Europäischer Gerichtshof Schlussanträge vom 05.05.1993 – C-304/92

Schlußanträge des Gcneralanwalts

Walter van Gerven

vom 5. Mai 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Der deutsche Bundesfinanzhof hat eine Frage nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3563/84 des Rates vom 18. Dezember 1984 zur Anwendung allgemeiner Zollpräferenzen für Textilwaren mit Ursprung in Entwicklungsländern im Jahr 1985 (im folgenden: Verordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Genauer geht es um die sich aus dieser Verordnung ergebende rechtliche Stellung von aus China und Südkorea eingeführten Herren-Windjacken aus Leinen.

2 1985 führte die Lloyd-Textil Handelsgesellschaft mbH & Co. KG (im folgenden: Lloyd-Textil) einen Posten von aus China und Südkorea stammenden Herren-Windjacken aus Leinen nach Deutschland ein. Das Hauptzollamt Bremen-Freihafen war der Ansicht, daß auf die Einfuhr dieser Waren Zoll zu erheben sei. Lloyd-Textil war demgegenüber der Auffassung, für die Windjacken müsse die Zollaussetzung gelten, die die Gemeinschaft nach der hier in Frage stehenden Verordnung für Textilwaren aus Entwicklungsländern gewährt.

3 Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich dieser Verordnung bestimmt, daß 1985 die Zollsätze des Gemeinsamen Zolltarifs für die in den Anhängen I und II der Verordnung aufgeführten Waren vollständig ausgesetzt werden. Artikel 1 Absatz 2 bestimmt, auf welche Länder oder Gebiete diese Zollpräferenzen Anwendung finden. Es ist unstreitig, daß China und Südkorea dazu gehören.

4 Anhang I umfaßt eine Liste der unter die Allfaservereinbarung fallenden Textilwaren. Dies ergibt sich sowohl aus der Überschrift des Anhangs, die mit den Worten Liste der unter die Allfaservereinbarung fallenden Textilerzeugnisse beginnt, als auch aus den Begründungserwägungen der Verordnung. In Ausführung der Allfaservcreinbarung legt die Verordnung für jedes Ursprungsland einen Höchstwert fest, bis zu dem die Zollsätze bei der Einfuhr der im Anhang aufgeführten Waren in die Gemeinschaft ausgesetzt werden. Anhang II enthält eine Liste von Waren, die nicht unter die Allfaservereinbarung fallen. Für diese Waren gilt die Zollaussetzung bis zu einer Menge, die in der Verordnung für die Gesamtheit der Ursprungsländer festgelegt wird. Beide Listen bestehen aus einer Aufzählung von Waren, die mit einer Nimexe-Kennziffer und einer Bezeichnung angegeben sind. Nach Fußnote (a) beider Anhänge gilt die Bezeichnung der Waren nur als Hinweis, während die Präferenzbehandlung durch die Kennziffern der Nimexe bestimmt wird.

5 Nach Artikel 12 Absatz 1 der Allfaservereinbarung erfaßt diese nur Textilfabrikwaren aus Baumwolle, Wolle, Chemiefasern oder Gemischen der genannten Fasern. Die hier in Frage stehenden Erzeugnisse — Herren-Windjacken aus Leinen — fallen also nicht unter diese Vereinbarung. Sie können demnach auch nicht unter Anhang I eingeordnet werden, sondern scheinen vielmehr unter Anhang II zu fallen. Darin sind, wie gesagt, die Textilerzeugnisse aufgeführt, die nicht von der Allfaservereinbarung erfaßt werden.

Den vorstehenden Ausführungen steht allerdings entgegen, daß in Anhang I der Verordnung unter Kategorie 21 die Nimexe-Kennziffer 61.01-32 ohne jeglichen Vorbehalt aufgeführt ist. Diese Kennziffer umfaßt nun aber nach der schon erwähnten Verordnung (EWG) Nr. 3529/84 der Kommission Parkas, Anoraks, Windjacken und dergleichen aus anderen Spinnstoffen als synthetischen oder künstlichen Spinnstoffen oder Baumwolle. In Anhang II sind hingegen weder die Nimexe-Kennziffer 61.01-32 noch die entsprechenden Warenbezeichnungen erwähnt. Unter Kategorie 161 sind zwar unter dem allgemeinen Titel Oberbekleidung einige andere Kennziffern, jedoch nicht die Kennziffer 61.01-32 aufgeführt.

