Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.02.1993 – C-54/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 17. Februar 1993

Hen Präsident,

Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Bundesrepublik Deutschland die teilweise Aufhebung der Entscheidung K(90)2337 endg. der Kommission vom 30. November 1990 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (EAGFL), im Haushaltsjahr 1988 finanzierten Ausgaben.

Aus dieser Entscheidung geht hervor, daß ein Teil der von Deutschland für das betreffende Haushaltsjahr gemeldeten Ausgaben nach den von den Dienststellen der Kommission durchgeführten Prüfungen die sich aus den Gemeinschaftsvorschriften ergebenden Voraussetzungen nicht erfüllt und daher nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden kann.

2 Wie üblich sind die speziellen Gründe für die Vorschriftswidrigkeit der einzelnen Vorgänge bei den bilateralen Kontakten angegeben worden, die der Entscheidung über den Rechnungsabschluß vorausgegangen sind, und später in einem den deutschen Behörden übermittelten Zusammenfassenden Bericht zusammengestellt worden.

Im schriftlichen Teil des Verfahrens hat die Klägerin die Klage in einigen Punkten zurückgenommen; außerdem haben die Parteien sich über die Ausfuhrerstattungen für Zucker und Getreide geeinigt, den Punkt des Rechtsstreits, auf den sich im übrigen auch die Erklärungen im Streithilfeschriftsatz der französischen Regierung konzentrierten.

Dies vorausgeschickt, prüfe ich nun die verbleibenden Streitpunkte.

A — Fehlen der Ausfuhrlizenzen: 104909,63 DM (Randziffer 4.1.3.2. des Zusammenfassenden Berichts)

3 Die deutsche Regierung wendet sich erstens gegen die im Zusammenfassenden Bericht enthaltene Feststellung, daß eine finanzielle Berichtigung aufgrund der Ausfuhr einer Menge Interventionsgetreide erforderlich geworden sei, die auf eine in einer Lizenz über die Vorausfestsetzung von Ausfuhrerstattungen irrigerweise festgesetzte Toleranzgrenze angerechnet worden sei. Sie trägt insbesondere vor, sie habe keine Kenntnis von einem derartigen Fall und die Entscheidung sei in diesem Punkt nicht ausreichend begründet.

Nach den von der Kommission in der Klagebeantwortung gegebenen Erläuterungen räumt die deutsche Regierung ein, in der in Frage stehenden Ausfuhrlizenz sei tatsächlich irrigerweise eine Toleranzgrenze vorgesehen gewesen; sie fügt aber hinzu, der Fehler habe durch eine spätere Berichtigung wiedergutgemacht werden können, wie durch einige im Verfahren vorgelegte Unterlagen belegt werde.

4 Was den Vorwurf angeht, die Entscheidung sei nicht ausreichend begründet, weise ich zunächst darauf hin, daß der Umfang der in Artikel 190 EWG-Vertrag verankerten Begründungspflicht nach ständiger Rechtsprechung von der Art des Rechtsaktes und von den Umständen abhängt, unter denen er erlassen wurde; insbesondere erfordert die Entscheidung über den Rechnungsabschluß für die vom EAGFL finanzierten Ausgaben, mit der es abgelehnt wird, einen Teil der gemeldeten Ausgaben zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, keine eingehende Begründung, da die betroffene Regierung am Entstehungsprozeß der Entscheidung eng beteiligt ist und daher erfahren kann, weshalb die Kommission der Ansicht ist, daß ein bestimmter Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden müsse.

5 Wie sich aus den Verfahrensakten ergibt (vgl. Anlagen 1 und 2 zu Abschnitt III der Klagebeantwortung), geht es bei dem beanstandeten Vorgang um die Ausfuhr von Getreide aus Lagern der Interventionsstellen in die Sowjetunion; dieser Vorgang ist den deutschen Behörden wiederholt mit der genauen Angabe der Nummer der beanstandeten Lizenz zur Kenntnis gebracht worden. Insbesondere hat die Kommission mit Schreiben vom 23. Mai 1990 mitgeteilt, daß sie die auf der Lizenz Nr. 231 95065 eingeräumte Toleranz von 1500000 kg für nicht gerechtfertigt halte.

