Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.01.1993 – C-182/91

Schlussanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 26. Januar 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einleitung

1 Die vorliegende Nichtigkeits- und Schadensersatzklage gegen die Kommission wurde von einem Unternehmen erhoben, das Arbeiten im Rahmen eines vom 4. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) gemäß dem Ersten Abkommen von Lomé finanzierten Vorhabens durchgeführt hat, und dessen Rechnungen, die es wegen dieser Arbeiten ausgestellt hatte, nicht beglichen wurden. Die Klägerin beanstandet das Verhalten der Kommission als Drittschuldner einer Pfändung, die sie zur Befriedigung ihrer Forderungen erwirkt hatte, wie auch in ihrer Eigenschaft als Verwalterin des EEF (vgl. Artikel 11 Absatz 1 des Internen Abkommens vom 11. Juli 1975, betreffend den 4. EEF, sowie Artikel 9 Absatz 1 der hierauf gestützten Finanzregelung vom 27. Juli 1976).

2 Im Rahmen eines Vorhabens des Staates Burkina Faso zur Schaffung von Wasserstellen in der Provinz Komoe, ein Vorhaben, das durch ein Finanzierungsabkommen vom 15. Dezember 1987 zwischen diesem Staat und der Gemeinschaft gedeckt war, wurde die Durchführung von 210 Bohrungen ausgeschrieben. Den Zuschlag erhielt das Office National des Puits et Forages (ONPF), eine vom Staat Burkina Faso kontrollierte Einrichtung. Diese schloß am 15. Dezember 1989 mit der Klägerin, einer Gesellschaft mit Sitz in Burkina Faso, einen Subunternehmervertrag über die Durchführung von 60 Probebohrungen, davon 50 erfolgreiche Bohrungen. Von der im Vertrag vorgesehenen Auftragssumme (88837300 FCFA) erhielt die Klägerin vereinbarungsgemäß eine Anzahlung in Höhe von 10 %.

3 In der Zeit von Februar bis Mai 1990, in der sie die Arbeiten durchführte, fakturierte die Klägerin dem ONPF mit vier aufeinanderfolgenden Abrechnungen einen Restbetrag in Höhe von insgesamt 85112000 FCFA. Da dieser Betrag nicht beglichen wurde, mahnte die Klägerin das ONPF mit Schreiben vom 9. Oktober 1990. Gleichzeitig wies sie den örtlichen Beauftragten der Kommission darauf hin, daß die genannten Abrechnungen nicht beglichen worden seien, trotz Ihrer Zahlungen und der Klausel im Subunternehmervertrag, wonach die Arbeiten des Subunternehmers vergütet werden, sobald die Zahlung des Auftraggebers auf dem Konto des Hauptunternehmers (ONPF) eingegangen sei.

4 Später erklärten das ONPF und der Minister für Wasserwirtschaft (ministre de l'eau), ohne die Forderung zu bestreiten, daß das ONPF alles daran setzen werde, um gewisse Zahlungen zu leisten. Das ONPF machte ferner einen Regulierungsvorschlag, nach dem der ausstehende Betrag in mehreren Raten abgetragen werden sollte.

5 Da die Klägerin auch in der Folgezeit vom ONPF keine Zahlungen erhielt, erwirkte sie am 6. März 1991 eine Sicherungspfändung bei der Kommission, und zwar in bezug auf alle von dieser dem Staat Burkina Faso geschuldeten Beträge bis zur Höhe eines Hauptbetrages von 85112000 FCFA nebst Zinsen und Kosten. Dieser Pfändungsbeschluß wurde noch im März 1991 der Kommission sowie dem Staat Burkina Faso, jeweils unter Einschaltung des belgischen Außenministeriums, zugestellt.

6 Mit Schreiben vom 17. April 1991 bestätigte die Kommission den Empfang des Pfändungsbeschlusses.

7 Im Rahmen des hier in Rede stehenden Vorhabens überwies die Kommission am 6. Mai 1991 zwei Beträge in Höhe von 21315426 beziehungsweise 25192693 FCFA zugunsten des Staates Burkina Faso, ferner, im Laufe des vorliegenden Verfahrens, einen weiteren Betrag in Höhe von 15792841 FCFA. Außerdem leistete sie im Jahre 1991 Zahlungen, die drei andere in Burkina Faso verwirklichte Vorhaben betrafen.

8 Nachdem die Klägerin am 13. Mai 1991 gegen die Zahlungen protestiert hatte, die ihr bis dahin bekanntgeworden waren, teilte die Kommission ihr mit Schreiben vom 14. Juni 1991 mit, sie beabsichtige nicht, dem Pfändungsbeschluß Folge zu leisten, da dieser geeignet sei, das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaften zu behindern, und daß es Sache der Klägerin sei, gegebenenfalls gemäß Artikel 1 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften (Protokoll) eine Ermächtigung beim Gerichtshof zu beantragen.

9 Die Klägerin ist der Ansicht, daß das Verhalten der Kommission als Drittschuldner der Pfändung sowie auch als Verwalterin des EEF nicht rechtmäßig war. Sie stellt daher einen Nichtigkeitsantrag, dessen Wortlaut im Sitzungsbericht wiedergegeben ist und dessen genaues Ziel ich im Rahmen meiner Stellungnahme erläutern werde. Ferner beantragt sie, die Pflicht der Kommission zum Schadensersatz festzustellen, wobei sie eine Entschädigung in Höhe von 85112000 FCFA nebst Zinsen beansprucht. Schließlich beantragt sie, der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

10 Die Kommission hält die Klage für unbegründet und beantragt, sie kostenpflichtig abzuweisen.

B — Stellungnahme

Zu dem Antrag auf Nichtigerklärung (Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag)

11. I.1. Zur Entscheidung über diesen Antrag muß zunächst, da die Klägerin die angefochtene Handlung in ihrer Klageschrift nicht eindeutig bezeichnet hat, dieser Aspekt des Antragsgegenstands genauer bestimmt werden.

