Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 31.03.1993 – C-198/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 31. März 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Einleitung

1 Die Klägerin, die Firma William Cook, ist das größte europäische Unternehmen im Bereich der Gießereien. Sie greift die Entscheidung der Kommission an, zu einer Reihe von Beihilfen, die die spanischen Behörden der Piezas y Rodajes SA (im folgenden: Pyrsa) gewährt haben, keine Einwendungen zu erheben.

2 Dies geschieht mit Hilfe von drei Klagegründen: 1. Die Kommission habe die Tatsachen, auf die sich die Entscheidung stütze, offensichtlich unzutreffend gewürdigt; 2. die Kommission habe das rechtliche Gehör insofern nicht gewährt, als sie der Klägerin vor Erlaß der Maßnahme keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben habe; 3. die Kommission habe schließlich die für das Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen geltenden Vertragsvorschriften verletzt, denn sie habe im vorliegenden Fall die Beihilfen allein nach Durchführung der Vorprüfungsphase für zulässig erklärt, ohne das eingehendere, in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren zu eröffnen.

3 Ehe ich im einzelnen auf den Fall eingehe, halte ich es für angebracht, kurz die wesentlichen Schlußfolgerungen aufzuzeigen, zu denen die Untersuchung führen wird:

Da es sich bei der Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, um einen Akt handelt, in dem die Kommission die Zulässigkeit einer Beihilfe nach vorläufiger Untersuchung feststellt, ohne das in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren durchzuführen, ist ganz allgemein hervorzuheben, daß die Kommission eine solche Entscheidung nur erlassen kann, wenn die Zulässigkeit der fraglichen Beihilfe auf den ersten Blick offensichtlich ist und deshalb die Durchführung eingehenderer Ermittlungen überflüssig erscheint;

was die Zulässigkeit angeht, so kann eine Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag von jedem tatsächlichen Konkurrenten des Beihilfeempfängers mit einer Klage angegriffen werden, und zwar unabhängig davon, ob dieser (wie die Klägerin) eine Beschwerde eingereicht oder der Kommission gegenüber vor Erlaß der fraglichen Entscheidung Stellung genommen hat;

was die Begründetheit angeht, so ist davon auszugehen, daß die Kommission im vorliegenden Fall die Zulässigkeit der Beihilfe nicht nach lediglich vorläufiger Prüfung feststellen konnte, denn i) sie verfügte, wie sie selbst einräumt, nicht über die notwendigen Angaben zur Beurteilung eines wesentlichen Aspekts der streitigen Beihilfen, nämlich ihrer sektoralen sektoriellen Auswirkungen auf dem betreffenden Markt; ii) die der Kommission zur Verfügung stehenden Angaben sprachen eher dafür, daß die streitigen Beihilfen, die eine Vergrößerung der Produktionskapazität herbeiführten, nicht mit der behaupteten Überkapazität auf dem betreffenden Markt vereinbar sind; bei dieser Sachlage hätte die Kommission, anstatt eine Entscheidung nach vorläufiger Untersuchung zu treffen, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eröffnen müssen;

aus denselben Gründen und in Anbetracht dessen, was sich aus der Akte insgesamt zu der Überkapazität auf dem betreffenden Markt ergibt, scheint das Ergebnis der von der Kommission durchgeführten Untersuchung — die streitigen Beihilfen seien mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar — auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler zu beruhen.

4 Danach ist es m. E. nützlich, vorweg das Verfahren im einzelnen zu schildern, in dem zu einer bestimmten Beihilfe eine Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, ergeht. Auf diese Weise können einige allgemeine Punkte geklärt werden, auf die es dann bei der Prüfung der verschiedenen, mit der vorliegenden Klage aufgeworfenen, die Zulässigkeit und die Begründetheit betreffenden Fragen ankommt.

Das Verfahren zur Kontrolle von Beihilfen

5 Die Entscheidung, zu einer geplanten Beihilfe keine Einwendungen zu erheben, ist ein Akt, in dem die Kommission mit der Feststellung der Vereinbarkeit der Beihilfe auch die Entscheidung trifft, es sei zur Beurteilung der Vereinbarkeit nicht notwendig, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen.

Kennzeichnend für diese Entscheidung also ein verfahrensmäßiger Gesichtspunkt, denn in ihr befindet die Kommission über die Vereinbarkeit in einem frühen Stadium, d. h. unter Verzicht auf ein Verfahren, in dem das Wesen und die Wirkungen der gemeldeten Maßnahme eingehender untersucht werden.

6 Daß die Kommission unter bestimmten Bedingungen eine solche Entscheidung erlassen kann, beruht darauf zurück, daß die Kontrolle staatlicher Beihilfen nach dem EG-Vertrag in zwei Schritten erfolgen kann.

a) Die Vorprüfungsphase

7 Beim ersten Schritt geht es nach Artikel 93 Absatz 3 um eine vorläufige Untersuchung der geplanten und gemeldeten Beihilfe. Sie soll es der Kommission ermöglichen, sich eine erste Meinung (Urteil in der Rechtssache Lorenz) zu bilden, und so schnell, nach einer einfachen Untersuchung, Maßnahmen, die schon bei der Anmeldung als zulässig erscheinen (oder bei denen es sich offensichtlich nicht einmal um Beihilfen handelt) von Maßnahmen zu unterscheiden, bei denen zumindest an der Vereinbarkeit gezweifelt werden kann und die deshalb eine weitere Untersuchung notwendig machen.

8 Die Vorprüfungsphase weist ihrem Zweck entsprechend — die Vereinbarkeit soll rasch auf den ersten Blick geprüft werden können — drei Merkmale auf. Sie ist nicht transparent. Die Beteiligung Dritter ist nicht vorgesehen. Sie soll grundsätzlich kurz sein.

9 Das Verfahren ist nicht transparent, weil es keine Veröffentlichung gibt, die Dritte über geplante und angemeldete Beihilfen unterrichtet. Im Urteil zu der Rechtssache Heineken hat der Gerichtshof festgestellt, daß Artikel 93 Absatz 3 nicht verlangt, daß die Unterrichtung der Kommission durch einen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen unmittelbar allen Betroffenen zur Kenntnis gebracht wird; eine derartige Verpflichtung besteht nur für die Kommission, wenn sie das Verfahren des Artikels 93 Absatz 2 einleitet. Dritten kann es also vollkommen unbekannt sein, daß eine bestimmte Beihilfe gemeldet worden ist und daß die Kommission begonnen hat, sie zu prüfen.

Die Entscheidung, mit der die Vorprüfungsphase abgeschlossen wird, wird aber veröffentlicht. Tatsächlich werden sowohl die Entscheidungen über die Eröffnung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 als auch (seit Juli 1990) die Entscheidungen, keine Einwendungen zu erheben, im Amtsblatt (Reihe C) veröffentlicht (letztere freilich nur auszugsweise und oft — bezogen auf ihren Erlaß — mit Verspätung).

10 Daß Dritte nicht beteiligt werden, hängt mit der fehlenden Transparenz dieser Phase zusammen. Da die Kommission keineswegs verpflichtet ist, den Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Urteil in der Rechtssache 84/82, Deutschland/Kommission), erfolgt die Vorprüfung durch die Kommission im allgemeinen allein auf der Grundlage der Anmeldung und etwaiger Kontakte mit der Verwaltung des Staates, der die Beihilfe gewährt. Natürlich können Dritte, die dennoch von der Beihilfe Kenntnis bekommen, immer ihre Ansicht zum Ausdruck bringen und gegebenenfalls — wie im vorliegenden Fall — von der Kommission die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 verlangen. Das ist aber nicht vorgeschrieben.

