Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.03.1993 – C-37/92

Schlussanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 2. März 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einführung

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Cour d'appel Douai (Frankreich) betrifft die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Altölbeseitigung, genauer die Anwendung der Vorschriften über den freien Warenverkehr und der auf dem genannten Gebiet erlassenen Ratsrichtlinie. Den Angeklagten des Ausgangsverfahrens, belgischen Staatsangehörigen, wird vorgeworfen, in Frankreich im Jahre 1985 ohne die erforderliche Zulassung Abfälle beseitigt, nämlich Altöle gesammelt und befördert zu haben.

2 Wie sich aus den Vorschriften ergibt, die die Cour d'appel zur Erläuterung dieses Vorwurfs zitiert hat und die uns von der französischen Regierung vorgelegt worden sind, handelt es sich bei der erforderlichen Zulassung um eine Genehmigung zum Einsammeln (ramassage) von Altöl, das heißt zum Zusammenführen, Sammeln und Befördern von Altölposten, die von mehr als einem Besitzer stammen. Diese Zulassung wird aufgrund einer Ausschreibung unter den Bewerbern vergeben, die die vorgeschriebenen Voraussetzungen, namentlich in bezug auf die einzusetzenden Mittel, nachgewiesen haben, und zwar an denjenigen Bewerber, dessen Angebot die im Hinblick auf den Umweltschutz besten Sammelbedingungen gewährleistet. Die Geltungsdauer der Zulassung belief sich auf vier Jahre.

3 Aus den einschlägigen Vorschriften ergibt sich ferner, daß das Regime der Sammelzulassung durch verschiedene Modalitäten präzisiert und ergänzt wird. Nach Artikel 4 des Dekrets 79-981 ist jede Zulassung auf einen der Bezirke beschränkt, in die das gesamte Gebiet des Mutterlandes aufgeteilt ist. Innerhalb dieses Bezirks ist der Inhaber der Zulassung (das sogenannte zugelassene Sammelunternehmen — ramasseur agréé) nach Artikel 6 Buchstabe a des Dekrets 79-981 in der Fassung des Dekrets 85-387 verpflichtet, Altöl einzusammeln. Artikel 8 des Anhangs der Verordnung vom 29. März 1985 konkretisiert diese Pflicht dahin, daß das zugelassene Sammelunternehmen innerhalb von 14 Tagen jeden ihm angebotenen Altölposten von mehr als 200 Litern entfernen muß.

4 Die Sammeltätigkeit der zugelassenen Unternehmen erfolgte nach den zur maßgeblichen Zeit geltenden Vorschriften im Rahmen eines Monopols innerhalb des vorhin genannten zugewiesenen Bezirks. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Artikel 4 des Dekrets 79-981, wird aber durch Artikel 6 der Anlage der Verordnung vom 29. März 1985 betreffend das Einsammeln von Altöl nochmals ausdrücklich bestätigt. Dort heißt es:

Die Zulassung kann nur einer einzigen natürlichen oder juristischen Person erteilt werden.

Jedoch kann sie mehreren natürlichen oder juristischen Personen gemeinschaftlich erteilt werden. In diesem Falle wird die geschlossene Vereinbarung dem Commissaire de la République übermittelt.

5 Wie aus den Urteilen Inter-Huiles, Rhône-Alpes-Huiles, ADBHU sowie dem Urteil Kommission/Frankreich hervorgeht, ist diese Regelung im Rahmen von Artikel 5 der eingangs erwähnten Ratsrichtlinie ergangen. Diese Vorschrift nimmt auf die Artikel 2, 3 und 4 der Richtlinie Bezug, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur schadlosen Sammlung und Beseitigung von Altölen, soweit möglich durch Wiederverwendung, zu treffen haben, und bestimmt hierzu:

In Fällen, in denen die in den Artikeln 2, 3 und 4 festgelegten Ziele nicht anders erreicht werden können, treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen dafür, daß ein oder mehrere Unternehmen die ihnen von den Besitzern angebotenen Erzeugnisse gegebenenfalls in dem ihnen von der zuständigen Behörde zugewiesenen Bezirk sammeln und/oder beseitigen.

6 Das französische Regime der Altölbeseitigung, dies sei hier der Vollständigkeit halber erwähnt, hatte ursprünglich noch ein vollständiges Ausfuhrverbot für Altöle vorgesehen. Dieses hat der Gerichtshof in den vorgenannten Urteilen, namentlich dem Urteil Kommission/Frankreich, als unvereinbar mit der Ratsrichtlinie und mit Artikel 34 des Vertrages bezeichnet. In der für den vorliegenden Streit maßgeblichen Zeit galten insoweit Artikel 3 und 6 des Dekrets 79-981 in der Fassung des Dekrets 85-387, wonach Besitzer und Sammelunternehmen das Öl auch an Bescitigungsunternehmen in anderen Mitgliedstaaten liefern können, die über eine Beseitigungsgenehmigung im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie verfügten.

