Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.05.1993 – C-298/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 4. Mai 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einführung

1 Die vorliegenden Schlußanträge betreffen die Zulässigkeit einer Direktklage, mit der die Regierung von Gibraltar eine Bestimmung der Richtlinie des Rates 89/463/EWG zur Änderung der Richtlinie 83/416/EWG über die Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs zur Beförderung von Personen, Post und Fracht zwischen den Mitgliedstaaten angefochten hat.

2 Die durch diese Richtlinie geänderte Richtlinie 83/416 stellte einen ersten Schritt auf dem Weg zur Liberalisierung der Bedingungen für den Marktzugang im Bereich des Linienflugverkehrs dar. Nach dem in den Artikeln 3 und 6 dieser Richtlinie aufgestellten Prinzip sollte die Zulassung zum Betrieb eines interregionalen Luftverkehrs, der vom Heimatstaat des interessierten Luftverkehrsunternehmens genehmigt worden war, durch den anderen betroffenen Staat nur unter abschließend aufgezählten Voraussetzungen versagt werden können.

3 Allerdings waren der Tragweite dieses Regimes enge Grenzen gesetzt, namentlich unter drei Aspekten. Zum einen galt es in der Regel nur für Flüge mit Flugabschnitten von 400 Kilometern oder mehr (Artikel 1 Buchstabe a), zum anderen war es beschränkt auf Dienste mit Luftfahrzeugen mit höchstens 70 Sitzplätzen oder einem Starthöchstgewicht von höchstens 30 Tonnen (Artikel 1 Buchstabe b). Schließlich stand es unter dem Vorbehalt, daß es an indirekten Verbindungen oder Verbindungen über benachbarte Flughäfen fehlte (Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2), und selbst unter dieser Voraussetzung konnte der andere betroffene Mitgliedstaat als der Heimatstaat die Zulassung verweigern, wenn die fragliche Verkehrsverbindung bereits in qualitativer und quantitativer Hinsicht durch vorhandene direkte Flugverbindungen zwischen den beiden betroffenen Flughäfen zufriedenstellend bedient wurde (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c).

4 Dabei blieb es auch nach der ersten Änderung der Richtlinie durch die Richtlinie 86/216/EWG, die lediglich die Konsequenzen aus dem Beitritt Portugals zog, namentlich durch Klassifizierung der portugiesischen Flughäfen.

5 Dagegen wurden alle drei genannten Schranken durch die hier in Rede stehende Richtlinie aufgehoben, nachdem die Erfahrungen gezeigt hatten, daß nur wenige Flugdienste im Rahmen der Richtlinie in ihrer ursprünglichen Fassung zugelassen worden waren. Ferner wurden die Regeln über die Kapazitätsaufteilung gemäß den Artikeln 3 und 4 der Entscheidung 87/602, die inzwischen im Zuge des sogenannten ersten Maßnahmenbündels zur Liberalisierung des Luftverkehrs erlassen worden war, auf die Flugdienste unter der Richtlinie 83/416 erstreckt.

6 Die so charakterisierte streitige Richtlinie enthält indessen in Artikel 2 Sonderbestimmungen für den Flugplatz Gibraltar. Diese tragen einer Meinungsverschiedenheit zwischen dem Königreich Spanien und dem Vereinigten Königreich Rechnung, die sich auf die Frage der Souveränität über das Gebiet bezieht, in dem sich der Flugplatz befindet.

7 Absatz 1 dieser Vorschrift enthält eine allgemeine salvatorische Klausel, der die Anwendung dieser Richtlinie im Hinblick auf das genannte Problem unterliegt:

Die Anwendung dieser Richtlinie auf den Flugplatz Gibraltar erfolgt unbeschadet der Rechtsstandpunkte des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs in der strittigen Frage der Souveränität über das Gebiet, in dem sich der Flugplatz befindet.

8 Absatz 2 bestimmt den Zeitpunkt, ab dem die Richtlinie auf den Flugplatz von Gibraltar Anwendung findet: Die Anwendung dieser Richtlinie auf den Flugplatz Gibraltar wird bis zur Anwendung der Regelung ausgesetzt, die in der gemeinsamen Erldärung der Minister für Auswärtige Angelegenheiten des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vom 2. Dezember 1987 enthalten ist. Die Regierungen des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs werden den Rat von dem Zeitpunkt der Anwendung unterrichten.

9 Diese Klausel ist es, die den Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits bildet.

10 Die dort erwähnte gemeinsame Erklärung verweist auf die laufenden Verhandlungen zur Überwindung der Meinungsverschiedenheiten über Gibraltar sowie auf den bevorstehenden Erlaß der Regelungen des ersten Maßnahmenbündels (der übrigens aufgrund dieser Meinungsverschiedenheiten verzögert worden war). Zu den Schritten, die die Parteien vor diesem Hintergrund für angemessen hielten, zählte die Errichtung eines Abfertigungsgebäudes (Terminal) durch die spanischen Behörden auf der Nordseite des derzeitigen Grenzzauns. Zu diesem neuen Terminal sollten die Reisenden von und nach Orten nördlich des Zauns direkten Zugang haben. Der bestehende Terminal, der wie alle anderen Flughafenanlagen auf dem Territorium gelegen ist, auf das sich die Meinungsverschiedenheit bezieht, sollte von den anderen Reisenden benutzt werden. Nach Nummer 3.3 der Erklärung sollten die Reisenden, soweit angemessen, Zoll- und Einwanderungskontrollen im jeweiligen Terminal unterliegen.

11 Die Anwendung der Vereinbarungen der gemeinsamen Erklärung, von der die angefochtene Vorschrift die Anwendung der Richtlinie 89/463 auf den Flugplatz von Gibraltar abhängig macht, ist in Nr. 8 dieser Erklärung geregelt. Dort wird auf die erwähnte Nr. 3.3 Bezug genommen und folgendes bestimmt:

Die vorstehenden Vereinbarungen werden angewandt, wenn die britischen Stellen den spanischen Stellen mitgeteilt haben, daß die zur Durchführung von Nr. 3.3 dieser Erklärung erforderlichen Rechtsvorschriften in Kraft getreten sind, oder bei Fertigstellung des spanischen Terminals, je nachdem, welches dieser Ereignisse zuletzt eintritt, spätestens aber ein Jahr nach der obengenannten Mitteilung.

12 Es steht fest, daß die so definierten Voraussetzungen für die Anwendung der gemeinsamen Erklärung noch nicht eingetreten sind.

13 Wie aus dieser Darstellung der maßgeblichen Umstände ersichtlich, ergibt sich die Rechtslage für Regionalliniendienste von und nach Gibraltar angesichts der hier angefochtenen Klausel aus der Richtlinie 83/416 in der Fassung der Richtlinie 86/216.

14 Daran hat sich auch durch die Rechtsentwicklung nichts geändert, die während des vorliegenden Verfahrens eingetreten ist. Zwar wurde im Zuge dieser Entwicklung die Richtlinie Nr. 83/416 aufgehoben, und zwar durch die Verordnung Nr. 2343/90, die ihrerseits durch die Verordnung Nr. 2408/92 aufgehoben wurde. Die Verordnung Nr. 2343/90 enthält jedoch in Artikel 1 Absatz 3 eine Klausel, die denselben Inhalt hat wie die hier angefochtene Klausel. Soweit danach die Anwendung dieser Verordnung auf den Flugplatz Gibraltar bis zur Anwendung der gemeinsamen Erklärung ausgesetzt wird, so bezieht sich dies auch auf die Aufhebung der Richtlinie 83/416 gemäß Artikel 16 der Verordnung. Diese Aufhebung muß daher unter denselben Bedingungen wie die anderen Bestimmungen der Verordnung als ausgesetzt gelten. Die Verordnung Nr. 2343/90 enthielt somit wegen des für Linienflüge von und nach Gibraltar geltenden Regimes im Ergebnis eine Verweisung auf die Richtlinie 83/416. An diese Verweisung knüpft ihrerseits die Verordnung Nr. 2408/92 an, deren Artikel 1 Absatz 3 und 15 den Artikeln 1 Absatz 3 und 16 der Verordnung Nr. 2343/90 entsprechen. Von der letztgenannten Verordnung führt daher im Ergebnis eine Verweisungskette zur Richtlinie 83/416.

15 Es sei noch erwähnt, daß schon die vorzitierte, als Teil des ersten Maßnahmenbündels erlassene Entscheidung 87/602 in Artikel 1 Absatz 6 eine Klausel nach dem Bild der hier angefochtenen Vorschrift enthielt. Dieser Artikel 1 Absatz 6 ist jedoch von keiner Seite, auch nicht von der Klägerin, in Frage gestellt worden. Dagegen wurden Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2343/90 wie auch Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2408/92 angefochten, erstere Vorschrift von der Gibraltar Development Corporation, die mit dem 28. Juni 1990 das Eigentum an dem bestehenden Terminal von der Klägerin des vorliegenden Verfahrens übernommen haben soll, und letztere Vorschrift von dieser Corporation gemeinsam mit der Regierung von Gibraltar. Ferner haben beide genannten Parteien Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 294/91 angefochten, die ausschließlich die Beförderung von Fracht betraf. Auch diese Vorschrift enthielt eine Klausel wie diejenige, um die es hier geht.

16 In der vorliegenden Rechtssache hat die klagende Regierung beantragt,

Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/463. zumindest insoweit nichtig zu erklären, als er die Klägerin betrifft;

alle sonstigen rechtlich gebotenen Maßnahmen zu erlassen;

dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

17 Der Rat hat (wie auch in den anderen drei Verfahren) eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, mit der er beantragt,

die Klage als unzulässig abzuweisen;

der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

18 Dieser Einrede haben sich das Königreich Spanien, das Vereinigte Königreich sowie die Kommission angeschlossen.

19 Die klagende Regierung bittet ihrerseits, diese Einrede zurückzuweisen und die insoweit entstehenden Kosten dem Rat und den Streithelfern aufzuerlegen, hilfsweise, die Entscheidung dem Endurteil vorzubehalten.