11 Schließlich soll die Vorprüfungsphase entsprechend den angeführten Merkmalen kurz sein. Wie dem Artikel 93 Absatz 3 zu entnehmen ist, hat die Kommission, wenn sich dies als notwendig erweist, unverzüglich den nächsten Verfahrensabschnitt einzuleiten.

Der Gerichtshof hat (im Urteil in der Rechtssache Lorenz) hervorgehoben, die Kommission müsse, auch wenn ihr eine ausreichende Bedenk- und Untersuchungsfrist zustehe, mit der gebotenen Eile handeln und dem Interesse der Mitgliedstaaten Rechnung tragen, auf diesem Gebiet rasch Klarheit zu erlangen; dies schließe ein, daß die Kommission in einer angemessenen Frist Stellung zu nehmen habe. Diese Überlegungen sowie die Berücksichtigung der Artikel 173 und 175 EWG-Vertrag führten den Gerichtshof zu dem Ergebnis, die Kommission habe eine Zweimonatsfrist einzuhalten.

Gewiß zieht sich die Vorprüfung in der Praxis häufig über Monate hin (nicht selten dauert sie länger als ein Jahr). Dies geht darauf zurück, daß die Zweimonatsfrist erst zu laufen beginnt, wenn die Kommission vom beihilfegewährenden Staat vollständig, d. h. so unterrichtet worden ist, daß alle Elemente vorliegen, die für eine erste Beurteilung des Beihilfevorhabens erforderlich sind. Die häufige Verlängerung der Vorprüfungsphase, zu der es aufgrund zahlreicher Kontakte, ja regelrechter Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat kommt, ist aber in Wirklichkeit mit dem EWG-Vertrag offensichtlich insoweit unvereinbar, als dies darauf hinausläuft, daß Untersuchungen und Beurteilungen, die im Rahmen und unter Beachtung der Garantien des in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehenen Verfahrens stattfinden müßten, tatsächlich in die Vorprüfungsphase verlegt werden, bei der es, wie gesagt, nur um die Bildung einer ersten Meinung gehen sollte.

b) Das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2

12 Wenn die Vorprüfungsphase zur Durchführung eines raschen und elastischen screening von Maßnahmen dient, die mit dem Gemeinsamen Markt offensichtlich vereinbar sind, ist es Sinn des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2, das Wesen und die Auswirkungen der vorgesehenen Maßnahme einer gründlichen Untersuchung zu unterziehen.

13 Die in Artikel 93 Absatz 2 geregelte Phase beginnt mit der im Amtsblatt veröffentlichten Mitteilung, in der dritten Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt wird.

14 Diese Phase dient zwei Zwecken. Zum einen haben Dritte (Mitgliedstaaten und Unternehmen) die Möglichkeit, ihre Ansicht zu Maßnahmen, die ihre berechtigten Interessen berühren, sinnvoll zu äußern. Zum anderen ermöglicht sie es der Kommission — die auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen keine Ermittlungsbefugnisse hat —, alle tatsächlichen und rechtlichen Elemente zusammenzutragen, die für die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe unerläßlich sind.

Es handelt sich also um ein Verfahren, das zwei grundlegenden Erfordernissen Rechnung trägt: es gewährleistet zum einen das rechtliche Gehör und es sorgt zum anderen dafür, daß die Kommission von ihrer Beurteilungsbefugnis wohl unterrichtet und somit gewissenhaft und unparteiisch Gebrauch macht.

15 Dies wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes eindeutig bestätigt: so durch das Urteil in der Rechtssache 70/72 (Kommission/Deutschland), in dem festgestellt wird, daß die Mitteilung ... lediglich dem Zweck (dient), von den Beteiligten alle Auskünfte zu erhalten, die dazu beitragen können, der Kommission Klarheit über ihr weiteres Vorgehen zu verschaffen; so weiter durch das Urteil in der Rechtssache Intermills, in dem der Gerichtshof insbesondere hervorgehoben hat, Artikel 93 Absatz 2 verpflichtet die Kommission lediglich dazu, dafür Sorge zu tragen, daß alle potentiell Betroffenen unterrichtet werden und Gelegenheit erhalten, ihren Standpunkt geltend zu machen; und so noch deutlicher und ausführlicher durch das Urteil in der Rechtssache 84/82 (Deutschland/Kommission), in dem klargestellt wird, daß das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 den anderen Mitgliedstaaten und den betroffenen Wirtschaftskreisen die Gewähr gibt, ihre Auffassung vortragen zu können und gleichzeitig die Kommission in die Lage versetzt, sich vor Erlaß ihrer Entscheidung umfassend über alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte zu unterrichten.

Andererseits ist es wohl sinnvoll, darauf hinzuweisen, daß die Feststellungen des Gerichtshofes zu dem für die Überwachung staatlicher Beihilfen geltenden Verfahren des Artikels 93 Absatz 2 nichts anderes darstellen als die spezifische Verdeutlichung allgemeiner Grundsätze. Der Gerichtshof hat nämlich hervorgehoben, daß Verfahren, die komplexe Beurteilungen und Ermessensentscheidungen einschließen, im Hinblick auf die Beachtung der Rechte Dritter, der Grundsätze der Neutralität und der ordnungsgemäßen Verwaltung sowie letzten Endes im Hinblick auf die für die gerichtliche Kontrolle der Verwaltungstätigkeit geltenden besonderen Erfordernisse die Verpflichtung des zuständigen Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen, das Recht des Betroffenen, seinen Standpunkt zu Gehör zu bringen und das Recht auf eine ausreichende Begründung der Entscheidung mit sich bringen.

16 Nach alledem kann man annehmen, daß es gerade wegen der verschiedenartigen Ausgestaltung und Zweckbestimmung des Vorprüfungsverfahrens und des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 unerläßlich ist, das Recht der Kommission eng zu begrenzen, zur Vereinbarkeit einer Beihilfe allein aufgrund des Vorprüfungsverfahrens mit der Entscheidung Stellung zu nehmen, keine Einwendungen zu erheben, wie es im vorliegenden Fall geschehen sei.

17 Wie ich schon ausgeführt habe, entspricht die Vorprüfungsphase dem Bedürfnis, für Maßnahmen, die mit dem Gemeinsamen Markt offensichtlich vereinbar sind, das System der Kontrolle von Beihilfen nicht unnötig zu erschweren. Da es sich um offensichtlich zulässige innerstaatliche Maßnahmen handelt, hätten etwaige Bemerkungen Dritter in keinem Fall einen Einfluß auf die abschließende Entscheidung; sie würden vielmehr nur zu einer grundlosen Verzögerung der Durchführung öffentlicher Maßnahmen führen, die sowohl mit den Interessen der Gemeinschaft wie — natürlich — auch mit den Interessen des Staates vereinbar sind, der sie veranlaßt.

In einem solchen Fall ist die Eröffnung des komplexeren Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 also überflüssig, ja schädlich.

Ist die Vereinbarkeit der Maßnahme bei der ersten Untersuchung aber nicht offensichtlich, so wird die Beteiligung Dritter — durch Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 — absolut unerläßlich. Nur in diesen Verfahren können die berechtigten Interessen von Wettbewerbern des Beihilfeempfängers gewahrt werden (d. h. die Interessen, die in der Vorprüfungsphase weithin geopfert werden), und nur in diesen Verfahren kann die Kommission die Daten sammeln, die für eine vollständige Beurteilung der Natur der innerstaatlichen Maßnahme und ihrer Auswirkungen auf die Gemeinschaft unerläßlich sind.

