Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.03.1993 – C-306/91

Schlussanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 10. März 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Kommission hat gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag gegen die Italienische Republik eine Klage auf Feststellung erhoben, daß diese dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 E WG-Vertrag und Artikel 5 der Richtlinie 72/464/EWG des Rates vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer verstoßen hat, daß sie den Kleinverkaufspreis für Tabakwaren durch Dekrete des Finanzministers auf einem Niveau festgelegt hat, das insbesondere auch wegen der erheblichen Verspätungen beim Erlaß dieser Dekrete nicht den Anträgen der Importeure oder Hersteller entsprach.

2 Ziel dieser Richtlinie ist es, zu verhindern, daß die Verbrauchsteuern auf Tabakwaren die Wettbewerbsbedingungen verfälschen und den freien Verkehr dieser Waren innerhalb der Gemeinschaft beeinträchtigen.

Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie sieht zur Verwirklichung dieser Zielsetzung vor, daß die Hersteller und Importeure frei für jedes ihrer Erzeugnisse den Kleinverkaufshöchstpreis [bestimmen].

Als Ausnahme von diesem Grundsatz ist im selben Absatz vorgesehen, daß diese Vorschrift jedoch der Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften über die Preisüberwachung oder die Einhaltung der vorgeschriebenen Preise nicht entgegensteht].

Dieser Grundsatz wird weiterhin in Absatz 2 dieses Artikels modifiziert, der wie folgt lautet:

Die Mitgliedstaaten können indessen zur Erleichterung der Verbrauchsteuererhebung eine Tabelle der Kleinverkaufspreise je Gruppe von Tabakwaren unter der Voraussetzung festlegen, daß jede Tabelle so umfassend und so stark aufgefächert ist, daß sie der Verschiedenartigkeit der Gemeinschaftserzeugnisse voll gerecht wird. Jede Tabelle gilt für alle Erzeugnisse der von ihr erfaßten Gruppe von Tabakwaren, ohne Rücksicht auf Qualität, Aufmachung, Ursprung der Erzeugnisse oder der verwendeten Rohstoffe, auf die Eigenschaft der Unternehmen oder auf andere Kriterien.

3 Aus den Akten ergibt sich, daß die Kommission im Anschluß an Beschwerden, die insbesondere gegen Mitte der achtziger Jahre von verschiedenen Verbänden von Tabakwarenherstellern aus anderen Mitgliedstaaten erhoben wurden, darauf aufmerksam wurde, daß Importeure von Tabakwaren in Italien auf Schwierigkeiten bei der Festlegung der Preise für neue Waren und der Änderung von Preisen für bereits eingeführte Waren stießen.

Aufgrund dieser Beschwerden richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben und später eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die italienische Regierung, in denen sie geltend machte, daß die italienische Rechtsvorschrift über die Aufnahme eingeführter Tabakwaren in die Tabellen für die Kleinverkaufspreise gegen Artikel 5 der Richtlinie verstoße.

Die Klageschrift läßt klar erkennen, daß die Kommission mit der Erhebung dieser Klage in erster Linie die Feststellung begehrt, daß die betreffende italienische Vorschrift gegen die Richtlinie verstößt.

4 Die streitige Vorschrift ist Teil des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965, die ihrerseits Bestandteil der Regelung des italienischen Finanzmonopols im Bereich der Tabakwaren ist. Zu dieser Regelung gehört auch das Verbot des Handels mit Tabakwaren, falls diese nicht in eine der bestehenden Tabellen aufgenommen wurden. Die von der Kommission beanstandete Vorschrift findet sich in Artikel 2 dieses Gesetzes. Er lautet:

Die Aufnahme jeder Ware, für die das Monopol gilt, in die in Artikel 1 genannten Tabellen und deren Änderungen erfolgen durch Dekret des Finanzministers im Verhältnis zu den Preisforderungen der Lieferanten bei eingeführten Waren und nach Anhörung des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole...

5 Die Kommission und die italienische Regierung sind sich darin einig, daß die Wirtschaftsteilnehmer für jedes ihrer Erzeugnisse einen der in den Tabellen festgelegten Preise frei wählen können müssen oder einen anderen Preis vorschlagen können, der dann in die Tabelle aufgenommen wird. Im übrigen bestreitet die Kommission nicht, daß die geltenden italienischen Tabellen den Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 2 der Richtlinie entsprechen.