7 Anders als in den früheren Verfahren, zu denen das französische Regime Anlaß gegeben hat, geht es heute nicht um die Ausfuhrregelungen, die dieses Regime in Form von Ablieferungs- oder Beseitigungspflichten der Besitzer, Sammel- und Beseitigungsunternehmen vorsah. Vielmehr fragt uns das innerstaatliche Gericht:

Kann die französische Regelung, durch die in Frankreich zugunsten von Unternehmen, denen die Verwaltung eine Zulassung für ihnen vorbehaltene Bezirke erteilt, ein System für die Sammlung und Beseitigung von Altölen eingeführt worden ist, im Hinblick auf die Artikel 30 bis 36 EWG-Vertrag und die Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften dahin ausgelegt werden, daß danach de facto nur inländischen Unternehmen eine Zulassung erteilt werden darf, und ist sie demnach als mit den genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vereinbar oder nicht vereinbar anzusehen?

8 Diese Frage wird im folgenden sehr eingehend auf ihre Tragweite zu untersuchen sein, da sie innerhalb des Textes des Vorlagebeschlusses die einzigen Informationen zur Abgrenzung des Problems liefert, um dessen Lösung wir gebeten werden. Der Vorlagebeschluß enthält nämlich im übrigen nur eine kurze Schilderung des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und einen Verweis auf die einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts.

B — Stellungnahme

I. Xu Auslegung und Tragweite der Vorlagefrage

9 Das innerstaatliche Gericht begehrt dem Wortlaut der Frage nach Auskunft über eine Auslegung des innerstaatlichen Rechts, die wir nach Artikel 177 EWG-Vertrag selbstverständlich nicht geben können.

10 Meines Erachtens kann diese Frage jedoch nicht aus diesem Grunde als unzulässig angesehen werden. Mit der Bitte um Auslegung wird der Gerichtshof nämlich in Wirklichkeit ersucht, die französische Regelung im Hinblick auf ein Kriterium einzustufen, das das innerstaatliche Gericht als maßgeblich für ihre Vereinbarkeit mit Artikel 30 ff. des EWG-Vertrags und der Richtlinie ansieht. Nach Ansicht der Cour d'appel verstößt diese Regelung gegen das Gemeinschaftsrecht, wenn sie de facto die Erteilung einer Genehmigung nur an inländische Unternehmen zuläßt.

11 So gesehen ist der Gerichtshof aufgefordert, nicht die französische Regelung auszulegen, sondern auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht unter dem Gesichtspunkt eines faktischen Ausschlusses von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten zu prüfen.

12 Umgedeutet werden muß die Frage auch, soweit sie ihrem Wortlaut nach auf eine Auskunft über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht abzielt. Nach ständiger Rechtsprechung gibt der Gerichtshof angesichts einer solchen Frage dem nationalen Gericht die Kriterien an die Hand, die es ihm erlauben, die Frage nach der Vereinbarkeit der anwendbaren Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht selbst zu entscheiden.

13 Es stellt sich sodann das Problem, welche genauen Aspekte der französischen Regelung Gegenstand der Vorlagefrage sein sollen. Die Anhaltspunkte, die uns der Text der Frage hierzu liefert, sind nämlich sehr spärlich.

14 Zwei Elemente sind gleichwohl erkennbar:

Zum einen wird die französische Regelung dahin qualifiziert, daß hiernach zugunsten von Unternehmen, denen die Verwaltung eine Zulassung für ihnen vorbehaltene Gebiete erteilt, ein System für das Einsammeln und Beseitigen von Altölen eingeführt worden ist.

Zum anderen könnte diese Regelung, wie erläutert, nach Ansicht der Cour d'appel dahin zu werten sein, daß sie de facto die Erteilung einer Genehmigung nur an inländische Unternehmen zuläßt.

15 a)Angesichts dieser Elemente können wir im Hinblick auf zwei Aspekte der französischen Regelung sicher ausschließen, daß die Cour d'appel sie zum Gegenstand der Vorlage machen wollte. Das Gericht stellt nämlich weder das Erfordernis einer Zulassung in Frage noch den Umstand, daß das zugelassene Sammelunternehmen in der genannten Weise zum Einsammeln von Altöl verpflichtet ist.

16 b)Im übrigen erschließt sich der Gegenstand der Frage nicht auf den ersten Blick. Eine Betrachtung der beiden vorhin erwähnten Elemente läßt nämlich mehrere Deutungen zu. Das erste Element hebt auf das Monopol ab, über das die zugelassenen Sammelunternehmen innerhalb des ihnen zugewiesenen Bezirks verfügen. Es betrifft daher einen Umstand, der es sowohl inländischen Unternehmen als auch solchen aus anderen Mitgliedstaaten unmöglich macht, neben dem zugelassenen Unternehmen eine Sammeltätigkeit auszuüben.

17 Das zweite Element, der vom vorlegenden Gericht erwogene Charakter der französischen Regelung als Maßnahme, die de facto die Erteilung einer Genehmigung nur an inländische Unternehmen zuläßt, hebt anscheinend auf eine Schlechterstellung gerade dieser Unternehmen ab und unterscheidet sich insoweit von dem ersten Element.