20 Auf Beschluß des Gerichtshofes ist über die Einrede der Unzulässigkeit gesondert mündlich verhandelt worden. Meine Schlußanträge beschränken sich daher auf die Frage der Zulässigkeit.

B — Stellungnahme

21 Mit seiner Einrede hat der Rat die Zulässigkeit der Klage unter vier Gesichtspunkten bestritten:

Die Klägerin sei nicht befugt, die Klage zu erheben.

Die Natur des angefochtenen Akts mache die Klage unzulässig.

Die Klägerin sei von diesem Akt nicht unmittelbar betroffen.

Die Klägerin sei nicht individuell betroffen.

22 Alle diese Einwände stützen sich zu Recht darauf, daß sich die Zulässigkeit der Klage nach Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages richtet und nicht nach Absatz 1 dieser Vorschrift. Die Klägerin selbst hat ihre Klage auf Artikel 173 Absatz 2 gestützt. Ferner sind sich sämtliche Beteiligten darin einig, daß die Klägerin keinen Mitgliedstaat im Sinne von Absatz 1 dieser Vorschrift darstellt.

23 I. 1. Der erste auf dieser Grundlage erhobene Einwand, der der mangelnden Befugnis der Klägerin, betrifft zunächst das in Artikel 173 Absatz 2 aufgestellte Erfordernis, wonach der Kläger eine natürliche oder juristische Person sein muß.

24 Der Rat und Spanien einerseits und das Vereinigte Königreich andererseits bestreiten die Eigenschaft der Klägerin als juristische Person unter unterschiedlichen Blickwinkeln.

25 a) Zum Verständnis dieses Vorbringens ist an einige unstreitige Umstände betreffend den Status von Gibraltar und die vom Vereinigten Königreich für dieses Gebiet erlassenen Regeln zu erinnern.

26 Gibraltar gehört zu den sogenannten dominions Ihrer Majestät. Dies sind nach einer in der Literatur gegebenen Definition abhängige oder unabhängige Gebiete, die der Souveränität der Krone unterstehen. Im Gemeinschaftsrecht kommt dies dadurch zum Ausdruck, daß Gibraltar als ein europäisches Hoheitsgebiet im Sinne von Artikel 227 Absatz 4 des Vertrages angesehen wird, dessen auswärtige Beziehungen ein Mitgliedstaat (hier: das Vereinigte Königreich) wahrnimmt.

27 Wie gesagt ist jedoch die Ausdehnung dieses Gebiets zwischen Spanien und dem Vereinigten Königreich streitig, soweit es den Teil Gibraltars betrifft, auf dem der Flughafen angelegt ist.

28 Durch eine Order in Council, die Gibraltar Constitution Order 1969, hat Ihre Majestät gewisse Regeln für die Ausübung der öffentlichen Gewalt in diesem dominion festgelegt, die im einzelnen in Anlage 1 dieser Order aufgeführt sind (im folgenden: Verfassung von 1969). Die Kapitel dieses Textes sind überschrieben: Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten des einzelnen, Der Gouverneur und der stellvertretende Gouverneur, Die Legislative, Die Exekutive, Die Judikative, Finanzen, Öffentlicher Dienst (ferner: Vermischtes).

29 Durch diese Vorschriften werden unter anderem gewisse Organe eingesetzt, deren Aufgaben im einzelnen umschrieben werden. Zu diesen Organen gehört der Gouverneur. Er vertritt gemäß Artikel 18 Ihre Majestät. Gemäß Artikel 45 Absatz 1, der im Kapitel über die Exekutive steht, liegt die Exekutivgewalt der Regierung von Gibraltar beim Gouverneur, handelnd für Ihre Majestät. Zu den Exekutivorganen gehört ebenfalls der Ministerrat mit einem Chief minister und weiteren Ministern (mindestens vier, höchstens acht). Der Gouverneur kann gemäß Artikel 48 Absatz 1 der Verfassung von 1969 jedem Mitglied des Ministerrates die Verantwortung für einen Geschäftsbereich der Regierung von Gibraltar (einschließlich der Leitung jedweder Verwaltungseinheit) übertragen, der sich auf eine definierte örtliche Angelegenheit bezieht. Nach Artikel 50 Absatz 1 hat der Gouverneur, vorbehaltlich der in diesem Artikel festgelegten Ausnahmen, bei der Formulierung jeder Politik hinsichtlich einer definierten örtlichen Angelegenheit den Ministerrat anzuhören und seinen Anweisungen zu folgen, desgleichen bei der Ausübung einer ihm nach der Verfassung oder anderen Gesetzen übertragenen Befugnis, soweit sich die Ausübung dieser Befugnis auf definierte örtliche Angelegenheiten bezieht.

30 Was als definierte örtliche Angelegenheiten gilt, bestimmt gemäß Artikel 55 der Gouverneur im Einvernehmen mit Ihrer Majestät, die durch einen Secretary of State handelt. Doch war der Verfassung von 1969 eine vom Foreign and Commonwealth Office erlassene Depesche mit einer Liste von definierten örtlichen Angelegenheiten beigelegt, die die Parteien als verbindlich betrachten. Dieser Liste sind Erläuterungen vorangestellt, wonach alle Angelegenheiten, die nicht definierte örtliche Angelegenheiten sind, beispielsweise auswärtige Beziehungen, unter die unmittelbare Verantwortung des Gouverneurs fallen.

31 Die Verfassung von 1969 gebraucht außerdem, z. B. in den vorzitierten Artikeln 45 und 48, den Begriff Regierung (von Gibraltar), ohne ihn jedoch ausdrücklich zu definieren.

32 b) Der Rat und Spanien zweifeln die Eigenschaft der Klägerin als juristische Person deshalb an, weil die Klägerin angeblich die Regierung von Gibraltar zu Unrecht mit dem Ministerrat gleichsetze. Spanien führt des näheren aus, wenn die Klage nur auf Anweisung des Chief minister erhoben werde, so könne nicht behauptet werden, daß sie von der Regierung von Gibraltar erhoben worden sei. Vielmehr könne sie nur als vom Ministerrat erhoben angesehen werden. Alle Behauptungen der Klägerin hinsichtlich ihrer Rechtspersönlichkeit seien daher unerheblich.

33 Diesen Einwänden, die die Identität der Klägerin betreffen, sollte meines Erachtens nicht gefolgt werden. Schon in ihrer Klageschrift, insbesondere aber auch in ihrer Antwort auf eine ausdrückliche Frage des Gerichtshofes, hat die Klägerin deutlich gemacht, daß sie unter der Regierung von Gibraltar alle in der Verfassung von 1969 aufgeführten Organe versteht (wenn auch andere Ausführungen der Klägerin in diesem Punkt weniger eindeutig sind). An diese Bezeichnung der Klägerin haben wir uns zu halten (vgl. Artikel 38 § 1 Buchstabe a der Verfahrensordnung).

34 c) Anders als der Rat und Spanien hat das Vereinigte Königreich seine Zweifel an der Rechtspersönlichkeit der Klägerin auf eine Einschätzung der Einrichtung gestützt, die die Verfassung von 1969 als Regierung von Gibraltar bezeichnet.

35 Die Klägerin hält diese Einrichtung für eine juristische Person im Sinne des Artikels 173 Absatz 2. Die genannte Regierung besitze nämlich die Fähigkeit, Steuern zu erheben und einzubehalten, über bewegliche und unbewegliche Sachen als Eigentümer und Mieter zu verfügen, unbewegliche Sachen zu vermieten, Verträge zu schließen, vor den Gerichten Gibraltars und des Vereinigten Königreichs aufzutreten und Regierungsabkommen mit der Regierung des Vereinigten Königreichs abzuschließen, wie dies z. B. in bezug auf Tätigkeiten von Werften und auf Renten spanischer Arbeitnehmer geschehen sei.

36 In ihrer Antwort auf die Einrede des Rates hat sie hierzu ausgeführt, daß der korrekte Name der juristischen Person der der Krone in ihrer Rechtsstellung bezüglich Gibraltar (The Crown in Right of Gibraltar) sei. In ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes hat sie erklärt, daß sich die Regierung von Gibraltar in derselben Lage befinde wie die Regierung jeder anderen britischen Kolonie, deren getrennte Rechtspersönlichkeit nach innerstaatlichem Recht niemals angezweifelt worden sei. Die Bezeichnung, mit der diese Persönlichkeit versehen werde, nämlich die Krone in ihrer Rechtsstellung bezüglich Gibraltar oder die Krone in ihrer Rechtsstellung bezüglich Bermuda ändere nichts daran, daß jede Persönlichkeit von der anderen getrennt sei.

37 Das Vereinigte Königreich ist hierzu der Ansicht, daß Artikel 173 zwischen der Klage von Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorganen einerseits und natürlichen und juristischen Personen andererseits insoweit unterscheide, als nur letztere die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Absatzes 2 erfüllen müßten. Dieselbe rechtliche Einheit könne daher nicht gleichzeitig privilegierter Kläger (als Mitgliedstaat) und juristische Person sein. Daher müsse klar zwischen juristischen Personen nach Artikel 173 Absatz 2 und jenen Verwaltungsbehörden unterschieden werden, die zentrale Abteilungen des jeweiligen Staates seien oder deren Tätigkeiten so eng mit denen der Zentralverwaltung verknüpft seien, daß sie aus dem Anwendungsbereich des Artikels 173 Absatz 2 ausgeschlossen werden müßten. Die Regierung von Gibraltar sei aber nur eine Emanation der Krone, die gewisse Exekutivbefugnisse für die Krone in Gibraltar ausübe. Die Möglichkeit dieser Regierung, über Grund und Boden zu verfügen und zu klagen und verklagt zu werden, diene nur dazu, Verfahren mit der Krone als Klägerin oder Beklagte zu erleichtern. Die Regierung von Gibraltar werde dadurch nicht zu einer juristischen Person im Sinne von Artikel 173 Absatz 2, da diese Umstände sie nicht von der Zentralgewalt des Staates trennten. Der Begriff der juristischen Person im Gemeinschaftsrecht stimme nicht notwendig mit dem Begriff nach nationalem Recht überein.