Die Klägerin kann daher nicht geltend machen, die angefochtene Entscheidung sei nicht ausreichend begründet, da sie in Anbetracht der vorausgehenden Mitteilungen in der Lage sein mußte, zu begreifen, welchen Verstoß gegen die Gemeinschaftsregelung die Kommission meinte.

6 Auch darf der Gerichtshof meines Erachtens die im Laufe des Verfahrens zur Rechtfertigung des beanstandeten Vorgangs vorgelegten Beweismittel nicht prüfen. Wenn es nämlich zutrifft, daß die Kommission, wie oben ausgeführt, den Verstoß der deutschen Behörden gegen die Gemeinschaftsregelung rechtzeitig beanstandet hat, so hätten diese die betreffenden Unterlagen vor dem 30. Juni 1990, dem von der Kommission gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, festgesetzten Bezugszeitpunkt, vorlegen können und müssen.

Die Klage ist daher abzuweisen, soweit sie sich auf das Fehlen der Ausfuhrlizenzen bezieht.

B — Ausfuhren, für die Ausfuhranmeldungen erst nach Ausgang der Waren aus dem Gebiet der Gemeinschaft eingereicht wurden: 18037388,54 DM (Randziffer 4.1.3.3. des Zusammenfassenden Berichts)

7 Die deutsche Regierung bestreitet das Vorbringen der Kommission, in verschiedenen Fällen seien Ausfuhrerstattungen gewährt worden, obwohl die entsprechenden Ausruhranmeldungen erst nach dem Auslaufen der Schiffe bei den zuständigen Zollämtern eingereicht worden seien, und es sei hierdurch unmöglich geworden, die erforderlichen Kontrollen durchzuführen. Die Klägerin trägt außerdem vor, zwar seien in einigen Fällen Kontrollexemplare verspätet vorgelegt worden, das sei aber darauf zurückzuführen, daß es sich um Getreide aus der Intervention oder aus der Erstattungslagerung mit Vorfinanzierung der Erstattung gehandelt habe und die Ware bereits einer Zollkontrolle unterlegen habe.

8 Eine kurze Darstellung des rechtlichen Rahmens des gemeinschaftlichen Ausfuhrverfahrens wird hilfreich für ein besseres Verständnis dieses Streitpunktes sein.

Nach der Richtlinie 81/177/EWG des Rates vom 24. Februar 1981 zur Harmonisierung der Verfahren für die Ausfuhr von Gemeinschaftswaren setzt die Ausfuhr von Waren ... aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft ... voraus, daß bei einer Zollstelle... eine Ausfuhranmeldung ... abgegeben wird (Artikel 2). Diese Anmeldung ist schriftlich auf einem Vordruck abzugeben, der dem ... amtlichen Muster entspricht (Artikel 3). Die zur Ausfuhr bestimmten Waren sind bei einer Zollstelle in der Gemeinschaft zu gesteilen (Artikel 5 Absatz 1).

Die Abgabe der Anmeldung kann erfolgen, sobald die Waren bei der Zollstelle gestellt worden sind; diese kann jedoch die Abgabe der Anmeldung zulassen, bevor der Anmelder die Waren hat stellen können (Artikel 5 Absatz 2).

Nach Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen muß das verwendete Dokument alle für die Berechnung des Ausfuhrerstattungsbetrags erforderlichen Angaben enthalten; außerdem ist die Ware im Zeitpunkt der Annahme der Ausfuhranmeldung bis zum Verlassen des Zollgebiets der Gemeinschaft unter Zollkontrolle zu stellen.

9 Wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat, geht aus diesen Bestimmungen erstens hervor, daß eine Ausfuhranmeldung schriftlich zu erfolgen hat, insbesondere damit die vom Ausführer gemachten Angaben mit den zur Ausfuhr gestellten Waren verglichen werden können; zweitens ergibt sich daraus, daß die Anmeldung vor der Gestellung der Waren abgegeben werden kann, aber gewiß nicht, nachdem diese das Zollgebiet verlassen haben.

