Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.04.1993 – C-213/91

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 21. April 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Diese Schlußanträge betreffen zwei von der Abertal SAT Ltda und achtzehn weiteren spanischen Erzeugerorganisationen eingereichte zusammenhängende Klagen auf Nichtigerklärung einer Verordnung der Kommission (in der Rechtssache C-213/91) und einer Verordnung des Rates (in der Rechtssache C-264/91), durch die die Durchführungsbestimmungen zu den Beihilfen für Schalenfrüchte und Johannisbrot geändert wurden.

Rechtlicher und tatsächlicher Hintergrund

2 Schalenfrüchte (hauptsächlich Mandeln, Haselnüsse, Walnüsse und Pistazien) und Johannisbrot fallen unter die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse. Diese Marktorganisation wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates eingeführt. Titel II dieser Grundverordnung sieht die Möglichkeit der Gründung von Erzeugerorganisationen vor, denen eine Rolle bei der Regulierung von Angebot, Qualität und Preisen zugewiesen werden kann.

3 In diese Verordnung wurde 1989 durch die Verordnung (EWG) Nr. 789/89 des Rates ein Titel IIa mit Sondermaßnahmen für Schalenfrüchte und Johannisbrot eingefügt. Aus den Begründungserwägungen geht hervor, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber wegen des technischen Rückstands und der niedrigen Produktivität in diesem Teilsektor besorgt war. Um den Mitgliedern von Erzeugerorganisationen stärkere Anreize zur Modernisierung ihrer Betriebe zu geben, wird die Unterstützung für die Zukunft davon abhängig gemacht, daß ein Plan zur Verbesserung der Qualität und der Vermarktung vorgelegt wird.

4 Der neu eingefügte Artikel 14d enthält die wichtigsten Bestimmungen über diese Pläne zur Verbesserung der Qualität und Vermarktung (die ich im folgenden kurz als Pläne bezeichnen werde):

(1) Die Erzeugerorganisationen erhalten die in den Artikeln 14b und 14c vorgesehenen Beihilfen, wenn sie einen Plan zur Verbesserung der Qualität und Vermarktung vorlegen, der von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats genehmigt wurde.

Ziel des in Unterabsatz 1 genannten Plans ist in erster Linie die Verbesserung der Qualität der Erzeugung durch Sortenumstellung oder durch Anbauverbesserung auf homogenen, nicht verstreuten Anbauflächen und gegebenenfalls auch die Verbesserung der Vermarktung ...

(2) Für die Durchführung des genehmigten Plans wird eine Gemeinschaftsbeihilfe von 45 % gewährt, wenn seine Finanzierung zu 45 % von den Erzeugerorganisationen und zu 10 % vom Mitgliedstaat übernommen wird.

Sowohl für den Zuschuß des Mitgliedstaats als auch für die Gemeinschaftsbeihilfe gilt jedoch ein Höchstbetrag. Dieser Höchstbetrag wird anhand des Ausmaßes einer nicht verstreuten Anbaufläche und einem Höchstbetrag je Hektar bestimmt.

Der Zuschuß des Mitgliedstaats und die Gemeinschaftsbeihilfe werden für einen Zeitraum von zehn Jahren gewährt. Die Höchstbeihilfe ist degressiv.

(3) Der Rat setzt mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission fest:

den Höchstbetrag je Hektar des Zuschusses des Mitgliedstaats und der Gemeinschaftsbeihilfe und

die degressive Staffelung des einzelstaatlichen Zuschusses und der Gemeinschaftsbeihilfe.

(4) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission die ihnen von den Erzeugerorganisationen vorgelegten Pläne. Diese Pläne können von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats erst nach ihrer Übermittlung an die Kommission und nach Ablauf einer Frist von sechzig Tagen, innerhalb welcher die Kommission eine Änderung oder die Ablehnung des Planes verlangen kann, genehmigt werden.

5 Durch die Verordnung (EWG) Nr. 790/89 des Rates wurde der im oben erwähnten Artikel 14d Absatz 2 genannte Höchstbetrag je Hektar auf 300 ECU für die ersten fünf Jahre und auf 210 ECU für die folgenden fünf Jahre festgesetzt.

Die Kommission legte die Durchführungsbestimmungen zu den Sondermaßnahmen für Schalenfrüchte und Johannisbrot durch die Verordnung (EWG) Nr. 2159/89 fest. Diese Verordnung enthält die näheren Bestimmungen über die Anerkennung von Erzeugerorganisationen, die Maßnahmen, die die Pläne enthalten müssen, die administrativen Angaben, die gemacht werden müssen, und das Verfahren für die Genehmigung der Pläne. Die Verordnung (EWG) Nr. 3403/89 sah außerdem die Möglichkeit von Vorschüssen auf die für die Pläne gewährte Beihilfe vor.