38 Zu dieser Meinungsverschiedenheit ist festzustellen, daß sie in Wahrheit nicht die Auslegung des Begriffs juristische Person in Artikel 173 Absatz 2 betrifft.

39 Die Klägerin und das Vereinigte Königreich sind sich darin einig, daß es sich dabei um einen gemeinschaftsrechtlichen Begriff handelt. Beide Prozeßbeteiligte, namentlich auch die Klägerin, scheinen ferner davon auszugehen, daß eine Einrichtung, die lediglich einen unselbständigen Teil der Verwaltung einer anderen Einrichtung darstellt, nicht als juristische Person im Sinne des Artikels 173 Absatz 2 angesehen werden kann. Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung. So hat der Gerichtshof in der Rechtssache Allgemeine Gewerkschaft auf die Rüge der Kommission, die klagende Gewerkschaft sei nicht parteifähig, festgestellt:

Nach ihrer Satzung ist die Allgemeine Gewerkschaft so verfaßt, daß sie die etforderliche Autonomie besitzt, um im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten.

40 Dieses Erfordernis gilt für alle Einrichtungen, ganz gleich, ob sie dem privaten oder dem öffentlichen Recht entstammen. Es ist nämlich aufs engste mit dem Charakter des Artikels 173 Absatz 2 als Instrument zum Schutz von Interessen verknüpft, die der Kläger aufgrund eigener Rechte geltend machen kann. Im Lichte dieser Logik kann ein Kläger, der keine natürliche Person ist, als juristische Person nur angesehen werden, wenn er die nötige Autonomie besitzt, um eigene Rechte haben zu können.

41 Die Frage, ob die Magende Einrichtung im Einzelfall diesen Anforderungen genügt, beantwortet sich nach ihren objektiven rechtlichen Eigenschaften, wie sie sich in der Regel aus dem innerstaatlichen Recht (einschließlich des durch Vertrag gesetzten Rechts) ergeben, ohne daß das Gemeinschaftsrecht und das innerstaatliche Recht an diese Eigenschaften zwangsläufig dieselben Folgen knüpfen müßten. Die Autonomie der klagenden Einrichtung kann sich insoweit auf einzelne Rechte beschränken, ohne daß dies ihrer Einstufung als juristische Person im Sinne des Artikels 173 Absatz 2 entgegenstehen muß.

42 Im vorliegenden Fall kommen als Quelle eines solchen autonomen Status der Regierung von Gibraltar nur die Regeln der Verfassung von 1969 in Betracht. Ganz im Einklang mit diesen Überlegungen streiten die Klägerin und das Vereinigte Königreich im Kern über die Konsequenzen, die sich aus diesen Regeln für die Zwecke von Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages ergeben.

43 Unter diesen Umständen müßte der Gerichtshof, um über die Rechtspersönlichkeit der Klägerin zu entscheiden, eine Auslegung des innerstaatlichen Verfassungsrechts vornehmen. Diese erweist sich indessen alles andere als einfach:

Das genaue Verhältnis zwischen der Regierung von Gibraltar und der Zentralverwaltung der Krone wird, soweit wir informiert sind, in keinem Rechtstext definiert.

Der Regierung von Gibraltar gehören nach der von der Klägerin gegebenen Definition sowohl Organe an, die für die Interessen der Zentralverwaltung stehen (der Gouverneur), als auch solche, die das Interesse an der Selbstverwaltung des örtlichen Gemeinwesens verkörpern (der Ministerrat).

Das relative Gewicht dieser beiden Elemente läßt sich nicht ohne weiteres einschätzen. Hierfür könnte es auf die Praxis für den Fall ankommen, daß ein und dieselbe Angelegenheit auf den ersten Blick sowohl als definierte örtliche Angelegenheit als auch als eine dem Gouverneur vorbehaltene Angelegenheit (z. B. im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten) eingestuft werden kann. Insoweit weist das Vereinigte Königreich zu Recht auf das Problem der Überlappung von Zuständigkeitsbereichen hin.

44 Andererseits sei bemerkt, daß keineswegs davon gesprochen werden kann, die Klägerin habe offenkundig keine Rechtspersönlichkeit. Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs weist in diesem Punkt gewisse Widersprüche auf. Das Vereinigte Königreich stellt nämlich in seinen Argumenten zur Rechtspersönlichkeit der Klägerin u. a. darauf ab, daß eine Klage wie die vorliegende angesichts der berührten Materien in die Zuständigkeit des Gouverneurs falle. Das scheint mir ein Problem der ordnungsgemäßen Vertretung zu sein. Heißt dies, daß die rechtliche Unabhängigkeit der klagenden Regierung für die Zwecke des Artikels 173 Absatz 2 ausreicht und sich in Wirklichkeit nur die Frage der ordnungsgemäßen Vertretung stellt?

45 Auch hat das Vereinigte Königreich in seiner Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes zu den Eigentumsverhältnissen an den verschiedenen Flughafeneinrichtungen erklärt: Der Grund und Boden, auf dem der Terminal stehe, sei am 26. September 1990 der Regierung von Gibraltar seitens des Secretary of State for Defence übertragen worden, d. h. von der Krone in ihrer Rechtsstellung bezüglich der Regierung des Vereinigten Königreichs auf die Krone in ihrer Rechtsstellung bezüglich der Regierung von Gibraltar. Ich frage mich, wie Eigentum in der genannten Weise übertragen werden kann, wenn Veräußerer und Erwerber nur Ausprägungen ein und derselben (juristischen) Person sind.

46 Angesichts derartiger Schwierigkeiten schlage ich vor, auf diesen Punkt nur einzugehen, wenn es die Entscheidung des Falles unbedingt erforderlich macht. Ich möchte auch davon abraten, die aufgeworfene Frage ohne Not nach Beweislastgrundsätzen zu lösen. Sicherlich ist es im Falle von Direktklagen Sache des Klägers, die Umstände darzulegen und zu beweisen, von denen angesichts der geltenden Voraussetzungen (hier: des Artikels 173 Absatz 2) die Zulässigkeit seiner Klage abhängt. Doch schließt die Befugnis des Gerichtshofes, die Zulässigkeit einer Klage von Amts wegen zu prüfen (Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung), meines Erachtens die ergänzende Befugnis ein, für diese Prüfung eventuell erforderliche Informationen einzuholen, auch wenn kein Beweisangebot der beweisbelasteten Partei vorliegt. Insoweit käme hier namentlich die Einholung von (weiteren) Gutachten namhafter Universitäten in Betracht.

47 Wie ich im weiteren Verlauf meiner Überlegungen zeigen werde, ist es jedoch meines Erachtens nicht erforderlich, das Problem der Rechtspersönlichkeit der Klägerin abschließend zu behandeln.

48 2. Ein ähnliches Vorgehen schlage ich hinsichtlich der streitigen Frage vor, ob für die Zwecke der vorliegenden Klage das zuständige Organ der Regierung von Gibraltar gehandelt hat. Ausweislich der Klageschrift wurde die Klage auf Anweisung des Chief minister erhoben. Die Klageerhebung, so die Klägerin, sei vom Ministerrat beschlossen worden, und der Chief minister habe die anwaltlichen Vertreter der Klägerin im Auftrage des Ministerrates, handelnd im Namen der Regierung von Gibraltar, zur Klageerhebung veranlaßt. Die Klägerin ist hierzu der Meinung, daß der Ministerrat als zuständiges Organ für die Regierung von Gibraltar gehandelt habe, da die vorliegende Rechtssache Angelegenheiten betreffe, die die Depesche als definierte örtliche Angelegenheiten ausweise, nämlich unter den Bezeichnungen ziviler Terminal und Tourismus mit dem Teilaspekt Förderung des Tourismus in Gibraltar sowie wirtschaftliche Entwicklung (wie bislang). Es sei unerheblich, daß der vorliegende Rechtsstreit in gewisser Weise auch mit den auswärtigen Beziehungen Gibraltars (der Durchführung eines Abkommens mit Spanien) zu tun habe, da nahezu jede definierte örtliche Angelegenheit auch mit auswärtigen Beziehungen in Verbindung gebracht werden könne. Jedenfalls habe der Gouverneur, obwohl er von dem Vorhaben der Klageerhebung informiert worden sei, nichts unternommen, um sich dieser zu widersetzen oder gemäß Artikel 55 der Verfassung von 1969 zu bestimmen, daß der Klagegegenstand keine definierte örtliche Angelegenheit sei.

49 Der Rat — der sich auch insoweit auf eine mangelnde Befugnis der Klägerin stützt — und das Vereinigte Königreich bestreiten dagegen die Zuständigkeit des Ministerrates als Organ der Regierung von Gibraltar. Ihrer Ansicht nach fällt die Angelegenheit innerhalb der Organe der Regierung in die Zuständigkeit des Gouverneurs, der nämlich für auswärtige Angelegenheiten zuständig sei. Der vorliegende Rechtsstreit berühre die Tätigkeiten der Gemeinschaft, die Durchführung des EWG-Vertrags in Gibraltar, die internationale Luftbeförderung sowie die Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und Spanien, selbst wenn die betroffene Angelegenheit auf den ersten Blick als örtlich erscheinen möge. Das Vereinigte Königreich weist noch darauf hin, daß der Gouverneur die Klageerhebung nicht genehmigt habe.

50 In der mündlichen Verhandlung hat die Regierung des Vereinigten Königreichs jedoch zugestanden, daß sie sich auf den Zusammenhang dieses Rechtsstreits mit den auswärtigen Beziehungen Gibraltars nur berufe, soweit sich die klagende Regierung auf ihre Regierungsinteressen stütze, nicht dagegen soweit die Klägerin ihre Interessen als Eigentümerin des Terminals wahrnehme. Ich sehe hier einen Grund mehr, die Frage der ordnungsgemäßen Vertretung nicht zu vertiefen.

51 IL Wenn wir somit für die Zwecke der Argumentation unterstellen, daß die Klägerin die Eigenschaft einer juristischen Person hat und es mit der Verfassung von 1969 vereinbar ist, daß der Ministerrat (vertreten durch den Chief minister) für die Regierung von Gibraltar gehandelt hat, bleiben die anderen Zulässigkeitsbedenken des Rates und der Streithelfer zu prüfen.

