Behindertenbeihilfen durch das Eingreifen der Verordnung Nr. 1408/71 zugebilligt. In der Rechtssache 7/75, Eheleute F., hatten die Eltern eines minderjährigen Kindes Beihilfen für Behinderte nach belgischem Recht beantragt. Sie hatten die italienische Staatsangehörigkeit und jedenfalls der Vater war als Wanderarbeitnehmer im Sinne der Verordnung zu betrachten.

24 In den Entscheidungsgründen des Urteils führt der Gerichtshof aus:

Hinsichtlich der Ansprüche aufgrund nationaler Rechtsvorschriften über Beihilfen für Behinderte dürfen daher weder die Arbeitnehmer selbst noch ihre Familienangehörigen im Verhältnis zu den Staatsangehörigen ihres Wohnsitzlandes allein deshalb benachteiligt werden, weil sie nicht die Staatsangehörigkeit dieses Landes besitzen.

25 Weiter heißt es in dem Urteil:

Die Gleichbehandlung ... kann im Falle eines behinderten Kindes, das in seiner Eigenschaft als Familienangehöriger bereits während seiner Minderjährigkeit die Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug von Behindertenbeihilfen erfüllt, nicht mit dem Eintritt der Volljährigkeit enden, wenn das Kind wegen seiner Behinderung nicht selbst die Eigenschaft eines Arbeitnehmers im Sinne der Verordnung erwerben kann. Verhielte es sich nicht so, so würde der Arbeitnehmer, der seinem Kind den dauerhaften Bezug der wegen der Behinderung notwendigen Beihilfen sichern möchte, verleitet, nicht in dem Mitgliedstaat zu bleiben, in dem er sich niedergelassen und eine Beschäftigung gefunden hat. Dies widerspräche der Zielsetzung des Grundsatzes der Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft u. a. auch deshalb, weil die Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen kraft dieses Grundsatzes das Recht haben, unter den in der Verordnung Nr. 1251/70 ... festgelegten Voraussetzungen im Gebiet des Mitgliedstaates zu verbleiben, in dem der Arbeitnehmer beschäftigt ist.

26 In der Rechtssache 63/76, Inzirillo, in der ein erwachsener Behinderter italienischer Staatsangehörigkeit, der bei seinem als Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachtenden Vater lebte, Behindertenbeihilfen nach den französischen Rechtsvorschriften beantragte, bestätigte der Gerichtshof vollständig seine Rechtsprechung in der Rechtssache Eheleute F.

27 Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung kommt es für die Beurteilung des vorliegenden Falles darauf an, ob der Kläger unter den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fällt. Ausgangspunkt für diese Prüfung ist der bereits zitierte Artikel 2 Absatz 1, nach dem ausdrücklich Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige und Hinterbliebene in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung fallen, sowie unter Umständen Artikel 2 Absatz 3, der lautet:

Diese Verordnung gilt für Beamte und die ihnen nach den anzuwendenden Rechtsvorschriften gleichgestellten Personen insoweit, als für sie die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates gelten oder galten, auf welche diese Verordnung anzuwenden ist.

28 Diese Vorschrift könnte deshalb auf den Kläger Anwendung finden, weil er einmal während seiner Tätigkeit bei der Bundesanstalt für Flugsicherung den Status eines deutschen Beamten hatte und diesen auch nicht verlor, als er seine Tätigkeit bei Eurocontrol aufnahm, sondern im Rahmen eines Urlaubs ohne Gewährung aus den Diensten der Bundesanstalt ausschied. Zum anderen könnte der Kläger durch sein Beschäftigungsverhältnis bei Eurocontrol die Stellung eines Beamten bei einer internationalen Organisation beziehungsweise jedenfalls einer dieser gleichgestellten Person erworben haben.