10 Wie sich aus dem Bericht des Hauptzollamts Oldenburg vom 4. Mai 1990 (Anlage zu Abschnitt IV der Klagebeantwortung der Kommission) ergibt, ist das Ausfuhrverfahren in den von der Kommission beanstandeten Fällen aber nicht mit der erforderlichen Sorgfalt durchgeführt worden. Was die am 30. März 1988 angenommenen Ausfuhranmeldungen angeht, ergibt sich nämlich, daß die fünf beanstandeten Kontrollexemplare erst am Tag nach dem Auslaufen des Schiffes erstellt worden sind und daß die Ware hinsichtlich ihrer Menge und ihrer Beschaffenheit keiner Kontrolle unterzogen worden ist. Darüber hinaus wird in dem Bericht lediglich die Vermutung ausgesprochen, daß die vorgeschriebene Anmeldung vor Ladebeginn erfolgt sei.

Was die Ausfuhranmeldungen vom 25. Januar 1988 angeht, ergibt sich ebenfalls aus diesem Bericht, daß das Schiff Tenoch aus dem Hafen von Nordenham am 2. Januar 1988 ausgelaufen war, das Kontrollexemplar aber erst am 25. Januar registriert und erteilt worden ist; außerdem hat der Abfertigungsbeamte die Ausfuhrsendungen nicht beschaut, und das Hauptzollamt unterstellt auch in diesem Fall lediglich, daß eine rechtzeitige mündliche oder fernmündliche Anmeldung zur zollamtlichen Behandlung erfolgt sei. Schließlich ergibt sich aus dem Bericht, daß für eine Teilpartie Weizen und eine Partie Roggen, obwohl sie nicht zum Verwiegen umgeschlagen worden sind, dennoch von einer Zollhilfsperson ein Wiege-Attest erstellt worden ist.

11 In Anbetracht solcher Unregelmäßigkeiten und des Fehlens von verläßlichen Nachweisen über eine rechtzeitige Abgabe der vorgesehenen Ausfuhranmeldungen erscheint das Vorbringen der deutschen Regierung kaum überzeugend, die ausgeführten Erzeugnisse seien tatsächlich vor dem Beginn der Ladevorgänge angemeldet worden; auch findet sich in der Gemeinschaftsregelung keine Grundlage für die Argumentation der Klägerin, eine Kontrolle sei nicht erforderlich gewesen, weil es sich im vorliegenden Fall um Getreide aus den Lagern der Interventionsstellen gehandelt habe.

Auch die Rüge, die sich auf diesen Punkt der angefochtenen Entscheidung bezieht, kann daher nicht durchgreifen.

C — Zeitpunkt für die Annahme der Ausfuhranmeldungen durch die Zollstellen: 251803,64 DM (Randziffer 4.1.3.5. des Zusammenfassenden Berichts)

12 Die deutsche Regierung wendet sich gegen die Feststellung der Kommission, die Praxis der deutschen Zollverwaltung, den Wirtschaftsteilnehmern die Wahl des Zeitpunkts der Annahme der Ausfuhranmeldungen und damit des Erstattungssatzes zu überlassen, verstoße gegen das Gemeinschaftsrecht. Die Klägerin ist nämlich der Auffassung, das maßgebende Datum für die Annahme der Ausfuhranmeldungen werde durch das Gemeinschaftsrecht nicht festgelegt.

13 Ich sage sogleich, daß die einschlägige gemeinschaftsrechtliche Regelung entgegen dem Vorbringen der Klägerin meines Erachtens den Zollbehörden und noch weniger den Wirtschaftsteilnehmern die Wahl des Zeitpunkts der Annahme der Ausfuhrerklärung überläßt.