18 Aufgrund dieser Betrachtung der Frage lassen sich unterschiedliche Schlüsse ziehen.

Entweder das Gericht möchte nur die Wirkungen des Monopols zum Gegenstand der Frage machen, den Umstand also, daß andere als das einmal zugelassene Sammelunternehmen keine Zulassung mehr erhalten können. Zu einem solchen Verständnis käme man, wenn man den erwogenen de facto-Ausschluß von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten nur als eine unvollkommene Umschreibung der genannten Wirkung des Monopols ansähe.

Oder man geht davon aus, daß die Erwähnung des Monopols nur den allgemeinen Rahmen abstecken soll, den die innerstaatlichen Vorschriften dem Rechtsstreit ziehen. In diesem Fall kann die Frage dahin verstanden werden, daß mit ihr Auskunft über die Rechtmäßigkeit bestimmter Modalitäten des französischen Regimes erbeten wird, die es Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb mit den inländischen Unternehmen spezifisch erschweren, die (Monopol)-Zulassung zu erhalten.

Oder die Frage ist so zu verstehen, daß der Gerichtshof mit beiden so definierten Problemen befaßt werden soll.

19 Ich bin der Meinung, daß in jedem Falle die Einrichtung der Bezirksmonopole auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht geprüft werden soll.

20 Die Frage verweist nämlich gerade auf diesen Umstand, um die französische Regelung objektiv zu charakterisieren.

21 Die Richtigkeit dieses Verständnisses der Frage wird durch den Verfahrensablauf bestätigt, auf den das vorlegende Gericht ausdrücklich hinweist. Insoweit ist mit dem in der ersten Instanz dieses Rechtsstreits erlassenen Urteil — des Tribunal correctionnel Laon — zu beginnen, das die Cour d'appel nach ihrem eigenen Bekunden veranlaßt hat, den Gerichtshof anzurufen.

22 In diesem erstinstanzlichen Urteil, das den Akten des Ausgangsverfahrens beiliegt, heißt es unter anderem:

Die Angeklagten tragen zur Stützung ihres Antrages auf Freispruch vor, daß sie über eine Zulassung in Belgien verfügten, daß die französische Regelung gegen den Vertrag von Rom verstoße, weil sie den Grundsatz des freien Waren- und Güterverkehrs in der Europäischen Gemeinschaft verletze, indem sie die Erteilung einer ausschließlichen Genehmigung, Öle einzusammeln, an ein Unternehmen je Département vorsehe, wodurch stillschweigend das Auftreten ausländischer Unternehmen ausgeschlossen werde, die für diese Tätigkeit zugelassen seien ....

23 Im Rahmen seiner eigenen Würdigung führt das Tribunal aus:

Die einem französischen Unternehmen je Département erteilte ausschließliche Zulassung zum Einsammeln von Altöl bringt es mit sich, daß es jedem ausländischenzugelassenen oder nicht zugelassenen-Unternehmen verboten ist, Öle im französischen Staatsgebiet zu sammeln, obwohl diese Unternehmen, wenn sie über eine Zulassung verfügen, die auf den ersten Blick unter Voraussetzungen und unter Wahrung der Garantien erteilt worden ist, die der [Richtlinie] der EWG vom 16. Juni 1975 entsprechen, jede Gewähr dafür bieten, daß sie das Altöl so einsammeln, daß Natur und Umwelt geschützt werden.

Hieraus folgt, daß das Zulassungssystem, das einem französischen Unternehmen je Département ein Monopol zum Einsammeln der Altöle verleiht, nicht durch die dem Grundsatz des freien Warenverkehrs vorgehenden, in Artikel 36 des Vertrages von Rom aufgeführten Interessen gerechtfertigt ist, und daß es somit gegen Artikel 34 dieses Vertrages verstößt.

24 Diese Entscheidung, mit der die Angeklagten freigesprochen wurden, hat die Cour d'appel Amiens mit Urteil vom 30. Januar 1989 bestätigt.

25 Die Cour de Cassation hob dieses Urteil jedoch (wegen der Anträge der Zivilpartei, hinsichtlich derer das Urteil der Cour d'appel noch nicht Rechtskraft erlangt hatte) am 7. November 1990 auf, und erklärte unter Bezugnahme auf die Überlegungen des Tribunal correctionnel:

Einerseits bestimmmt Artikel 5 der Richtlinie 75/439 des Rates der Europäischen Gemeinschaften über die Altölbeseitigung, daß die Mitgliedstaaten die Einteilung in Bezirke vorsehen können, die einem oder mehreren Unternehmen zugewiesen werden, die nach Artikel 6 eine Genehmigung der zuständigen Behörde benötigen.

Andererseits geht sowohl aus der genannten Richtlinie als auch aus den Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften hervor, daß die einzige Grenze, die den mitgliedstaatlichen Regelungen gezogen ist, in dem Verbot aller Maßnahmen besteht, die eine Einschränkung des Gemeinschaftshandels bezwecken.