6 Dagegen macht die Kommission geltend, Artikel 2 des italienischen Gesetzes könne so verstanden werden, daß der Finanzminister über einen Ermessensspielraum bei der Genehmigung der Preise für Tabakwaren verfüge. Die Kommission stützt sich insoweit u. a. besonders darauf, daß die Wendung im Verhältnis zu mehrdeutig sei, und macht geltend, daß ein solcher Ermessensspielraum gegen das Recht der Importeure verstoße, ihre Preise gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie selbst zu bestimmen.

7 Die italienische Regierung bestreitet, daß die fragliche Vorschrift dem Finanzminister einen Ermessensspielraum einräume, und macht u. a. geltend, die Wendung im Verhältnis zu sei nicht mehrdeutig, da sie lediglich unter Nutzung des Reichtums und der Vielfalt der italienischen Sprache den Zusammenhang zwischen dem von den Herstellern und Importeuren bestimmten Preis und seiner Aufnahme in die Tabelle zum Ausdruck bringe. Weiterhin macht die Regierung geltend, der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 7. Juni 1983 (Kommission/Italien) festgestellt, daß die streitige Vorschrift die Rechte der Importeure, ihre Preise selbst festzulegen, nicht beeinträchtige.

8 Vorab ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach es insbesondere aus Gründen der Rechtssicherheit gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, wenn einzelstaatliche Rechtsvorschriften so abgefaßt sind, daß bei den Bürgern Unsicherheit über ihre Rechte nach dem Gemeinschaftsrecht entsteht.

9 Unter diesem Blickwinkel genügt die streitige Vorschrift meines Erachtens nicht den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts. Sie ist so abgefaßt, daß eine Auslegung, wonach der Finanzminister befugt ist, Preise, deren Aufnahme in die Tabellen Importeure beantragt haben, nicht zu genehmigen, durchaus natürlich erscheint. Offensichtlich stellt die Ausnahme in Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 über die allgemeinen Vorschriften der Preisüberwachung keine Rechtfertigung für eine solche Ermessensbefugnis dar; vgl. hierzu das Urteil des Gerichtshofes vom 21. Juni 1983 in der Rechtssache 90/82 (Kommission/Frankreich). Für mich ist ebenfalls klar, daß die nicht deutlich bestimmte Befugnis des Ministers zu einer Billigung der beantragten Preise keine Rechtfertigung in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie finden kann, wonach jede Tabelle so umfassend und so stark aufgefächert sein muß, daß sie der Verschiedenartigkeit der Gemeinschaftserzeugnisse voll gerecht wird.

10 Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber auch der Umstand, daß nach der streitigen Rechtsvorschrift die Stellungnahme des Verwaltungsbeirats für staatliche Monopole einzuholen ist. Die Kommission geht zu Recht davon aus, daß diese Anhörungspflicht eine Bestätigung dafür ist, daß Artikel 2 des Gesetzes mit Artikel 5 der Richtlinie nicht vereinbar ist. Eine allgemeine Anhörungspflicht kann zunächst nicht mit dem Wunsch nach technischer Unterstützung begründet werden, die eine ordnungsgemäße Aufnahme der Tabakwaren in die Tabellen ermöglichen soll, da der Verwaltungsbeirat auch dann anzuhören ist, wenn es lediglich um die Änderung von Preisen geht, die bereits in den Tabellen enthalten sind. Weiter spricht nichts im Wortlaut dieser Vorschrift für die Auffassung, daß der Verwaltungsbeirat seine Auffassung zu den von den Importeuren festgelegten Preisen nicht zum Ausdruck bringen dürfe. Außerdem hat die italienische Regierung das Ziel dieses Anhörungsverfahrens nicht befriedigend darlegen können, so daß die Kommission zweifellos Recht mit ihrer Behauptung hat, daß mit dem Verfahren eine vorherige Information des einheimischen Herstellers — einem Wettbewerber der Importeure — über die von den Importeuren verfolgte Preispolitik verbunden sei. In dieser Hinsicht ist es ohne Bedeutung, daß alle Importeure nach der Darlegung der italienischen Regierung ihre Anträge über den Verwaltungsbeirat an den Finanzminister leiten. Wenn sich die Importeure in diesem Zusammenhang des Verwaltungsbeirats bedienen, so mag dies auf ihre Gewißheit zurückgeführt werden, daß der Verwaltungsbeirat ihre Anträge ohnehin zur Kenntnis nehmen wird. Es läßt sich daher sagen, daß die Verpflichtung zur Anhörung eine mittelbare Beeinträchtigung der Freiheit im Bereich der Preispolitik darstellt, die die Richtlinie gerade sicherstellen will.

