Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.01.1993 – C-193/92

Schlußanträge des Generalanwalts

F. G. Jacobs

vom 28. Januar 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Im vorliegenden Rechtsstreit hat das Tribunal du travail Brüssel um eine Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 51 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (in der aktualisierten Fassung in Anhang I der Verordnung [EWG] Nr. 2001/83 des Rates vom2. Juni 1983 [ABl. L 230, S. 6]), ersucht.

2 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Bogana, ist ein italienischer Staatsangehöriger, der in Italien und in Belgien arbeitete. Am 24. Oktober 1980 wurde er arbeitsunfähig. Mit Entscheidung vom 27. Januar 1984 bewilligte ihm der zuständige italienische Träger der sozialen Sicherheit eine Invaliditätsrente mit Wirkung vom 1. November 1981. Der zweite Beklagte des Ausgangsverfahrens — das Institut national d'assurance maladie-invalidité (im folgenden: INAMI) — übermittelte Herrn Bogana am 10. Mai 1984 seine Entscheidung über die Berechnung seiner belgischen Invaliditätsrente. Zu diesem Zeitpunkt belief sich der Tagessatz der belgischen Rente auf 472,23 BFR und der der italienischen Rente auf einen Betrag, der 27,21 BFR entsprach.

3 Die Berechnung der genannten Renten erfolgte gemäß den Vorschriften des Kapitels 3 des Titels III der Verordnung Nr. 1408/71. Diese Vorschriften waren auf die Invaliditätsrenten des Herrn Bogana aufgrund von Artikel 40 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 anwendbar. Bei der italienischen Rente handelte es sich um eine proratisierte Rente, die gemäß den Bestimmungen über die Zusammenrechnung und Proratisierung in Artikel 46 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 berechnet worden war. Als das INAMI die belgische Rente des Herrn Bogana berechnete, stellte es fest, daß sich das gleiche Ergebnis ergab, gleichviel, ob es nur die belgischen Rechtsvorschriften (einschließlich einer Antikumulierungsbestimmung in Artikel 76quater § 2 des Gesetzes vom 9. August 1963) oder die Vorschriften des Artikels 46 einschließlich der Antikumulierungsbestimmung in Artikel 46 Absatz 3 anwandte.

4 it Wirkung vom 1. Oktober 1986 wurden die einschlägigen belgischen Rechtsvorschriften geändert, was dazu führte, daß die Rente des Herrn Bogana von 43,5 % des entgangenen Arbeitsentgelts auf 45 % erhöht wurde. Das INAMI unterrichtete Herrn Bogana darüber, daß seine Rente am 17. Februar 1987 entsprechend neu berechnet worden war. Hiernach belief sich der Tagessatz seiner belgischen Rente auf 606,64 BFR und der seiner italienischen Rente auf einen 35,79 BFR entsprechenden Betrag. Es ist unstreitig, daß die genannte Änderung der belgischen Rechtsvorschriften eine Änderung des Feststellungsverfahrens oder der Berechnungsmethode für die Leistungen im Sinne von Artikel 51 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 darstellte. Nach Artikel 51 Absatz 2 hatten die belgischen Stellen daher die Rente gemäß den Vorschriften des Artikels 46 neu zu berechnen.

5 Der Rechtsstreit zwischen den Parteien ist wegen einer Neuberechnung entstanden, die die erste Beklagte — die Union nationale des mutualités socialistes (im folgenden: UNMS) — rückwirkend für die Zeit vom 1. Januar 1987 bis 28. Februar 1991 durchführte.

6 Um den Charakter dieses Rechtsstreits zu verstehen, ist es notwendig, bestimmte Vorschriften des belgischen Rechts zu betrachten. Artikel 76quater § 2 des Gesetzes vom 9. August 1963 sieht vor, daß die fraglichen Renten zu versagen sind, wenn der (unter anderem) durch Krankheit oder Verletzungen verursachte Schaden tatsächlich nach anderen — belgischen oder ausländischen — Rechtsvorschriften ausgeglichen wird, daß aber der Betroffene, wenn nach diesen anderen Rechtsvorschriften ein niedrigerer Betrag zu zahlen ist, Anspruch auf den Differenzbetrag hat. Gemäß Artikel 24Ibis der Königlichen Verordnung vom 4. November 1963 ist die belgische Rente immer dann anzupassen, wenn sich die ausländische Rente um 2 % oder mehr im Verhältnis zu der ursprünglichen oder der vorhergehenden Berechnung ändert oder der Wechselkurs der Fremdwährung um 2 % oder mehr im Verhältnis zu dem Wechselkurs schwankt, der bei der ursprünglichen oder der vorhergehenden Berechnung zugrunde gelegt wurde.