29 Ob der letztgenannte Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung dem Kläger zum Erfolg verhelfen kann, erscheint dennoch aus mehreren Gründen fraglich. Das persönliche Erfaßtwerden der Beamten und ihnen gleichgestellten Personen wird begrenzt durch einen Hinweis auf die sachliche Geltung der Verordnung. Nur soweit Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates, die in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung fallen, auf Beamte oder ihnen gleichgestellte Personen anwendbar sind oder waren, kann diese Personengruppe in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen. Ähnlich wie der Gerichtshof bei den Mischformen mitgliedstaatlicher Systeme über Sozialleistungen für die Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs der Verordnung auf den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung verweist, verfährt der Gemeinschaftsgesetzgeber in umgekehrter Weise zur Definition des persönlichen Anwendungsbereichs der Verordnung für Beamte und ihnen gleichgestellte Personen.

30 Das kann in Extremfällen zu einem Zirkelschluß führen. Denkbar wäre zum Beispiel, daß ein Beamter oder eine ihm gleichgestellte Person Behindertenbeihilfen für sich oder sein Kind bezöge, wegen dieser Leistungen potentiell in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung fiele, allerdings unter der Voraussetzung, daß die Rechtsvorschriften, nach denen die Leistung zu gewähren wäre, in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung fiele, wobei die Entscheidung darüber, ob die fraglichen Leistungen dem sachlichen Geltungsbereich der Verordnung zuzurechnen sind, von der Frage abhängig ist, ob die anspruchstellenden Personen solche sind, auf die die Verordnung anzuwenden ist.

31 Ein weiteres Bedenken, ob Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71 dem Kläger zum Ziel verhelfen kann, ergibt sich daraus, daß als Begünstigte die Familienangehörigen der Beamten und die ihnen gleichgestellten Personen jedenfalls nicht ausdrücklich genannt sind.

32 Das muß nicht heißen, daß in keinem Fall dem Beamten oder einer ihm gleichgestellten Person Leistungen, die unter den Anwendungsbereich fallen, nicht auch zugunsten seiner Familienangehörigen gewährt werden. Ich denke hier zum Beispiel an die Familienleistungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h. Ein Beamter oder eine ihm gleichgestellte Person kann deshalb rein hypothetisch allein dadurch, daß er Bezieher von Familienleistungen ist, nach Artikel 2 Absatz 3 von dem persönlichen Geltungsbereich der Verordnung mit umfaßt werden.

33 Diese Überlegungen unterstreichen jedoch, daß der Begriff eines Beamten oder einer ihm gleichgestellten Person im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung nicht abstrakt bestimmt werden kann in der Weise, daß bestimmte Personen generell zum persönlichen Geltungsbereich der Verordnung zählen, sondern nur in Abhängigkeit von einer konkreten Betrachtung der jeweils in Rede stehenden Leistungen. Das gilt um so mehr, wenn es um Leistungen geht, die zugunsten der Familienangehörigen gewährt werden.

34 Nach der Formulierung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung halte ich es für eindeutig, daß den Familienangehörigen der potentiell Begünstigten keine eigenen Ansprüche verschafft werden können. Letztlich ist es Sache des nationalen Gerichts, die Rechtsnatur der nach mitgliedstaatlichen Vorschriften zu gewährenden Leistungen und die nach diesen Vorschriften Anspruchsberechtigten zu definieren. So erscheint es denkbar, daß unter Umständen im Rahmen von Familienleistungen gewährte Behindertenbeihilfen nach Ziel und Zweckbestimmung und vor dem Hintergrund der Rechtsprechung Inzirillo und Eheleute F. eine wesensgleiche Weiterführung in Behindertenbeihilfen für Erwachsene finden.

35 Nach den Informationen, die dem Gerichtshof über die im Ausgangsverfahren streitigen Leistungen vorliegen, muß davon ausgegangen werden, daß diese ausschließlich den dort genannten Begünstigten gewährt werden, so daß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung nicht zugunsten der Tochter des Klägers Anwendung finden wird.