Die Cour d'appel hat Sinn und Tragweite der vorgenannten Bestimmungen und Grundsätze verkannt, indem sie, obwohl die französische Regelung es nicht ausschließt, daß jede der Europäischen Wirschaftsgemeinschaft angehörende natürliche oder juristische Person die vorgeschriebene Zulassung erlangen kann, in der genannten Weise entschieden hat.

26 Das Vorabentscheidungsersuchen erweist sich hier als Endpunkt einer Entwicklung, in der die spezifische Frage nach der Berechtigung des Monopols — als Hindernis für die Erteilung von mehr als einer Zulassung je Bezirk — eine allgemeinere, ursprünglich ebenfalls aufgeworfene Frage schrittweise überlagert hat —, die Frage, ob im Ausland als zugelassene Sammelunternehmen in Frankreich noch eine (weitere) Sammelzulassung benötigen.

27 Dies bestätigt die vorhin angeführte Auslegung der Vorlagefrage.

28 Man könnte sodann überlegen, ob das vorlegende Gericht daneben auch Auskunft über die Rechtmäßigkeit von Modalitäten begehrt, die es Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb mit inländischen Unternehmen spezifisch erschweren, eine Sammelzulassung zu erhalten.

29 Meines Erachtens brauchen wir uns hierzu jedoch nicht abschließend zu äußern. Das vorlegende Gericht gibt uns nämlich nicht an, welche der Modalitäten des französischen Regimes untersucht werden sollen. Dem entspricht es, daß die französische Regierung und die Kommission insoweit auf ganz unterschiedliche Punkte eingegangen sind:

30 Die französische Regierung hat neben einigen Aspekten, die nicht zu beanstanden seien, auf das — ihres Erachtens einzig problematische — Erfordernis hingewiesen, daß der Bewerber in dem betroffenen Bezirk eine genau festgelegte Lagerkapazität besitzen müsse.

31 Die Kommission hat dagegen, nachdem sie im schriftlichen Verfahren generell beanstandet hatte, daß in anderen Mitgliedstaaten zugelassene Sammelunternehmen nach der französischen Regelung einer weiteren Zulassung bedürften, in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, die Erteilung der französischen Zulassung müßte unter erleichterten Bedingungen erfolgen, die den Garantien Rechnung trügen, die sich aus der Zulassung des anderen Mitgliedstaats ergeben.

32 Unter diesen Umständen halte ich es nicht für angebracht, auf den hier behandelten — möglichen — Aspekt der Frage einzugehen. Ich verweise hierzu auf die Anforderungen, die der Gerichtshof in dem Urteil Telemarsicabruzzo hinsichtlich der Zulässigkeit von Vorlagefragen aufgestellt hat. Nach diesem Urteil verlangt es nämlich die Notwendigkeit, zu einer für das innerstaatliche Gericht nützlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu kommen, daß dieses Gericht den sachlichen und rechtlichen Rahmen definiert, in den sich die gestellten Fragen einfügen oder daß es zumindest die Tatsachenhypothesen nennt, auf denen diese Fragen beruhen.

33 Im vorliegenden Fall hat das Gericht weder die maßgeblichen Elemente der französischen Regelung genannt noch die nötigen tatsächlichen Anhaltspunkte geliefert. Wir wissen nichts darüber, ob die Angeklagten des Ausgangsverfahrens im Rahmen einer Ausschreibung einen Antrag auf Erteilung einer Zulassung gestellt haben und gegebenfalls in welcher Weise sie gegenüber französischen Bewerbern benachteiligt worden sein könnten.

34 Nach alledem könnte die Frage, soweit wir sie berücksichtigen, wie folgt formuliert werden:

Ist es mit den Artikeln 30 bis 36 sowie mit der Richtlinie 75/439 vereinbar, wenn nach innerstaatlichen Vorschriften über das Einsammeln von Altöl, die die Sammeltätigkeit in jedem der dort abgegrenzten Bezirke des Staatsgebiets von einer für diesen Bezirk erteilten Zulassung abhängig machen, für einen Bezirk gleichzeitig nur eine Sammelzulassung erteilt werden kann, so daß andere Sammelunternehmen, auch solche aus anderen Mitgliedstaaten, vor dem Erlöschen einer bestehenden Zulassung keine Zulassung für diesen Bezirk erhalten können?

II. Zu den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, die als Maßstab heranzuziehen sind

35 Bei Beantwortung der in dem genannten Sinne umformulierten Frage braucht sich der Gerichtshof nicht auf die Prüfung der Artikel 30 bis 36 und der Richtlinie, die das vorlegende Gericht in seine Frage aufgenommen hat, zu beschränken, sondern kann nach ständiger Rechtsprechung auch andere geeignete Vorschriften heranziehen.

36 Insofern ist es aus Gründen, die ich sogleich erläutern werde, angezeigt, auch Artikel 59 des Vertrages in die Betrachtung einzubeziehen.