18 Daß bei Zweifeln über die Vereinbarkeit der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 unerläßlich ist, hat der Gerichtshof deutlich hervorgehoben. Namentlich im Urteil in der Rechtssache Deutschland/Kommission ist — nach einem Hinweis auf die besondere Zweckbestimmung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 — unterstrichen worden, daß ein solches Verfahren jedoch unerläßlich [wird], sobald die Kommission bei der Prüfung, ob ein Beihilfevorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, auf ernste Schwierigkeiten stößt. Demgemäß heißt es in dem Urteil:

Die Kommission darf sich folglich für den Erlaß einer positiven Entscheidung über ein Beihilfevorhaben nur dann auf die Vorprüfungsphase des Artikels 93 Absatz 3 beschränken, wenn sie nach einer ersten Prüfung die Überzeugung gewinnen kann, daß dieses Vorhaben vertragskonform ist. Ist die Kommission aufgrund dieser ersten Prüfung jedoch zu der gegenteiligen Schlußfolgerung gelangt oder hat sie nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit dieses Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt ausräumen können, so ist sie verpflichtet, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und zu diesem Zweck das Verfahren des Artikels 93 Absatz 2 einzuleiten.

19 Daraus folgt, daß die Kommission immer dann zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 verpflichtet ist, wenn sich bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe eine Schwierigkeit ergibt. Dies bedeutet m. E., daß sich die Kommission auf die Vorprüfungsphase nur dann beschränken kann, wenn schon auf den ersten Blick offensichtlich ist, daß es sich bei der vom Staat gemeldeten Maßnahme nicht um eine Beihilfe im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 handelt oder daß sie kraft der in Artikel 92 Absatz 2 oder Absatz 3 enthaltenen Ausnahmevorschriften mit dem Gemeinsamen Markt sicherlich vereinbar ist.

Ist dies nicht der Fall, so ist es unerläßlich, das Prüfungsverfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, um einen genauen Begriff von der Auswirkung der Beihilfe zu bekommen und um die Rechte Dritter zu wahren. In Ermangelung von Ermittlungsbefugnissen, wie sie für die Anwendung der Artikel 85 und 86 gelten, kann die Kommission nur in diesem Verfahren die absolute Gewißheit erlangen, daß die fragliche Maßnahme alle Voraussetzungen für die Anwendung einer der in dieser Vorschrift enthaltenen Ausnahmen erfüllt (oder daß sie überhaupt nicht von Artikel 92 Absatz 1 erfaßt wird).

Der Sachverhalt des Verfahrens

20 Nach diesen allgemeinen Bemerkungen ist es für die Prüfung des Falles angezeigt, kurz die wesentlichen Elemente des Sachverhalts in Erinnerung zu bringen.

21 Zur Durchführung eines Investitionsprogramms in Höhe von 2788300000 PTA, mit dem in der Provinz Teruel eine Gießerei zur Herstellung von Kettenrädern (Zahnrädern, die hauptsächlich im Bergbau verwendet werden) und GET-Ausrüstungen (Geräte zum Einebnen und Ausheben des Erdreichs) geschaffen werden sollte, hat Pyrsa folgende Beihilfen erhalten:

a) eine Beihilfe der spanischen Regierung in Höhe von 975950000 PTA;

b) Beihilfen und andere Hilfen von verschiedenen örtlichen Behörden, nämlich:

eine Beihilfe der autonomen Gemeinschaft Aragon in Höhe von 182000000 PTA;

eine Beihilfe der Gemeinde von Monreal del Campo in Höhe von 2300000 PTA;

eine Kreditbürgschaft der autonomen Gemeinschaft Aragon in Höhe von 490000000 PTA;

eine sich auf diesen Kredit beziehende, von der Regierung der Provinz Teruel für einen Zeitraum von fünf Jahren gewährte Zinsvergütung in Höhe von 7 %.

22 Am 14. Januar 1991 hat die Klägerin wegen dieser Beihilfen eine Beschwerde (a formal complaint) an die Kommission gerichtet und die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 beantragt.

23 Die Kommission hat darauf mit zwei Mitteilungen geantwortet:

In einem Schreiben vom 13. März 1991 hat die Kommission der Klägerin erklärt:

die Beihilfe der spanischen Regierung in Höhe von 975905000 PTA sei gemäß einer allgemeinen Regionalbeihilferegelung gewährt worden, die ordnungsgemäß gemeldet und von der Kommission genehmigt worden sei (die Genehmigung sei übrigens in zwei Abschnitten erfolgt: durch die Entscheidung vom 26. Mai 1987, die im Amtsblatt C 251 vom 27. September 1988, S. 4 veröffentlicht worden sei und durch eine weitere Entscheidung vom 1. September 1987, die der spanischen Regierung in einem Schreiben übermittelt, aber nie im Amtsblatt veröffentlicht worden sei); diese einer genehmigten allgemeinen Regelung entsprechende Beihilfe sei folglich mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar;

die Kommission behalte sich aber eine Entscheidung zu den anderen, von örtlichen Behörden gewährten Beihilfen vor, zu denen es im Rahmen einer anderen als der von der Kommission im Jahr 1987 genehmigten Regelung gekommen sei; zu diesen Beihilfen würden Ermittlungen durchgeführt, um ihre Vereinbarkeit nach Artikel 92 beurteilen zu können.

24 In einem Schreiben vom 29. Mai 1991 hat die Kommission der Klägerin mitgeteilt, sie habe zu den zuletzt genannten Beihilfen die Entscheidung getroffen, keine Einwendungen zu erheben. Eine Zweitschrift dieser Entscheidung war dem Schreiben beigefügt.

25 Am 30. Juli 1991 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Antrag, die mit Schreiben vom 29. Mai 1991 übermittelte Entscheidung, zu den Pyrsa gewährten Beihilfen keine Einwendungen zu erheben, für nichtig zu erklären.

Zum Gegenstand der Klage

26 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß sich die Klage nach der von der Klägerin in der Erwiderung vorgenommenen Verdeutlichung nicht gegen die der Klägerin mit Schreiben vom 13. März 1991 übermittelte, in einem weiteren Schreiben vom 29. Mai 1991 bestätigte Entscheidung richtet, mit der die Kommission zu der Beihilfe in Höhe von 975905000 PTA Stellung genommen hat.

Gegenstand der Klage, über den der Gerichtshof zu befinden hat, ist folglich diejenige Entscheidung der Kommission, die nicht die erwähnte Beihilfe, sondern die anderen, Pyrsa von den spanischen Behörden gewährten Beihilfen betrifft, zu denen die Kommission sich im Schreiben vom 13. März 1991 eine Stellungnahme vorbehalten und zu denen der Klägerin erst in dem weiteren Schreiben vom 29. Mai 1991 mitgeteilt worden ist, sie seien als zulässig anzusehen.

Zur Zulässigkeit

27 Die Klägerin ist der Ansicht, die Klage sei, wie immer auch das Schreiben vom 29. Mai 1991 bewertet werden müsse, als zulässig anzusehen.

28 In erster Linie beschränke sich dieses Schreiben nicht darauf, der Klägerin die an die spanische Regierung gerichtete Entscheidung, in der die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfen festgestellt worden sei, zum Zwecke der Unterrichtung zu übermitteln; vielmehr enthalte das Schreiben eine eigenständige und besondere Entscheidung, mit der die eingereichte Beschwerde zurückgewiesen worden sei. So gesehen enthalte das Schreiben vom 29. Mai 1991 eine an die Klägerin gerichtete Entscheidung. Sie sei also sicher berechtigt, ihre Nichtigerklärung gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag zu verlangen.