36 Es fragt sich nunmehr, ob die Antragstellerin Begünstigte der Verordnung Nr. 1408/71 nach Artikel 2 Absatz 1 ist. Voraussetzung dafür ist, daß, wie bereits im vorigen angedeutet, ihr Vater Arbeitnehmer oder Selbständiger im Sinne der Vorschrift ist. Zwar hat der Gerichtshof im Rahmen der Auslegung der Vorschriften zur Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft eine weite Definition des gemeinschaftlichen Arbeitnehmerbegriffs vorgenommen.

37 In der Rechtssache Echternach und Moritz stellte der Gerichtshof fest,

daß ein Gemeinschaftsbürger, der in einem anderen Mitgliedstaat als seinem Herkunftsstaat arbeitet, die Eigenschaft eines Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 48 Absatz 1 EWG-Vertrag nicht deshalb verliert, weil er bei einer internationalen Organisation beschäftigt ist, selbst wenn die Bedingungen seiner Einreise in das Beschäftigungsland und seines Aufenthalts in diesem Land durch ein internationales Abkommen zwischen dieser Organisation und dem Staat, in dem sie ihren Sitz hat, besonders geregelt sind.

Daraus folgt insbesondere, daß einem Kind eines Arbeitnehmers aus einem Mitgliedstaat nicht die ihm nach Artikel 48 EWG-Vertrag und nach der Verordnung Nr. 1612/68 zustehenden Rechte und Vorrechte vorenthalten werden können.

38 In bezug auf die Möglichkeiten nach Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag Personen aus dem Anwendungsbereich der anderen Absätze des Artikels auszuschließen, gebietet der Gerichtshof eine strenge Prüfung anhand des Zieles der Vorschriften.

39 Ohne daß es einer Prüfung der Einzelheiten des jeweiligen Falles bedürfte, kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes schon im Vorfeld davon ausgegangen werden,

daß Artikel 48 Absatz 4 den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit bietet, Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten den Zugang zu gewissen Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung zu verwehren; dies bedeutet jedoch nicht, daß diejenigen von der Gemeinschaftsbehandlung ausgeschlossen wären, die von den Mitgliedstaaten gleichwohl zu derartigen Tätigkeiten zugelassen sind.

40 Im Ergebnis ist somit davon auszugehen,

daß ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Beschäftigung ausübt, für die ein besonderes Statut des internationalen Rechts gilt — ... — als Arbeitnehmer eines Mitgliedstaates im Sinne von Artikel 48 Absätze 1 und 2 EWG-Vertrag anzusehen ist und ebenso wie seine Familienangehörigen die Rechte und Vorrechte genießt, die in diesen Vorschriften sowie in der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vorgesehen sind.

41 Unter den auf diese Weise definierten Arbeitnehmerbegriff ist der Kläger unschwer einzuordnen. Dennoch fragt es sich, ob er gleichzeitig als Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten ist. Gegen die Identität des Arbeitnehmerbegriffs nach Artikel 48 EWG-Vertrag und der Verordnung Nr. 1612/68 mit dem nach der Verordnung Nr. 1408/71 spricht meines Erachtens, daß die letztgenannte Verordnung nur für einen sachlich begrenzten Bereich gilt.

42 In den Begründungserwägungen der Verordnung heißt es:

Wegen der zwischen den innerstaatlichen Rechtsvorschriften in bezug auf den persönlichen Geltungsbereich bestehenden großen Unterschiede ist es besser, grundsätzlich davon auszugehen, daß die Verordnung für alle Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gilt, die im Rahmen der f tir die Arbeitnehmer geschaffenen Systeme der sozialen Sicherheit versichert sind.

43 Trotz des grundsätzlich weiten Ansatzes der Definition gilt eindeutig eine Beschränkung auf das Unterworfensein unter die einschlägigen Sozialversicherungssysteme. Diese Einschränkung findet ihre Bestätigung in der bereits erörterten Vorschrift über den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung für Beamte und ihnen gleichgestellte Personen, der nach sachlichen Kriterien begrenzt ist.