37 Was die Anwendung von Artikel 90 Absatz 1 betrifft, so ist festzustellen, daß dieser im Hinblick auf die Schaffung ausschließlicher Rechte keinen selbständigen Prüfungsmaßstab hergibt. Der Gerichtshof hat nämlich für Recht erkannt,

daß dieser Artikel zwar von der Existenz von Unternehmen ausgeht, die bestimmte besondere und auschließliche Rechte innehaben, daß damit jedoch nicht alle besonderen und ausschließlichen Rechte notwendigerweise mit dem Vertrag vereinbar sind.

38 Der Gerichtshof fährt fort:

Dies hängt vielmehr von den einzelnen Vorschriften ab, auf die Artikel 90 Absatz 1 verweist.

39 Auch Artikel 90 Absatz 2 kommt im vorliegenden Zusammenhang nicht zum Zuge. Zwar könnte man, wie Generalanwältin Rozès hervorgehoben hat, die zugelassenen Sammelunternehmen aufgrund der ihnen auferlegten Pflicht zum Abholen des Altöls als Unternehmen ansehen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind.

40 Doch setzt Artikel 90 Absatz 2, außer bei Maßnahmen des Staates gemäß Artikel 90 Absatz 1 (also solchen, die nach Schaffung des in dieser Vorschrift genannten ausschließlichen Rechts getroffen werden), das Verhalten eines Unternehmens voraus (mit der Folge freilich, daß sich die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 aller Maßnahmen zu enthalten haben, die ein Verhalten fördern, ermutigen oder verstärken, das sich selbst unter Berücksichtigung von Artikel 90 Absatz 2 als wettbewerbswidrig erweist).

41 Die Schaffung der vorliegenden Bezirksmonopole durch den Staat kann indessen nicht mit dem Verhalten eines Unternehmens in Verbindung gebracht werden.

42 Unter diesen Umständen werde ich das aufgeworfene Problem im folgenden unter dem Blickwinkel des freien Warenverkehrs und des freien Dienstleistungsverkehrs prüfen, in der Reihenfolge, die uns Artikel 60 vorgibt.

III. Zur Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht

43 Was den Aspekt des freien Warenverkehrs im Sinne der Artikel 30 ff. angeht, so ist vorab festzustellen, daß Altöle zweifellos Waren im Sinne des Vertrages sind und daß im Rahmen der genannten Vorschriften nicht Artikel 30, sondern nur Artikel 34 als sedes materiae in Betracht kommt. Eine Einfuhrbeschränkung stellt das streitige Monopol sicherlich nicht dar.

44 Indessen kommt meines Erachtens auch die letztgenannte Vorschrift nicht zum Zuge, da der streitige Sachverhalt — trotz der Warenqualität des Altöls — erst gar nicht in den Schutzbereich der Vorschriften über den freien Warenverkehr fällt. Die durch das Monopol geschaffene Behinderung richtet sich nämlich gegen Dienstleistungen, die von anderen als den zugelassenen Unternehmen erbracht werden könnten, so daß — angesichts der Umstände des vorliegenden Falles — die Artikel 59 ff. den zutreffenden Rahmen der Diskussion abgeben. Gestatten Sie mir dazu folgende Erläuterungen.

45 Zweifellos richtet sich die Regelung über das Monopol nicht unmittelbar gegen Altölausfuhren.

46 Sie führt vielmehr dazu, daß andere als das einmal zugelassene Unternehmen keine Zulassung mehr erhalten und daher das Altöl im Zuge einer Sammeltätigkeit nicht abholen können. Die Sammeltätigkeit stellt indessen eine Dienstleistung dar, ein Geschäft, von dem die Übernahme des Altöls durch das Sammelunternehmen (als mögliche Vorstufe eines späteren Warenaustauschs) einen untrennbaren Bestandteil darstellt.

47 Dazu muß daran erinnert werden, daß die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 bis 4 der Richtlinie die erforderlichen Maßnahmen zur schadlosen Sammlung und Beseitigung von Altölen zu treffen und namentlich bestimmte, besonders schädliche Formen der Beseitigung zu verbieten haben. Nach Artikel 6 der Richtlinie benötigt, im Hinblick auf die Einhaltung dieser Verbote, jedes Unternehmen, das Altöle beseitigt, eine Genehmigung.

48 Dieses System stellt die Altölbesitzer, insbesondere Besitzer kleinerer Mengen, vor besondere Probleme, wenn sie ihr Altöl weder selbst beseitigen noch zu einem zugelassenen Beseitigungsunternehmen befördern können. Die französischen Vorschriften stellen als Antwort auf diese besondere Situation eine zweifache Pflicht auf: die des Altölbesitzers, die Öle an ein zugelassenes Sammelunternehmen abzugeben und die des zugelassenen Sammelunternehmens, das Altöl abzunehmen.

49 Die Sammeltätigkeit dient dazu, beide dieser Pflichten zu erfüllen. Ihre wesentliche wirtschaftliche Bedeutung besteht somit nicht darin, dem Sammelunternehmen Altöl zum Zwecke einer späteren Veräußerung zu verschaffen, sondern in der Erfüllung von Pflichten, die im Interesse des Umweltschutzes aufgestellt worden sind.