14 Nach der Richtlinie 81/117 müssen die zuständigen Behörden nämlich von der Anwesenheit der Waren bei einer Zollstelle oder an einem anderen von den zuständigen Behörden bezeichneten Ort unterrichtet worden sein (Artikel 5 Absatz 3); diese Unterrichtung impliziert die Abgabe der Anmeldung bei der Zollstelle, bei der die Waren gestellt wurden (Artikel 5 Absätze 1 und 2).

Darüber hinaus ist vorgesehen, daß die Anmeldungen, die den festgelegten Erfordernissen entsprechen, von der Zollstelle unverzüglich in der in den einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehenen Form angenommen werden (Artikel 6 Absatz 1).

15 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß die Annahme der Ausfuhranmeldung unverzüglich nach der Prüfung der Anmeldung unter dem Gesichtspunkt der Form, des Inhalts und ihrer Übereinstimmung mit den zur Ausfuhr bestimmten Waren zu erfolgen hat.

Wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat, ist eine solche Kontrolle tatsächlich unmöglich, wenn Teile der Ware sich noch in Silos oder in einem Transportmittel an Land befinden oder sogar bereits auf ein Schiff verladen sind. In Wirklichkeit muß die Kontrolle unmittelbar vor dem Verladen vorgenommen werden; da die Ausfuhranmeldung sofort nach dem Abschluß der Kontrolle angenommen werden muß, muß diese Annahme daher unmittelbar vor der Verladung oder kurz nach ihrem Beginn erfolgen.

Auch diese Rüge ist daher zurückzuweisen.

D — Produktionserstattungen für Stärke und Zucker: 6200360,76 DM (Randziffern 4.2.4.1. und 4.5.1.4. des Zusammenfassenden Berichts)

16 Die deutsche Regierung wendet sich gegen die Behauptung der Kommission, die Verwaltungspraxis der deutschen Behörden in diesem Bereich mache körperliche Kontrollen unmöglich und stelle ganz allgemein einen Verstoß gegen die Verordnung (EWG) Nr. 2169/86 der Kommission vom 10. Juli 1986 zur Festlegung der Grundregeln für die Kontrolle und Zahlung der Produktionserstattungen für Getreide und Reis und gegen die Verordnung (EWG) Nr. 1729/78 der Kommission vom 24. Juli 1978 über Durchführungsbestimmungen für die Erstattung bei der Erzeugung für Zucker, der in der chemischen Industrie verwendet wird, dar.

Die Klägerin macht geltend, die zwei zitierten Verordnungen schrieben keine körperlichen Kontrollen vor, sondern stellten es vielmehr in das Ermessen der nationalen Behörden, wie die Kontrolle durchzuführen sei. Ein Verfahren, das die Einreichung des Erstattungsantrags und die Stellung der Garantie nach der Verarbeitung des Erzeugnisses zulasse, sei daher rechtmäßig.

17 Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung entspricht ein solches Verfahren nicht dem Geist und noch weniger dem Buchstaben der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen.

Wie schon aus der Begründung der beiden genannten Verordnungen hervorgeht, setzt die Gewährung der Erstattung bei der Erzeugung bestimmte genaue Informationen voraus. Zu diesem Zweck bestimmen Artikel 4 der Verordnung Nr. 2169/86 und Artikel 2 der Verordnung Nr. 1729/78, daß der Hersteller, der eine Erstattung bei der Erzeugung erhalten möchte, bei den zuständigen Stellen einen schriftlichen Antrag zu stellen hat, in dem insbesondere die Menge und die Art der zu verarbeitenden Erzeugnisse sowie der Ort, an dem die Verarbeitung erfolgen soll, angegeben sind. Darüber hinaus sind im Rahmen des Kontrollverfahrens der zuständigen Stelle weitere Angaben mitzuteilen, damit diese die erforderlichen Nachprüfungen vornehmen kann (Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2169/86 und Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1729/78).

18 Das deutsche Verfahren, das die Einreichung des Erstattungsantrags nach der Verarbeitung zuläßt, steht zum einen in offenkundigem Widerspruch zu der Regelung in den oben genannten Vorschriften und macht zum anderen die Durchführung eventueller körperlicher Kontrollen der Ware unmöglich.