52 Diese gründen sich in erster Linie darauf, daß die angefochtene Maßnahme die Klägerin nicht unmittelbar und individuell betreffe. Dieses Vorbringen macht einige Bemerkungen zu der Natur der Interessen erforderlich, auf die sich die Klägerin stützt. Damit sollen Art und Umfang der Beschwer der Klägerin ermittelt werden.

53 Die geltend gemachten Interessen teilen sich in zwei Gruppen auf: erstens die Interessen der Klägerin betreffend die wirtschaftliche Ausnutzung des Eigentums an dem bestehenden Terminal, über das sie zur Zeit der Klageerhebung verfügte; zweitens die Interessen als Träger von Hoheitsrechten, nämlich als Behörde, die an dem Verfahren zur Zulassung interregionaler Luftverkehrsdienste beteiligt ist, als Behörde, die dafür zuständig ist, für das Fortkommen der Einwohner von Gibraltar zu sorgen und als Behörde, die Gebühren und Abgaben im Zusammenhang mit Lufttransportvorgängen und Nebengeschäften erhebt.

54 Das Vorbringen der Klägerin zu ihren Interessen als Träger von Hoheitsrechten ist für ihre Beschwer nicht allein deswegen irrelevant, weil sie ihre Interessen als hoheitlich einstuft. Es ist nämlich nicht grundsätzlich ausgeschlossen, daß mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattete Gemeinwesen der Gemeinschaft, die nicht Mitgliedstaaten sind, im Hinblick auf ihre Interessen, auch öffentlichrechtlicher Natur, dem Rechtsschutz gemäß Artikel 173 Absatz 2 unterliegen. Sie müssen jedoch nachweisen können, daß die angefochtene Maßnahme sie unmittelbar und individuell betrifft.

55 Was nun die Beschwer der Klägerin angeht, muß auf einen Umstand hingewiesen werden, der den gemeinsamen Nenner der geltend gemachten Interessen darstellt. Die Klägerin ist nämlich der Ansicht, daß sie in allen geltend gemachten Punkten von der Steigerung des Luftverkehrs profitieren würde, die mit der Anwendung der Richtlinie 89/463 auf den Flughafen von Gibraltar einherginge. Die attraktivsten Verbindungen könnten nämlich wirtschaftlich nur mit Flugzeugen von mehr als siebzig Sitzen bedient werden. Der Rat und die Streithelfer scheinen nicht bestreiten zu wollen, daß die Anwendung der Richtlinie 89/463 auf den Flughafen Gibraltar eine reelle Chance für eine Steigerung des Verkehrsaufkommens auf diesem Flughafen schaffen würde. Die Kommission hat lediglich angeführt (ohne substantiierte Gegenargumente vorzutragen), daß die Klägerin ihre Behauptungen in diesem Punkt nicht bewiesen habe. Dieses Vorbringen kann um so weniger erheblich sein, als die gemeinsame Erklärung vom 2. Dezember 1987 und die streitige Klausel gerade zeigen, daß Spanien und das Vereinigte Königreich eine Erhöhung des Verkehrsaufkommens erwarteten.

56 Dagegen führt die beanstandete Vorschrift unstreitig hinsichtlich keines der geltend gemachten Interessen zu einer Verschlechterung der Position der Klägerin. Vielmehr beruht die von ihr geltend gemachte Beschwer darauf, daß ohne diese Vorschrift eine Verbesserung ihrer Position eingetreten wäre, entsprechend dem von der streitigen Richtlinie angestrebten Fortschritt in der Liberalisierung der Regeln über den interregionalen Luftverkehr.

57 In diesem Lichte läßt sich die von der Klägerin geltend gemachte Beschwer wie folgt beschreiben:

58 In ihrer Eigenschaft als Eigentümerin des Terminals sieht. sich die Klägerin im Kern dadurch beschwert, daß ihr die Vorteile, die sich für den wirtschaftlichen Wert ihres Eigentums aus der Steigerung des Verkehrsaufkommens ergeben hätten, vorenthalten geblieben sind.

59 Ganz ähnlich verhält es sich hinsichtlich der angeblich entgangenen Einnahmen aus Gebühren und Abgaben. Insoweit läuft die Beschwer der Klägerin darauf hinaus, daß ihrem örtlichen Gemeinwesen die Chance zur Erhöhung der so erzielten Einnahmen vorenthalten wird.

60 Hinsichtlich ihres Interesses als Behörde, die an dem Verfahren zur Zulassung interregionaler Luftverkehrsdienste beteiligt ist, gibt die Klägerin an, daß sie sich nach den verfassungsrechtlichen Vereinbarungen zwischen dem Vereinigten Königreich und Gibraltar gegenüber der Civil Aviation Authority (CAA) dazu äußern könne, ob sie die Errichtung eines Verkehrsdienstes von und nach Gibraltar befürworte. Daher sei sie an jeder Heimatstaat-Genehmigung im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 83/416 zwangsläufig beteiligt. Insoweit kommt es der Klägerin also auf die Erhöhung der Zahl der Fälle an, in denen sie ihren Einfluß geltend machen kann.

61 Das Vorbringen hinsichtlich der Verantwortung für das Fortkommen der Einwohner von Gibraltar ist zweideutig. Zum Teil beruft sich die Klägerin darauf, daß dieses Recht den Ausbau der Luftverkehrsverbindungen betreffe. Insoweit unterscheidet sich dieser Gesichtspunkt nicht von dem der Teilnahme an dem Verfahren zur Zulassung interregionaler Luftverkehrsdienste. Zum Teil beruft sie sich auf ihre Befugnis, als öffentlichrechtliche Körperschaft die Interessen ihrer Einwohner zu vertreten. Sie macht daher das wirtschaftliche Interesse dieser Einwohner daran geltend, daß ihnen die Vorteile aus verbesserten Verkehrsverbindungen und einem gesteigerten Verkehrsaufkommen nicht vorenthalten werden.

62 Inwiefern ist die Klägerin nun tatsächlich beschwert}

63 Im Hinblick auf ihre Stellung als Eigentümerin des Terminals, als Fiskus und als Vertreterin der wirtschaftlichen Interessen der Einwohner läßt sich eine Beschwer nicht leugnen. Diese wirtschaftlichen Interessen können nämlich durch die von der Klägerin im Zuge der Erhöhung des Verkehrsaufkommens erwartete Vergrößerung des Wirtschaftsvolumens allgemein oder durch die Erhöhung bestimmter, genau definierter Einnahmen aufgewertet werden. Im derzeitigen Stadium der Überlegungen läßt sich aber nicht ausschließen, daß es gegen allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verstößt, wenn der Klägerin diese Aufwertung vorenthalten wird.

64 Anders verhält es sich dagegen hinsichtlich der Interessen der Klägerin als Behörde, die an dem Verfahren zur Zulassung interregionaler Luftverkehrsdienste beteiligt ist.

65 Das insoweit eingeräumte Mitspracherecht, unterstellt, es gäbe es, kann nämlich allein dadurch, daß die Zahl der Anwendungsfälle nicht erhöht wird, nicht berührt werden. Dieses Recht schützt nämlich das Interesse der Klägerin, die Entscheidung der CAA in jedem Einzelfall zu beeinflussen. Eine eventuelle Erhöhung der Zahl der Genehmigungsverfahren wirkt sich hierauf nicht aus.

66 III. Auf dieser Grundlage ist zunächst zu prüfen, ob die angefochtene Maßnahme die Klägerin unmittelbar betrifft.

67 Was mit diesem Erfordernis gemeint ist, ergibt sich meines Erachtens am anschaulichsten aus der Rechtssache Piraiki-Patraiki. Danach muß sich die Beschwer des Klägers unmittelbar aus dem angefochtenen Akt ergeben, das heißt, nicht erst aus einem späteren, auf einer Ermessensentscheidung beruhenden Akt der Gemeinschaft oder des betreffenden Mitgliedstaats. Besteht ein solcher Ermessensspielraum, so hindert dies in Abweichung von dem vorgenannten Prinzip das unmittelbare Betroffensein des Klägers nicht, wenn feststeht, wie dieses Ermessen ausgeübt werden wird, und der Fall daher so erscheint, als sei über die Beeinträchtigung des Klägers schon durch die angefochtene Maßnahme entschieden worden.

68 Zur Anwendung dieses Kriteriums auf den vorliegenden Fall ist von Bedeutung, daß die Bestimmungen der Richtlinie 89/463 hinsichtlich der Flughäfen, die von ihrem Anwendungsbereich nicht ausgeschlossen sind, eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten begründen. Sie müssen für Regionalverbindungen zu diesen Flughäfen diejenigen Liberalisierungsfortschritte in ihr innerstaatliches Recht einfügen und anwenden, die sich aus dieser Richtlinie ergeben. Die hier angefochtene Vorschrift macht nun — bis zur Anwendung der gemeinsamen Erklärung vom 2. Dezember 1987 — von dieser Verpflichtung eine Ausnahme: Die Mitgliedstaaten sind hinsichtlich des Flughafens von Gibraltar nicht zu den genannten Maßnahmen verpflichtet. Dagegen besteht insoweit kein formelles Verbot. Ebensowenig ist es den Mitgliedstaaten verboten, hinsichtlich dieses Flughafens (bilaterale) Vereinbarungen über Flugdienste zu treffen, die der streitigen Richtlinie entsprechen. Dies ergibt sich aus Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 83/416, auf den die Kommission mit Recht hinweist. Dort heißt es:

Der Heimatstaat und der beteiligte Staat können vereinbaren, unter Einhaltung dieser Richtlinie weniger strenge Bestimmungen anzuwenden.

69 Aus diesen Überlegungen folgt, daß das Ermessen der Mitgliedstaaten in mehreren Punkten dem unmittelbaren Betroffensein der Klägerin entgegenstehen könnte.