50 Ganz entsprechend dieser Betrachtungsweise heißt es in Artikel 13 der Richtlinie:

Als Ausgleich für die Verpflichtungen, welche die Mitgliedstaaten den Unternehmen, die Altöle sammeln und/oder beseitigen, gemäß Artikel 5 auferlegen, können diese Unternehmen für die erbrachte Dienstleistung Zuschüsse erhalten.

51 Der Gerichtshof hat hierzu im Urteil ADBHU festgestellt, daß es sich bei den nach dieser Vorschrift gewährten Zuschüssen

nicht um Beihilfen im Sinne der Artikel 92 ff. EWG-Vertrag sondern um die Gegenleistung für die von den Abhol- oder Beseitigungsunternehmen erbrachten Leistungen

handelt.

52 Daher richtet sich eine Vorschrift, die unter Ausschluß anderer Wettbewerber ein Monopol für zu bestimmende Sammelunternehmen vorsieht, gegen die freie Erbringung von Dienstleistungen und nicht gegen die Freiheit des Warenverkehrs. Artikel 34 des Vertrages ist daher nicht einschlägig.

53 Diese Schlußfolgerung wird nicht dadurch beeinträchtigt, daß das französische System Sammelunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten daran hindert, im Rahmen eines gelegentlichen Handels mit Altölen Sammeltätigkeiten durchzuführen. Das eigentliche Hindernis für ein solches Vorgehen ist nicht das Monopol, um das es vorliegend geht, sondern die — vom vorlegenden Gericht nicht problematisierte — Pflicht des Sammelunternehmens, ihm angebotene Altölposten abzuholen. Sie allein genügt, um zu verhindern, daß die Sammeltätigkeit zu bloßen Handelszwecken ausgeübt wird und um zu bewirken, daß sich das betreffende Unternehmen in den Rahmen einer Dienstleistung begeben muß, um das Altöl im Wege einer solchen Tätigkeit zu erhalten. Sicherlich verstärkt das Monopol die handelshemmende Wirkung, die von einer derartigen Regelung ausgehen mag. Dies liegt jedoch letztlich daran, daß die Erbringung von Dienstleistungen behindert wird, die — unter anderem — durch die Überlasssung von Waren entgolten werden. Unter diesen Umständen wäre es nicht angemessen, das Monopol gesondert unter dem Gesichtspunkt des Artikels 34 zu prüfen.

54 Lassen Sie mich, diesen Punkt abschließend, der Vollständigkeit halber festhalten, daß ein Verstoß gegen Artikel 34 auch dann sehr fern liegt, wenn man die Sammeltätigkeit als bloße Vorstufe eines Handelsverkehrs ansieht und daher unter die Artikel 30 ff. einordnet. Nach ständiger Rechtsprechung setzt ein Verstoß gegen Artikel 34 voraus, daß die betreffende Maßnahme

spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezweckt oder bewirkt, und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel eines Mitgliedstaates und seinen Außenhandel schafft, so daß die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt.

55 Indessen würde die Tätigkeit weiterer Sammelunternehmen, welcher Herkunft auch immer, das Verhältnis zwischen Binnenhandel und Ausfuhrhandel nicht beeinflußen. Dieses richtet sich vielmehr — wenn keine anderen Ausfuhrhindernisse aufgestellt werden — nach den Preisen, die auf den verschiedenen Märkten für das Altöl geboten werden.

56 Nach alldem schlage ich Ihnen vor, das aufgeworfene Problem nicht unter dem Gesichtspunkt des Artikels 34 sondern des freien Dienstleistungsverkehrs zu untersuchen. Dazu im nächsten Punkt.

57 Es läßt sich auch nicht bestreiten, daß die Tätigkeit von Sammelunternehmen in den Anwendungsbereich der Artikel 59 ff. fällt. Es handelt sich nämlich um eine gewerbliche und/oder kaufmännische Tätigkeit im Sinne von Artikel 60 Absatz 2. Lassen Sie mich hierzu allgemein feststellen, daß bei der Anwendung des Vertrages auf Tätigkeiten, die der Staat organisiert, stets gewährleistet sein muß, daß die Wirtschaftsordnung des Vertrages nur in den ihr gesetzten Grenzen zum Zuge kommt. Genauer gesagt darf sie nicht auf Tätigkeiten angewandt werden, die den Mitgliedstaaten nach dem Vertrag vorbehalten sind, weil sie keinen wirtschaftlichen Charakter haben. So muß es sich bei den Wirschaftseinheiten, auf die Artikel 85 ff. anwendbar ist, um Unternehmen handeln, was auf (auch öffentliche) Stellen der Arbeitsvermittlung zutrifft, auf Sozialversicherungsanstalten wie jene, um die es im Urteil Poucet ging, jedoch nicht.

58 Zu Artikel 59 ff. ergibt sich aus der Rechtsprechung Humbel, daß der im Rahmen eines nationalen Bildungssystems erteilte Unterricht keine Dienstleistung darstellt, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird, weil es ihr an dem Austausch von Leistung und Gegenleistung fehlt, der für Tätigkeiten nach Artikel 60 Absatz 2 typisch ist.