12. Die Kommission ist hierzu, aufgrund des Vorbringens in der Klageschrift, in ihrer Klagebeantwortung zu dem Schluß gekommen, daß als angefochtene Handlung die der Klägerin am 14. Juni 1991 mitgeteilte Entscheidung anzusehen sei, dem Pfändungbeschluß unter Berufung auf das Vorrecht aus Artikel 1 des Protokolls nicht nachzukommen. Dieser Auslegung hat die Klägerin in ihrer Erwiderung zugestimmt. Auch ich halte sie für richtig.

13. Die Klägerin hat nämlich, wie sich aus dem Wortlaut des Antrags und einem einschlägigen Passus der Klagebegründung ergibt, beanstandet, die Kommission habe die Wirkungen der Pfändung nicht beachtet, da sie im Mai 1991, nach Zustellung des Pfändungsbeschlusses, Zahlungen an den Staat Burkina Faso geleistet habe. Dieses Verhalten erscheint nun aber als unmittelbare Folge der vorhin definierten Handlung. Es ist daher logisch, von dem Antrag und dem Vorbringen in der Klageschrift auf den Willen der Klägerin zu schließen, daß diese Handlung für nichtig erklärt werden soll.

14. Der so definierte Antrag kann nicht als Antrag auf Ermächtigung zu einer Zwangsmaßnahme (hier: einer Pfändung) im Sinne von Artikel 1 Satz 3 des Protokolls verstanden werden. Zwar ist es nicht prinzipiell ausgeschlossen, einen Antrag auf Nichtigerklärung einer Handlung, mit der ein Gemeinschaftsorgan einer Zwangsmaßnahme das Vorrecht gemäß Artikel 1 des Protokolls entgegenhält, in einen Antrag auf Ermächtigung durch den Gerichtshof umzudeuten. Im vorliegenden Fall kommt ein solcher Schritt jedoch nicht in Betracht. Wie nämlich eine Gesamtschau der Klageschrift deutlich macht, geht die Klägerin davon aus, daß eine solche Ermächtigung nicht erforderlich sei: Einerseits gehöre die gepfändete Forderung seit ihrer Fälligkeit nicht mehr zum Vermögen des von der Kommission verwalteten EEF, so daß die Pfändung nicht als Zwangsmaßnahme in bezug auf Vermögen oder Guthaben der Gemeinschaften angesehen werden könne; andererseits habe die Kommission die Wirksamkeit der Pfändung nicht oder zumindest nicht form- und fristgerecht bestritten.

15. Es bleibt daher bei der vorhin dargestellten Auslegung des Klageantrags.

16. 2. Um den Streitgegenstand auch hinsichtlich der Klagegründe zu definieren, genügt es, an die bereits erwähnten Argumente der Klägerin zu erinnern, mit denen sie die Erforderlichkeit einer Ermächtigung durch den Gerichtshof bestreitet. Sie lassen sich zu einem einzigen Klagegrund in dem Sinne zusammenfassen, daß die Klägerin die angefochtene Handlung für gemeinschaftsrechtswidrig hält, da das von der Kommission beanspruchte Vorrecht im vorliegenden Fall nicht gelte.

17. II. In dem so abgesteckten Rahmen möchte ich zunächst einige Bemerkungen zur Zulässigkeit des gestellten Antrags machen. Die Kommission hat hierzu in der mündlichen Verhandlung, ohne die Zulässigkeit ausdrücklich zu bestreiten, geäußert, das Vorgehen der Klägerin erstaune in prozessualer Hinsicht. Die Kommission wirft die Frage auf, ob es zulässig sei, im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit einer Weigerung der Kommission, einem Pfändungsbeschluß nachzukommen, zu bestreiten, wenn diese Weigerung ausdrücklich damit begründet worden sei, daß die Pfändung das Funktionieren der Gemeinschaft beeinträchtige. Die Kommission fragt sich, ob nicht vorher die Ermächtigung des Gerichtshofs nach Artikel 1 des Protokolls eingeholt werden müsse, damit der Gerichtshof die Einwände der Kommission prüfen könne: Es hieße einen Strich durch diese Vorschrift zu machen, auf diese Einwände im Rahmen des vorliegenden Streits einzugehen.

18. Meines Erachtens rechtfertigen diese Überlegungen nicht den Schluß, daß die vorliegende Klage unzulässig sei. Wie sich aus meiner Abgrenzung des Streitgegenstands ergibt, beanstandet die Klägerin nicht, daß die Kommission zu Unrecht eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Unabhängigkeit der Gemeinschaft unterstellt habe. Sie ist vielmehr der Ansicht, daß Artikel 1 des Protokolls, der diese Belange wahren soll, auf den vorliegenden Fall keine Anwendung finde, so daß auch keine Ermächtigung erforderlich sei. Ihre Beanstandungen betreffen die Einstufung der Pfändung als Zwangsmaßnahme in bezug auf die Vermögensgegenstände und Guthaben der Gemeinschaften, sowie den Umstand, daß sich die Kommission, wie die Klägerin meint, nicht auf Artikel 1 des Protokolls berufen könne, da sie die Wirksamkeit der Pfändung nicht oder jedenfalls nicht ordnungsgemäß bestritten habe. Hätte die Klägerin mit ihrem Vorbringen Recht, so wäre in der Tat keine Ermächtigung des Gerichtshofs erforderlich. Der Antrag würde somit nicht, wie die Kommission meint, auf eine Umgehung von Artikel 1 des Protokolls hinauslaufen.