6 1991 wurden zwei Verordnungen erlassen, durch die Änderungen an diesem System vorgenommen wurden. Die Verordnung (EWG) Nr. 1304/91 der Kommission enthält neue Bestimmungen über die Änderung genehmigter Pläne sowie über die in Beihilfeanträgen zu machenden Angaben und ändert die Regelung der Vorschüsse. Die Verordnung (EWG) Nr. 2145/91 des Rates ändert die Beihilfehöchstbeträge, die im Rahmen von Zehnjahresplänen gewährt werden können.

In den zwei heute zur Erörterung stehenden Rechtssachen wird die Nichtigerklärung dieser zwei Verordnungen beantragt. Die Klägerinnen sind 19 spanische Erzeugerorganisationen, deren Pläne bereits vor dem Erlaß der streitigen Verordnungen genehmigt worden waren. Nach den von der Kommission erteilten Auskünften befanden sich insgesamt 38 (ausnahmslos spanische) Erzeugerorganisationen in dieser Lage. Seitdem haben auch andere Erzeugerorganisationen, nicht nur aus Spanien, sondern auch aus Frankreich und Italien, Anträge auf Anerkennung gestellt.

Der genaue Gegenstand der Klagen auf Nichtigerklärung

7 Rechtssache C-213/91. Die Klage in dieser Rechtssache ist auf die Nichtigerklärung von Artikel 1 der erwähnten Verordnung Nr. 1304/91 der Kommission gerichtet. Dieser Artikel ändert die Verordnung Nr. 2159/89 der Kommission in drei Punkten.

8 Erstens werden die Bestimmungen über die Änderung von Plänen wegen Änderung der eingeplanten Anpflanzung in zweierlei Hinsicht modifiziert. In bezug auf Änderungen wegen Erweiterung der Anpflanzung wird eine neue Beschränkung eingeführt, nämlich daß eine derartige Änderung nur einmal und erst ab dem vierten Jahr nach der ursprünglichen Genehmigung des Planes beantragt werden kann. In bezug auf Verkleinerungen der Anpflanzung wird eine neue Bestimmung angefügt: Die zuständige Behörde nimmt die durch Verringerung der Mitgliederzahl der Erzeugerorganisation bedingte Verkleinerung der eingeplanten Anpflanzung zur Kenntnis.

9 Zweitens werden die administrativen Bestimmungen über Beihilfeanträge, die in Durchführung früher genehmigter Pläne gestellt werden, durch folgendes Erfordernis ergänzt: Die Beihilfeanträge enthalten alle Angaben, die zur Bestimmung der Lage des Anpflanzungsteils notwendig sind, auf dem die jeweiligen Arbeiten innerhalb der betreffenden Jahresfrist durchgeführt werden. Auf den Rechnungen und Belegen ist der Anpflanzungsteil genau auszuweisen, der Gegenstand dieser Arbeiten ist.

10 Drittens werden an dem Vorschußsystem drei Änderungen vorgenommen. Bereits früher mußten dem Vorschußantrag Belege zum Nachweis, daß mit der jährlichen Durchführungstranche begonnen worden war, beigefügt werden. Früher mußte sich der anhand von Belegen erbrachte Nachweis auf mindestens 20 % der geschätzten Kosten beziehen, während er sich künftig auf mindestens 50 % der Kostenschätzung erstrecken muß. Zudem muß der Antrag künftig alle Angaben [enthalten], die zur Bestimmung der Lage des Anpflanzungsteils notwendig sind, auf den sich die im Rahmen der jährlichen Tranche jeweils durchzuführenden Arbeiten beziehen. Schließlich wird der Vorschußhöchstbetrag geändert. Früher betrug der Vorschuß höchstens 80 % der finanziellen Gesamtbeteiligung des Mitgliedstaats und der Gemeinschaft. Künftig beläuft sich die Zahlung auf höchstens 50 % der jährlichen finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft... Sie setzt die tatsächliche Zahlung von mindestens 50 % der ... einzelstaatlichen Beteiligung voraus.

11 Nach dem Wortlaut von Artikel 2 der Verordnung Nr. 1304/91 treten alle diese Änderungen am dritten Tag nach der Veröffentlichung der Verordnung im Amtsblatt, also am 21. Mai 1991, in Kraft.