7 Obwohl der genaue Sachverhalt in dem Vorlagebeschluß oder in den Stellungnahmen der Parteien nicht dargelegt ist, scheint es, daß sich die italienische Rente des Herrn Bogana in der Zeit vom 1. Januar 1987 bis 28. Februar 1991 aufgrund von Anpassungen an die Lebenshaltungskosten (Indexierung) beträchtlich erhöhte. Die Beklagten sind der Auffassung, die belgische Rente von Herrn Bogana hätte immer dann, wenn diese Erhöhungen 2 % überschritten hätten, nach der oben genannten Antikumulierungsvorschrift um einen entsprechenden Betrag gemindert werden müssen. Die UNMS stellte fest, daß derartige Anpassungen der belgischen Rente nicht erfolgt waren, und erließ daher zwei Bescheide, mit denen von Herrn Bogana Beträge von 4572 BFR und 39093 BFR zurückgefordert wurden. Herr Bogana klagte gegen diese Bescheide beim Tribunal du travail Brüssel. Er macht geltend, die angefochtenen Bescheide verstießen gegen Artikel 51 der Verordnung Nr. 1408/71, der lautet:

(1) Der Prozentsatz oder Betrag, um den bei einem Anstieg der Lebenshaltungskosten, bei Änderung des Lohnniveaus oder aus anderen Anpassungsgründen die Leistungen in den betreffenden Mitgliedstaaten geändert werden, gilt unmittelbar für die nach Artikel 46 festgestellten Leistungen, ohne daß eine Neuberechnung nach Artikel 46 vorzunehmen ist.

(2) Bei Änderungen des Feststellungsverfahrens oder der Berechnungsmethode für die Leistungen ist dagegen eine Neuberechnung nach Artikel 46 vorzunehmen.

8 Nach Ansicht von Herrn Bogana fallen die Erhöhungen seiner italienischen Rente seit dem 1. Januar 1987 unter Artikel 51 Absatz 1, was zur Folge habe, daß die belgischen Stellen an einer Anpassung seiner belgischen Rente wegen der Erhöhungen der italienischen Rente gehindert seien. Eine Reihe von Urteilen des Gerichtshofes scheint diese Auffassung zu stützen; vgl. insbesondere Urteile vom 2. Februar 1982 in der Rechtssache 7/81 (Sinatra, Sig. 1982, 137), vom 1. März 1984 in der Rechtssache 104/83 (Cinciuolo, Slg. 1984, 1285), vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-85/89 (Ravida, Slg. 1990,I-1063) und vom 20. März 1991 in der Rechtssache C-93/90 (Cassamali, Slg. 1991, I-1401). Das INAMI, das dem Verfahren zur Unterstützung der UNMS beitrat, meint, daß diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, weil die belgische Rente allein nach nationalem Recht bestimmt worden sei (wobei der so festgesetzte Betrag genauso hoch sei wie der Betrag, der sich bei Anwendung von Artikel 46 der Verordnung Nr. 1408/71 ergebe).

9 Das Tribunal du travail hat dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Muß eine Leistung, deren zum Vergleich durchgeführte Berechnung nach den nationalen Rechtsvorschriften (Artikel 76quater § 2 des Gesetzes vom 9. August 1963) und nach Artikel 46 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zu dem gleichen Ergebnis führt, nach dem Zeitpunkt der Entstehung des Anspruchs gemäß Artikel 51 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 oder gemäß einer Vorschrift des nationalen Rechts (Artikel 24Ibis der Königlichen Verordnung vom 4. November 1963) angepaßt werden, die eine Neuberechnung (Ausgleich) der nach nationalem Recht geschuldeten Leistung entsprechend den Änderungen der ausländischen Leistung, die insbesondere auf den Schwankungen der durchschnitdichen Wechselkurse und der wirtschaftlichen Entwicklung beruhen, vorsieht?

10 Ich kann keinen Grund sehen, unter den Umständen, auf die sich das INAMI bezieht, von der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes abzuweichen. Nichts in der vorliegenden Rechtssache rechtfertigt ein anderes Ergebnis als in früheren Fällen, insbesondere in den Rechtssachen Ravida und Cassamali. In meinen Schlußanträgen in der letztgenannten Rechtssache habe ich folgendes ausgeführt (Nr. 12):