70 Einer davon betrifft das Ermessen der Mitgliedstaaten, trotz der hier beanstandeten Klausel, die Richtlinie 89/463 — jedenfalls ihrem Ergebnis nach — auf den Flugplatz von Gibraltar anzuwenden. Auf diesen Umstand hat sich die Kommission berufen, um zu bestreiten, daß die Klägerin unmittelbar betroffen sei.

71 Diese Ansicht ist jedoch zurückzuweisen. Die genannte Möglichkeit besteht nämlich nur theoretisch. Allgemein ist festzustellen, daß die Einfügung der von Spanien und dem Vereinigten Königreich initiierten streitigen Klausel im Rat als Kompromiß akzeptiert wurde, um dem Souveränitätsstreit über das Flughafengelände Rechnung zu tragen. Die Klausel fügt sich außerdem in einen Kontext ein, in dem die Gemeinschaftsregeln die Befugnisse der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Luftfahrt einschränken. Es kann daher nicht erwartet werden, daß die Mitgliedstaaten das Regime der Richtlinie 89/463 auf den Flughafen von Gibraltar anwenden werden. Insbesondere gilt dies für Spanien und das Vereinigte Königreich. Für ein solches Vorgehen der Mitgliedstaaten ist im übrigen nichts vorgetragen worden. Ebensowenig kann erwartet werden, daß die britische Luftfahrtbehörde als zuständige Behörde des beteiligten Staates — im Falle von Anträgen anderer Staaten im Sinne von Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 83/416 — Verkehrsdienste nach dem Maßstab der Richtlinie 89/463 systematisch auf bilateralem Wege gestatten würde. Eine solche Erwartung ist um so weniger gerechtfertigt, als sich das Vereinigte Königreich dadurch der Gefahr aussetzen würde, wenn nicht gegen den Buchstaben so doch gegen den Geist der Vereinbarungen mit Spanien zu verstoßen.

72 Kommen wir nun zu dem Ermessen, das den Mitgliedstaaten im Text selbst der Richtlinie 83/416 in der Fassung der Richtlinie 89/463 eingeräumt ist. Was den beteiligten Staat angeht, so hat dieser gegenüber den Anträgen des Heimatstaats kein nennenswertes Ermessen mehr, da Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c der urspünglichen Fassung der Richtlinie 83/416 in der Fassung der Richtlinie 89/463 weggefallen ist.

73 Dagegen schränkt die Richtlinie das Ermessen des Heimatstaats, dem betreffenden Luftverkehrsunternehmen eine Genehmigung zu erteilen — die erst ihrerseits eine Pflicht zur Zulassung seitens des beteiligten Staats auslösen kann — nicht ein.

74 Insofern kann man davon sprechen, wie dies die spanische Regierung tut, daß zwischen dem von der Klägerin erstrebten Vorteil und der Richtlinie das Ermessen eines Dritten geschaltet ist.

75 Meines Erachtens bedeutet dies jedoch nicht, daß die Klägerin nicht unmittelbar betroffen ist. Die Beschwer der Klägerin liegt nämlich darin, daß ihr die — unstreitig realistische — Chance einer Erhöhung des Verkehrsaufkommens genommen wird. Sicherlich ist das vorgenannte Ermessen der Mitgliedstaaten als Heimatstaaten, neben dem kaufmännischen Verhalten der Luftverkehrsunternehmen, einer der Faktoren, die bewirken, daß es sich bei dem der Klägerin so vorenthaltenen Vorteil um eine bloße Chance handelt. Es bedingt somit den Charakter der Beschwer, nicht aber deren Eintritt in der Person der Klägerin. Dieser Eintritt ist unmittelbar auf die angefochtene Klausel zurückzuführen, ohne daß diese Wirkung von anderen Maßnahmen abhinge, die die Klägerin anfechten könnte. Es wäre in der Tat unverständlich, den Rechtsschutz gegenüber einer Maßnahme nur deshalb zu verweigern, weil der Vorteil, dessen Gewährung mit ihr abgelehnt wurde und auf den der Kläger Anspruch erhebt, nicht genau definiert ist. Denn der Umstand, daß der Vorteil sich nicht konkretisieren konnte, ist ja gerade die Folge der angefochtenen Ablehnung. Für diese Ansicht läßt sich das Urteil in der Rechtssache Cofaz anführen. Dort hatten die Klägerinnen, Konkurrenten von durch staatliche Beihilfen begünstigten Unternehmen, die Einstellung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag durch die Kommission angefochten. Der Gerichtshof hat hierzu ausgeführt:

Zu der Frage, ob die Klägerinnen unmittelbar betroffen sind, ist lediglich festzustellen, daß die Einstellungsentscheidung der Kommission sämtliche Wirkungen der eingeführten Tarifregelung unberührt gelassen hat, während die von den Klägerinnen verlangte Durchführung des Verfahrens zu einer diese Regelung aufhebenden oder ändernden Entscheidung führen würde. Die Klägerinnen sind demnach von der streitigen Entscheidung unmittelbar betroffen.

76 Wie man sieht, hat die Unbestimmtheit der Folgen einer Durchführung des Verfahrens den Gerichtshof nicht darin gehindert festzustellen, daß die Klägerinnen unmittelbar betroffen waren. Die Parallele zu unserem Fall liegt auf der Hand.

77 Rat und Kommission tragen noch vor, die Art der geltend gemachten Interessen stehe der Annahme entgegen, daß die Klägerin unmittelbar betroffen sei. Sie berufen sich hierbei auf den hypothetischen und indirekten Charakter der von der Anwendung der Richtlinie 89/463 erwarteten finanziellen Vorteile. Außerdem könne das angebliche Recht, für das Fortkommen der Einwohner von Gibraltar zu sorgen, nicht berücksichtigt werden, da es nur eine Sammlung von Rechtspositionen sei, die künftig indirekt beeinträchtigt werden könnte (so die Kommission) bzw. da es sich um eine unbestimmte, politische Position handele (so der Rat).

78 Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Das Erfordernis, wonach der Kläger von der angefochtenen Maßnahme unmittelbar betroffen sein muß, bedeutet nicht, daß bestimmte Arten von Interessen dem Rechtsschutz nach Artikel 173 Absatz 2 entzogen sind. Es soll vielmehr Klagen gegen Maßnahmen ausschließen, die die Festlegung von Prinzip und Umfang des Eingriffs in die geltend gemachten Interessen — welcher Art auch immer — späteren Ermessensentscheidungen überlassen, die dann als Gegenstand einer Klage in Betracht kommen. Diese negativen Voraussetzungen liegen jedoch hinsichtlich der von der Klägerin geltend gemachten Interessen nicht vor. Auch der angeblich indirekte Charakter dieser Interessen ist nicht entscheidend. Soweit damit der Klägerin vorgeworfen wird, sie berufe sich mit ihrer Klage in Wahrheit auf fremde Interessen (nämlich die der Einwohner von Gibraltar), so kann dies nur bedeuten, daß sie gegebenenfalls nicht individuell betroffen ist. Soweit mit dem genannten Vorbringen darauf abgestellt wird, daß die Nachteile auf Seiten der Klägerin auf einer Lücke in der Liberalisierung der für die Luftfahrtunternehmen geltenden Regelungen beruhen, so ist auch dies nicht stichhaltig. Die eventuelle Beschwer auf Seiten dieser Unternehmen ist völlig anderer Natur und tritt in der Regel erst dann ein, wenn ein konkreter Antrag auf Zulassung eines interregionalen Verkehrsdienstes von und nach Gibraltar abgelehnt wird. Diese Ablehnung ist für das Luftfahrtunternehmen anfechtbar. Die einzige Möglichkeit der Klägerin, die hier geltend gemachte spezifische Beschwer auf gerichtlichem Wege von sich abzuwenden, besteht indessen in der vorliegenden Klage.

79 Die spanische Regierung hat sich ferner darauf berufen, daß die Wirkung der angefochtenen Klausel beendet werde, sobald die gemeinsame Erklärung zur Anwendung komme. Hierzu genügt die Feststellung, daß dieser Umstand nicht den Eintritt, sondern das Ende der Wirkungen der Klausel bedingt. Er ändert daher nichts an der Unmittelbarkeit der Auswirkungen, die die angefochtene Vorschrift für die Klägerin zeitigt.

80 Im Ergebnis ist daher festzuhalten, daß diese Vorschrift sie unmittelbar betrifft.

81 IV. Es ist sodann auf den Unzulässigkeitseinwand einzugehen, der sich auf die Natur des angefochtenen Rechtsaktes stützt. Dieser Einwand umfaßt zwei Teile: erstens die Eigenschaft der angefochtenen Vorschrift als Teil einer Richtlinie; zweitens der Umstand, daß sie nicht den Charakter einer Entscheidung habe.

82 Während der erste Teil dieses Einwands die Form des Rechtsaktes betrifft, bezieht sich der zweite auf seinen materiellen Charakter.

83 1. Prüfen wir zuerst, welche Bedeutung es hat, daß die angefochtene Vorschrift einer Richtlinie angehört.

84 Artikel 173 Absatz 2, soviel steht fest, schließt nach seinem Wortlaut Klagen einzelner gegen Richtlinien aus. Aber genügt dies, um die vorliegende Klage als unzulässig abzuweisen?

85 Der Gerichtshof hat sich zu dieser Frage noch nicht geäußert. Vielmehr sind die bisherigen Direktklagen einzelner gegen Richtlinienbestimmungen aus anderen Gründen als unzulässig bezeichnet worden, sei es, weil die Klagefrist abgelaufen war, sei es, weil die beanstandete Maßnahme keine Entscheidung darstellte oder weil der Kläger von ihr nicht individuell betroffen war.