12 Die Klägerinnen haben nur die Nichtigerklärung von Artikel 1 der Verordnung Nr. 1304/91 beantragt, wenden sich also nicht gegen Artikel 2 bezüglich des Inkrafttretens der Verordnung. Sie stützen ihre Klage aber zum großen Teil auf eine behauptete Verletzung wohlerworbener Rechte, des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots. Diese Gründe betreffen also tatsächlich die sofortige Anwendung der neuen Regeln auf die Pläne, die (wie die Pläne der Klägerinnen) bereits früher genehmigt worden sind. Ich sehe deshalb in dem Umstand, daß sich die Klageschrift nicht ausdrücklich mit der Nichtigerklärung von Artikel 2 befaßt, keinen Grund für die Unzulässigkeit der Klage, zumal Rat und Kommission daraus keinen Unzulässigkeitsgrund herleiten.

13 Rechtssache C-264/91. Die Klage in dieser Rechtssache ist auf die Nichtigerklärung von Artikel 1 der (in Nr. 6) erwähnten Verordnung Nr. 2145/91 des Rates gerichtet. Dieser Artikel ändert den Beihilfehöchstbetrag, der für einen Zehnjahresplan gewährt werden kann. Dieser Höchstbetrag war früher auf 300 ECU für die ersten fünf Jahre und auf 210 ECU für die folgenden fünf Jahre festgesetzt worden. Er setzt sich jetzt wie folgt zusammen:

1. Ein Höchstbetrag von 475 ECU jährlich in fünf Jahren für Rodungs-, gefolgt von Neupflanzungs- und/oder Sortenumstellungsmaßnahmen.

Mit diesem Höchstbetrag werden die Arbeiten finanziert, die im Zusammenhang mit den genannten Maßnahmen durchzuführen sind; diese beziehen höchstens 40 % der im Plan ausgewiesenen Gesamtanbaufläche ein, davon höchstens 20 % während der zwei anfänglichen Durchführungsjahre des Planes und höchstens 20 % während der drei folgenden Jahre.

In den übrigen Durchrührungsjahren des Planes beträgt der für die Pflanzlings- oder Umstellungsmaßnahmen gezahlte Höchstbetrag 200 ECU jährlich.

2. Ein Höchstbetrag von 200 ECU jährlich in zehn Jahren für die Arbeiten, die im Zusammenhang mit den anderen Maßnahmen, die sich auf die restliche Anbaufläche erstrecken dürfen, durchzuführen sind.

14 Nach dem Wortlaut von Artikel 3 der Verordnung Nr. 2145/91 gelten diese neuen Höchstbeträge ab sofort für Pläne, die nach dem Inkrafttreten der Verordnung (d. h. nach dem 23. Juli 1991, dem Tag der Veröffentlichung im Amtsblatt) genehmigt werden. Für die Pläne, die vor diesem Datum genehmigt worden sind (wie die Pläne der Klägerinnen), gelten sie ab 1. September 1993. Die Verordnung gilt jedoch nicht für die Ausgaben, für die vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens bereits Zahlungsverpflichtungen im Rahmen genehmigter Pläne eingegangen worden sind.

15 Die Klägerinnen haben nur die Nichtigerklärung von Artikel 1 der Verordnung Nr. 2145/91 beantragt, wenden sich also nicht gegen die Übergangsregelung in Artikel 3. Wie in der Rechtssache C-213/91 stützen die Klägerinnen ihre Klage jedoch hauptsächlich auf eine behauptete Verletzung wohlerworbener Rechte, des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots. Diese Gründe betreffen also speziell die Anwendung der neuen Höchstbeträge auf die Pläne (wie die der Klägerinnen), die bereits vor dem 23. Juli 1991 genehmigt worden waren. Auch darin sehe ich keinen Grund, der den Schluß auf die Unzulässigkeit der Nichtigkeitsklage gestatten würde.

Die Zulässigkeit der Klagen einzelner nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes

16 In beiden Rechtssachen, C-213/91 und C-264/91, wird vom Beklagten, von der Kommission bzw. vom Rat gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Der Gerichtshof hat beschlossen, zuerst gesondert über die Frage der Zulässigkeit zu entscheiden. Diese Schlußanträge betreffen deshalb allein diese Frage.

17 Allgemeines. Wie allgemein bekannt, trifft Artikel 173 EWG-Vertrag bei der Nichtigkeitsklage eine Unterscheidung zwischen Klagen eines Mitgliedstaats oder eines dazu befugten Gemeinschaftsorgans einerseits (Absatz 1) und Klagen aller anderen natürlichen oder juristischen Personen, die ich im folgenden als einzelne bezeichnen werde, andererseits (Absatz 2).