29 Hilfsweise macht die Klägerin geltend, auch wenn in dem Schreiben vom 29. Mai 1991 nur eine Mitteilung der an die spanische Regierung gerichteten Entscheidung zu sehen sei, müsse angenommen werden, daß eine solche Entscheidung sie, obwohl sie an einen Dritten gerichtet sei, in jedem Fall unmittelbar und individuell betreffe. Auch so gesehen könne sie die Nichtigerklärung dieser Entscheidung verlangen.

30 Lassen Sie mich gleich sagen, daß mir die von der Klägerin in erster Linie vorgebrachte Argumentation nicht stichhaltig erscheint.

31 Zunächst einmal zeigt der Wortlaut des Schreibens vom 29. Mai 1991, daß sich die Kommission darauf beschränkt hat, mit ihm die Klägerin über die Entscheidung, zu den streitigen Beihilfen keine Einwendungen zu erheben, zu unterrichten. Dafür spricht auch der Umstand, daß die Kommission dem Schreiben den (übersetzten) Wortlaut der an die spanische Regierung gerichteten Entscheidung beigefügt hat.

Das Schreiben vom 29. Mai 1991 enthält also keine eigenständige Entscheidung, es ist vielmehr als rein informatorischer Akt anzusehen, mit dem der Empfänger über den Inhalt der Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden sollte, die in Ansehung der Pyrsa von den spanischen Behörden gewährten Beihilfen an die spanische Regierung gerichtet worden ist.

32 Weiter ist ganz allgemein darauf hinzuweisen, daß im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 93, anders als in Verfahren zur Anwendung der Artikel 85 und 86, die einzige von der Kommission zu treffende Entscheidung darin besteht, über die Vereinbarkeit der Beihilfe zu befinden. Dagegen gibt es keine eigenständige und besondere Entscheidung über die Zurückweisung einer Beschwerde, die von einem Wettbewerber des Beihilfeempfängers eingereicht worden ist.

Dies erklärt sich daraus, daß die Kommission auf dem Gebiet der Beihilfen verpflichtet ist, sobald sie von der Einführung einer Beihilfe (durch Anmeldung, Beschwerde oder auf andere Weise) Kenntnis erhält, über die Vereinbarkeit der Beihilfe zu entscheiden. Aufgrund einer Fürsorgepflicht und gemäß dem Grundsatz ordnungsgemäßer Verwaltung wird der Inhalt dieser Entscheidung denen zur Kenntnis gebracht, die die Beihilfe eventuell angezeigt oder die Beschwerden dazu vorgebracht haben. Klar ist jedoch, daß die Antwort auf eine eventuelle Beschwerde ausschließlich von der Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe abhängt und somit ein Teil von ihr ist: Die Kommission kann auf eine Beschwerde erst antworten, nachdem sie über die Vereinbarkeit entschieden hat, und die Antwort kann nur in der einfachen Mitteilung der Entscheidung über die Vereinbarkeit bestehen.

33 Ich bin daher der Ansicht, daß der von der Klägerin angegriffene, ihre Interessen beeinträchtigende Akt in der Entscheidung zu sehen ist, zu den Pyrsa gewährten Beihilfen keine Einwendungen zu erheben, also in der Entscheidung, die an die spanische Regierung gerichtet und von der die Klägerin im Schreiben der Kommission vom 29. Mai 1991 unterrichtet worden ist.

34 Da die Klägerin eine an einen Dritten gerichtete Entscheidung angreift, ist zu untersuchen, ob diese Entscheidung sie unmittelbar und individuell betrifft, wie es der Artikel 173 verlangt.

35 Nach ständiger Rechtsprechung sind Dritte, die nicht Adressaten einer Entscheidung sind, nur dann im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 betroffen, wenn diese Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

36 Im vorliegenden Fall gibt es zunächst einmal keinen Zweifel daran, daß die angegriffene Entscheidung die Klägerin unmittelbar betrifft. Wie ich gezeigt habe, stellt die Entscheidung der Kommission, keine Einwendungen zu erheben, eine positive Entscheidung dar, mit der die Beihilfe für zulässig erklärt wird; sie gestattet es dem Staat, die Beihilfe zu gewähren, und aus ihr ergibt sich somit der Schaden, den Wettbewerber des Beihilfeempfängers erleiden.

37 Was die Frage angeht, ob die Klägerin von der streitigen Entscheidung individuell betroffen ist, so muß daran erinnert werden, daß der Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache Cofaz insofern zwei Umstände für wichtig gehalten hat: einmal den erheblichen Schaden, der dem klagenden Unternehmen durch die von der Kommission für zulässig erklärte Beihilfe verursacht worden ist, und zum anderen die aktive Rolle, die das Unternehmen im Kontrollverfahren nach Artikel 93 Absatz 2 gespielt hat.

38 Was den ersten Punkt betrifft, so hat die Klägerin nach Ansicht der Kommission und der spanischen Regierung nicht dargetan, daß die Pyrsa gewährte Beihilfe ihre Marktstellung erheblich berührt.

39 Hierzu hat der Generalanwalt in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Codaz hervorgehoben, das klagende Unternehmen müsse deutlich machen, daß es mit einem wesentlichen Teil seiner Tätigkeit im Wettbewerb mit einem wesentlichen Teil der Tätigkeit des Beihilfeempfängers steht.

Dieses Kriterium — das sich der Gerichtshof offenbar zu eigen gemacht hat — muß m. E. insofern als Mindestvoraussetzung für die Zulässigkeit verstanden werden, als danach das Klagerecht gemäß Artikel 173 nur Unternehmen abgesprochen werden kann, die keine tatsächlichen Wettbewerber des Beihilfeempfängers sind und die deshalb an der die Vereinbarkeit der Beihilfe feststellenden Entscheidung der Kommission nur am Rande interessiert sind.

40 So verhält es sich aber im vorliegenden Fall nicht. Unstreitig stellt die Klägerin GET-Ausrüstungen her, also eine der beiden Erzeugnisgruppen, die im Werk des Beihilfeempfängers hergestellt werden. Außerdem stellt sie Gußstahl her und hat — ohne Widerspruch seitens der Kommission — versichert, das Werk Pyrsa könne sich mit einem Minimum zusätzlicher Investitionen gleichfalls im Bereich des Gußstahls betätigen. Man kann also davon ausgehen, daß die Klägerin und Pyrsa bei einem erheblichen Teil ihrer Tätigkeiten tatsächliche Wettbewerber (im Bereich der GET-Ausrüstungen) bzw. potentielle Wettbewerber (im Bereich des Gußstahls) sind.

Darüber hinaus hat die Klägerin auch — schon in der an die Kommission gerichteten Beschwerde — hervorgehoben, die Pyrsa gewährten Beihilfen seien wegen ihres Umfangs, wegen der auf dem fraglichen Markt vorhandenen Überkapazitäten sowie wegen des Umstands, daß ein großer Teil der von Pyrsa hergestellten Erzeugnisse auf Gemeinschaftsmärkte ausgeführt worden sei, geeignet, ihr einen beträchtlichen Schaden zu verursachen.

41 Andererseits darf ganz allgemein nicht übersehen werden, daß Unternehmen, die eine Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, angreifen, in der Regel hinsichtlich der Beihilfe nur über die Elemente verfügen, die ihnen entweder von der Kommission mitgeteilt worden sind oder die der knappen Veröffentlichung im Amtsblatt, Reihe C, entnommen werden können. Von diesen Unternehmen kann also nicht verlangt werden — was die Kommission im vorliegenden Fall für richtig zu halten scheint —, daß sie in der Klageschrift genaue Vorwürfe zu Umfang und Auswirkung der Beihilfe vorbringen (wie etwa zum Einfluß der Beihilfe auf die Herstellungskosten des Empfängers, zu der Entwicklung der Marktanteile oder zu den Auswirkungen auf die Handelsströme). Wie ich gezeigt habe, muß die Klägerin in diesem Zusammenhang zur Begründung ihres Klagerechts nur dartun, daß sie mit dem Empfänger der für vereinbar erklärten Beihilfe tatsächlich und nicht nur am Rande im Wettbewerb steht. Dem ist im vorliegenden Fall aber in vollem Umfang genügt worden.

