Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.02.1993 – C-307/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 3. Februar 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Wie wirkt sich der Wechsel des Käufers während des Milchwirtschaftsjahres auf die einem Erzeuger zugeteilten Milchquoten aus? Dies ist im wesentlichen die Frage, die Ihnen das Tribunal de paix Luxemburg stellt.

2 Für den Milchmarkt besteht eine komplexe Gemeinschaftsregelung, mit der zwei Ziele verfolgt werden: die Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage und die Berücksichtigung der besonderen Situation bestimmter Erzeuger.

3 Durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 wurde in die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ein Artikel 5c eingefügt, mit dem eine von den Erzeugern oder den Käufern von Kuhmilch zu tragende zusätzliche Abgabe eingeführt wurde.

4 Danach wird bei Überschreitung eines maximalen Produktionsvolumens, das als Referenzmenge bezeichnet wird und sowohl für die Erzeuger als auch für ihre Käufer gilt, eine zusätzliche Abgabe erhoben, die die Deckung der Kosten für den Absatz der überschüssigen Mengen ermöglicht.

5 Die Summe der Referenzmengen darf in jedem Mitgliedstaat eine Garantiemenge nicht überschreiten. Um die Starrheit dieses Systems zu mildern, erlaubt eine nationale Reserve den Mitgliedstaaten die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an bestimmte Erzeugergruppen.

6 Die zusätzliche Abgabe wird entweder von dem Erzeuger für die von ihm an einen Käufer gelieferten Milchmengen, die in einem Zwölfmonatszeitraum eine Referenzmenge in Höhe seiner Lieferungen in dem vom jeweiligen Mitgliedstaat bestimmten Referenzjahr überschreiten (Formel A), oder von dem Käufer (Formel B) geschuldet. Die letztgenannte Formel wird durch Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 856/84 wie folgt umschrieben:

— eder Käufer von Milch oder anderen Milcherzeugnissen, die ihm vom Erzeuger geliefert werden, zahlt eine Abgabe auf die Milch-oder Milchäquivalenzmengen, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten.

— Der Käufer, der die Abgabe zu zahlen hat, wälzt diese allein auf die Erzeuger ab, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Beitrag an der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers.

7 Die Formel B unterscheidet sich von der Formel A in mehreren Punkten grundlegend. Erstens ist die Molkerei bei Überschreitung der ihr zugeteilten Referenzmenge Schuldnerin der zusätzlichen Abgabe: Die individuellen Erzeugungen sind austauschbar, da das einzige maßgebende Kriterium die Überschreitung der Referenzmenge des Käufers ist. Die Überschreitung der jedem Erzeuger zugeteilten individuellen Menge als solche ist ohne Einfluß auf die Entstehung der Abgabenschuld. Zweitens überwälzt die Molkerei die Abgabe auf die Erzeuger, die ihre Lieferungen erhöht haben, im Verhältnis zu deren Beitrag zu der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers. Drittens können die Lieferungen von Erzeugern, soweit sie deren Referenzmenge überschreiten, innerhalb einer Molkerei durch entsprechend geringere Lieferungen anderer Erzeuger ausgeglichen werden, sofern die Referenzmenge der Molkerei nicht überschritten wird.

8 Während der Erzeuger die zusätzliche Abgabe im Rahmen der Formel A für jede Überschreitung seiner Referenzmenge schuldet, sind die Folgen, die die Erhöhung der Lieferungen durch den Erzeuger hat, im Rahmen der Formel B somit von der Gesamtsituation der Molkerei, an die er seine Milch liefert, abhängig.

9 Die Formel B bewirkt damit eine Art von Vergemeinschaftung der Risiken, die eine flexiblere Verwaltung und eine optimale Nutzung der Quoten erlaubt. Daraus erklärt sich, warum die Abgabe bei Anwendung der Formel B ursprünglich höher war als bei Anwendung der Formel A.

10 Im Rahmen der Formel B rindet mit anderen Worten ein Ausgleich auf zwei Ebenen statt. Beim Käufer können die zu hohen Lieferungen eines Erzeugers durch entsprechend geringere Lieferungen eines anderen Erzeugers ausgeglichen werden, sofern die dem Käufer zugeteilte Referenzmenge nicht überschritten wird. Beim Erzeuger kann eine zu hohe Erzeugung in einer Zeit des Jahres durch eine niedrigere Erzeugung in einer anderen Zeit des Jahres aufgefangen werden, sofern die individuelle Referenzmenge des Erzeugers für das Jahr nicht überschritten wird.