Nach dem AETR-Urteil können die Erstgenannten eine Nichtigkeitsklage gegen alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder Form erheben. Dagegen beschränkt Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages für einzelne die Möglichkeit, eine Nichtigkeitsklage zu erheben, sowohl bezüglich der Form wie auch bezüglich der Rechtsnatur der angefochtenen Handlung. Diese Einschränkung bedeutet nicht, daß für einzelne kein vollständiger Rechtsschutz gewährleistet würde. Denn für sie gilt gleichermaßen der im Urteil Les Verts zum Ausdruck gebrachte Grundsatz,

daß die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art ist, daß weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, stehen. Mit den Artikeln 173 und 184 EWG-Vertrag auf der einen und Artikel 177 EWG-Vertrag auf der anderen Seite ist ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden, innerhalb dessen dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist.

Für einzelne wird dieser vollständige Rechtsschutz jedoch großenteils durch die Möglichkeit verwirklicht, sich an ein nationales Gericht zu wenden, das dann, u. a. bezüglich der Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 eine Vorabentscheidungsfrage vorlegen kann. Die in Artikel 173 Absatz 2 enthaltene Beschränkung der Möglichkeit einzelner, unmittelbar beim Gerichtshof eine Nichtigkeitsklage zu erheben, muß auch im Lichte dieser durch das Vorabentscheidungsverfahren eröffneten Alternative gesehen werden. Dies gilt auch in der vorliegenden Rechtssache: Sollte der Gerichtshof die Klagen in den anhängigen Rechtssachen für unzulässig halten, so würde dies nicht bedeuten, daß den Klägerinnen überhaupt kein Rechtsweg offensteht. Die Beihilfe im Rahmen ihrer Pläne wird jährlich durch eine Verwaltungsentscheidung der zuständigen nationalen (im vorliegenden Fall spanischen) Behörden gewährt. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ohne daß dies von den Klägerinnen widerlegt worden ist, können sie, falls sie es wünschen, diese Verwaltungsentscheidung bei dem zuständigen nationalen Gericht anfechten, das dann dem Gerichtshof gegebenenfalls eine Vorabentscheidungsfrage bezüglich der Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnungen vorlegen kann.

18 Was die in Artikel 173 Absatz 2 für einzelne vorgesehene Nichtigkeitsklage anbelangt, so kommt es darauf an, genau die Voraussetzungen zu beschreiben, an die diese Klagemöglichkeit geknüpft ist. Jeder einzelne kann, so die erwähnte Bestimmung des Artikels 173, zunächst Klage gegen die an [ihn] ergangenen Entscheidungen erheben. Aus dem folgenden Text geht hervor, daß damit Handlungen gemeint sind, die nach ihrer Form an den Kläger ergangene Entscheidungen sind.

Weiter ist eine Klage einzelner möglich gegen diejenigen Entscheidungen ..., die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen. Der Gerichtshof hat früher bestätigt, daß durch diese Bestimmung klargestellt werden [soll], daß die Wahl der Form die Rechtsnatur einer Handlung nicht ändern kann. Diese Bestimmung läßt also die Klage gegen Handlungen zu, die nach ihrer Rechtsnatur an den Kläger gerichtete Entscheidungen sind.

19 Ob eine angefochtene Handlung nach ihrer Form eine an den Kläger gerichteteEntscheidung darstellt, kann einfach festgestellt werden: Die Handlung bezeichnet den Kläger als Adressaten. Wenn dies der Fall ist und die Handlung Rechtswirkungen erzeugen kann, ist eine Nichtigkeitsklage zulässig.

Weniger einfach ist die Feststellung, wann eine Handlung nach ihrer Rechtsnatur eine an den Kläger gerichtete Entscheidung darstellt. In Artikel 173 Absatz 2 ist dazu näher ausgeführt, daß solche Handlungen den Kläger unmittelbar und individuell betreffen. Es liegt eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes vor, durch die dieses Kriterium genauer herausgearbeitet und in konkreten Fällen angewandt wird. Dabei geht der Gerichtshof manchmal von dem Begriff der Entscheidung (nach ihrer Rechtsnatur) aus, der dann dem Begriff Verordnung (nach ihrer Rechtsnatur) gegenübergestellt wird. Meistens nimmt der Gerichtshof jedoch die Formulierung unmittelbar und individuell betreffen als Ausgangspunkt. Ich wähle diese Formulierung, weil sie die Aufmerksamkeit sofort auf die zwei Elemente lenkt, die einer Handlung die Rechtsnatur einer an den Kläger gerichteten Entscheidung geben können und die ich jetzt kurz bespreche.