42 Was die zweite im Urteil in der Rechtssache Cofaz genannte Voraussetzung angeht — nämlich die Beteiligung der Klägerin am Verwaltungsverfahren—, so könnte man sich auf den Hinweis beschränken, daß die Klägerin in diesem Verfahren eine aktive Rolle gespielt hat, denn sie hat mit ihrer Beschwerde die Kommission über Beihilfen unterrichtet, die von der Regierung, die sie gewährt hatte, nicht gemeldet worden waren.

Dieser Punkt ist übrigens zwischen den Parteien unstreitig.

43 Nützlich erscheint es mir aber, den Gerichtshof auf eine Frage von allgemeiner Bedeutung hinzuweisen. Das Urteil in der Rechtssache Cofaz betraf einen Fall, in dem die Kommission das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eröffnet hatte und in dem Dritten somit eine Frist zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren gesetzt worden war. In einem solchen Fall kann man annehmen, daß nur Dritte, die sich am Verwaltungsverfahren tatsächlich beteiligt haben, eine (gegen eine positive Entscheidung gerichtete) Nichtigkeitsklage erheben können.

In dem anders gelagerten Fall dagegen, in dem die Kommission das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 nicht eröffnet, sondern lediglich nach der Vorprüfungsphase entschieden hat, keine Einwendungen zu erheben, erscheint es ganz und gar sachfremd, das Klagerecht von der Voraussetzung abhängig zu machen, daß der Kläger am (vorläufigen) Verwaltungsverfahren teilgenommen hat, und dies ganz einfach deswegen, weil der Dritte, der Klage erhebt, möglicherweise überhaupt nichts davon gewußt hat, daß die Kommission das Vorprüfungsverfahren eingeleitet hat.

Tatsächlich gibt es ja, wie ich im einzelnen schon ausgeführt habe, keinerlei Kundmachung, die Dritte darüber unterrichtete, daß die Kommission zu einer bestimmten Beihilfe ein Vorprüfungsverfahren eröffnet hat. Entsprechend der ihm eigenen Zweckbestimmung läuft dieses vielmehr normalerweise ohne Beteiligung Dritter ab. Wenn es — wie im vorliegenden Fall — zu einer solchen Beteiligung kommt, geht sie auf den rein zufälligen Umstand zurück, daß Dritte auf andere Weise Kenntnis von der Beihilfe bekommen und Schritte bei der Kommission (Einreichung einer Beschwerde, Abgabe von Bemerkungen oder anderes) unternommen haben.

Ich bin also der Auffassung, daß die Beteiligung Dritter am Vorprüfungsverfahren — von dem sie normalerweise nichts wissen — keine Conditio sine qua non für die Erhebung einer Klage gegen eine Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, sein kann. Dritte, die eine solche Entscheidung angreifen, verlangen ja von der Kommission gerade, daß sie das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eröffnet, daß sie im Amtsblatt eine Mitteilung veröffentlicht, die genaue Informationen über die fragliche Beihilfe enthält und daß sie auf diese Weise alle Betroffenen in die Lage versetzt, sich an der Untersuchung der Beihilfe mit Argumenten und nützlichen Bemerkungen zu beteiligen.

44 Der Gerichtshof sollte also bedenken, wenn er die vorliegende Klage für zulässig erklärt, daß sich das Urteil in der Rechtssache Cofaz nicht ohne weiteres auf den Fall übertragen läßt, in dem eine Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, angegriffen wird. In Ansehung einer solchen Entscheidung sollte tatsächlich jeder Wettbewerber des Beihilfeempfängers unabhängig davon klageberechtigt sein, ob er sich am Vorprüfungsverfahren beteiligt hat.

Zur Begründetheit

a) Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 2

45 Bei der Prüfung der Begründetheit der Klage erscheint es mir zweckmäßig, zunächst auf den dritten von der Klägerin vorgebrachten Klagegrund einzugehen, d. h. auf den Vorwurf, die Kommission habe gegen die in Artikel 93 Absatz 2 enthaltenen Verfahrensvorschriften verstoßen. Dieser Verstoß besteht nach Ansicht der Klägerin darin, daß die Kommission über die Vereinbarkeit der Beihilfen allein aufgrund des Vorprüfungsverfahrens entschieden hat, ohne das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten.

46 Hierzu bringt die Klägerin in erster Linie vor, wenn die Kommission zur Beurteilung der Vereinbarkeit einer Beihilfe den Artikel 92 Absatz 3 heranziehe, müsse die Anwendung dieser Vorschrift, bei der es um komplexe, einen Beurteilungsspielraum einschließende Bewertungen gehe, unbedingt im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 erfolgen.

47 Gegen diese Ansicht, der zufolge die Eröffnung des genannten Verfahrens immer dann automatisch zu erfolgen hat, wenn es um die Anwendung einer der in Artikel 92 Absatz 3 erwähnten Ausnahmen geht, hat sich schon Generalanwalt Sir Gordon Slynn in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 84/82 (Deutschland/Kommission) gewandt. Ich kann mich hier nur der Auffassung meines verehrten Vorgängers anschließen.

Tatsächlich gilt für die Eröffnung des erwähnten Verfahrens — wie ich schon ausgeführt habe — ein anderes Kriterium. Die Kommission muß das Prüfungsverfahren nach Artikel 93 Absatz 2 dann eröffnen, wenn es in der Vorprüfungsphase nicht möglich ist, alle Zweifel an der Vereinbarkeit der betreffenden innerstaatlichen Maßnahmen auszuräumen. Es ist aber keineswegs ausgeschlossen, daß eine Maßnahme schon in der Vorprüfungsphase aufgrund einer der Vorschriften des Artikels 92 Absatz 3 für zulässig erklärt werden kann (man denke z. B. an eine Investitionsbeihilfe, die für ein in einem wirtschaftlich benachteiligten Gebiet gelegenes Unternehmen bestimmt ist, die den für dieses Gebiet genehmigten Beihilfehöchstbetrag eindeutig nicht überschreitet und die einen Wirtschaftsbereich betrifft, in dem die Nachfrage offensichtlich zunimmt). In einem solchen Fall wäre die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 sicherlich unangebracht, weil etwaige Bemerkungen Dritter den Inhalt der Entscheidung keineswegs beeinflussen könnten und weil so andererseits die Genehmigung und die Durchführung der Maßnahme unnötig verzögert würden.

48 An zweiter Stelle macht die Klägerin geltend, die Kommission hätte das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eröffnen müssen, weil sich im vorliegenden Fall in der Vorprüfungsphase gezeigt habe, daß es an der Vereinbarkeit der Pyrsa gewährten Beihilfen zumindest ernste Zweifel gebe. Es habe also zumindest die Schwierigkeit bestanden, die Auswirkungen der Beihilfen zu beurteilen, und deshalb sei es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes notwendig gewesen, das oben erwähnte Verfahren zu eröffnen.