19. III. Da somit etwaige Bedenken an der Zulässigkeit des Nichtigkeitsantrags, die sich aus dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung ergeben könnten, letztlich nicht durchgreifen, wende ich mich nunmehr der Begründetheit dieses Antrags zu.

20.1. Hierzu ist vorab festzustehen, daß die von der Klägerin erwirkte Sicherungspfändung eine Zwangsmaßnahme im Sinne von Artikel 1 Satz 3 des Protokolls darstellt. Die Kommission als Verwalterin des EEF wird nämlich, wenn nicht der Pfändungsbeschluß aus Gründen des innerstaatlichen Rechts aufgehoben oder abgeändert wird, nach Artikel 1451 und 1458 des belgischen Code judiciaire während drei Jahren daran gehindert, die aus dem Fonds geschuldeten Beträge in der gepfändeten Höhe an den Staat Burkina Faso zu zahlen. Sie kann diese Beträge auch nicht mit schuldbefreiender Wirkung an die Klägerin zahlen, solange die Sicherungspfändung nicht gemäß Artikel 1489 ff. des Code judiciaire in eine Vollstreckungspfändung umgewandelt worden ist.

21. 2. Auf dieser Grundlage ist das erste Argument der Klägerin zu prüfen, wonach Gegenstand der so qualifizierten Maßnahme nicht, im Sinne von Artikel 1 Satz 3 des Protokolls, Vermögensgegenstände oder Guthaben der Gemeinschaft seien, da die dem Staat Burkina Faso geschuldeten Gelder seit Fälligkeit dem Vermögen dieses Staates und nicht mehr dem Vermögen der Kommission zugehörten.

22. Dieses Argument können wir auf der Stelle zurückweisen. Zu Recht beruft sich die Kommission in dieser Hinsicht auf den Beschluß vom 11. April 1989 in der Rechtssache Societé Generale de Banque. In jenem Fall hatte eine Gläubigerin des Belgischen Staates bei der Kommission eine Pfändung vorgenommen, die sich auf alle Beträge, Gelder, Wertpapiere oder Gegenstände bezog, die die Europäischen Gemeinschaften dem Belgischen Staat, aus welchem Rechtsgrund auch immer, schulden oder schulden werden. Die Pfandgläubigerin hatte beim Gerichtshof die Feststellung beantragt, daß Artikel 1 des Protokolls die Durchführung der vorgenommenen Pfändung nicht betrifft, hilfsweise die Ermächtigung des Gerichtshofs zur normalen Durchführung des Pfändungsverfahrens. Nachdem sie vor dem Gerichtshof erklärt hatte, sie beschränke den Gegenstand der streitigen Pfändung auf die Beträge, die die Europäischen Gemeinschaften dem Belgischen Staat als Mieten schuldeten, beantragte sie, entweder festzustellen, daß keine Ermächtigung erforderlich sei (Hauptantrag), oder die Ermächtigung allein für die als Mieten geschuldeten Beträge zu erteilen (Hilfsantrag).

23. Der Gerichtshof hat den Hauptantrag mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Selbst wenn die Pfändung nach dem anwendbaren nationalen Recht als die Pfändung eines Gegenstands anzusehen wäre, der zum Vermögen des Schuldners gehörte, so ist sie doch geeignet, eine Zwangsmaßnahme im Sinne des Artikels 1 des Protokolls darzustellen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs kann nämlich jede Pfändungsmaßnahme bei den Gemeinschaften unter bestimmten Umständen das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaften behindern.

24. Angesichts dieser Begründung kann dem genannten Argument der Klägerin nicht gefolgt werden.

25. 3. Mit ihrem zweiten Argument beruft sich die Klägerin auf Artikel 1452 des Code judiciaire und macht geltend, die Kommission habe nichts unternommen, um die Gültigkeit dieser Pfändung zu bestreiten, abgesehen von dem Schreiben vom 14. Juni 1991, das einer Drittschuldnererklärung im Sinne der genannten Vorschrift nicht gleichgestellt werden könne und das nach Ablauf der geltenden Frist ergangen sei. Dieses Argument wirft die Frage auf, ob sich die Kommission in der Form und der Frist einer Vorschrift wie der des Artikels 1452 Code judiciaire auf das in Artikel 1 des Protokolls gewährte Vorrecht berufen muß, um nicht dieses Recht oder zumindest die Möglichkeit, es geltend zu machen, zu verlieren.

26. Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen. Wie gesagt ist die Pfändung eine Zwangsmaßnahme, die in den Anwendungsbereich von Artikel 1 des Protokolls fällt. Die Pflicht des Drittschuldners zur Abgabe der Erklärung gemäß Artikel 1452 Code judiciaire ist eine Folge dieser Pfändung. Sie gehört damit zu den Wirkungen, die eine Zwangsmaßnahme nach dem anwendbaren nationalen Recht entfaltet und die Artikel 1 des Protokolls von den Gemeinschaften abwenden soll, wenn nicht ein anerkannter Ausnahmefall vom Prinzip der Vollstreckungsimmunität vorliegt. Die Sperre, die sich aus dieser Vorschrift gegenüber den dort ins Auge gefaßten Zwangsmaßnahmen ergibt, könnte daher durch das genannte Verhalten der Kommission nur dann beseitigt worden sein, wenn das Gemeinschaftsrecht, für die Zwecke einer derartigen Ausnahme vom Prinzip dieser Vorschrift, auf das innerstaatliche Recht verweise (d. h. auf Vorschriften wie Artikel 1452 Code judiciaire).