11 Im Rahmen der Formel B kann der Wechsel des Käufers während des Jahres daher für einen Erzeuger von erheblichem praktischem Interesse sein: Die Erzeuger, die einer Molkerei angeschlossen sind, für die die Gefahr der Überschreitung ihrer Referenzmenge besteht, könnten dazu neigen, den Käufer zu wechseln und eine Molkerei zu wählen, bei der infolge eines Rückgangs der Erzeugung ihrer Lieferer dieses Risiko nicht gegeben ist.

12 Die Ablösung eines Käufers durch einen anderen während des Jahres im Rahmen der Formel B wird durch Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse geregelt. Danach bestimmt sich die Referenzmenge

— für die Beendigung des laufenden Zwölfsmonatszeitraums unter Zugrundelegung der Referenzmengen oder eines Teils davon pro rata der noch verbleibenden Zeit

— ....

13 Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 bestimmt schließlich, daß die Referenzmenge des Käufers angepaßt [wird], um insbesondere folgende Faktoren zu berücksichtigen: ... d) die in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 genannten Fälle der Ablösung, einschließlich des Wechsels von Erzeugern von einem Käufer auf einen anderen.

14 Bereits die Rechtssache Neu betraf die luxemburgische Regelung, in der die Formel B zugrunde gelegt wurde und die vorsah, daß bei Wechsel des Käufers während des Jahres eine Referenzmenge in Höhe der dem Lieferanten zugeteilten Referenzmenge von der Referenzmenge des ersten Käufers abgezogen und der des neuen Käufers hinzugefügt sowie ein Abzug von 10 % zugunsten der nationalen Reserve vorgenommen wird.

15 Nach Ihrer Auffassung lief ein solcher Abzug dem Grundsatz der freien Wahl des Geschäftspartners zuwider: Die Verringerung der Referenzmenge im Fall des Käuferwechsels könne Erzeuger davon abhalten, den Käufer zu wechseln, um sich der Molkerei anzuschließen, die ihnen die günstigsten Konditionen biete. Diese Kürzung sei um so weniger gerechtfertigt, als keine zusätzliche Milchmenge auf den Markt gebracht werde.

16 Der Wechsel des Käufers darf somit nicht zu einer Benachteiligung des Erzeugers führen.

17 Auch die vorliegende Vorabentscheidungsfrage bezieht sich auf die Schwierigkeiten, die sich aus dem Käuferwechsel ergeben, und auf die Auslegung des Artikels 7 der Verordnung Nr. 857/84.

18 Folgender Sachverhalt liegt ihr zugrunde: Herr Hendel, der Beklagte des Ausgangsverfahrens, ist Milcherzeuger im Großherzogtum Luxemburg. Vom 1. Januar 1986 an lieferte er seine Erzeugung nicht mehr an Luxlait, sondern an Procola.

19 Nach Entrichtung einer zusätzlichen Abgabe für das fragliche Wirtschaftsjahr erhob Luxlait gegen Herrn Hendel Klage auf Zahlung von 17977 LFR als dem Teilbetrag, der für die Vertragszeit vom 1. April bis 31. Dezember 1985 auf ihr früheres Mitglied zu überwälzen sei.

20 Das mit der Klage befaßte Gericht stellt Ihnen im wesentlichen folgende Frage: Kann im Rahmen der Formel B eine Mengenüberschreitung bei der Belieferung des einen Käufers durch eine Minderlieferung an den Käufer, der den erstgenannten Käufer ersetzt hat, ausgeglichen werden, so daß nur dann eine Geldbuße anfällt, wenn die gesamte dem Erzeuger zugeteilte Quote, unabhängig von deren Aufteilung zwischen den beiden Käufern, überschritten wird?

21 Es stellt sich eine Vorfrage: Erfaßt Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 den Fall, daß ein Milcherzeuger im Rahmen der Formel B die Molkerei, der er angeschlossen ist, aus eigenem Entschluß wechselt, ohne daß ein Unternehmensübergang unter den Käufern stattfindet?