86 Ob die vorliegende Klage aufgrund des Textes von Artikel 173 Absatz 2 als unzulässig abzuweisen ist, hängt meines Erachtens davon ab, welche Ratio legis es war, aufgrund deren die Verfasser dieser Vorschrift Richtlinien nicht als anfechtbare Akte aufgeführt haben. Sollte sich erweisen, daß dieser Grund es im vorliegenden Fall nicht rechtfertigt, die Klage für unzulässig zu erklären, so sollten wir auch den Text der Vorschrift nicht als Hindernis für die Zulässigkeit der Klage ansehen. In diesem Fall würde es sich, soweit sich die angefochtene Vorschrift in den Kontext einer Richtlinie einfügt, um ein bloßes Merkmal ihrer Form handeln. Nach ständiger Rechtsprechung kann aber der Gemeinschaftsgesetzgeber allein durch die Wahl der Form den durch Artikel 173 Absatz 2 gewollten Rechtsschutz nicht ausschließen. Einem Kläger den Rechtsschutz allein deshalb zu verweigern, weil die angefochtene Vorschrift einer Richtlinie angehört, und dabei zu ignorieren, daß gegebenenfalls der sachliche Grund für die Nichterwähnung von Richtlinien in Artikel 173 Absatz 2 in einem Einzelfall nicht greift, wäre im übrigen mit der in Artikel 164 des Vertrages definierten Aufgabe des Gerichtshofes unvereinbar.

87 Prüfen wir also als erstes, weshalb die Verfasser des Vertrages Richtlinien in Artikel 173 Absatz 2 nicht als anfechtbare Handlungen aufgeführt haben. Zu diesem Zweck muß diese Bestimmung im Lichte von Artikel 189 des Vertrages betrachtet werden, der in Absatz 3 die Richtlinie als Rechtsakt wie folgt beschreibt:

Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.

88 Nach dieser Beschreibung räumt die Richtlinienvorschrift ein Ermessen ein, das sich spezifisch auf die Umsetzung durch die Adressaten — die Mitgliedstaaten — bezieht. Hierin liegt nach der Systematik des Artikels 189 der Unterschied dieser Rechtsakte zu den an Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen. Es scheint mir die einzige Erklärung dafür zu sein, weshalb an Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen zu den anfechtbaren Rechtsakten im Sinne des Artikels 173 Absatz 2 gehören, Richtlinien dagegen nicht. Was die Richtlinienvorschriften angeht, scheinen die Verfasser des Vertrages nämlich davon ausgegangen zu sein, daß diese Vorschriften, auch wenn sie auf eine Belastung der Marktbürger ausgerichtet sind, einen einzelnen wegen des spezifischen Umsetzungsermessens der Mitgliedstaaten nicht unmittelbar betreffen.

89 Diese Prämisse erweist sich aber als unrichtig, wenn es an einem solchen Umsetzungsermessen fehlt.

90 So verhält es sich etwa, wenn die betreffende Richtlinienvorschrift ein Verbot ausspricht, das im Hinblick auf seinen Inhalt und den Kreis der möglichen Betroffenen so genau ist, daß es keiner Präzisierung durch die Mitgliedstaaten mehr fähig ist. Die Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten wären ihrem Prinzip und ihren wesentlichen Einzelheiten nach nur die zwangsläufige Folge der Gemeinschaftsvorschrift.

91 Mit einer solchen Situation war der Gerichtshof in der Rechtssache 160/88 befaßt. Dort hatten Hersteller von Hormonpräparaten für die Tierzucht (und ein Verband solcher Hersteller) gemäß Artikel 173 Absatz 2 die Nichtigerklärung von Richtlinienvorschriften beantragt, die die Verwendung einiger der von ihnen hergestellten Präparate verboten. Diese Klage wurde als unzulässig angesehen, da die angefochtenen Bestimmungen normativer Natur seien und daher nicht als Entscheidung angesehen werden könnten (so der Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes im Verfahren einstweiliger Anordnung) bzw. weil die Klägerinnen von den streitigen Verboten nicht individuell betroffen seien (so der Gerichtshof im Hauptsacheverfahren).

92 Der Gerichtshof hat es somit vermieden, die Klage allein deshalb für unzulässig zu erklären, weil die angefochtenen Vorschriften in einer Richtlinie enthalten waren. Außerdem läßt der Beschluß des Präsidenten im Verfahren der einstweiligen Anordnung erkennen, daß die Ursachenbeziehung zwischen der angefochtenen Maßnahme und der Beschwer der Klägerin unmittelbarer Natur ist. Den Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten wird nämlich keine andere Funktion zugeschrieben als die, den klaren Inhalt der Richtlinienbestimmung auf die betroffenen Marktbürger zu übertragen. Nach Randnummer 28 des Beschlusses gelten nämlich die Richtlinienbestimmungen

mittels der Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten erlassen, um ihnen nachzukommen, für objektive Sachverhalte und zeitigen Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umschriebene Personengruppen....

93 Was den vorliegenden Fall angeht, so kann dieser in dem fraglichen Punkt nicht anders behandelt werden als der vorhin erörterte Hormonfall. In letzterem handelte es sich um ein Verbot im Anwendungsbereich der Richtlinie, das präzise genug war, um ein Umsetzungsermessen der Mitgliedstaaten auszuschließen. Im vorliegenden Fall wird der Flughafen von Gibraltar von vornherein vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen. Ein Ermessen für die Umsetzung dieser Richtlinie in bezug auf diesen Flughafen kann es daher logisch nicht geben. Wie sich aus meinen früheren Erläuterungen ergibt, ist das Ermessen, das den Mitgliedstaaten im Hinblick auf Flugdienste von und nach diesem Flughafen zusteht, jenes, das ihnen mangels gemeinschaftlicher Vorschriften allgemein auf dem Gebiet des Verkehrs verblieben ist und nicht das spezifische Ermessen, das ihnen zur Umsetzung der Richtlinie eingeräumt ist.

94 Schon diese Überlegungen genügen, um die angefochtene Klausel ebenso zu behandeln, als wäre sie in einer an die Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidung enthalten.

95 Der Vollständigkeit halber sei jedoch nochmals daran erinnert, daß selbst das den Mitgliedstaaten unabhängig von der Richtlinie zustehende Ermessen das auf den Flughafen von Gibraltar angewandte Regime nur theoretisch beeinflußt.

96 Nach alledem steht der Umstand, daß die streitige Vorschrift in einer Richtlinie enthalten ist, als solcher nicht der Zulässigkeit der Klage entgegen.

97 2. Der zweite Teil des vorliegenden Unzulässigkeitseinwands stützt sich, wie gesagt, darauf, daß die angefochtene Vorschrift nicht den Charakter einer Entscheidung, sondern den Charakter einer Norm mit allgemeiner Geltung habe. Wie ich jedoch in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Codorniu im einzelnen erläutert habe, reicht auch dieser Umstand für sich betrachtet nicht aus, um eine Klage nach Artikel 173 Absatz 2 für unzulässig zu erklären. Das Erfordernis der Entscheidung geht vielmehr in dem weiteren Erfordernis der genannten Vorschrift auf, wonach der Kläger von der angefochtenen Maßnahme individuell betroffen sein muß. Zu diesem Erfordernis werde ich im nachfolgenden Punkt Stellung nehmen.

98 V. 1. Zur Beantwortung der Frage, ob die angefochtene Vorschrift die Klägerin individuell betrifft, ist zunächst auf die allgemeine Bedeutung dieses Merkmals hinzuweisen. Bekanntlich ist von einer Maßnahme individuell betroffen nur der, den diese Maßnahme wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

99 Dieses Merkmal soll somit sicherstellen, daß der Kläger im Verhältnis zu der angefochtenen Maßnahme eine mit einem Adressaten vergleichbare Stellung hat. Dazu reicht es nicht aus, daß der Kläger zu einer abgeschlossenen Kategorie von betroffenen Personen gehört. Vielmehr bedarf es eines spezifischen Zusammenhangs zwischen der Situation (im weitesten Sinne) des Klägers und der angefochtenen Maßnahme, wobei dieser spezifische Zusammenhang durch unterschiedliche Umstände hergestellt werden kann.

100 Bei der Anwendung der insoweit von der Rechtsprechung entwickelten Prinzipien auf den vorliegenden Fall müssen jedoch zwei Besonderheiten dieses Falles beachtet werden. Die erste besteht darin, daß die Klägerin, wie gezeigt, nicht den Eingriff in eine bestehende Position rügt, sondern dem Rat vorwirft, daß ihr durch die angefochtene Vorschrift bestimmte Vorteile vorenthalten geblieben sind. Die zweite Besonderheit bezieht sich auf die von der Klägerin geltend gemachten Interessen, die mit den unterschiedlichen Funktionen der Klägerin zusammenhängen. Die Klägerin beruft sich in erster Linie auf ihre Eigenschaft als Eigentümerin des Terminals, macht aber daneben auch (andere) pekuniäre Interessen geltend, die mit ihrer Eigenschaft als Fiskus in Gibraltar zusammenhängen. Hinsichtlich der Stellung der Klägerin als Behörde, die an dem Verfahren zur Zulassung interregionaler Luftverkehrsdienste beteiligt ist, fehlt es dagegen schon an einer Beschwer, so daß dieses Interesse im vorliegenden Zusammenhang nicht mehr geprüft zu werden braucht. Soweit sich die Klägerin aufgrund dieser Stellung auf ihre Zuständigkeit beruft, für das Fortkommen der Einwohner von Gibraltar zu sorgen, ist auch dies nicht mehr zu untersuchen. Dagegen ist die geltend gemachte Befugnis, die Interessen ihrer Einwohner zu vertreten, in der nachfolgenden Prüfung zu berücksichtigen.

101 2. a) Prüfen wir nun zuerst die Interessen, die die Klägerin auf ihre Eigenschaft als Eigentümerin des Terminals stützt. Hierzu sei der Vollständigkeit halber festgestellt, daß dieses Interesse mit der Erzielung von Einnahmen aus der Verpachtung der Einrichtungen dieses Terminals zusammenhängt, wobei diese Verpachtung zur Zeit der Klageerhebung durch die Gibraltar Airport Services Limited (GASL) erfolgte, an der die Klägerin zu 50 % beteiligt war. Es handelt sich um eine der Positionen, hinsichtlich deren die Beschwer der Klägerin darin liegt, daß ihr die Chance zur Erhöhung ihrer Einnahmen vorenthalten wurde.