27. Das ist jedoch nicht der Fall. Eine ausdrückliche Verweisung ist nirgends ersichtlich. Auch eine stillschweigende Verweisung kann man meines Erachtens nicht anerkennen, da dies der Zielsetzung von Artikel 1 des Protokolls offenkundig widersprechen würde. Erstens würde damit den Mitgliedstaaten, vor deren Maßnahmen die Gemeinschaft mit Hilfe dieser Bestimmung gerade geschützt werden soll, Einfluß auf den Umfang des so gewährten Schutzes eingeräumt. Zweitens käme es zu einer von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlichen Tragweite des Grundsatzes der Vollstrekkungsimmunität, was ebenfalls nicht dem Geist der genannten Vorschriften enspricht. Angestrebt wird nämlich eine einheitliche Anwendung dieses Grundsatzes, wie sich aus der ausschließlichen Zuständigkeit des Gerichtshofs ergibt. Das Argument der Klägerin hält also einer Prüfung im Lichte von Artikel 1 des Protokolls nicht stand.

28. Der Vollständigkeit halber sei ergänzt, daß es auch gar nicht der Zweck des Artikels 1452 Code judiciaire zu sein scheint, Bestimmungen über eine Ausnahme vom Grundsatz der Vollstreckungsimmunität zu treffen. Sein Zweck, so scheint es, besteht vielmehr darin, zu gewährleisten, daß der Pfandgläubiger genau über die Rechtsverhältnisse zwischen dem Hauptschuldner und dem Drittschuldner unterrichtet wird, damit er über sein weiteres Vorgehen in Kenntnis der Umstände entscheiden kann.

29. Aus allen diesen Gründen beseitigt der Umstand, daß die Kommission bei Geltendmachung ihrer Vorrechte nicht die Form und die Frist des Artikels 1452 Code judiciaire eingehalten hat, weder diese Vorrechte selbst noch die Möglichkeit, sich hierauf zu berufen.

30. 4. Abgesehen von der Prüfung der beiden bislang genannten Gesichtspunkte veranlaßt uns die Argumentation der Klägerin, noch einem weiteren Problem nachzugehen. Wenn die Klägerin ihren Nichtigkeitsantrag darauf stützt, daß die Kommission nichts unternommen habe, um die Gültigkeit der Pfändung zu bestreiten, so wirft dies die Frage auf, inwiefern es das Vorrecht aus Artikel 1 des Protokolls beeinflußt, daß die Kommission seit der Zustellung des Pfändungsbeschlusses im März 1991 bis zur Mitteilung ihres Schreibens vom 14. Juni 1991 geschwiegen hat. In der Tat erstaunt es nicht, daß sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf den Beschluß des Gerichtshofes in der Rechtssache Universe Tankship beruft. In jenem Falle plante ein Gläubiger des Belgischen Staates Beträge zu pfänden, die die Kommission diesem Staat schuldete. Er ersuchte beim Gerichtshof um eine entsprechende Ermächtigung. Der Gerichtshof hat hierzu ausgeführt (Randnrn. 4 bis 7 des Beschlusses):

Der mit dem Verfahren der vom Gerichtshof zu erteilenden Ermächtigung angestrebte Rechtsschutz würde sein Ziel verfehlen, wenn das drittschuldnerische Organ der Auffassung ist, es habe keine Gründe, um sich der Pfändung zu widersetzen.

Folglich kann der betreffende Gläubiger beim Gerichtshof nur dann einen Antrag auf Erteilung der Ermächtigung aufgrund von Artikel 1 des genannten Protokolls stellen, wenn das betroffene Gemeinschaftsorgan Einwände erhebt, die darauf gestützt sind, daß die geplante Pfändung geeignet sei, das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaften zu behindern.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in ihren am 26. Februar 1987 beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen ausgeführt, sie habe keine Einwände gegen die Pfändung, zu der die Antragstellerin die Ermächtigung begehrt.

Beim gegenwärtigen Stand des von der Antragstellerin verfolgten Verfahrens ist der Antrag auf Erteilung der Ermächtigung also gegenstandslos.

31. Entsprechend hat der Gerichtshof entschieden, als es in der Rechtssache Aktiengesellschaft X um die Ermächtigung des Gläubigers eines Gemeinschaftsbeamten ging, die geplante Zustellung eines Pfändungs- und Überweisungsbeschlusses betreffend das Gehalt dieses Beamten vorzunehmen (Randnrn. 7 bis 9):

Der Rechtsschutz, den diese Ermächtigung gewähren soll, würde über seine Ziele hinausgehen, wenn das Organ, dem der Pfändungsbeschluß als Drittschuldner zugestellt wird, keinen Grund zu haben glaubt, sich der Verpflichtung zu widersetzen, die Beträge, die es einem seiner Beamten schuldet, ganz oder teilweise an den Gläubiger dieses Beamten zu zahlen. Widerspricht dagegen das Organ der Zustellung des Pfändungsbeschlusses, oder glaubt es später, sich der Fortsetzung oder Vollstreckung der Pfändung und Überweisung widersetzen zu sollen, so hat der Gerichtshof auf Antrag der Beteiligten hierüber zu entscheiden.

Hiernach ist der Ermächtigungsantrag beim gegenwärtigen Stand des von der Antragstellerin betriebenen Verfahrens gegenstandslos.

32. Bedeutet all dies, daß das Schweigen der Kommission auf die Zustellung des Pfändungsbeschlusses das Vorrecht aus Artikel 1 Satz 3 dieses Protokolls beseitigt hat?

33. Diese Frage stellt sich im Hinblick darauf, daß die Kommission mit Schreiben vom 17. April 1991 den Eingang des Pfändungsbeschlusses bestätigt hat, ohne sich in irgendeiner Weise zu der Frage zu äußern, ob sie sich auf Artikel 1 des Protokolls berufen werde oder nicht.