Was den letztgenannten Gesichtspunkt angeht, weise ich darauf hin, daß — wie in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2169/86 ausdrücklich bestimmt ist und wie sich schlüssig aus den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1729/78 über das Kontrollverfahren ergibt — die zuständigen Stellen, auch wenn die Feststellung im Normalfall durch administrative Kontrollmaßnahmen erfolgt, in der Lage sein müssen, auch unmittelbare Kontrollen der Ware vorzunehmen, wenn sie es für erforderlich halten.

19 Wie sich insbesondere aus dem Erwiderungsschriftsatz ergibt, scheint die deutsche Regierung einzuräumen, daß dieses Verfahren nicht der Regelung in den oben genannten Vorschriften entspricht; sie macht jedoch geltend, diese Vorgehensweise entspreche dem Geist der Gemeinschaftsregelung und gewährleiste ebenfalls die Wirksamkeit der Kontrollen.

Die Klägerin trägt außerdem vor, das Kontrollsystem, das die Kommission anwenden wolle, könne Hemmnisse für die Kontinuität und die Regelmäßigkeit der Produktion schaffen und die Verarbeitungsindustrie dazu veranlassen, in immer größerem Ausmaß auf Drittlandsstärke und -zucker zurückzugreifen, die einer weniger schwerfälligen Kontrollregelung unterlägen.

20 Ohne mich mit der Begründetheit des Vorbringens der Klägerin in der Sache zu befassen, beschränke ich mich in diesem Zusammenhang auf folgende Anmerkungen: Erstens sind die Mitgliedstaaten, wenn durch eine Verordnung bestimmte Kontrollmaßnahmen eingeführt werden, nach ständiger Rechtsprechung verpflichtet, diese Maßnahmen anzuwenden, ohne daß es erforderlich wäre, ihre Ansicht zu prüfen, daß ein anderes Kontrollsystem wirksamer sei, und zweitens können sich die Mitgliedstaaten nicht anmaßen, der Gemeinschaftsregelung widersprechende Praktiken damit zu rechtfertigen, daß sie die Zweckmäßigkeit der betreffenden Regelung beanstanden.

Auch diese Rüge ist daher meines Erachtens zurückzuweisen.

Kosten

21 Die deutsche Regierung hat den Teil der Klage, der die Ausfuhrerstattungen für Getreide und Zucker betrifft, nach dem Erlaß der Entscheidung 91/583/EWG, durch den die entsprechenden Beträge zu Lasten des EAGFL übernommen worden sind, zurückgenommen. Sie beantragt jedoch, die diesen Punkt betreffenden Verfahrenskosten der Kommission aufzuerlegen, da die beanstandeten Erstattungen von Anfang an ordnungsgemäß gewährt worden seien.

Dieser — im übrigen von der Kommission bestrittenen — Auffassung ist meines Erachtens nicht zu folgen. Wie sich nämlich sowohl aus der Begründung der angefochtenen Entscheidung als auch aus der Begründung der späteren Entscheidung 91/583 ergibt, hatte die Kommission sich ausdrücklich vorbehalten, ihre ablehnende Entscheidung zu überprüfen, sobald der betroffene Mitgliedstaat eine zusätzliche Kontrolle der in Frage stehenden Ausgaben vorgenommen und Beweise vorgelegt hatte, die geeignet waren, jeden Zweifel an der Berechtigung der gemeldeten Erstattungen zu zerstreuen.

Wenn die Kommission daher ihre eigene Entscheidung geändert hat, so ist dies wohl nur aufgrund der weiteren Beurteilungsgesichtspunkte geschehen, die ihr an die Hand gegeben worden sind, und nicht deshalb, weil sie die Entscheidung von sich aus noch einmal überdacht hätte.

22 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof abschließend vor,

1) die Klage abzuweisen;

2) der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;

3) festzustellen, daß die Französische Republik als Streithelferin ihre eigenen Kosten trägt.