20 Das unmittelbare Betroffensein des Klägers. Dieses Kriterium betrifft die Auswirkungen der Handlung auf den Kläger. Erforderlich ist, daß die angefochtene Handlung Rechtswirkungen erzeugt, und zwar für den Kläger, und daß sich die Rechtswirkungen direkt aus der angefochtenen Handlung selbst ergeben — daß sie also nicht die Folge eines späteren unabhängigen Beschlusses eines Gemeinschaftsorgans oder eines Mitgliedstaats sind. Unter unabhängigem Beschluß wird dabei ein Beschluß verstanden, der sich nicht zwangsläufig oder automatisch aus der angefochtenen Handlung ergibt, sondern im Gegenteil auf der Grundlage einer Ermessensbefugnis oder von Kriterien, die zum Zeitpunkt der angefochtenen Handlung noch nicht feststehen, getroffen werden wird.

21 Das individuelle Betroffensein des Klägers. Diese zweite Zulässigkeitsvoraussetzung erfordert etwas mehr Erläuterungen. In Rechtssachen wie der vorliegenden betrifft sie nicht so sehr die Auswirkungen der Handlung auf den Kläger als vielmehr die Ausrichtung der Handlung vom Standpunkt ihres Urhebers aus. Es sind Unterschiede in dieser Ausrichtung — auf einen bestimmten oder bestimmbaren Adressaten oder aber auf einen in seiner Gesamtheit und abstrakt umrissenen Personenkreis —, die den Kern dessen bilden, was Verordnungen und Entscheidungen nach ihrer Rechtsnatur unterscheidet. Dies geht aus folgenden Zitaten aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor:

Nach Artikel 189 Absatz 2 EWG-Vertrag ist das die Verordnung von der Entscheidung unterscheidende Merkmal die allgemeine Geltung. Wesentliches Merkmal der Entscheidung ist, daß sie sich nur an diejenigen, die sie bezeichnet wendet, während die Verordnung wesentlich normativen Charakter hat und nicht auf eine begrenzte Zahl namentlich bezeichneter oder doch bestimmbarer Adressaten anwendbar ist, sondern auf in ihrer Gesamtheit und abstrakt umrissene Personenkreise.

Die Vorschriften der Verordnungen richten sich abstrakt und allgemein an unbestimmte Personengruppen und sind auf objektiv bestimmte Sachverhalte anwendbar,

und:

Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

22 Um durch eine Verordnung individuell betroffen zu sein, genügt es also nicht, daß man in besonderer Weise, anders als andere Personen, berührt wird. Erforderlich ist dagegen, daß die Handlung im Hinblick auf die bei den Betroffenen gegebenen besonderen Umstände vorgenommen wurde oder daß der Urheber der Handlung wissen konnte, daß diese Handlung nur die Interessen und die Rechtsstellung dieser Personen berührte. Für ein individuelles Betroffensein genügt es ebensowenig, daß die Zahl — oder sogar die Identität — der Personen, auf die die angefochtene Handlung Anwendung findet, bestimmt werden kann. Denn aus diesem Umstand folgt nicht zwangsläufig, daß diese Personen beim Erlaß der Handlung in individualisierter Weise berücksichtigt wurden.

Zur Illustrierung dieser Überlegungen möchte ich zwei Zitate aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes anführen:

Der Umstand, daß die Wahl der Referenzperiode für die Klägerinnen, deren Produktion aufgrund ihres Produktionsprogramms von einem Wirtschaftsjahr zum anderen erheblichen Schwankungen unterliegt, von besonderer Bedeutung ist, reicht ebenfalls nicht aus, um ihnen den Klageweg zu eröffnen. Die Klägerinnen haben auch nicht das Vorliegen von Umständen nachgewiesen, die dafür sprächen, daß diese Wahl ... als eine gerade ihnen gegenüber ergangene Entscheidung anzusehen ist ...

Und:

[Eine] Maßnahme [verliert] ihren Charakter als Verordnung nicht dadurch, daß sich diejenigen Personen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich mit mehr oder weniger großer Genauigkeit bestimmen lassen, sofern nur feststeht, daß die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt.

Die Zulässigkeitsfrage in der Rechtssache C-213/91

23 Ich komme jetzt zur Anwendung der vorhin in Erinnerung gebrachten Regeln und beginne dabei mit der Klage in der Rechtssache C-213/91. Wie zuvor dargelegt (Nrn. 7 bis 12), richtet sich die Nichtigkeitsklage gegen die Verordnung Nr. 1304/91 der Kommission, durch die die Regelung bezüglich der Pläne zur Verbesserung der Qualität und Vermarktung von Schalenfrüchten und Johannisbrot in drei Punkten geändert wird. Genauer gesagt, es handelt sich um die Regeln bezüglich der Ausweitung oder Einschränkung von Plänen wegen Änderung der eingeplanten Anpflanzung, um die Regeln bezüglich der administrativen Angaben, die in Beihilfeanträgen zu machen sind, und um die Regelung der Vorschüsse auf die jährliche Beihilfe.