34. Zur Lösung dieses Problems sollten wir uns den Aufbau von Artikel 1 Satz 3 des Protokolls vergegenwärtigen. In diesem Aufbau sind zwei Stufen zu erkennen: Die Regel, wonach Vermögensgegenstände und Guthaben der Gemeinschaften nicht Gegenstand von Zwangsmaßnahmen der Verwaltungsbehörden oder Gerichte sein dürften; die Ausnahme, wonach dies im Falle einer Ermächtigung des Gerichtshofes nicht gilt.

35. Nach diesem Aufbau wirkt der Schutz der Gemeinschaft vor Zwangsmaßnahmen soweit und solange nicht der Gerichtshof eine Ermächtigung erteilt hat.

36. Wenn wir nun diesem Aufbau die vorhin dargestellte Rechtsprechung gegenüberstellen, so fällt auf, daß nach Ansicht des Gerichtshofes die Regel des Artikels 1 Satz 3 — abgesehen vom Fall der Ermächtigung durch den Gerichtshof — eine weitere Ausnahme erfahren kann. Es handelt sich um den Fall, daß das betreffende Organ

der Auffassung ist, es habe keine Gründe, um sich der Pfändung zu widersetzen.

37. Wie im Schrifttum zu Recht hervorgehoben wurde, bedeutet dies, daß Artikel 1 Satz 3 des Protokolls dann nicht eingreift, wenn das Organ selbst auf den Schutz dieser Vorschrift verzichtet hat. Bei Anwendung der so definierten Ausnahme ist jedoch zu beachten, daß der in der genannten Vorschrift enthaltene strenge Regel-Ausnahme-Mechanismus ein hohes Maß an Rechtssicherheit bietet, das in einem so sensiblen Bereich wie dem der Zwangsmaßnahmen sowohl im Hinblick auf die geschützten Interessen der Gemeinschaft als auch die Interessen des Bürgers, der die Zwangsmaßnahme betreibt, erforderlich ist. Dasselbe Maß an Rechtssicherheit muß daher auch gewährleistet sein, wenn es um den Fall des Verzichts geht.

38. Daraus ergibt sich notwendigerweise, daß ein solcher Verzicht, um die Sperrwirkung des Artikels 1 Satz 3 des Protokolls zu beseitigen, klar und unzweideutig zum Ausdruck gekommen sein muß.

39. In dieser Auffassung sehe ich mich durch vergleichbare Texte des Völkerrechts bestätigt, die den Fall des Verzichts positiv regeln.

40. So heißt es im Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen (Section 2):

Die Organisation der Vereinten Nationen, ihr Vermögen und ihre Guthaben, gleichviel wo und in wessen Besitz sie sich befinden, genießen Immunität von der Gerichtsbarkeit, soweit nicht im Einzelfall die Organisation ausdrücklich darauf verzichtet hat.

41. Das Wiener Übereinkommen vom 18. April 1961 über diplomatische Beziehungen bestimmt in Artikel 22 Absatz 1:

Die Räumlichkeiten der Mission sind unverletzlich. Vertreter des Empfangsstaates dürfen sie nur mit Zustimmung des Missionschefs betreten.

42. Die Schlußfolgerung, daß es eines klaren und unzweideutigen Verzichts bedarf, wird durch die genannten Beschlüsse des Gerichtshofes und namentlich durch den in der Rechtssache Universe Tankship erlassenen Beschluß nicht beeinträchtigt. Zwar heißt es in dessen Randnummer 5, daß

der betreffende Gläubiger beim Gerichtshof nur dann einen Antrag auf Erteilung der Ermächtigung aufgrund von Artikel 1 des genannten Protokolls stellen [kann], wenn das betroffene Gemeinschaftsorgan Einwände erhebt, die darauf gestützt sind, daß die geplante Pfändung geeignet sei, das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaften zu behindern.

43. Diese Überlegung erklärt sich jedoch aus dem Stadium, in dem der Beschluß des Gerichtshofes erging. Die fragliche Pfändung war lediglich geplant. In dieser Phase ist in der Tat noch keine Ermächtigung erforderlich (ein entsprechenden Antrag also gegenstandslos), es sei denn, das betreffende Organ hätte schon vorab Einwände gegen die geplante Maßnahme erhoben und sich hierzu auf Artikel 1 des Protokolls berufen. Erst wenn die Pfändung dem Organ zugestellt worden ist und es somit Gelegenheit hatte, seine Haltung zu dieser konkreten Maßnahme festzulegen (insbesondere: die Möglichkeit eines Verzichts auf die Rechte aus Artikel 1 des Protokolls zu prüfen), kann eine Ermächtigung erforderlich werden.

44. Wenn wir nun in diesem Lichte den vorliegenden Fall prüfen, so stellen wir fest, daß die Kommission zu keiner Zeit positiv — und sei es auch nur implizit — zu erkennen gegeben hat, sie sei, unter dem Gesichtspunkt des Artikels 1 des Protokolls, mit der Pfändung einverstanden (verzichte also auf die Rechte aus dieser Vorschrift). Das bloße Schweigen genügt, jedenfalls mangels besonderer Umstände, die es als Zustimmung erscheinen lassen könnten, nicht, um die von dieser Vorschrift entfaltete Sperrwirkung zu beseitigen.

45. 5. Da somit keines der zur Stützung des Nichtigkeitsantrags vorgebrachten Argumente stichhaltig ist, ist dieser Antrag als unbegründet abzuweisen.

Zu dem Antrag auf Schadensersatz (Artikel 178, 215 EWG-Vertrag)

46. Bekanntlich setzt die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 die Rechtswidrigkeit des dem Organ zur Last gelegten Verhaltens voraus, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden.