49 Hierzu ist darauf hinzuweisen, daß sich die Kommission nur dann auf die Vorprüfungsphase hätte beschränken können, wenn sich auf den ersten Blick ergeben hätte, daß die Pyrsa gewährten Beihilfen offensichtlich mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Dies hätte aber vorausgesetzt, daß die Kommission schon im Vorprüfungsverfahren über alle Elemente für die Beurteilung verfügt hätte, daß nach diesen vollkommen klar gewesen wäre, daß die Beihilfen von einer der in Artikel 92 Absatz 3 genannten Ausnahmen erfaßt würden und daß die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 somit vollkommen überflüssig gewesen wäre.

50 Im vorliegenden Fall ist aber festzustellen, daß die Kommission zum einen — wie sie selbst eingeräumt hat — keineswegs über alle Elemente für eine vollständige und zuverlässige Beurteilung der Vereinbarkeit verfügte und daß sich zum anderen aus der Akte über den vorliegenden Fall eher ergab, daß die Voraussetzungen für die Feststellung, die Pyrsa gewährten Beihilfen seien mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, nicht vorlagen. Unter diesen Umständen konnte die Kommission also über die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht endgültig in einer Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, befinden, vielmehr hätte sie die Prüfung der streitigen Beihilfen vertiefen und zu diesem Zweck das dafür im EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren eröffnen müssen.

51 Für diese Schlußfolgerung sind die folgenden Überlegungen maßgeblich.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Pyrsa gewährten Beihilfen unbedingt sowohl deren regionale als auch deren sektorale Auswirkungen untersuchen mußte.

52 Was den regionalen Aspekt angeht, so war die der Kommission obliegende Beurteilung dadurch erleichtert, daß sie in der mit den Entscheidungen vom 26. Mai 1987 und 1. September 1987 (vgl. oben Randnr.23) erfolgten Genehmigung einer allgemeinen Regionalbeihilferegelung schon eine Bewertung der unterschiedlich ausgeprägten Unterentwicklung der spanischen Gebiete vorgenommen und für jedes von ihnen die Obergrenzen festgelegt hatte, bis zu denen öffentliche (regionale) Beihilfen gewährt werden konnten. Daraus ergibt sich, daß die Provinz Teruel zu den Provinzen gehört, die besonders rückständig sind und für die gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a die höchste Obergrenze, nämlich 75 % Netto-subventionsäquivalent (NSÄ), genehmigt worden ist.

Auch wenn sich diese Entscheidungen auf eine andere Regelung beziehen als die, nach der Pyrsa die streitigen Beihilfen erhalten hat, so ist doch kein Grund zu sehen, der die Kommission daran gehindert hätte, auch bei der Bewertung dieser Beihilfen die allgemeinen Kriterien heranzuziehen, die in bezug auf die wirtschaftliche Rückständigkeit der Provinz Teruel und die dafür geltende Obergrenze bereits festgelegt worden waren. Im Hinblick auf diese Kriterien hat die Kommission in der angegriffenen Entscheidung erklärt, bei den individuellen, Pyrsa gewährten Beihilfen ergäben sich aus dieser Sicht keine Schwierigkeiten, weil ihre Gesamtintensität die für die Provinz Teruel festgelegte Obergrenze von 75 % NSÄ nicht erreiche. Dieser Punkt ist übrigens von der Klägerin nicht gerügt worden.

53 Sehr viel komplexer war dagegen die Beurteilung der sektoralen Auswirkungen der fraglichen Maßnahme.

Hierzu ist auf die für die Gemeinschaftsregelung über Regionalbeihilfen geltenden Grundsätze hinzuweisen, die schon in der Entschließung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. Oktober 1971 festgelegt und mehrere Male in Rahmenregelungen sowie in der Entscheidungspraxis der Kommission bestätigt worden sind. Danach kann sich die Kommission bei der Anwendung der in Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c enthaltenen Ausnahmevorschriften auf staatliche Regionalbeihilfen nicht darauf beschränken, nur die regionalen Aspekte einer bestimmten hoheitlichen Maßnahme zu berücksichtigen, vielmehr muß sie unbedingt auch darauf achten, welche sektoralen Auswirkungen die Maßnahme im einzelnen nach sich ziehen kann.Dies ist deshalb notwendig, weil die Auswirkungen der Beihilfen auf Wettbewerb und Handel bei den Gütern und Dienstleistungen ... spürbar (werden) (Nr. 8 im Anhang zu der Entschließung des Rats vom 20. Oktober 1971); und daher sind die Probleme, die die sektorale Auswirkung dieser Beihilfen auf Gemeinschaftsebene aufwerfen kann, zu untersuchen (Entschließung des Rates, Nr. 6). Diese Untersuchung der sektoralen Auswirkungen soll im wesentlichen verhindern, daß unter dem Deckmantel ehrenwerter regionalpolitischer Ziele künstliche sektorale Entwicklungen erzeugt werden, die in bestimmten Bereichen dem gemeinsamen Interesse abträglich sein können (erster Bericht über die Wettbewerbspolitik, Nr. 142).

So gesehen ist es regelmäßig ausgeschlossen, (Regional)Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen, mit denen Investitionen in Problembereichen mit struktureller Überkapazität finanziert werden. Solche Beihilfen vergrößern nur das auf den betreffenden Märkten bestehende Ungleichgewicht, weil sie zu einem zusätzlichen Druck auf das Preisniveau führen. Sie sind also nicht geeignet, eine ausgeglichene und dauerhafte Entwicklung einzuleiten, sie begünstigen vielmehr die Durchführung wirtschaftlich unsicherer Initiativen, und sie stehen daher nicht in Einklang mit der besonderen Zielsetzung der Regionalbeihilfenregelung, die die Entwicklungsprobleme der fraglichen Gebiete wirksam und dauerhaft lösen soll.

Außerdem hat — ganz allgemein — die Förderung zusätzlicher Investitionen im Produktionsbereich (oder sogar die Gewährung einfacher Betriebsbeihilfen) in Bereichen mit großer Überkapazität zur Folge, daß — was für die Gemeinschaft unannehmbar ist — sektorale wirtschaftliche Schwierigkeiten und damit verbundene Beschäftigungsprobleme in andere Mitgliedstaaten hineingetragen werden (to beggar the neighbour); dies erschwert insbesondere die Lage der Unternehmen anderer Mitgliedstaaten erschwert, die keine entsprechenden Beihilfen erhalten und die deshalb darauf angewiesen sind, die Krise des Marktes, auf dem sie sich betätigen, mit eigenen Mitteln anzugehen. Diese Einstellung, die schon in der Mitteilung der Kommission zu sektoralen Beihilfen von 1978 zum Ausdruck gekommen ist, entspricht übrigens dem vom Europäischen Rat am 7. und 8. April 1978 in Kopenhagen eingenommenen Standpunkt, und sie beruht auf der Anerkennung der Notwendigkeit, die schweren Probleme zu bewältigen, die sich aus der strukturellen Überkapazität mehrerer Industriezweige ergeben.

Deshalb ist bei der Beurteilung sektoraler Beihilfen für die Kommission maßgebliche Richtschnur, daß grundsätzlich nur Beihilfen genehmigt werden, die zur Anpassung der Unternehmen an die Marktbedingungen beitragen, mit der verbunden sein muß: a) entweder eine wirksame Verkleinerung der Kapazitäten oder der Ausschluß einer unerwünschten Vergrößerung bestehender Kapazitäten und b) die Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie in der Gemeinschaft.

Dies bedeutet, genauer gesagt, daß Investitionsbeihilfen nicht zu einer Vergrößerung der Kapazitäten führen dürfen, weil gemeinsames Merkmal von Krisenbereichen ist, daß die Produktionskapazitäten zu groß sind. (In bestimmten Bereichen hat die Kommission Wert darauf gelegt, dieses Kriterium auf Regionalbeihilfen anzuwenden.)