24 Aus den Begründungserwägungen der streitigen Verordnung geht hervor, was die Kommission mit diesen Änderungen erreichen wollte. Begründet werden die neuen Bestimmungen über die Änderung von Plänen einerseits mit dem Bedürfnis, allgemein die Bedingungen hierfür näher zu beschreiben — die vorher bestehenden Regeln in der Verordnung Nr. 2159/89 waren tatsächlich sehr knapp —, und andererseits (was spezifisch die Bestimmung betrifft, der zufolge eine Ausweitung der Anpflanzung erst nach vier Jahren möglich ist) damit, daß es wünschenswert ist, die Wirtschaftlichkeit und das gute Funktionieren eines Planes beurteilen zu können, bevor eine Ausweitung genehmigt wird. Die zwei weiteren Änderungen bezüglich der Belege und der Vorschüsse werden mit der Notwendigkeit begründet, die sachgerechte Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu überwachen. Was die einzureichenden Belege, aber auch die Zahlung von Vorschüssen anbelangt, so sollen die Änderungen nämlich die Prüfung ermöglichen, ob der Fortgang der Arbeiten in dem Anpflanzungsteil, auf den sie sich beziehen, planmäßig verläuft. Was die Zahlung von Vorschüssen angeht, so bedeutet dies nach Auffassung der Kommission ebenfalls, daß der prozentuale Anteil der Vorschüsse herabgesetzt werden muß und daß die Zahlung einer neuen jährlichen Tranche erst genehmigt werden darf, wenn die vom Mitgliedstaat geschuldete Tranche für das Vorjahr tatsächlich ausbezahlt worden ist.

25 Bei Berücksichtigung der allgemeinen Betrachtungen, die ich zuvor angestellt habe, scheint mir, daß die Klägerinnen nicht in der Lage sind, darzutun, daß sie durch die angefochtene Verordnung unmittelbar betroffen sind. Dafür wäre nämlich erforderlich, daß die angefochtene Verordnung ihnen gegenüber sofort Rechtswirkungen erzeugt. Ich bin der Auffassung, daß dies in Anbetracht der Art der durch die Verordnung vorgenommenen Änderungen nicht der Fall sein kann. Wie zuvor erläutert, stehen diese im Zusammenhang mit der Anpassung genehmigter Pläne wegen Änderung der Anpflanzung, mit der Übermittlung von Angaben bezüglieh der Durchführung der für eine Beihilfe in Betracht kommenden Arbeiten und den dazu gehörenden Belegen, mit dem Stand der Plandurchführung und der damit zusammenhängenden Vorschußregelung. Alle diese Änderungen gehen tatsächlich auf das Bemühen der Kommission zurück, zu gewährleisten, daß die Gemeinschaftsmittel wirklich für die angestrebten Ziele verwendet werden, daß dies effektiv überwacht werden kann und daß Vorschüsse nicht nutzlos oder vorzeitig oder ohne Koordinierung mit der vom betroffenen Mitgliedstaat geschuldeten Beihilfe ausbezahlt werden. In keinem der Bereiche, auf die sich diese Änderungen beziehen, konnten die Klägerinnen irgendeinen Anspruch auf das Fortbestehen der früheren Regelung erheben; diese Änderungen haben also ihnen gegenüber nicht unmittelbar eine Rechtswirkung. Sollten derartige Ansprüche überhaupt entstanden sein, hätten sie im übrigen ihren Ursprung in der von der zuständigen nationalen Behörde getroffenen Entscheidung über die Genehmigung des betreffenden Planes und damit in einer späteren, von dem angefochtenen Rechtsakt unabhängigen Entscheidung.

26 Auch wenn die angefochtene Verordnung die Klägerinnen unmittelbar betreffen sollte, scheint sie sie in keinem Fall individuell zu betreffen. Aus der Verordnung geht nämlich nicht hervor, daß sie — weil der Urheber des Rechtsakts dies beabsichtigte oder weil er wissen konnte, daß dies das Ergebnis sein werde — darauf gerichtet ist, die Klägerinnen wegen bestimmter Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände in ähnlicher Weise zu betreffen wie den Adressaten einer Entscheidung.

Die Klägerinnen, bei denen es sich um Erzeugerorganisationen handelt, deren Pläne bereits genehmigt worden sind, werden nämlich nicht anders berührt als alle Erzeugerorganisationen, die in Zukunft die Genehmigung eines Planes beantragen könnten. Ich sehe nämlich keine Umstände, die darauf hindeuten, daß die angefochtene Verordnung eigens im Hinblick auf die laufenden Pläne der Klägerinnen erlassen wurde oder daß sie nur die Interessen und/oder die Rechtsstellung der Klägerinnen betraf.