59 Die vorliegende Tätigkeit wird von privaten Unternehmen zum Zweck der Erzielung von Einnahmen ausgeübt, wobei der Staat lediglich als Schiedsrichter in bezug auf den Wettbewerb auftritt-den er in der genannten Weise einschränkt. Ein solches Eingreifen des Staates kann selbstverständlich nichts daran ändern, daß die Tätigkeit unter die Begriffe des Artikels 60 Absatz 2 fällt.

60 Was des näheren das Entgelt angeht, das eine solche Tätigkeit impliziert, so setzt sich dieses im Falle von Sammelunternehmen, je nachdem, aus Leistungen unterschiedlicher Art zusammen. Zum einen erlangt das Sammelunternehmen das Eigentum an dem gesammelten Öl. Wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, hat dieses Produkt in der Regel einen Handelswert, der je nach dem Grad der Verschmutzung variieren kann. Es ist dann ganz oder zum Teil als Leistung des Altölbesitzers anzusehen. Je nach der Natur und dem Zustand des Öls muß dieser aber darüber hinaus vielleicht auch noch Geldleistungen erbringen, um die Sammeldienste zu vergüten. Schließlich kann der betreffende Staat gemäß Artikel 13 dei-Richtlinie Zuschüsse gewähren, die, wie gesagt, ebenfalls den Charakter eines Entgelts haben. Soweit hiernach Leistungen unterschiedlicher Personen in das Entgelt eingehen können, ist dies für die Anwendung des Artikels 60 unschädlich. Diese Vorschrift verlangt nämlich nicht, daß die Dienstleistung von demjenigen bezahlt wird, dem sie zugutekommt.

61 Die so definierte Dienstleistung kann sicherlich im Rahmen einer Niederlassung im Sinne von Artikel 52 erbracht werden (siehe Artikel 60 Absatz 3), muß es jedoch nicht. Die Sammeltätigkeit setzt begrifflich nicht voraus, daß der Leistende über eine ständige Präsenz im Aufnahmestaat verfügt.

62 So können Unternehmen in grenznahen Gebieten, die über Lagelkapazitäten an geeigneter Stelle im Staat ihrer Niederlassung verfügen, ohne weiteres in Nachbarstaaten tätig werden, wie dies vorliegend offenbar geschehen ist. Auch der Umstand der erforderlichen Sammelzulassung führt nicht zur Anwendung von Artikel 52. Diese Zulassung schafft nur eine der Voraussetzungen einer Präsenz, ohne im übrigen auf ihre Dauerhaftigkeit oder Häufigkeit Einfluß zu nehmen.

63 Verstößt nun die Einräumung des Monopols gegen Artikel 59, weil sie die Sammeltätigkeit, soweit sie als Dienstleistung von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten angeboten werden könnte, behindert?

64 Die Einrichtung eines Monopols der vorliegenden Art stellt — als solche — eine nicht diskriminierende Beschränkung dieser Dienstleistungen dar. Wie seit dem Urteil Säger anerkannt ist, fallen auch Beschränkungen dieses Typs unter Artikel 59 des Vertrages. Das Urteil Kommission gegen Niederlande vom selben Tage macht deutlich, daß dies auch im Falle der Schaffung ausschließlicher Rechte gilt.

65 Unter diesen Umständen müsste die Einrichtung des Monopols durch ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, um Artikel 59 EWG-Vertrag zu genügen. Hierzu ist festzustellen, daß der Gerichtshof den Umweltschutz im Bereich der Warenverkehrsfreiheit als ein solches zwingendes Erfordernis angesehen hat, das Beschränkungen rechtfertigen kann. Nichts anderes kann aber auch auf dem Gebiet der Dienstleistungsfreiheit gelten. Insoweit ist an das Urteil ADBHU zu erinnern, wo der Umweltschutz — im Bereich der Altölbeseitigung — als ein Grund anerkannt wurde, der Einschränkungen der grundrechtlichen Handelsfreiheit rechtfertigen kann.

66 Insoweit möchte ich nicht bestreiten, daß das System der Bezirksmonopole den Umweltschutz, wie sich bereits aus Artikel 5 in Verbindung mit der dritten und siebten Begründungserwägung der Richtlinie ergibt, fördern kann. Ihrer Natur nach bezweckt eine solche Regelung nämlich, den gewählten Unternehmen zu ermöglichen, trotz ihrer Sammelpflicht — die auch wirtschaftlichuninteressante Altölposten betrifft — rentabel zu wirtschaften. Sie fördert damit das Interesse geeigneter Unternehmen, sich um eine mit einer Sammelpflicht verknüpfte Zulassung zu bemühen. Sie kann daher dazu beitragen, daß das Altöl entsprechend den Artikeln 2, 3 und 4 der Richtlinie vollständig gesammelt wird (soweit es nicht auf andere Weise einer ordnungsgemäßen Beseitigung zugeführt werden kann).