102 In Anwendung der vorhin dargelegten Grundsätze kann die Klägerin nicht allein deshalb als individuell betroffen angesehen werden, weil es auf dem Flughafen von Gibraltar nur einen Terminal gibt, dessen Eigentümerin sie ist: Die Zugehörigkeit zu einer abgeschlossenen Gruppe von Betroffenen ist nur eine der Voraussetzungen dafür, daß ein Kläger als individuell betroffen angesehen werden kann. Es stellt sich vielmehr die Frage, ob hinsichtlich des genannten Interesses der Klägerin an der Steigerung von Einnahmen eine besondere Beziehung zwischen ihrer Situation und der angefochtenen Maßnahme besteht, so daß die Klägerin wie ein Adressat dieser Maßnahme erscheint.

103 Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen.

104 Zu den Umständen, die eine solche besondere Beziehung vermitteln können, gehört in erster Linie der Kausalzusammenhang zwischen der Situation eines Klägers und der angefochtenen Maßnahme. Zu dieser Fallgruppe gehören auch die Urteile Töpfer und Bock, auf die sich die Klägerin im vorliegenden Zusammenhang beruft. Das erstere betraf die rückwirkende Ermächtigung eines Mitgliedstaats zu Schutzmaßnahmen, die dazu berechtigten, zuvor seitens der Klägerinnen beantragte Einfuhrlizenzen zu verweigern. Es bestand somit ein Kausalzusammenhang zwischen der angefochtenen Maßnahme und der Situation der Klägerinnen als Antragsteller. Dasselbe gilt für die Rechtssache Bock, in der dem betreffenden Mitgliedstaat gestattet wurde, bestimmte aus der Volksrepublik China stammende und in den Beneluxländern im freien Verkehr befindliche Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen. Diese Entscheidung erfolgte gerade im Hinblick auf einen von der Klägerin gestellten Einfuhrantrag. Die so definierte Voraussetzung eines Kausalzusammenhangs ist hier jedoch nicht erfüllt. Die angefochtene Maßnahme hat nichts mit der besonderen Situation der an der wirtschaftlichen Ausnutzung von Terminals interessierten Wirtschaftsteilnehmer zu tun. Dabei ist es unerheblich, ob man auf die Zielsetzung der Richtlinie im ganzen oder auf die spezifische Zielsetzung abstellt, die der angefochtenen Vorschrift selbst zugrunde liegt.

105 Hierzu ist festzustellen, daß die Richtlinie 83/416 zwei wirtschaftliche Ziele verfolgt. Das erste ergibt sich aus der ersten Begründungserwägung dieser Richtlinie, wo es heißt:

Ein gemeinschaftliches Genehmigungsverfahren für den interregionalen Linienflugverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zur Beförderung nur von Personen oder von Personen in Verbindung mit Post und/oder Fracht zwischen bestimmten Flughäfen in der Gemeinschaft würde den Luftverkehrsunternehmen eine bessere Erschließung der Märkte ermöglichen und so zur Weiterentwicklung des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs beitragen.

106 In demselben Sinne wird in der vierten Begründungserwägung der Richtlinie 89/463 erklärt:

Die Erfahrungen haben gezeigt, daß nur wenige Flugdienste im Rahmen der Richtlinie zugelassen wurden und es deshalb angebracht wäre, den Luftverkehrsunternehmen mehr Möglichkeiten einzuräumen, um die Märkte besser zu erschließen und so zur Weiterentwicklung des innergemeinschaftlichen Flugverkehrsnetzes beizutragen.

107 In erster Linie war somit die Situation der Luftverkehrsunternehmen maßgebend für die Ausgestaltung des ursprünglichen Rechtsakts und der hier in Rede stehenden Änderungsrichtlinie. Die Klägerin gehört jedoch nicht einmal zu dieser — im übrigen offenen — Kategorie von Wirtschaftsteilnehmern, deren Situation für den Gemeinschaftsgesetzgeber bestimmend war.

108 Ähnliche Überlegungen gelten hinsichtlich der regionalpolitischen Zielsetzung der Richtlinie 83/416. In ihrer vierten Begründungserwägung heißt es hierzu:

Es ist erforderlich, auf regionalen Linien den innergemeinschaftlichen Flugverkehr auszubauen, um auf diese Weise zur Regionalentwicklung in der Gemeinschaft beizutragen.

109 Auch im Hinblick auf diese Zielsetzung läßt sich nicht feststellen, daß gerade die Situation von Eigentümern ziviler Terminals eine Bedeutung für die Regelungen der Richtlinie hatte. Vielmehr sind von dieser Zielsetzung alle Wirtschaftsteilnehmer in benachteiligten Regionen betroffen, denen eine bessere Anbindung ihrer Region zugute kommen könnte.

110 Was schließlich die angefochtene Vorschrift selbst angeht, so beruht diese, wie die achte Begründungserwägung der Richtlinie 89/463 ausweist, auf den Umständen, die Gegenstand der Gemeinsamen Erklärung vom 2. Dezember 1987 sind. Diese Erklärung ist ihrerseits Folge der Meinungsverschiedenheit zwischen Spanien und dem Vereinigten Königreich über das Flughafengelände und den Schwierigkeiten, die sich daraus nach Ansicht des Rates für die Anwendung der Richtlinie auf den Flughafen von Gibraltar ergeben, sie beruht nicht auf der Situation der Klägerin als Eigentümerin des Terminals.

111 Diese Schlußfolgerung wird auch nicht dadurch beeinträchtigt, daß die Gemeinsame Erklärung den Bau eines anderen Terminals durch die spanischen Behörden vorsieht. Wie sich nämlich aus der Gemeinsamen Erklärung ergibt, hat diese Maßnahme den Sinn, Zoll- und Einwanderungskontrollen unmittelbar durch die spanischen Behörden zu ermöglichen, soweit es Reisende von und nach Orten nördlich des Grenzzauns betrifft. Sie fügt sich damit in den Rahmen der völkerrechtlichen Meinungsverschiedenheit zwischen den beiden betroffenen Mitgliedstaaten ein und steht in keinem sachlichen Zusammenhang mit den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin als Eigentümerin des bestehenden Terminals.

112 Aus allen diesen Gründen kann nicht gesagt werden, daß die Situation der Klägerin — alleine oder als Teil einer geschlossenen Kategorie von Personen — maßgebend für die angefochtene Vorschrift war. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt es somit nicht, die Klägerin als individuell betroffen anzusehen.

113 Allerdings kann sich die Stellung eines Klägers als individuell betroffene Person auch aus anderen Umständen ergeben, die eine besondere Beziehung zwischen ihm und der angefochtenen Maßnahme schaffen. Einen in diesem Sinne maßgeblichen Umstand stellt es dar, wenn der Kläger durch besondere Modalitäten in der Rechtsgrundlage der angefochtenen Maßnahme geschützt wird. Diese Figur ist namentlich aus der gemeinschaftlichen Wettbewerbsordnung bekannt, ist aber auch in Fällen betreffend die gemeinsame Agrarpolitik angewandt worden. Sie hat besondere Bedeutung für Situationen, in denen der Kläger mit seiner Nichtigkeitsklage, wie im vorliegenden Fall, die Verbesserung seiner Position erstrebt und nicht die Verschlechterung einer (grundrechtlich geschützten) Position abwehren möchte. Eine Schutznorm im Bereich der Rechtsgrundlage kann dieses Interesse legitimieren und so eine besondere Beziehung zwischen der Situation des Klägers und der angefochtenen Maßnahme herstellen.

114 Indessen fehlt es im vorliegenden Fall auch an dieser Voraussetzung. Die streitige Richtlinie stützt sich nach ihrem ersten Bezugsvermerk unmittelbar auf Artikel 84 Absatz 2 des Vertrages. Diese Vorschrift ermächtigt den Rat, geeignete Vorschriften für die Seeschiffahrt und die Luftfahrt zu erlassen. Ein besonderer Schutz einzelner Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern ist hier nicht vorgesehen.

115 Schließlich kann die Klägerin auch nach den Grundsätzen des Urteils Extramet nicht als individuell betroffen angesehen werden. Dieses Urteil bezog sich auf einen Fall, in dem auf von der Klägerin eingeführte und verarbeitete Erzeugnisse ein Antidumpingzoll erhoben wurde. Dazu hat der Gerichtshof festgestellt (Randnr. 17 des Urteils):

Die Klägerin hat das Vorliegen einer Reihe von Umständen nachgewiesen, die eine besondere, sie im Hinblick auf die fragliche Maßnahme aus dem Kreis aller übrigen Wirtschaftsteilnehmer heraushebende Situation begründen. Sie ist nämlich der größte Importeur des Erzeugnisses, das Gegenstand der Antidumpingmaßnahme ist, und zugleich Endverbraucher dieses Erzeugnisses. Außerdem hängen ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten sehr weitgehend von ihren Einfuhren ab und sind von der streitigen Verordnung schwer getroffen, da nur wenige Produzenten das fragliche Erzeugnis herstellen und die Klägerin Schwierigkeiten hat, es sich bei dem einzigen Hersteller der Gemeinschaft zu beschaffen, der zudem noch ihr Hauptmitbewerber für das Verarbeitungserzeugnis ist.

116 Es handelte sich somit um einen Fall, in dem der Kläger den Eingriff in eine bestehende Position abwehren wollte und nicht, wie im vorliegenden Fall, um eine Klage mit dem Ziel der Verbesserung dieser Position. Meines Erachtens kann in einem Fall wie dem vorliegenden die Rechtsprechung Extramet nur Anwendung finden, wenn der Kläger glaubhaft macht, daß er an der Verbesserung seiner Position ein rechtlich geschütztes Interesse hat. Wenn ihm nämlich trotz dieses Schutzes die Begünstigung versagt wurde, so kann dies, je nach Fall, einem Eingriff in eine bestehende Position gleichgestellt werden und die Anwendung des im Urteil Extramet entwickelten Impakt-Kriteriums rechtfertigen.