Die Zulässigkeitsfrage in der Rechtssache C-264/91

27 Wie zuvor dargelegt (Nrn. 13 bis 15), richtet sich die Nichtigkeitsklage in dieser Rechtssache gegen die Verordnung Nr. 2145/91 des Rates, die den Höchstbetrag der Beihilfe ändert, die im Rahmen eines Planes zur Verbesserung der Qualität und Vermarktung von Schalenfrüchten und Johannisbrot gewährt werden kann.

Aus den Begründungserwägungen der angefochtenen Verordnung geht hervor, was der Rat mit dieser Änderung erreichen wollte. Der Zweck besteht darin, die Rodung und anschließende Neupflanzung von Bäumen und/oder die Sortenumstellung zu fördern, weil diese Tätigkeiten technisch am meisten zur Verbesserung der Qualität beitragen. Daher wird der Beihilfehöchstbetrag für diese Tätigkeiten spürbar erhöht, während er für die anderen herabgesetzt wird.

28 Es steht außer Zweifel, daß der angefochtene Rechtsakt nach seiner Rechtsnatur eine Verordnung ist und daß er deshalb auf keinen Fall mit einer Nichtigkeitsklage von einzelnen angefochten werden kann, deren Pläne nach dem Inkrafttreten des Rechtsakts genehmigt worden sind. In bezug auf diese ist es nämlich klar, daß die angefochtene Verordnung allgemeine Geltung hat, genau wie die Grundverordnung Nr. 790/89, die durch sie geändert wird.

Die Frage ist jetzt die, ob es sich bei Klägern, deren Pläne bereits früher genehmigt worden waren, anders verhält. Die Klägerinnen behaupten, daß der angefochtene Rechtsakt sie unmittelbar und individuell betreffe, daß er mit anderen Worten gegenüber jeder von ihnen eine Entscheidung darstelle.

29 Um diese Behauptung zutreffend beurteilen zu können, gehe ich erst noch kurz auf die Frage ein, welchen Einfluß der angefochtene Rechtsakt auf die Stellung der Klägerinnen oder anderer Erzeugerorganisationen, deren Plan bereits genehmigt worden war, genau hat. Wie bereits erwähnt (Nr. 14), bestimmt die angefochtene Verordnung, daß die neuen Beihilfehöchstbeträge ab 1. September 1993, d. h. etwas mehr als zwei Jahre nach der Veröffentlichung und dem Inkrafttreten (am 23. Juli 1991) der neuen Regelung, Anwendung finden. Die Verordnung gilt jedoch nicht für die Ausgaben, für die võideni Zeitpunkt des Inkrafttretens im Rahmen bereits früher genehmigter Pläne Zahlungsverpflichtungen eingegangen worden sind. Die Verordnung (EWG) Nr. 3746/91 der Kommission enthält hierzu Durchführungsbestimmungen. Es wird bestimmt, daß für die bereits genehmigten Pläne Änderungsanträge bis zum 31. Dezember 1992 eingereicht werden können und daß für diese Pläne (ob geändert oder nicht) der Fünfjahreszeitraum, in dem die erhöhte Beihilfe für die Rodung und Neupflanzung und/oder Umstellung ausbezahlt wird (siehe oben, Nr. 13), ab dem Zeitpunkt, zu dem die neuen Beihilfehöchstbeträge wirksam werden, d. h. ab 1. September 1993, zu laufen beginnt.

30 Unter Berücksichtigung dieser Durchführungsverordnung kann die Wirkung der angefochtenen Änderung der Beihilfehöchstbeträge auf die Erzeugerorganisationen, deren Plan bereits genehmigt worden war, wie folgt beschrieben werden. Für diejenigen, deren Plan bereits die jetzt begünstigten Tätigkeiten (Rodung und Neupflanzung und/oder Umstellung) vorsah, entsteht kein Problem. Sie brauchen ihren Plan nicht zu ändern und werden ab 1. September 1993 fünf Jahre lang die erhöhte Beihilfe (475 ECU anstelle von 300 ECU oder 210 ECU) erhalten. In den zwei oder drei Jahren, die ihnen danach noch verbleiben, erhalten sie eine etwas geringere Beihilfe als zunächst erwartet (200 ECU anstelle von 210 ECU). Faßt man den gesamten Zeitraum ins Auge, so bedeutet dies, daß diese Erzeugerorganisationen von den Änderungen profitieren.

Für diejenigen, deren Plan die jetzt begünstigten Tätigkeiten noch nicht vorsah — wie ich annehme, gehören dazu die Klägerinnen —, stellt sich die Angelegenheit anders dar. Falls sie ihren Plan nicht ändern, werden sie durch die Herabsetzung der Beihilfe (von 300 ECU und 210 ECU auf 200 ECU) einen Verlust erleiden. Sie haben jedoch die Möglichkeit, ihren Plan zu ändern und die jetzt begünstigten Tätigkeiten vorzusehen, wonach sie fünf Jahre lang die erhöhte Beihilfe erhalten und infolgedessen, über den gesamten Zeitraum gesehen, profitieren werden.