47. I. Was die Identifikation des Verhaltens angeht, dessen Rechtmäßigkeit bestritten wird, so lassen sich dem mit der Klageschrift gestellten Antrag und der hierzu gelieferten Begründung zwei Elemente entnehmen. Die Klägerin beanstandet nämlich,

daß die Kommission dem Pfändungsbeschluß nicht nachgekommen sei, indem sie nach dessen Zustellung verschiedene Beträge aus dem EEF an den Staat Burkina Faso bezahlt habe; und

daß sie, obwohl die Klägerin die Beträge, die ihr aufgrund von Arbeiten im Rahmen eines vom EEF finanzierten Vorhabens geschuldet würden, wegen einer Unterschlagung von EEF-Mitteln nicht erhalten habe, die Zahlungen fortgesetzt habe, ohne für die ordnungsgemäße Verwendung der gewährten Gelder zu sorgen.

48. Auf diese beiden Rügen wird im folgenden näher einzugehen sein. Ferner möchte ich einige Bemerkungen zu einem in der Erwiderung entwickelten Vorbringen machen. Im Kern beanstandet die Klägerin insoweit, die Kommission habe sie bis zur Mitteilung ihres Schreibens vom 14. Juni 1991, also während drei Monaten, in dem berechtigten Glauben gelassen, daß sie nichts gegen die Pfändung einzuwenden habe. Dieses Schweigen der Kommission sei fahrlässig gewesen und habe die Klägerin geschädigt. Da dieses Vorbringen jedoch nach Artikel 38 § 1 Buchstabe c und Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung als neuer Klagegrund verspätet ist, ist hierauf nur kurz einzugehen.

49. II. Der Schaden, um dessen Ersatz es der Klägerin geht, besteht darin, daß die ihr geschuldete restliche Vergütung in Höhe von 85112000 FCFA bislang nicht gezahlt worden ist.

50. III. Kommen wir also zu den einzelnen Rügen.

51. 1. Soweit die Klägerin der Kommission vorwirft, sie habe durch ihre Zahlungen gegen den Pfändungsbeschluß verstoßen, ist hierin nach ihrer Ansicht eine Verletzung von Artikel 1 des Protokolls zu sehen, auf den sich die Kommission zu Unrecht berufe.

52. Diese Rüge ist zurückzuweisen. Wie bereits erläutert, fällt die vorliegende Pfändung unter die genannte Vorschrift, ohne daß im Zeitpunkt der Zahlungen eine Ausnahme von der dort aufgestellten Regel eingriff (sei es eine Ermächtigung des Gerichtshofes, sei es eine Zustimmung seitens der Kommission). Die Kommission hat daher durch die Zahlungen als solche nicht gegen Artikel 1 des Protokolls verstoßen.

53. 2. a) Die Rüge, mit der das Verhalten der Kommission angesichts der Unterschlagung von EEF-Mitteln beanstandet wird, weist gewisse Übereinstimmungen mit der vorhin behandelten Rüge auf. Wie sich nämlich aus ihrem Vorbringen in der Klageschrift ergibt, das sie in der mündlichen Verhandlung näher ausgeführt hat, ist die Klägerin der Ansicht, daß die Kommission als Verwalterin des EEF, um die Interessen der Klägerin zu wahren, nicht ohne weiteres ihre Zahlungen an den Staat Burkina Faso im Rahmen des streitigen Vorhabens hätte fortsetzen dürfen. Vielmehr hätte sie diese entweder aussetzen müssen, bis die Ansprüche der Klägerin erfüllt sind, oder sie direkt an die Klägerin entrichten müssen. Im Rahmen der nunmehr behandelten Rüge geht es der Klägerin also nicht um die Stellung der Kommission als Drittschuldner einer Pfändung im Lichte von Artikel 1 des Protokolls, sondern um ihre Stellung als Verwalterin des EEF im Lichte der Regeln, nach denen dieser Fonds funktioniert. Dabei kritisiert die Klägerin, so verstehe ich ihr Vorbringen, nicht das Verhalten der Kommission vor der angeblichen Unterschlagung der EEF-Mittel. Die Klägerin hat nämlich nichts dazu vorgetragen, ob und wie die Kommission diese Unregelmäßigkeit hätte verhindern können. Ihr geht es vielmehr um das Verhalten, das die Kommission nach Kenntnisnahme von den genannten Vorgängen gezeigt hat. Dieses verstößt nun, wie die Klägerin in der Klageschrift meint, gegen die Abkommen von Lomé, die internen Abkommen sowie die Finanzregelungen.

54. Dieses Vorbringen ist zweckmäßigerweise dahin zu verstehen, daß ein Verstoß gegen diejenigen Regeln gerügt wird, die auf den vorliegenden Fall der Gemeinschaftshilfe anwendbar sind, nämlich

das Erste Abkommen von Lomé;

das Interne Abkommen vom 11. Juli 1975;

die Finanzregelung vom 25. Juli 1976.

55. Die Kommission ist der Ansicht, die einzige Pflicht, die ihr als Verwalterin des EEF im Hinblick auf die ordnungsgemäße Verwendung der durch diesen Fonds gestellten Mitteln obliege, bestehe darin, vor der Auszahlung zu überprüfen, daß die ausgeschriebenen Arbeiten tatsächlich durchgeführt worden seien. Hierzu verweist sie auf Artikel 58 und 59 der vorgenannten Finanzregelung. Im übrigen dürfe sie sich angesichts der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen ihr und dem betreffenden AKP-Staat nicht in die Vertragsbeziehungen zwischen dem ONPF und einem von diesem beauftragten Subunternehmer einmischen. In der Gegenerwiderung hat sie allerdings hinzugefügt, sie habe die Behörden des Staates Burkina Faso auf den spezifischen Fall der Klägerin hingewiesen und sich bei den örtlichen Stellen im Rahmen ihrer Befugnisse darum bemüht, den Streit beizulegen. In der mündlichen Verhandlung hat sie noch präzisiert, sie habe die letzten drei Zahlungen im Rahmen des hier streitigen Vorhabens für einen gewissen Zeitraum ausgesetzt. Dies sei geschehen, um auf die örtlichen Stellen Druck auszuüben. Man habe die Beträge jèdoch letztlich freigeben müssen, da die Situation unhaltbar geworden sei.