44 Auch der Umstand, daß zwischen Arbeitnehmern und Selbständigen einerseits und Beamten und ihnen gleichgestellten Personen andererseits unterschieden wird, impliziert nach meiner Ansicht eine an den Zielen und dem materiellen Gegenstand der Verordnung orientierte Definition des Arbeitnehmerbegriffs.

45 Danach erscheint es meines Erachtens fraglich, ob der Kläger dem Arbeitnehmerbegriff der Verordnung Nr. 1408/71 zugerechnet werden kann. Er unterlag als deutscher Beamter grundsätzlich einem eigenen Sozialversicherungssystem. Auch als Bediensteter bei Eurocontrol gilt für ihn ein Sondersystem der sozialen Sicherheit und er war nach Artikel 24 des internationalen Übereinkommens über Zusammenarbeit zur Sicherung der Flugfahrt Eurocontrol ausdrücklich von sämtlichen Pflichtbeiträgen an staatliche Sozialversicherungsträger befreit. Wäre der Kläger demnach nicht als Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten, dann könnte auch seine Tochter keine aus der Stellung ihres Vaters abgeleiteten Ansprüche aus der Verordnung herleiten.

46 Eine weitere Überlegung läßt es fraglich erscheinen, ob die Tochter des Klägers sich zur Beanspruchung der streitigen Behindertenleistungen überhaupt erfolgreich auf die Verordnung Nr. 1408/71 berufen könnte. Der Gerichtshof hat mit der Rechtssache Kermaschek eine Systematik für die Inanspruchnahme von Leistungssystemen nach der Verordnung Nr. 1408/71 herausgearbeitet, die sich dahin gehend zusammenfassen läßt, daß zur Gruppe der Arbeitnehmer gehörige Personen Ansprüche aus eigenem Recht geltend machen können, während Familienangehörige von nach der Verordnung Nr. 1408/71 begünstigten Personen nur abgeleitete Rechte geltend machen können, die sie als Familienangehörige eines Arbeitnehmers erworben haben.

47 Diese Rechtsprechung wurde in den Urteilen 157/84, 94/84 und 147/87 weitergeführt. Allerdings sollte darauf hingewiesen werden, daß diese Rechtsprechung nicht spezifisch für Behindertenbeihilfen entwickelt wurde, im Gegensatz zu den Urteilen Eheleute F. und Inzirillo und daß das Urteil Kermaschek, das erste der zwischen eigenen und abgeleiteten Rechten unterscheidenden Urteile, zeitlich vor dem Urteil Inzirillo lag.

48 Würde man dennoch diese Systematik auf den vorliegend zu beurteilenden Fall anwenden wollen, dann könnte sich die Tochter des Klägers nicht auf die Verordnung Nr. 1408/71 berufen, denn gemäß den Antworten der belgischen Regierung und den übereinstimmenden Äußerungen der am Verfahren Beteiligten werden die streitigen Beihilfen für erwachsene Behinderte nur aus eigenem Recht gewährt.

49 Gemäß seiner jüngsten Rechtsprechung scheint der Gerichtshof auch im Falle von Behindertenbeihilfen nach der im Urteil Kermaschek begründeten Unterscheidung zwischen eigenen und abgeleiteten Rechten vorgehen zu wollen. Würde der Gerichtshof auch weiterhin diesem Ansatz folgen, dann könnte sich der Kläger im Namen seiner Tochter nicht mit Erfolg auf die Verordnung Nr. 1408/71 berufen.

50 Dieses Zwischenergebnis bedeutet jedoch noch nicht, daß sich die klägerische Partei nicht dennoch erfolgreich auf Gemeinschaftsrecht berufen kann.