54 Mit Rücksicht auf diese Kriterien weist die Kommission übrigens immer dann, wenn sie zur Vereinbarkeit einer bestimmten Regionalbeihilferegelung Stellung nimmt, in ihrer Entscheidung darauf hin, der betreffende Mitgliedstaat habe bei der Gewährung individueller Beihilfen die für bestimmte Bereiche veröffentlichten Rahmenregelungen einzuhalten: Danach sind in Krisenbereichen im allgemeinen nur Beihilfen zulässig, die mit Hilfe von Plänen zur Umstrukturierung und zur industriellen Umstellung zu einer erheblichen Verringerung der Überkapazitäten beitragen sollen, und solche Beihilfen ausgeschlossen, die zu einer weiteren Vergrößerung der Produktionskapazitäten beitragen.

Auch in der erwähnten Entscheidung der Kommission vom 26. Mai 1987, die sich auf die spanische Regionalbeihilferegelung bezieht, ist übrigens deutlich erklärt worden, daß die Regierung bei der Anwendung dieser Regelung die sich aus den sektoralen Rahmenregelungen ergebenden Bestimmungen zu beachten habe.

55 Diesen Kriterien zufolge mußte die Kommission im vorliegenden Fall bei der Beurteilung der Pyrsa gewährten Beihilfen zum einen berücksichtigen, daß diese Beihilfen für die Errichtung eines neuen Betriebs bestimmt waren, also eine Vergrößerung der auf dem betreffenden Markt vorhandenen Produktionskapazitäten nach sich ziehen mußten, und zum anderen, daß der fragliche Bereich, nämlich die Gießereien, in den Anwendungsbereich der von der Kommission selbst in der Mitteilung 88/C 320/03 festgelegten Rahmenregelung fällt, in der insbesondere davon die Rede ist, daß

im Bereich der Gießereien trotz aller Anpassungsbemühungen die Auslastung ... bei nur 70 % liegt und daß aufgrund der pessimistischen Nachfrageaussichten ... neue Anpassungsmaßnahmen ... notwendig (sind);

der Bereich der Gießereien zu den empfindlichen Bereichen gehört, weil es bei den Gießereien Überkapazitätsprobleme und infolgedessen ernsthafte Wirtschaftsund Finanzschwierigkeiten gibt, und daß hier Risiken bestehen, auch wenn sie kleiner sind als in anderen Bereichen der Eisen- und Stahlindustrie.

Diese in der Mitteilung von 1988 enthaltene Beurteilung ist in bezug auf das ganze Jahr 1990 in vollem Umfang in einem an die Mitgliedstaaten gerichteten (nicht veröffentlichten) Schreiben der Kommission vom 30. Mai 1991 bestätigt worden (das Schreiben ist der Klagebeantwortung der Kommission beigefügt).

56 Gleichwohl ist die Kommission in der angegriffenen Entscheidung, um die es in dem an die Klägerin gerichteten Schrieben vom 29. Mai 1991 geht, davon ausgegangen, daß die Pyrsa gewährten Beihilfen, die zur Finanzierung einer neuen Gießerei und somit zur Vergrößerung der Produktionskapazitäten bestimmt waren, nicht nur als mit den in diesem Bereich geltenden Erfordernissen nicht unvereinbar, sondern sogar als derart offensichtlich zulässig anzusehen sind, daß eine vertiefte Untersuchung, wie sie im Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 hätte durchgeführt werden können, nicht notwendig war. Dies wurde allein mit der Feststellung begründet, in dem Teilbereich, in dem sich Pyrsa betätigen sollte — nämlich bei GET-Ausrüstungen und Kettenrädern — habe sich eine Zunahme der Nachfrage ergeben, die Überkapazitäten ausschließe.

57 Es hat sich aber gezeigt, daß die von der Kommission gegebene Beurteilung der sektoralen Auswirkungen der Pyrsa gewährten Beihilfen, die einen wesentlichen Punkt der Entscheidung betrifft, keine Grundlage hat.

Auf eine besondere Frage des Gerichtshofes, mit der gerade geklärt werden sollte, auf welche Elemente die Kommission ihre Wertung gestützt hatte, hat diese nämlich — in offenem Widerspruch zu der Begründung der Entscheidung — eingeräumt, sie habe tatsächlich nie über besondere Angaben zu der Lage des erwähnten Teilbereichs und seiner Entwicklung verfügt.

58 Die Kommission hat sich deshalb mit der Erklärung verteidigt, sie habe sich auf die Entwicklung im Bereich der Gießereien insgesamt gestützt, und sie hat dazu einige Angaben aus Statistiken geliefert, die vom Berufsverband der Gießereien, dem Comité des associations europénnes de fonderie (CAEF) stammen und denen entnommen werden könne, daß die Erzeugung und die Beschäftigung in den Jahren 1989 und 1990 gegenüber dem Jahr 1988 zugenommen hätten.

59 Aber selbst diese Einlassung, die jedenfalls von der in der Entscheidung enthaltenen Feststellung abweicht, scheint der Grundlage zu entbehren.

Zunächst ist erneut darauf hinzuweisen, daß die Kommission in dem Schreiben, das sie am 30. Mai 1991, also gleich nach der Mitteilung an die Klägerin, an die Mitgliedstaaten gerichtet hat, die in der Mitteilung von 1988 enthaltene Beurteilung der Lage der Gießereien, daß dieser Bereich zu den empfindlichen und risikoreichen Bereichen gehöre, für das Jahr 1990 bestätigt hat.

Was die von der Kommission gelieferten Angaben (die erst auf Fragen des Gerichtshofes gemacht worden sind) angeht, so kann ich mich dann auf die folgenden Feststellungen beschränken:

Bei diesen Angaben — über die die Dienststellen der Kommission anscheinend bei Erlaß der Entscheidung nicht verfügt haben — handelt es sich um unvollständige Angaben, denn sie beziehen sich auf die Entwicklung der Erzeugung und nicht auf die Produktionskapazitäten und den Umfang der Überkapazitäten; außerdem ist ihnen lediglich zu entnehmen, daß die Erzeugung in den Jahren 1989/1990, nach einem vorübergehenden Rückgang, wieder das in der Mitte dieses Jahrzehnts bestehende Niveau erreicht hat; das einzige, was man — bei einer strukturellen Überkapazität — den von der Kommission gelieferten Zahlen entnehmen kann, ist, daß sich bis 1990 das Angebot nicht so geändert hat, daß die in diesem Bereich bestehende Überkapazität verringert worden ist;

die von der Klägerin gemachten, von der CAEF stammenden Angaben, deren Richtigkeit von der Kommission keineswegs bestritten worden ist, vermitteln ein vollständiges Bild, und sie zeigen, daß trotz besonderer, in bestimmten Ländern unternommener Umstrukturierungsbemühungen der Bereich der Gießereien 1990 noch — namentlich in bestimmten Ländern, zu denen gerade auch Spanien gehört — durch eine bedeutende Überkapazität (23,5 % im Durchschnitt der fünf hauptsächlichen Erzeugerländer; 40,1 % in Spanien) gekennzeichnet war, die nach den Schätzungen der CAEF in den beiden folgenden Fünf-Jahreszeiträumen noch in beängstigender Weise zunehmen soll (insbesondere: 39,2 %, geschätzter Durchschnitt für das Jahr 1995; 64,7 %, für das Jahr 1995 geschätzter spanischer Satz).