56. Schließlich hat die Kommission in der Gegenerwiderung bestritten, daß zwischen ihrem Verhalten und dem Schaden der Klägerin ein Kausalzusammenhang bestehe.

57. aa) Zu diesem Vorbringen ist vorab festzustellen, daß der Kommission gegenüber einem AKP-Staat, der Unregelmäßigkeiten der hier diskutierten Art begeht oder duldet, keine Möglichkeiten gegeben sind, eine Beseitigung des hierdurch geschaffenen Zustandes zu erzwingen — es sei denn im Wege ihres Zahlungsgebarens. Eine Untätigkeit außerhalb dieses Bereichs kann der Kommission daher nicht vorgeworfen werden.

58. bb) Begründet nun das Zahlungsgebaren der Kommission eine Schadensersatzpflicht wegen Verstoßes gegen das Abkommen von Lomé, das interne Abkommen oder die Finanzregelung?

59. Gehen wir zunächst der Frage nach, ob dies der Fall ist, soweit die Kommission, wie die Klägerin behauptet, ihre Zahlungen nicht ausgesetzt hat, um auf die Stellen des Staates Burkina Faso Druck mit dem Ziel auszuüben, daß das ONPF seinen Verpflichtungen gegenüber der Klägerin nachkommt. Selbst wenn wir, entgegen dem — meines Erachtens verspäteten — Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung unterstellen, daß sie nichts in diesem Sinne unternommen hat, ist diese Frage meines Erachtens zu verneinen.

60. Zunächst kann ich in den drei genannten Texten keine Grundlage für ein solches Vorgehen der Kommission erkennen. Sodann, was Artikel XVIII Absatz 2 von Anlage 3 zu dem hier anwendbaren Finanzierungsabkommen angeht, eine Vorschrift, die die Kommission bei Verstoß gegen dieses Abkommen zur Aussetzung der Zahlungen ermächtigt, hat die Klägerin nicht geltend gemacht, daß der Staat Burkina Faso durch sein Verhalten gerade gegen das Finanzierungsabkommen verstoßen hat. Schließlich ist völlig ungeklärt, ob die Ansprüche der Klägerin befriedigt worden wären, wenn die Kommission tatsächlich den genannten Schritt unternommen hätte. Hierzu ist festzustellen, daß die gerügten Zahlungen der Kommission, soweit sie überhaupt das hier erörterte Vorhaben betrafen, unstreitig keinen spezifischen Zusammenhang mit den Arbeiten der Klägerin aufwiesen. Die Beschwerde der Klägerin vom 9. Oktober 1990 an den örtlichen Beauftragen der Kommission in Verbindung mit dem Vorbringen der Kommission in der Gegenerwiderung deuten eher darauf hin, daß die zur Bezahlung der Arbeiten der Klägerin bestimmten Beträge aus dem EEF von der Kommission bereits gewährt worden waren, bevor ihr die genannte Beschwerde zuging. Unter diesen Umständen halte ich es für reine Spekulation, anzunehmen, das ONPF wäre seinen Verpflichtungen gegenüber der Klägerin nachgekommen, wenn die streitigen Zahlungen ausgesetzt worden wären. Die Klägerin hat in keiner Weise erklärt, wie diese Institution, nachdem die für die Klägerin bestimmten Beträge unterschlagen worden waren, hierzu überhaupt in der Lage gewesen wäre, zumal wenn erwartete weitere Zahlungen ausgeblieben wären. Unter diesem Blickwinkel betrachtet, fehlt es somit an genügenden Anhaltspunkten dafür, daß das Verhalten der Kommission den erforderlichen Kausalzusammenhang mit dem Schaden der Klägerin aufweist.

61. Dasselbe gilt, soweit die Kommission, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung präzisiert hat, die Zahlungen hätte aussetzen müssen, um das ONPF dazu zu bewegen, einer direkten Zahlung der Kommission an die Klägerin zuzustimmen. Mangels Nachweises, daß die Zahlungen der Kommission gerade die von der Klägerin durchgeführten Arbeiten betrafen, hätte im Falle einer solchen Zustimmung nicht ausgeschlossen werden können, daß statt der Ansprüche der Klägerin die Ansprüche anderer Gläubiger unbefriedigt bleiben. Es ist völlig offen, ob das ONPF sich hierauf eingelassen hätte. Schon die Kausalbeziehung zwischen dem Verhalten der Kommission und dem Schaden der Klägerin ist daher nicht belegt. Ferner habe ich große Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Vorgehens, das die Kommission nach Ansicht der Klägerin hätte einschlagen müssen. Zwar trifft die Kommission gemäß Artikel XIII von Anhang 3 des Finanzierungsabkommens alle geeigneten Maßnahmen, damit die Ausführung der Zahlungsanweisungen zugunsten der Zuschlagsempfänger bei vom EEF finanzierten Aufträgen und Verträgen innerhalb kürzester Frist erfolgt. Man könnte sich in der Tat fragen, ob diese Klausel, die den beauftragten Unternehmen einen Vorteil verschafft, weil sich ihr Interesse an prompter Zahlung mit dem der Gemeinschaft an einem möglichst wirkungsvollen Einsatz ihrer Mittel und mit dem des AKP-Staates an rascher Befreiung von seinen Verbindlichkeiten deckt, im Falle eines vom Staat kontrollierten Zuschlagsempfängers auch zugunsten eines Subunternehmers wirken kann. Doch kann eine solche Wirkung nur als Reflex des Schutzes eintreten, der den Finanzinteressen der Gemeinschaft und den Interessen des AKP-Staates gilt: Letztere — nicht die beauftragten Unternehmen — sind Empfänger der Leistungen der Gemeinschaft (vergleiche Artikel 7 des Finanzierungsabkommens) und für die Durchführung der finanzierten Vorhaben verantwortlich (Artikel 55 des Ersten Abkommens von Lomé). Insofern ist festzustellen, daß durch den Schritt, den die Kommission nach Ansicht der Klägerin hätte vornehmen sollen, sie in die Verteilung desjenigen Risikos zwischen den Subunternehmern des ONPF eingegriffen hätte, das aufgrund der angeblichen Unregelmäßigkeiten entstanden ist — ohne erkennbaren Vorteil für den korrekten Einsatz der genannten Mittel oder die Finanzsituation des Staates Burkina Faso oder des ONPF.