51 Die Fragen des vorlegenden Gerichts beziehen sich ausdrücklich nur auf eine Auslegung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71. Der Gerichtshof ist jedoch gehalten, die an ihn gerichteten Fragen umfassend zu beantworten, um so dem vorlegenden Gericht alle Kriterien an die Hand zu geben, um den vor ihm anhängigen Sachverhalt zutreffend gemeinschaftsrechtlich beurteilen zu können.

52 Deshalb kann der Gerichtshof durchaus auch zu gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften Stellung nehmen, die in engem sachlichen Zusammenhang zu den ausdrücklich zitierten Vorschriften stehen. Das gilt um so mehr, wenn bereits eine abstraktere Formulierung der Vorabentscheidungsfragen unweigerlich zu der Prüfung der im sachlichen Zusammenhang stehenden Normen geführt hätte. Denn der Gerichtshof ist nicht an den Wortlaut der Fragen eines Vorabentscheidungsersuchens gebunden. In der Praxis legt er sie so aus, daß sie eine umfassende Beurteilung der gemeinschaftsrechtlichen Problematik erlauben.

53 Eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift, die sich in der beschriebenen Weise zur Beurteilung aufdrängt, ist hier die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68. Wie bereits im Vorstehenden geprüft wurde, fällt der Kläger unter den Arbeitnehmerbegriff dieser zur Durchführung der Freizügigkeit erlassenen Verordnung. Der Kläger beziehungsweise seine Tochter kann sich gegebenenfalls auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung berufen, nach dem ein Arbeitnehmer im Sinne der Vorschrift die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer genießt. Gemäß Artikel 10 der Verordnung dürfen bei dem Arbeitnehmer Wohnung nehmen, u. a. die Verwandten, denen er Unterhalt gewährt. Damit ist diese Personengruppe ausdrücklich in den Kreis der Begünstigten der Verordnung aufgenommen.

54 Selbst wenn der Arbeitnehmer nicht mehr in einem aktiven Beschäftigungsverhältnis steht, genießen er und seine Familienangehörige gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 1612/68 ein Verbleiberecht im Beschäftigungsstaat nach Artikel 1 der Verordnung Nr. (EWG) 1251/70. Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70 bestimmt im übrigen ausdrücklich:

Das in der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates festgelegte Recht auf Gleichbehandlung gilt auch für die Begünstigten der vorliegenden Verordnung.

55 Danach erscheint eine Berufung des Klägers im eigenen Namen beziehungsweise im Namen seiner Tochter auf die Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 beziehungsweise der Verordnung Nr. 1251/70 naheliegend. Während der Gerichtshof in den Urteilen Eheleute F. das Eingreifen der Verordnung Nr. 1612/68 noch offengelassen hat, führte er im Urteil Inzirillo, nachdem er zur Verordnung Nr. 1408/71 Stellung genommen hatte, ausdrücldich aus:

Im übrigen enthalten auch sonstige Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer die Verpflichtung, dem behinderten erwachsenen Kind eines solchen Arbeitnehmers die Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Wohnsitzstaates zu gewährleisten. So gewährt etwa Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 19. Oktober 1968 (...) nicht nur den Verwandten eines Arbeitnehmers in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind, sondern ganz allgemein den Abkömmlingen, denen Unterhalt gewährt wird, das Recht, bei dem Arbeitnehmer, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates beschäftigt ist, Wohnung zu nehmen. Artikel 7 Absatz 2 derselben Verordnung bestimmt, daß ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates ist, im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten die gleichen sozialen und steuerlichen Begünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer genießt. Unter dem Blickwinkel der mit der Verordnung Nr. 1612/68 angestrebten Gleichbehandlung und unter Berücksichtigung der Gesamtheit der darin enthaltenen Bestimmungen ist der sachliche Anwendungsbereich von Artikel 7 Absatz 2 in der Weise abzugrenzen, daß er alle sozialen und steuerlichen Vergünstigungen umfaßt — ob diese nun an den Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht —, so zum Beispiel auch eine Beihilfe für erwachsene Behinderte, die in einem Mitgliedstaat für dessen eigene Staatsangehörige aufgrund eines gesetzlichen Systems vorgesehen ist, und einen gesetzlich geschützten Anspruch auf die Beihilfe gewährt.