Schließlich ist der Alite klar zu entnehmen, daß die Kommission bei Erlaß ihrer Entscheidung in keiner Weise die Einwendungen und Bemerkungen berücksichtigt hat, die nicht nur von der Klägerin, sondern auch von bedeutenden Führungspersönlichkeiten der Gießereiindustrie vorgebracht worden sind. In ihnen ist übereinstimmend zum Ausdruck gekommen, daß die Politik der spanischen Behörden, erhebliche öffentliche Beihilfen zu gewähren, mit den Überkapazitäten in dem fraglichen Bereich und mit den Umstrukturierungsbemühungen unvereinbar sei, die man unternommen habe, um die Erzeugung auf einen Umfang zu verringern, der den Möglichkeiten des Marktes entspreche.

60 Nach alledem kann sicher ausgeschlossen werden, daß die streitigen Beihilfen schon in der Vorprüfungsphase als mit dem Gemeinsamen Markt offensichtlich vereinbar anzusehen waren. Im Gegenteil, schon bei Erlaß der Entscheidung gaben die der Kommission zur Verfügung stehenden Elemente zumindest Anlaß, an der Vereinbarkeit dieser Beihilfen ernsthaft zu zweifeln.

61 Unter diesen Umständen hätte die Kommission, sowohl um die Rechte Dritter zu wahren als auch um einen vollständigen Überblick über die Grundlagen zu gewinnen, die eine zutreffende Beurteilung der Auswirkungen der Beihilfen auf dem Markt erlaubt hätten, das für diesen Fall im EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren, nämlich das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einleiten müssen.

Jede andere Lösung liefe übrigens — was mir ganz und gar unvertretbar erscheint—, auf die Annahme hinaus, die Kommission könne Entscheidungen, keine Einwendungen zu erheben, erlassen und so grünes Licht für wettbewerbsverfälschende Beihilfen bei einer Sachlage geben, in der sie, was die Vereinbarkeit der Beihilfen angeht, nicht nur unsicher ist, sondern in der auch alle verfügbaren Gesichtspunkte dafür sprechen, daß die Beihilfen eindeutig im Widerspruch zu den Erfordernissen stehen, die für die Gesundung eines schwere strukturelle Probleme aufweisenden Marktes gelten.

62 Der Vorwurf, die Kommission habe die in Artikel 93 Absatz 2 enthaltenen Verfahrensvorschriften verletzt, ist also begründet.

b) Offensichtlicher Beurteilnngsfehler

63 Angesichts des Ergebnisses, zu dem ich bis jetzt gekommen bin, werde ich nur kurz auf die anderen Vorwürfe der Klägerin eingehen.

64 Was den offensichtlichen Beurteilungsfehler angeht, so kann nach den bisher angestellten Überlegungen auch dieser Vorwurf für begründet erklärt werden.

65 Tatsächlich hat sich im Laufe der Erörterung gezeigt, daß die Wertung der Kommission zu den sektoralen Auswirkungen der Pyrsa gewährten Beihilfen, die davon ausgeht, daß es keine Überkapazität gibt, nicht nur nicht auf objektive Gesichtspunkte gestützt ist und deshalb ganz und gar willkürlich erscheint, sondern daß sie auch von den in der Akte enthaltenen Gesichtspunkte eindeutig widerlegt wird.

So gesehen kann die angegriffene Entscheidung also m. E. nicht nur für nichtig erklärt werden, weil — wie ich gezeigt habe — die Vereinbarkeit der Beihilfen in der Vorprüfungsphase nicht offensichtlich war, sondern auch, weil die Annahme, die Beihilfe sei mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar in jedem Fall, offensichtlich irrig erscheint. Die Kommission hat also, mit anderen Worten gesagt, mit der Feststellung, die streitigen Beihilfen seien mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, nicht nur die im EWG-Vertrag enthaltenen Verfahrensvorschriften verletzt, sie hat auch einen Akt mit einem irrigen Ergebnis erlassen, weil er von einer vollkommen unzutreffenden Beurteilung der Marktlage und somit der Auswirkungen der Beihilfen auf Wettbewerb und Handelsströme ausgeht.

66 Der Vollständigkeit halber ist zu erwähnen, daß die Klägerin außerdem geltend gemacht hat, die Kommission habe einen offensichtlichen Beurteilungsfehler auch bei der Berechnung des Beihilfeteils begangen, das in der Bürgschaft zu sehen ist, die die autonome Gemeinschaft Aragon für den von Pyrsa aufgenommenen Kredit in Höhe von 490000000 PTA übernommen hat. Weil Pyrsa ohne diese Bürgschaft einen Kredit in diesem Umfang nicht hätte erhalten können, sei die Beihilfe in diesem Fall im vollen Wert des Kredits zu sehen und nicht, wie die Kommission angenommen habe in dem Unterschied zwischen dem dank der Bürgschaft eingeräumten Zinssatz und dem anderenfalls geltenden Zinssatz.

Dieser Punkt, auf den die Klägerin im einzelnen in der bei der Kommission eingereichten Beschwerde eingegangen ist, wird in der Klageschrift nicht erwähnt, er ist aber in der Erwiderung wieder aufgegriffen worden.

Dieser Vorwurf — seine Zulässigkeit unterstellt — erscheint mir, für sich betrachtet, nicht ausreichend begründet. Tatsächlich verfügt der Gerichtshof nicht über die Angaben, die die Feststellung erlaubten, das Ergebnis, zu dem die Kommission gekommen ist, sei in diesem besonderen Punkt offensichtlich irrig.

In der Kritik, die die Klägerin an der Berechnung dieses Beihilfeteils vorgebracht hat, und auf der die angegriffene Entscheidung keine genaue Antwort gegeben hat, kann aber ein zusätzliches Argument für die Ansicht gesehen werden, die Beurteilung der streitigen Beihilfen sei schwierig gewesen und sie hätte deshalb in dem Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 vorgenommen werden müssen.

c) Verletzung des rechtlichen Gehörs

67 Schließlich macht die Klägerin noch geltend, das rechtliche Gehör sei insofern nicht gewährt worden, als die Kommission ihr vor Erlaß der angegriffenen Entscheidung keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben habe.

68 Dieser Vorwurf ist m. E. zurückzuweisen, denn die Kommission ist im allgemeinen nicht verpflichtet, vor Erlaß einer Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, Dritte zu hören. Dies setzt allerdings voraus, daß die Entscheidung unter Beachtung der im EWG-Vertrag festgelegten Verfahrensvorschriften, also in einem Fall ergangen ist, in dem sich auf den ersten Blick ergeben hat, daß die innerstaatliche Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt offensichtlich vereinbar ist.

69 Im vorliegenden Fall hat sich freilich das genaue Gegenteil ereignet, denn die Kommission hat Beihilfen für offensichtlich vereinbar gehalten, die es tatsächlich (offensichtlich) nicht gewesen sind. Wenn man also davon sprechen kann, daß der Klägerin das rechtliche Gehör unzulässigerweise versagt worden ist, so nicht deswegen, weil sie hätte gehört werden müssen, bevor die Kommission ihre Entscheidung, keine Einwendungen zu erheben, erließ, sondern weil die Kommission im vorliegenden Fall das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 hätte eröffnen und so allen dritten Beteiligten, auch der Klägerin, die Gelegenheit zur Stellungnahme hätte geben müssen. Der Vorwurf fällt also in Wirklichkeit mit dem zusammen, Artikel 93 Absatz 2 sei verletzt worden.

Antrag

70 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die an die spanische Regierung gerichtete und der Klägerin mit Schreiben vom 29. Mai 1991 mitgeteilte Entscheidung der Kommission, keine Einwendungen zu erheben, für nichtig zu erklären und die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.