22 Auf den ersten Blick erscheint eine Unterscheidung dort, wo das Gesetz nicht unterscheidet, nicht angebracht, und eine Ablösung des Käufers durch einen anderen im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 liegt offenbar auch dann vor, wenn sie auf Initiative des Erzeugers stattfindet.

23 Zudem bestimmt Artikel 6 der Verordnung Nr. 1371/84, daß die Referenzmenge des Käufers im Rahmen der Formel B angepaßt wird, um insbesondere folgende Faktoren zu berücksichtigen: ... d) die in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 genannten Fälle der Ablösung, einschließlich des Wechsels von Erzeugern von einem Käufer auf einen anderen.

24 Im Urteil vom 25. November 1986 in der Rechtssache Klensch haben Sie die Verordnung Nr. 857/84 und insbesondere ihren Artikel 7 Absatz 2 dahin ausgelegt, daß die individuelle Referenzmenge eines der Formel B unterliegenden Erzeugers, der seine Tätigkeit aus eigenem Entschluß eingestellt hat, nicht dem Käufer erhalten bleibt, sondern der nationalen Reserve hinzuzufügen ist. Sie haben eine Auslegung für unzulässig erklärt, die zur Folge [hätte], daß ein ausgeschiedener Erzeuger, der seine Tätigkeit wiederaufnehmen möchte, an seinen früheren Käufer gebunden wäre und sich zu diesem Zeitpunkt keinen anderen Käufer aussuchen könnte.

25 Somit steht fest, daß Artikel 7 Absatz 2 umfassend für alle Fälle der vollständigen oder partiellen Ablösung eines Käufers durch einen anderen gilt, einschließlich des Falls, daß der Erzeuger aus eigener Initiative den Käufer wechselte.

26 Für die Auslegung dieser Bestimmung sind drei wesentliche Regeln zu berücksichtigen:

erstens die Kontrolle über die Milcherzeugung: Dieser Grundgedanke der Milchquotcnregelung gebietet, daß auf jede Menge, um die der Käufer seine Referenzmenge überschreitet, die zusätzliche Abgabe erhoben wird;

zweitens die freie Wahl des Geschäftspartners: Dies ist die Hauptlehre aus dem Urteil Neu;

schließlich die Solidarität unter den Erzeugern: Sie wirkt nur innerhalb einer Molkerei.

27 Prüfen wir der Reihenfolge nach die Auslegung dieses Artikels, wie sie sich aus seiner Anwendung in Luxemburg ergibt und wie sie von Herrn Hendel auf der einen und von der Kommission auf der anderen Seite vorgeschlagen wird.

28 Artikel 7 Absatz 2 wird im Großherzogtum folgendermaßen angewendet: Die jährliche Referenzmenge des Erzeugers wird unter den Käufern nach Maßgabe der Zeit aufgeteilt, während der er ihnen angeschlossen war.

29 Diese Lösung, die bei einer ersten Betrachtung dem Wortlaut der Bestimmung zu entsprechen scheint, steht meines Erachtens weder mit deren Geist noch mit Ihrer Rechtsprechung in Einklang.

30 Der Erzeuger kann nämlich dadurch bestraft werden, daß er zu der vom ersten Käufer geschuldeten zusätzlichen Abgabe beiträgt, während er infolge einer Minderlieferung an den zweiten Käufer die individuelle Referenzmenge nicht überschreitet. Er könnte daher vom Wechsel der Molkerei während des Wirtschaftsjahres abgehalten und so zum Verzicht auf günstigere Wirtschaftsbedingungen veranlaßt werden.

31 Nach ihrem Urteil Neu läuft es jedoch dem Grundsatz der freien Wahl des Geschäftspartners zuwider, daß ein Erzeuger, der sich zum Wechsel des Käufers während des Jahres entschließt, gegenüber demjenigen, der die Molkerei nicht gewechselt hat, benachteiligt wird. Sie haben ausgeführt, daß dies insbesondere dann gilt, wenn der Wechsel des Käufers nicht dazu führt, daß zusätzliche Mengen der in Frage stehenden Erzeugnisse auf den Markt gebracht werden.