56 Der Kläger könnte folglich dann die beantragten Leistungen kraft Gemeinschaftsrechts fordern, wenn sie sich für ihn als soziale Vergünstigungen darstellen würden und sich seine Tochter auf den Gleichbe-handlungsgrundsatz berufen könnte. Die positive Beantwortung dieser Fragen scheint problematisch, da die Beihilfen der Behinderten aus eigenem Recht gewährt werden und es darauf ankommen kann, daß der Anspruch auf Gleichbehandlung den Angehörigen eines Arbeitnehmers unmittelbar oder nur mittelbar zusteht.

57 Zur Definition der sozialen Vergünstigungen im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 führt der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, es ergebe sich

aus der Gesamtheit der Vorschriften dieser Verordnung sowie aus ihrer Zielsetzung, daß zu den Vergünstigungen, die sie auf Arbeitnehmer ausdehnt, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sind, alle Vergünstigungen gehören, die — ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht— den inländischen Arbeitnehmern hauptsächlich wegen ihrer objektiven Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnortes im Inland gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern.

58 Zwar wären die beanspruchten Behindertenleistungen nicht dem Kläger, sondern seiner Tochter zu gewähren. Begünstigte der Verordnung sind jedoch ausdrücklich auch die Familienangehörigen des Wanderarbeitnehmers und zwar auch die erwachsenen Kinder des Arbeitnehmers, denen Unterhalt gewährt wird.

59 Nach der Rechtsprechung in dem Urteil Lebon sind die Familienangehörigen des Arbeitnehmers nur mittelbare Nutznießer der Gleichbehandlung. Dennoch wird selbst nach dieser Rechtsprechung dem erwachsenen Familienangehörigen die Berufung auf Artikel 7 Absatz 2 zur Erlangung des Existenzminimums versagt, nur soweit ihm kein Unterhalt mehr durch den Arbeitnehmer gewährt wurde.

60 Die tatsächlichen Verhältnisse im Ausgangsverfahren sind jedoch anders. Der Kläger gewährt seiner Tochter nach wie vor Unterhalt. An dieser Situation wird sich grundsätzlich auch nichts ändern können, weil die Tochter nicht in der Lage ist, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Das in der Regel zeitlich begrenzte finanzielle Abhängigkeitsverhältnis von Kindern gegenüber ihren unterhaltspflichtigen Eltern besteht im Ausgangsfall wegen der Behinderung der Tochter auf unabsehbare Zeit fort.

61 Gemäß dem Urteil in der Rechtssache Lebon kommt es sogar nur auf die tatsächliche Unterstützung durch den Arbeitnehmer an; das Bestehen einer Unterhaltspflicht wird nicht verlangt. Demnach stellen sich öffentliche Unterstützungsleistungen zugunsten der Tochter stets auch als Vergünstigung für den Unterhalt gewährenden Vater dar.

62 An dieser Einschätzung ändert sich auch nichts dadurch, daß die Tochter sich zeitweilig in einer subventionierten Rehabilitationseinrichtung aufhält. Einerseits scheint es, daß dieser Umstand bereits im Rahmen der mitgliedstaatlichen Vorschriften über die Gewährung der Leistungen Berücksichtigung fände. Andererseits könnte die Tatsache, daß der Tochter Unterstützungsleistungen in anderer Form zugute kommen, sich allenfalls dann zu Lasten des Klägers auswirken, wenn sämtliche Unterhaltsleistungen von anderer Seite getragen würden, was jedoch sehr unwahrscheinlich ist.