Zusammengefaßt hat die angefochtene Verordnung auf die Klägerinnen also die Wirkung, daß sie dazu angespornt werden, ihre Pläne zu ändern und darin die begünstigten Tätigkeiten aufzunehmen, wonach sie eine (spürbar) höhere Beihilfe, als vorher erwartet, erhalten werden. Tun sie dies nicht, müssen sie eine beschränkte Herabsetzung der vorher erwarteten Beihilfe hinnehmen.

31 In Anbetracht dieser potentiellen Wirkung der angefochtenen Verordnung ist nicht auszuschließen, daß die Klägerinnen durch die Verordnung unmittelbar im Sinne von Artikel 173 des Vertrages betroffen sein können.

Ob dies tatsächlich der Fall ist, hängt meiner Ansicht nach davon ab, ob die Klägerinnen, deren Pläne genehmigt worden sind, aus den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ein Recht auf Unterstützung herleiten können, das die angefochtene Verordnung dann beeinträchtigt hätte. Ich bin der Auffassung, daß die Klägerinnen ein derartiges Recht nicht nachweisen können. Die von den Mitgliedstaaten (nach Mitteilung an die Kommission und unter Vorbehalt von deren Erklärungen) genehmigten Pläne enthalten meiner Auffassung nach von seiten der Gemeinschaftsorgane keine rechtlich durchsetzbare Zusage der in den betreffenden Verordnungen genannten Beihilfehöchstbeträge für die zehnjährige Laufzeit des Planes. Sollte dies der Fall sein, so würde jede Revision der verfolgten Politik problematisch. Ich komme demzufolge zu dem Schluß, daß die Klägerinnen durch die angefochtene Verordnung in ihrer Rechtsstellung nicht unmittelbar betroffen sind.

32 Aber auch wenn die Klägerinnen unmittelbar betroffen sein sollten, so wären sie meiner Auffassung nach in keinem Fall individuell betroffen. In dieser Hinsicht steht zwar fest, daß die neunzehn Klägerinnen und die neunzehn anderen Erzeugerorganisationen, deren Plan zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der angefochtenen Verordnung bereits genehmigt worden war, namentlich bekannt sind und daß sie in anderer Weise betroffen sind als die Gruppe von Erzeuger-Organisationen, die nachher die Anerkennung und die Genehmigung eines Planes beantragen. Dies bedeutet jedoch noch nicht, daß sie ebenso individuell betroffen sind wie die Adressaten einer Entscheidung.

Der einzige auf der Regelung beruhende Unterschied bei der Behandlung bereits genehmigter und nachher zu genehmigender Pläne besteht, wie aus der angefochtenen Verordnung hervorgeht, darin, daß für die bereits genehmigten Pläne eine Übergangsfrist und eine Möglichkeit zur Anpassung des Planes vorgesehen ist. Nun scheint mir dieser Umstand nicht für die Schlußfolgerung auszureichen, daß diese Erzeugerorganisationen individuell betroffen sind. Es ist nämlich normal, daß eine Verordnung, ohne dadurch ihre Rechtsnatur zu ändern, Sachverhalte nach Maßgabe objektiver tatsächlicher oder rechtlicher Unterschiede unterschiedlich behandelt. Solange feststeht, daß diese unterschiedliche Behandlung auf objektiven Unterschieden beruht, die mit dem Ziel des Rechtsakts zusammenhängen, und daß sie sich nicht auf Besonderheiten stützt, die den von der Verordnung betroffenen Personen eigen sind, sehe ich darin keinen Grund für die Annahme, daß die von diesen Unterschieden in der Behandlung berührten Personengruppen individuell betroffen sind.

Daß für die bereits genehmigten Pläne Übergangsvorschriften erlassen werden, stellt meiner Auffassung nach einen solchen objektiven Unterschied dar, wenn man den Umstand berücksichtigt, daß diese Übergangsvorschriften nicht zur Folge haben, daß die inhaltlichen Bestimmungen der angefochtenen Verordnung (die neuen differenzierten Beihilfehöchstbeträge) bezüglich der bereits genehmigten Pläne in anderer Weise angewandt werden als bezüglich der neuen Pläne.

Ergebnis

33 Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß die Nichtigkeitsklagen sowohl in der Rechtssache C-213/91 als auch in der Rechtssache C-264/91 unzulässig sind und daß die Klägerinnen die Kosten zu tragen haben.