32 Demnach kann der Wechsel des Käufers, ebensowenig wie er eine Verringerung der Referenzmenge zu rechtfertigen vermag, bei gleicher jährlicher Liefermenge auch nicht zur Entrichtung zusätzlicher Abgaben führen, wenn sie ohne einen solchen Wechsel nicht geschuldet wären.

33 Herr Hendel schlägt eine Änderung des luxemburgischen Systems vor. Nach seiner Auffassung kann die Mengenüberschreitung bei der Belieferung von Luxlait in der Zeit vom 1. April 1985 bis 31. Dezember 1985 durch eine Minderlieferung an Procola in der Zeit vom 1. Januar 1986 bis 31. März 1986 ausgeglichen werden. Er stützt sich insbesondere auf die dem Urteil Neu zu entnehmenden Grundsätze: Der Wechsel des Käufers während des Wirtschaftsjahres dürfe den Erzeuger, der ihn vornimmt, nicht im Verhältnis zu dem benachteiligen, der seine Bindung an denselben Käufer beibehalte.

34 Diesem Vorschlag kann gleichfalls nicht gefolgt werden.

35 Fängt der Erzeuger einen zeitweiligen Produktionsüberschuß im Verlauf des Milchwirtschaftsjahres wieder auf, so kann er zwar — durch eine Art internen Ausgleich innerhalb seines Betriebs — die Grenzen seiner individuellen Referenzmenge einhalten.

36 Aber dabei verfälscht der Kläger des Ausgangsverfahrens meines Erachtens das mit der Formel B geschaffene System des Ausgleichs unter Erzeugern. Er schlägt nämlich vor, einen Ausgleich zwischen den an verschiedene Käufer gelieferten Mengen vorzunehmen. Dies liefe darauf hinaus, an die Stelle des Ausgleichs unter Erzeugern innerhalb einer Molkerei einen Ausgleich unter Käufern, d. h. unter Molkereien, zu setzen, der der Ratio legis der Verordnung zuwiderliefe.

37 Die Kommission schließlich schlägt vor, die Referenzmenge unter den aufeinanderfolgenden Käufern anteilig nach der Dauer der verschiedenen Zugehörigkeiten zu einer Molkerei während des Wirtschaftsjahres aufzuteilen, und zwar nach Maßgabe des Durchschnittsverlaufs der tatsächlichen Lieferungen während der drei vorangegangenen Wirtschaftsjahre. So werde zwei Erfordernissen Rechnung getragen:

Die Milcherzeugung sei nicht gleichmäßig, sondern unterliege im Verlauf eines ganzen Jahres Schwankungen, die berücksichtigt werden müßten.

Die Erzeuger könnten — innerhalb des laufenden Zwölfsmonatszeitraums — die von anderen Erzeugern, die dem gleichen Käufer angeschlossen seien, nicht in Anspruch genommenen individuellen Referenzmengen nutzen.

38 Dieser Ansicht vermag ich mich ebenfalls nicht anzuschließen.

39 Die jährliche individuelle Referenzmenge des Erzeugers würde nämlich unter den aufeinanderfolgenden Käufern auf der Grundlage eines Erzeugungsdurchschnitts der letzten drei Jahre aufgeteilt werden. Dies setzt voraus, daß letzterere repräsentativ sind, und ermöglicht nicht die Aufteilung der Referenzmenge eines Erzeugers, der den Käufer zu einem Zeitpunkt wechselt, nachdem er erst weniger als drei Jahre tätig war.

40 Hinzu kommt, daß eine solche Auslegung des Artikels 7 Absatz 2 den gleichen Nachteil hätte wie die vom Großherzogtum Luxemburg vorgenommene Auslegung: Der Erzeuger könnte der zusätzlichen Abgabe unterworfen werden, obwohl er seine Referenzmenge, bezogen auf das Jahr, nicht überschritten hat.

41 Die verschiedenen vorgeschlagenen Auslegungen verdeutlichen die Schwierigkeit, den Grundsatz der freien Wahl des Geschäftspartners (der die Molkerei wechselnde Erzeuger darf im Verhältnis zu dem, der sie nicht wechselt, nicht benachteiligt werden) und die Regel des Ausgleichs unter Erzeugern, die derselben Molkerei angeschlossen sind (die von den Erzeugern einer Molkerei nicht in Anspruch genommenen Referenzmengen dürfen nur zum Ausgleich der überschüssigen Lieferungen anderer Erzeuger derselben Molkerei dienen), miteinander in Einklang zu bringen.