11 Die italienische Regierung kann sich zur Stützung dieses Antrags auch nicht auf das Urteil des Gerichtshofes vom 7. Juni 1983 berufen. Der Gerichtshof hat nämlich in diesem Urteil nicht über die Frage der Vereinbarkeit des Artikels 2 des italienischen Gesetzes mit Artikel 5 der Richtlinie entschieden, wie sie uns augenblicklich beschäftigt.

Mithin läßt sich feststellen, daß Artikel 2 des italienischen Gesetzes gegen Artikel 5 der Richtlinie verstößt.

12 Die Kommission macht weiterhin, wie sich aus ihren Anträgen ergibt, geltend, die italienischen Behörden hätten Artikel 2 des Gesetzes in einer Art und Weise angewandt, die sowohl gegen Artikel 5 der Richtlinie als auch gegen Artikel 3 EWG-Vertrag verstoße. Sie verweist insoweit auf die erwähnten Beschwerden von Verbänden von Herstellern von Tabakwaren anderer Mitgliedstaaten. Aus ihnen ergebe sich, daß die italienischen Behörden gelegentlich Anträge auf Preisänderung zurückgewiesen oder solche Anträge durch Festsetzung niedrigerer Beträge als beantragt oder gar um Jahre verspätet beschieden hätten.

13 Die italienische Regierung hält diese Rüge für unzulässig und macht geltend, weder das Aufforderungsschreiben noch die mit Gründen versehene Stellungnahme enthalte eine selbständige Rüge der Verwaltungspraxis und die angeführten Beschwerden, die die Rechtswidrigkeit der Verwaltungspraxis belegen sollten, seien auch erst während des Verfahrens vorgelegt worden. In der vorprozessualen Phase sei offensichtlich nur der Inhalt der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften beanstandet worden, und nur hierzu habe Italien in seinem Antwortschreiben Stellung genommen.

14 Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, daß sie diese konkreten Fälle einer gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Anwendung vor allem angeführt habe, um zu belegen, daß die streitige Rechtsvorschrift gegen die Richtlinie verstoße.

Dieses Vorbringen ist nach meiner Auffassung nur schwer mit der Formulierung der Anträge und dem Inhalt der Klageschrift zu vereinbaren, die erkennen lassen, daß gegen die Anwendung der streitigen Vorschrift eine selbständige Rüge gerichtet ist.

15 Die Unzulässigkeitseinrede der italienischen Regierung ist daher zu prüfen.

Der Gerichtshof hat entschieden, daß im Rahmen einer Klage ... wegen Vertragsverletzung ... die mit Gründen versehene Stellungnahme den Gegenstand des Rechtsstreits festlegt und dieser im nachhinein nicht mehr erweitert werden kann. Die Möglichkeit für den betroffenen Staat zur Stellungnahme stellt nämlich eine vom Vertrag gewollte Garantie und ein wesentliches Formerfordernis des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats dar.

16 Man muß daher meines Erachtens der italienischen Regierung bestätigen, daß die Kommission weder im Aufforderungsschreiben noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Gegenseite zur Kenntnis gebracht hat, daß die Verwaltungspraxis Gegenstand einer selbständigen Rüge sei.

Der Gerichtshof sollte daher diese Rüge als unzulässig zurückweisen.

17 In ihrer Klageschrift hat die Kommission erklärt, Italien habe die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie, der Kommission den Text der wesentlichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie zu übermitteln, nicht beachtet.

Man kann indessen schwerlich davon ausgehen, daß die Kommission aus diesem Umstand eine selbständige Rüge ableiten wollte. Er ist weder in den Anträgen enthalten noch im Verlauf der vorprozessualen Phase in die Beanstandungen aufgenommen worden. Der Gerichtshof hat daher über diesen Punkt nicht zu entscheiden.

18 Da der von der Kommission in der Klageschrift erhobenen Hauptrüge stattzugeben ist, halte ich es für angemessen, der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

Ergebnis

19 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 72/464/EWG vom 19. Dezember 1972 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer verstoßen hat, daß sie es dem Finanzminister nach Maßgabe des Artikels 2 des Gesetzes Nr. 825 vom 13. Juli 1965 gestattet hat, Anträgen von Importeuren auf Aufnahme von Preisen in die Tabellen nicht stattzugeben;

die übrigen Anträge der Kommission als unzulässig zurückzuweisen und

der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.