117 Ein solcher Schutz kann sich einmal daraus ergeben, daß der Kläger zu einer genau definierten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern gehört, die mit der Gemeinschaftshandlung begünstigt werden sollten (z. B. im Falle von Gemeinschaftsbeihilfen). Der rechtliche Schutz des geltend gemachten Interesses resultiert dann aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Für die Anwendung der Extramet-Rechtsprechung ist es in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, daß die betreffende Gruppe der Wirtschaftsteilnehmer abgeschlossen ist, da sich die Individualisierung des Klägers innerhalb dieser Gruppe gegebenenfalls aus den Grundsätzen dieser Rechtsprechung selbst ergibt.

118 Im vorliegenden Fall könnte als eine solche Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern allenfalls die Gruppe der Luftverkehrsunternehmen angesehen werden, zu der die Klägerin jedoch nicht gehört.

119 Auch aus der angewandten Rechtsgrundlage ergibt sich kein spezifischer Schutz der von der Klägerin als Eigentümerin des Terminals geltend gemachten Interessen.

120 Die Klägerin hat auch keine sonstigen Anhaltspunkte geliefert, aus denen sich der rechtliche Schutz ihrer Interessen ergeben könnte.

121 Sie kann daher nicht als individuell betroffen angesehen werden, soweit sie sich auf ihre Stellung als Eigentümerin des Terminals beruft.

122 b) Die Klägerin beruft sich ferner auf ihre Eigenschaft als Stelle, die verschiedene Gebühren und Abgaben erhebt (Abgaben auf Flugzeugtreibstoff, Zoll auf nach Gibraltar verbrachtes Frachtgut, Abgaben auf Verkäufe im Zollfrei-Laden, Abfluggebühren, die bei den Passagieren erhoben werden, Lagerabgaben auf am Flughafen gelagertes Frachtgut, Einnahmen aus Steuern, die bei allen auf dem Flughafen tätigen Wirtschaftsteilnehmern erhoben werden, die insoweit der Zuständigkeit der Klägerin unterliegen).

123 Hierzu gelten im wesentlichen dieselben Erwägungen wie zu der Frage, ob die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin des Terminals individuell betroffen ist. Es ist noch zu präzisieren, daß die Klägerin im Falle von Abgaben im Zusammenhang mit von Dritten ausgeübten wirtschaftlichen Tätigkeiten, deren Bedeutung mit steigendem Verkehrsaufkommen aufgewertet werden, nicht besser gestellt werden kann, als die Wirtschaftsteilnehmer selbst, die diese Tätigkeiten betreiben. Diese Überlegung gilt für die Abgaben auf Flugzeugtreibstoff, auf Verkäufe im Zollfrei-Laden, für die Lagerabgaben sowie für die Steuern, die bei den auf dem Flughafen tätigen Wirtschaftsteilnehmern erhoben werden. Insoweit kann nicht zwischen der Eigenschaft der Klägerin als Fiskus und als Eigentümerin des Terminals unterschieden werden.

124 Die Abfluggebühren scheinen nach den Beschreibungen der Klägerin eine Leistung der Passagiere für die Benutzung von Flughafeneinrichtungen zu sein, die die GASL entwickelt und ausbaut, wobei die Einnahmen aus dieser Abgabe zwischen der GASL und der Klägerin aufgeteilt werden. Auch insoweit kann die Klägerin nicht anders behandelt werden als jeder auf dem Flughafen tätige Wirtschaftsteilnehmer.

125 Der Zoll auf nach Gibraltar verbrachtes Frachtgut knüpft zwar anscheinend nicht unmittelbar an eine wirtschaftliche Tätigkeit Dritter an, sondern an den körperlichen Eintritt von Gütern in das Gebiet von Gibraltar. Insoweit ist die Klägerin jedoch ebenfalls nicht mit einem Adressaten der Maßnahme vergleichbar. Ein Vergleich ließe sich mit anderen Wirtschaftsteilnehmern ziehen, die ein Interesse an der Steigerung der Wareneinfuhren nach Gibraltar haben, zum Beispiel Transportunternehmen.

126 Alle diese Schlußfolgerungen entsprechen schließlich dem Vorbringen der Klägerin, die ihr Interesse als Fiskus, gleich dem in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin des Terminals, als pekuniäres Interesse bezeichnet hat.

127 c) Es bleibt das Interesse der Klägerin zu prüfen, für das Fortkommen der Einwohner von Gibraltar zu sorgen. Im vorliegenden Zusammenhang bleibt insoweit nur noch festzustellen, ob die Klägerin individuell betroffen ist, soweit sie die wirtschaftlichen Interessen der Einwohner geltend macht. Hierzu ist noch zu präzisieren, daß sich die Klägerin, so verstehe ich ihr Vorbringen, nicht auf einen Eingriff in ihre Zuständigkeiten im Bereich des Wirtschaftslebens in Gibraltar beruft. Es ist im übrigen auch nicht zu erkennen, worin dieser Eingriff bestehen soll. Die Klägerin hat auch nichts dafür vorgetragen, daß diese Zuständigkeiten dadurch ihren praktischen Gehalt verlieren, daß das Wirtschaftsleben in Gibraltar zum Erliegen käme, weil der Flugverkehr nicht in dem erwarteten Umfang ausgebaut würde.

128 Die Klägerin beruft sich nun für ihre Ansicht, die Interessen der Einwohner von Gibraltar vertreten zu können, auf die Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache Chris International Foods.

129 In dieser Rechtssache ging es um eine Nichtigkeits- und Schadensersatzklage eines Wirtschaftsteilnehmers betreffend eine Entscheidung der Kommission, einen Mitgliedstaat zu ermächtigen, gemäß Artikel 115 E WG-Vertrag Bananen mit Ursprung in bestimmten Ländern der Dollarzone, die sich in den übrigen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befanden, von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen. Dominica, als einer der Staaten, deren Produktion durch diese Maßnahme anscheinend begünstigt wurde, hatte gemäß Artikel 37 der Satzung (EWG) des Gerichtshofes einen Antrag auf Zulassung als Streithelfer gestellt. Dazu hat der Gerichtshof am Ende seines Beschlusses festgestellt:

Nach Ansicht des Gerichtshofes hat Dominica ein den Vorschriften des Artikels 37 Absatz 2 der Satzung des Gerichtshofes genügendes berechtigtes Interesse am Ausgang des Rechtsstreits glaubhaft gemacht, so daß seinem Antrag stattzugeben ist.

130 Meines Erachtens ergibt sich hieraus nicht, daß die Klägerin im vorliegenden Zusammenhang als individuell betroffen angesehen werden kann. Der Beschluß des Gerichtshofes zeigt vielmehr nur zweierlei, nämlich,

daß das Interesse der Bananenerzeuger von Dominica für die Zwecke des Streitbeitritts von dem genannten Staat geltend gemacht werden kann;

daß es sich bei diesem Interesse um ein berechtigtes Interesse im Sinne des Artikels 37 Absatz 2 des Statuts handelt.

131 Was den ersten Gesichtspunkt angeht, so ließe sich in der Tat überlegen, Drittstaaten und andere Gemeinwesen wegen ihrer Aufgaben zur Förderung des Gemeinwohls im Einzelfall als berechtigt anzusehen, nicht nur eigene Interessen, sondern auch die der in ihrem Gebiet tätigen Wirtschaftsteilnehmer geltend zu machen — auch für die Zwecke des Artikels 173 Absatz 2. Bei dieser Betrachtungsweise würde der betreffende Kläger dann so behandelt, als würden die geltend gemachten Interessen auf seinen eigenen Rechten beruhen. Aber selbst wenn man eine solche Möglichkeit anerkennen würde, wäre ein Kläger in diesem Zusammenhang nur in dem Maße klagebefugt, wie es die Wirtschaftsteilnehmer selbst sind, auf deren Interessen er sich beruft.

132 Daraus folgt, daß ein solcher Kläger, sofern er keine spezifischen eigenen Interessen geltend macht, nachweisen muß, daß die in Rede stehenden Wirtschaftsteilnehmer oder wenigstens einige von ihnen selbst individuell betroffen sind.

133 Damit sind wir beim zweiten der beiden von dem Beschluß Chris International Foods berührten Gesichtspunkte. In der Tat ist festzustellen, daß ein Streithelfer nur ein berechtigtes Interesse am Ausgang des Rechtsstreits glaubhaft machen muß. Ausweislich der sehr großzügigen Praxis des Gerichtshofes, mit der der genannte Beschluß in vollem Umfang übereinstimmt, gelten hier sehr viel geringere Anforderungen als für das individuelle Betroffensein, vielleicht gerade weil die Voraussetzungen einer Direktklage einzelner in Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages sehr eng formuliert sind.

134 Somit ergibt sich aus dem von der Klägerin angeführten Beschluß nicht, daß sie im vorliegenden Fall klagebefugt ist. Dazu müßte sie vielmehr nachweisen, daß die von ihr repräsentierten Wirtschaftsteilnehmer, oder wenigstens einige von ihnen, individuell betroffen sind. Dafür bestehen jedoch keine Anhaltspunkte.

135 VT. Im Ergebnis genügt daher die vorliegende Klage nicht den Anforderungen des Artikels 173 Absatz 2, da die Klägerin von der angefochtenen Vorschrift nicht individuell betroffen ist. Dieses Ergebnis läuft meines Erachtens auch nicht auf eine Rechtsverweigerung hinaus, ohne daß die in der mündlichen Verhandlung erörterte Frage nach innerstaatlichen Klagemöglichkeiten beantwortet werden müßte. Sicherlich läßt sich nicht bestreiten, daß die Klägerin, namentlich als Eigentümerin des Terminals, ein großes Interesse an dem Ausbau der Luftfahrtverbindungen nach Gibraltar hat. Doch bewirkt die Maßnahme weder einen Eingriff in ihre bestehende Position, noch konnte festgestellt werden, daß die beanspruchte Verbesserung ihrer Position einem spezifischen rechtlichen Schutz unterliegt. Es kann daher nicht behauptet werden, daß in ein Recht der Klägerin eingegriffen worden sei und der Klägerin der Schutz dieses Rechts versagt wurde.

C — Schlußantrag

136 Aus diesen Gründen schlage ich vor,

die Klage als unzulässig abzuweisen;

der Klägerin gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen, bis auf die Kosten der Streithelfer, die diese gemäß § 4 dieses Artikels selbst tragen.