67 Die Maßnahme ist jedoch unter diesem Blickwinkel nur gerechtfertigt, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, unter anderem also zur Erreichung des genannten Ziels erforderlich ist. Artikel 5 der Richtlinie trägt diesem Umstand Rechnung, indem er die Einführung eines Bezirkssystems davon abhängig macht, daß die in den Artikeln 2, 3 und 4 festgelegten Ziele nicht anders erreicht werden können.

68 Unter diesen Umständen wäre zu erwägen, dem vorlegenden Gericht in diesem Sinne zu antworten und ihm anheimzustellen, die Erforderlichkeit des Systems der Bezirksmonopole selbst zu prüfen. Ich habe jedoch Zweifel, daß die Prämisse des Artikels 5, wonach ein solches System erforderlich sein kann, zutrifft. Der Gerichtshof hat dies im Urteil ADBHU, als er diesen Artikel unter dem Gesichtspunkt der Handelsfreiheit auf seine Gültigkeit geprüft hat, nicht in Frage gestellt. Es bestand damals auch kein Anlaß dazu, da dieses Problem nicht aufgeworfen worden war. Überdies hatte sich der Gerichtshof seinerzeit noch nicht in der Deutlichkeit des Urteils Säger dazu bekannt, daß Artikel 59 auch auf nicht diskriminierende Beschränkungen anwendbar ist. Vor diesem Hintergrund erschien es gerechtfertigt, Zurückhaltung zu üben, soweit eine Ungültigerklärung von Artikel 5 der Richtlinie wegen Verstoßes gegen die Handelsfreiheit in Betracht kam.

69 Da derartige Reserven dem gegenwärtigen Stand der Entwicklung nicht mehr angemessen erscheinen, sollte die genannte Frage hier geprüft werden. Insofern sollten wir uns an das halten, was der Gerichtshof in den Urteilen Inter-Huiles und Rhône-Alpes-Huiles zu den dort behandelten Ausfuhrverboten festgestellt hat. Diese Ausfuhrverbote dienten, ganz nach dem Bild des hier streitigen Systems der Bezirksmonopole, dazu, die Rentabilität gewisser Unternehmen zu sichern, in jenem Falle der Beseitigungsunternehmen. Dazu hat der Gerichtshof erklärt:

Es ist weiterhin vorgetragen worden, daß die angefochtene Regelung wirtschaftlich notwendig sei, da nur die vollständige Abnahme der Altöle die Rentabilität der zur Beseitigung dieser Öle zugelassenen Unternehmen und demzufolge die Verwirklichung der Richtlinienziele gewährleisten könne. Diese Auffassung ist abzulehnen. Nach Artikel 13 und 14 der Richtlinie können nämlich die Mitgliedstaaten, ohne die Ausfuhren zu behindern, den gewerblichen Unternehmen als Ausgleich für die diesen Wirtschaftsteilnehmern zur Durchführung nach Artikel 5 auferlegten Verpflichtungen Zuschüsse aus Mitteln gewähren, die im Einklang mit dem Verursacherprinzip aufgebracht werden.

70 Diese Rechtsprechung hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Entsorgung von Schlachtabfällen fortgesetzt, wenn auch nicht mit so deutlichen Worten.

71 Dieselben Überlegungen müssen aber gelten, wenn es um die Sicherung der Rentabilität von Sammelunternehmen geht. Die genannte Rechtsprechung scheint auf der allgemeinen Überlegung zu fußen, daß der Staat die Grundfreiheiten des Vertrages durch rentabilitätssichernde Maßnahmen nur unter engen Voraussetzungen einschränken kann. Insbesondere kann er Dienstleistungen, die der Markt allein aus Gründen der Rentabilität ohne staatliches Zutun nicht offeriert, nicht durch Ausschluß des vom Vertrag im Interesse der Grundfreiheiten gewollten Wettbewerbs finanzieren, sondern muß diese Leistungen gegebenenfalls selbst bezahlen. Wie Artikel 14 der Richtlinie erkennen läßt, kann er — und muß er — diese Lasten nach dem Verursacherprinzip abwälzen.

72 Unter diesem Blickwinkel erscheint es für die Zwecke des Umweltschutzes nicht erforderlich, die Sammelpflicht durch ein Monopol des zugelassenen Unternehmens zu ergänzen. Die Einräumung dieses Monopols ist daher mit Artikel 59 unvereinbar.

C — Schlußantrag

73 Aus allen diesen Gründen schlage ich vor, auf die Frage der Cour d'appel Douai wie folgt zu antworten:

Artikel 59 des Vertrages steht innerstaatlichen Vorschriften entgegen, die, wenn das Einsammeln von Altöl von einer Zulassung abhängig gemacht wird, die sich auf einen der zu diesem Zweck abgegrenzten Bezirke des Staatsgebiets bezieht und die Pflicht zum Abholen dort angebotener Altölposten einschließt, bestimmen, daß für jeden der Sammelbezirke gleichzeitig nur eine Sammelzulassung erteilt werden kann.