62. Die Kommission hat sich somit nicht dadurch schadensersatzpflichtig gemacht, daß sie die Zahlungen nicht ausgesetzt hat.

63. Schließlich kann auch nicht behauptet werden, die Kommission hätte ihre Zahlungen direkt an die Klägerin leisten müssen. Hätte sie dies getan, so hätten diese Zahlungen keine schuldbefreiende Wirkung gehabt und hätten daher nicht dem Gebot einer ordnungsgemäßen Verwaltung des EEF entsprochen (vergleiche Artikel 30 der Finanzregelung).

64. b) Soweit die Klägerin in ihrer Erwiderung eine allgemeine Pflicht der Kommission geltend macht, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und Dritter zu schützen, so kann eine solche Pflicht, sollte sie anzuerkennen sein, nur im Rahmen der tatsächlichen Befugnisse der Kommission bestehen. Dies kommt auch in Buchstabe G der Entschließung vom 13. November 1991 zum Ausdruck, auf die die Klägerin ihr Vorbringen in diesem Punkt stützt. Eine solche allgemeine Pflicht könnte also an den im vorigen Punkt gezogenen Schlußfolgerungen nichts ändern.

65. 3. Lassen Sie mich zum Abschluß noch kurz auf das — wie gesagt verspätete — Vorbringen der Klägerin eingehen, wonach die Kommission sie zu Unrecht drei Monate in dem Glauben gelassen hätte, daß sie nichts gegen die Pfändung einzuwenden habe.

66. Mir scheint in der Tat, daß die Gemeinschaftsorgane die Pflicht haben, alle Maßnahmen zu treffen, die bei Anlegung eines vernünftigen Maßstabs möglich und die geeignet sind, den in Artikel 1 Satz 3 des Protokolls festgelegten Anspuch zu verwirklichen. Dieser Anspruch zielt darauf ab, daß die formale Sperre, der die dort genannten Zwangsmaßnahmen unterliegen, vom Gerichtshof immer dann — im Wege der Ermächtigung — aufgehoben wird, wenn sie nicht für das Funktionieren und die Unabhängigkeit der Gemeinschaft erforderlich ist. Es handelt sich dabei um eine Garantie, die dem einzelnen unmittelbar aufgrund des Protokolls zusteht und die angesichts des funktionalen und begrenzten Charakters der Vorrechte und Befreiungen das notwendige Korrektiv zu der in Artikel 1 Satz 3 des Protokolls enthaltenen Regel darstellt.

67. Diese Garantie würde nun aber in ihrer praktischen Wirksamkeit beeinträchtigt, wenn es den Gemeinschaftsorganen erlaubt wäre, unter Ausnutzung des Prinzips, wonach das Vorrecht aus Artikel 1 Satz 3 des Protokolls auch ohne Geltendmachung wirkt, den von einzelnen erwirkten Zwangsmaßnahmen Gegenstände zu entziehen, hinsichtlich derer der Gerichtshof die Ermächtigung gemäß dieser Vorschrift hätte geben können. Die Gemeinschaftsorgane sind vielmehr verpflichtet, wie ich eingangs sagte, soweit erforderlich und möglich, zur Verwirklichung der Rechte der einzelnen beizutragen. Ein Verstoß gegen diese Pflicht kann, unter denselben Bedingungen wie jedes andere rechtswidrige Verhalten eines Gemeinschaftsorgans, einen Schadensersatzanspruch gemäß Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages auslösen.

68. Um dieses Prinzip auf Einzelfälle anzuwenden, müssen die Besonderheiten jedes dieser Fälle berücksichtigt werden. Im vorliegenden Fall ist zu beachten, daß die Kommission, nachdem sie ausreichend Zeit hatte, ihre Haltung festzulegen, ohne rechtzeitigen Hinweis an die Klägerin Zahlungen geleistet hat, hinsichtlich derer eine Ermächtigung des Gerichtshofs nicht von vornherein auszuschließen war. Es handelt sich um diejenigen Zahlungen, die das Vorhaben betrafen, an dessen Verwirklichung auch die Klägerin beteiligt war.

69. Ein derartiges Verhalten hätte Anlaß zu einer sehr eingehenden Prüfung gegeben, wenn die Klägerin es rechtzeitig gerügt hätte. Da dies jedoch nicht der Fall ist, ferner, da die Klägerin selbst die Kausalbeziehung zwischen dem Verhalten der Kommission und dem behaupteten Schaden verneint und da schließlich nicht geltend gemacht worden ist, daß der Gerichtshof die Ermächtigung erteilt hätte, wäre er seinerzeit mit einem entsprechenden Antrag befaßt worden, ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

C — Schlußantrag

70. Aus allen diesen Gründen schlage ich vor,

die Klage als unbegründet abzuweisen;

der Klägerin gemäß Artikel 69 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.