63 Schließlich ist noch die Frage zu klären, ob sich die Tochter des Klägers unmittelbar auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen kann, oder, ob sich nur der Vater zugunsten seiner Angehörigen auf den Grundsatz zu berufen vermag.

64 Dafür, daß sich nur der Arbeitnehmer auf das Diskriminierungsverbot berufen kann, spricht einmal das in dem Urteil Lebon angedeutete Konzept der mittelbaren Begünstigung der Angehörigen. Zum anderen könnte dieser Eindruck auch durch das Urteil Taghavi bestätigt werden. Allerdings war die Anspruchstellerin in der Rechtssache Taghavi Drittlandsangehörige, weshalb schon aus diesem Grund die Verhältnisse nicht vergleichbar sind.

65 Auch das Urteil Lebon gibt keine Antwort darauf, welche Konsequenzen es mit sich brächte, wenn die Frage danach, ob bestimmte öffentliche Leistungen an Familienangehörige sich als soziale Vergünstigung für den Arbeitnehmer darstellen, positiv beantwortet wird.

66 Im Gegensatz dazu hat der Gerichtshof schon in der Rechtssache Inzirillo ausdrücklich darauf abgestellt, daß dem behinderten Kind Gleichbehandlung zu gewährleisten sei. Im Urteil in der Rechtssache Bernini nimmt der Gerichtshof darüber hinaus dahin gehend Stellung, daß sich ein Familienangehöriger eines Arbeitnehmers unter den beschriebenen Bedingungen unmittelbar auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 berufen könne, um Ansprüche im eigenen Namen geltend machen zu können.

67 Meines Erachtens muß sich eine begünstigte Person unter diesen Umständen auch im eigenen Namen auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen können. Wenn sämliche anspruchsbegründende Voraussetzungen in der Person eines Familienangehörigen verwirklicht werden müssen, dann muß diese Person auch Gleichbehandlung genießen, soll nicht der Zweck des Gleichbehandlungsgrundsatzes vereitelt werden.

68 Für diese Auslegung spricht im übrigen auch die Formulierung des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1251/70, die keinen Unterschied zwischen den Arbeitnehmern und den sonstigen Begünstigten der Verordnung macht, sondern schlechthin nur von Begünstigten der Verordnung spricht.

69 Dadurch, daß der Tochter des Klägers die beantragten Leistungen unter Hinweis auf ihre Staatsangehörigkeit verwehrt wurden, war sie Opfer einer unmittelbaren Diskriminierung. Aber selbst, wenn man auf die Person des Klägers und Vaters abstellen wollte, wäre das Staatsangehörigkeitserfordernis mindestens eine mittelbare Diskriminierung, weil die Kinder von Wanderarbeitnehmern wesentlich häufiger eine fremde Staatsangehörigkeit haben als die Angehörigen inländischer Arbeitnehmer.

70 Im Ergebnis wird sich der Kläger erfolgreich auf den Gleichbehandlungsgrundsatz in der Ausprägung, die er in den Verordnungen Nrn. 1612/68 und 1251/70 gefunden hat, im Namen seiner Tochter berufen können.

C — Schlußantrag

71 Nach alldem schlage ich folgende Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen vor:

1) Die Artikel 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 sind dahin auszulegen, daß sie nicht zugunsten einer Behinderten gelten, um einen Anspruch auf Behindertenleistungen aus eigenem Recht geltend zu machen, wenn weder sie noch ihr Vater, der ihre gemeinschaftsrechtliche Stellung vermittelt, einem der Sozialversicherungssysteme angeschlossen war, deren Koordinierung die Verordnung Nr. 1408/71 zum Ziel hat.

2) Sie kann sich jedoch als Tochter eines Wanderarbeitnehmers aus eigenem Recht auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 berufen, um in den Genuß der Leistungen zu gelangen, soweit ihr noch Unterhalt durch den Wanderarbeitnehmer gewährt wird und sich die Leistungen deshalb als soziale Vergünstigungen für diesen darstellen.