42 Diese Grundsätze erscheinen dennoch als miteinander vereinbar, wenn man die Referenzmenge des Erzeugers unter den Käufern anders aufteilt.

43 Es ist nämlich eine Regelung denkbar, mit der die dem ersten Käufer tatsächlich gelieferten Mengen berücksichtigt werden.

44 Die dem ersten Käufer zugeteilte Rcfcrenzmenge entspräche dabei der Milchmenge, die ihm im Rahmen der jährlichen Referenzmenge des Erzeugers tatsächlich geliefert wurde.

45 Die dem zweiten Käufer zugeteilte Referenzmenge entspräche dem Saldo, d. h. der Differenz zwischen der jährlichen individuellen Referenzmenge des Erzeugers und den von ihm an den ersten Käufer gelieferten Mengen.

46 Diese Lösung bietet eine Reihe von Vorteilen.

47 Der Erzeuger kann für die Zeit seiner Zugehörigkeit zum ersten Käufer nicht zur Entrichtung der zusätzlichen Abgabe herangezogen werden, soweit er nicht seine jährliche individuelle Referenzmenge überschritten hat.

48 In diesem Rahmen erhöht sich die Referenzmenge des Käufers in dem Maße, in dem die Lieferung des betroffenen Erzeugers ansteigt. Der betroffene Erzeuger stellt die nicht genutzten Referenzmengen zwar den anderen Erzeugern nicht zur Verfügung, aber er nimmt auch nicht die von diesen nicht genutzten Mengen in Anspruch, um einen Lieferüberschuß auszugleichen. Die Veränderung seiner Situation wirkt sich somit auf die anderen dem ersten Käufer angeschlossenen Erzeuger nicht aus.

49 Sollte der Erzeuger seine jährliche individuelle Referenzmenge im Rahmen der Lieferungen an den ersten Käufer überschreiten, so kann er logischerweise zu der zusätzlichen Abgabe im Rahmen dieser Molkerei beizutragen haben, wenn diese Überschreitung nicht durch die von den anderen Erzeugern nicht genutzten Mengen ausgeglichen worden ist.

50 Bei einer Minderlieferung an den zweiten Käufer stünden die nicht genutzten Mengen den anderen diesem Käufer angeschlossenen Erzeugern zur Verfügung. Damit fände kein Ausgleich zwischen Molkereien statt.

51 Es erscheint mir sinnvoll, abschließend an Ihre ständige Rechtsprechung zu erinnern, nach der

eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts im Falle ihrer Auslegungsbedürftigkeit möglichst so auszulegen [ist], daß sie mit den Bestimmungen des EWG-Vertrags und den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar ist.

52 Indessen sei nicht verhehlt, daß die von mir vorgeschlagene Lösung bei der Auslegung der Worte pro rata der noch verbleibenden Zeit in Artikel 7 Absatz 2 an die äußerste Grenze geht.

53 Wenn ich mich gleichwohl zu ihr entschlossen habe, so zum einen deshalb, weil Sie sich im Interesse der Beachtung der oben wiedergegebenen Grundsätze bereits in Ihrem Urteil Neu zu einer sehr umfassenden Auslegung des dritten Absatzes dieses Artikels veranlaßt gesehen haben, und zum anderen, weil Ihnen die Kommission unter Berücksichtigung dieses Urteils ihrerseits eine ebenso gewagte Auslegung der in Frage stehenden Bestimmung vorschlägt.

54 Ich schlage Ihnen daher vor, wie folgt für Recht zu erkennen:

Im Rahmen der Formel B der in Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 enthaltenen Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch kann der Erzeuger, der den Käufer während eines Zwölfmonatszeitraums wechselt, nur zur Zahlung der zusätzlichen Abgabe verpflichtet sein, wenn er die ihm zugeteilte Referenzmenge während des Jahres überschreitet. Dafür wird diese Menge zwischen seinen aufeinanderfolgenden Käufern so aufgeteilt, daß sie für den ersten den tatsächlich an ihn gelieferten Mengen und für den zweiten der jährlichen Referenzmenge des Erzeugers abzüglich der an den ersten Käufer gelieferten Mengen entspricht.