Nach seinem Aufbau unterscheidet Artikel 51 der Verordnung Nr. 1408/71 zwei Sachverhalte: a) auf der Indexierung beruhende Anpassungen und b) Anpassungen aufgrund einer Änderung der Berechnungsmethode. Im letzteren Fall findet eine völlige Neuberechnung statt. Im ersteren erhöhen sich die bisher zu zahlenden Leistungen um einen bestimmten Prozentsatz oder Betrag, und es findet abgesehen von dieser Anpassung keine Neuberechnung statt. Eine dritte Möglichkeit, wonach eine auf einer Indexierung beruhende Erhöhung in einem Mitgliedstaat in einem anderen Mitgliedstaat bei der Anwendung einer nationalen Antikumulierungsvorschrift berücksichtigt werden kann, sieht Artikel 51 nicht vor. Gemäß Artikel 51 Absatz 1 gilt der Grundsatz der voneinander unabhängigen Entwicklung der Sozialleistungen. Sind die Leistungen einmal gemäß Artikel 46 berechnet worden, entwikkeln sie sich in jedem der betroffenen Mitgliedstaaten unabhängig voneinander. Eine Anpassung in einem Mitgliedstaat beeinflußt die in dem anderen Mitgliedstaat gewährte Leistung nicht. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz besteht gemäß Artikel 51 Absatz 2 bei Änderungen der Berechnungsmethode. Diese Ausnahme ist erforderlich, weil sich durch diese Änderungen für den Betroffenen eine Lage ergeben kann, in der eine andere Methode für ihn günstiger wäre. Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 46 nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes für den einzelnen einen Anspruch darauf begründet, daß, je nachdem, welche Vorschriften günstiger sind, entweder die nationalen Rechtsvorschriften oder die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, einschließlich der jeweiligen Antikumulierungsvorschriften vollständig auf ihn angewendet werden (siehe zum Beispiel die Rechtssache 22/77, FNROM, Slg. 1977, 1699). Es ist unwahrscheinlich, daß die in Artikel 51 Absatz 1 genannten Umstände — zum Beispiel eine Anpassung der Leistungen bei einem Anstieg der Lebenshaltungskosten oder des Lohnniveaus — das Ergebnis eines Vergleichs beider Alternativen beeinflussen würden.

11 Der so beschriebene Grundsatz — nämlich der der voneinander unabhängigen Entwicklung der Sozialleistungen — scheint in der vorliegenden Rechtssache ebenso einschlägig wie in der Rechtssache Cassamali. Die Rechtfertigung für diesen Grundsatz liegt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes darin, daß er die Verwaltungsarbeit der Träger der sozialen Sicherheit vereinfacht, denen die Mühe erspart wird, die Leistungen ständig neu zu berechnen, um den Anpassungen an die Lebenshaltungskosten bei in anderen Mitgliedstaaten gezahlten Leistungen Rechnung zu tragen. Diese Rechtfertigung verliert ihre Gültigkeit nicht bloß deshalb, weil die Rente, die an Herrn Bogana allein nach nationalem Recht einschließlich einer nationalen Antikumulierungsvorschrift zu zahlen ist, genauso hoch ist wie die Rente, auf die er nach Artikel 46 der Verordnung Nr. 1408/71 einschließlich der Antikumulierungsvorschrift in Artikel 46 Absatz 3 Anspruch gehabt hätte. Im Gegenteil, die gleiche Rechtfertigung gilt mit gleicher Kraft unter solchen Umständen.

12 Alle verbleibenden Zweifel in diesem Punkt dürften durch eine kurze Prüfung der Schriftstücke in den Akten des vorlegenden Gerichts ausgeräumt werden. Diese Schriftstücke enthalten von der UNMS durchgeführte mühsame Berechnungen, die, Monat für Monat, die Änderungen des Wertes der italienischen Rente des Herrn Bogana berücksichtigen, darunter Änderungen, die auf geringen Schwankungen des Wechselkurses beruhen, ebenso wie solche, die auf eine an einen Index gebundene Erhöhung der italienischen Rente zurückgehen. In manchen Fällen handelt es sich um einen so geringfügigen Betrag wie einen Franken pro Tag. Dies ist genau die Art von unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand, den Artikel 51 beseitigen will.

13 Es sollte zudem nicht vergessen werden, daß die finanziellen Auswirkungen der Vorschrift des Artikels 51 Absatz 1 normalerweise nicht dramatisch sein werden. Wenn in einem der beiden beteiligten Länder eine erhebliche, indexgebundene Erhöhung gewährt worden ist, wird der scheinbare Gewinn normalerweise aus den Gründen, die ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Cassamali (Nr. 13) dargelegt habe, bald durch die Geldentwertung ausgeglichen werden. Was auch immer der Gewinn ist, er wird normalerweise eine kurzzeitige Erscheinung von verhältnismäßig geringem Umfang sein, die unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung hingenommen werden sollte.

14 Die von dem belgischen Gericht vorgelegte Frage bezieht sich ausdrücklich auf die Auswirkungen einer Änderung des Wertes der ausländischen Leistung aufgrund von Wahrungsentwicklungen. Nach meiner Auffassung sind die belgischen Stellen auch daran gehindert, die Rente des Herrn Bogana anzupassen, um den Erhöhungen des Wertes seiner italienischen Rente Rechnung zu tragen, die auf Schwankungen des Wechselkurses beruhen. Diese Auffassung steht im Einklang mit dem Beschluß Nr. 99 der Verwaltungskommission für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer vom 13. März 1975 (ABl. C 150, S. 2), auf den ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Cassamali, unter Nr. 14, Bezug genommen habe. Dieser Beschluß betrifft die Auslegung von Artikel 107 der Verordnung Nr. 574/72, nach dem bei der Bestimmung des Kurses für die Umrechnung auf eine Landeswährung lautender Beträge in eine andere Landeswährung ein vierteljährlicher Bezugszeitraum zugrunde gelegt wird. Der Beschluß legt Artikel 107 dahin aus, daß dieser den Umrechnungskurs bestimmt, der zur Zeit der Erstfeststellung oder zur Zeit der Neuberechnung nach Artikel 51 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 maßgebend ist. Er sagt ferner, daß Artikel 107 jedoch nicht dazu [verpflichtet], die laufenden Leistungen (vor allem Renten) unter Anwendung der in Absatz 1 ... festgelegten Umrechnungskurse vierteljährlich neu zu berechnen. Die Verwaltungskommission für die soziale Sicherheit ist natürlich nicht ermächtigt, rechtlich bindende Beschlüsse über die Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Rechtsvorschriften zu erlassen; vgl. Urteil vom 14. Mai 1981 in der Rechtssache 98/80, Romano, Slg. 1981, 1241, Randnr. 20. Ich meine gleichwohl, daß die Betrachtungsweise der Verwaltungskommission richtig ist und eine in einem Land gezahlte Leistung nicht deshalb gekürzt werden darf, weil sich der Wert einer ausländischen Leistung infolge von Währungsfaktoren erhöht hat.

15 Obwohl sich Artikel 51 Absatz 1 nicht ausdrücklich auf Änderungen des Wertes von Leistungen infolge von Währungsfaktoren bezieht, gibt es gute Gründe dafür, den Grundsatz der voneinander unabhängigen Entwicklung der Leistungen auf solche Fälle anzuwenden. Wie ich meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Cassamali ausgeführt habe, hat eine Aufwertung der Lira gegenüber dem belgischen Franken die gleiche Wirkung wie eine Erhöhung des Betrags einer italienischen Rente, zumindest was den Wert der Rente in Belgien anbelangt. Es wäre unlogisch, die belgische Rente des Herrn Bogana anzupassen, wenn sich der Wert seiner italienischen Rente infolge von Währungsentwicklungen erhöht, sie aber nicht anzupassen, wenn sich der Wert der italienischen Rente infolge einer Indexierung erhöht.

16 Tatsächlich gibt es besonders starke Argumente für die Anwendung des Grundsatzes der voneinander unabhängigen Entwicklung, wenn sich der Wert einer Rente infolge von Wahrungsfaktoren ändert. Änderungen aufgrund von Währungsschwankungen treten wahrscheinlich unregelmäßiger und häufiger auf als Änderungen aufgrund einer Indexierung. In dieser Hinsicht ist zu beachten, daß nach belgischem Recht eine so geringe Änderung wie eine 2 %ige zu berücksichtigen ist. Selbst wenn beide beteiligten Währungen voll an dem Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems teilnähmen, das Schwankungsbreiten von plus oder minus 2,25 % (oder in einigen Fällen 6 %) erlaubt, könnten ihre relativen Werte daher immer noch ausreichend schwanken, um die in Artikel 24Ibis der genannten Königlichen Verordnung vorgesehenen Anpassungen auszulösen. Der in Artikel 51 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 enthaltene Grundsatz der voneinander unabhängigen Entwicklung würde sinnlos, wenn er nicht auf Änderungen des Wertes von Leistungen aufgrund von Währungsfaktoren anzuwenden wäre.

Ergebnis

17 Ich bin daher der Meinung, daß die vom Tribunal du travail Brüssel vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten ist:

Artikel 51 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, ist dahin auszulegen, daß dann, wenn eine Leistung nach den nationalen Rechtsvorschriften einschließlich einer Antikumulierungsvorschrift berechnet worden ist und diese Berechnung zu dem gleichen Ergebnis führt wie die Anwendung von Artikel 46 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1408/71, die Leistung später nicht gekürzt werden darf, um einer Änderung des Wertes einer von einem anderen Mitgliedstaat gezahlten Leistung Rechnung zu tragen, wenn diese Änderung auf einer Anpassung beruht, die aufgrund der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialen Lage vorgenommen wird, oder aus Schwankungen des Wechselkurses resultiert.