6 Die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage beruht auf der vorstehend beschriebenen Zweideutigkeit: Herren-Windjacken aus Leinen können, da sie nicht unter die Allfaservereinbarung fallen, von Anhang I der Verordnung nicht erfaßt sein, obwohl die Kennziffer 61.01-32, unter die auch Windjacken aus Leinen fallen, in diesem Anhang ohne jeglichen Vorbehalt aufgeführt ist. Das vorlegende Gericht, der Bundesfinanzhof, fragt, ob unter diesen Umständen Anhang II Kategorie 161 der Verordnung deshalb nicht dahin auszulegen ist, daß Herren-Windjacken aus Leinen (Einfuhren aus China und Südkorea) in den Anwendungsbereich dieser Kategorie fallen, obgleich die Kennziffer 61.01-32, wie vorstehend dargelegt, dort nicht aufgeführt ist.

7 Zu dieser Frage werden zwei Positionen vertreten. Lloyd-Textil vertritt vor dem Bundesfinanzhof und die deutsche Regierung als Beteiligte im Verfahren vor dem Gerichtshof den Standpunkt, daß Herren-Windjacken aus Leinen mit Ursprung in China und Südkorea durchaus in die Kategorie 161 des Anhangs II fallen und ihnen deshalb die Zollaussetzung zugute kommt. Die Kommission, die ebenfalls Beteiligte im Verfahren vor dem Gerichtshof ist, vertritt den gegenteiligen Standpunkt. Sie ist der Ansicht, daß Herren-Windjacken aus Leinen nicht unter die Kategorie 161 des Anhangs II fallen; sie fielen auch nicht — dem stimmen auch die anderen Beteiligten im Verfahren vor dem Gerichtshof zu — unter Anhang I, da dieser nur Erzeugnisse betreffe, die unter die Allfaservereinbarung fielen. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, daß den in Frage stehenden Herren-Windjacken keine der in der Verordnung vorgesehenen Zollpräferenzen zugute kommt.

Aus den im folgenden dargelegten Gründen schließe ich mich der erstgenannten Auffassung an.

8 Lassen Sie mich zunächst zwei Argumente behandeln, die ich nicht als erheblich ansehe. Erstens meine ich, daß die vorstehend (Nr. 4) angeführte Fußnote (a) keine Lösung bietet. Die darin enthaltene Regel betrifft Probleme, die sich daraus ergeben könnten, daß in einem der beiden Anhänge die Tragweite der in bezug auf eine Tarifposition aufgeführten Nimexe-Kennziffer und die entsprechende Warenbezeichnung nicht miteinander übereinstimmen. Die im vorliegenden Rechtsstreit aufgeworfene Frage beruht jedoch auf einer Divergenz anderer Art, nämlich darauf, daß die in Anhang I aufgeführte Nimexe-Kennziffer 61.01-32 nur teilweise mit der Tragweite des Anhangs übereinstimmt.

9 Zweitens bin ich der Ansicht, daß die vorliegende Auslegungsfrage auch nicht durch einen Rückgriff auf die Rechtssicherheit gelöst werden kann, oder jedenfalls, daß dieses Argument nicht in der Weise überzeugen kann, wie es von der Kommission vorgetragen wird. Die Kommission ist nämlich der Ansicht, daß Rechtsunsicherheit entstünde, wenn Herren-Windjacken aus Leinen als durch die Kategorie 161 des Anhangs II erfaßt angesehen würden, obwohl diese Kleidungsstücke darin nicht erwähnt seien.

Dem kann ich nicht folgen. Im vorliegenden Rechtsstreit ergibt sich meines Erachtcns die Rechtsunsicherheit unmittelbar aus der Zweideutigkeit der Verordnung als solcher (vgl. oben Nr. 6). Es stellt sich dann die Frage, wie diese Doppeldeutigkeit behoben werden kann. Dabei besteht nach meiner Ansicht kein offensichtlicher Grund zu der Annahme, daß die von der Kommission vorgeschlagene Antwort, mit der eine Zollpräferenz abgelehnt wird, der Rechtssicherheit dienlicher wäre als die gegenteilige Antwort, mit der eine Aussetzung gewährt wird.

10 Zur Begründung ihres auf die Rechtssicherheit bezogenen Arguments macht die Kommission geltend, daß es zu einer einheitlichen Auslegung der Gemeinschaftszollbestimmungen durch die einzelstaatlichen Verwaltungen erforderlich sei, sich auf die in der Verordnung und ihren Anhängen gebrauchte Formulierung zu stützen. In Anhang II Kategorie 161 ist nun aber die Nimexe-Kennziffer 61.01-32 überhaupt nicht erwähnt.

In diesem Zusammenhang möchte ich auf ein vor kurzem ergangenes Urteil vom 1. April 1993 verweisen, das sich auf die Auslegung einer Tabelle bezog, die in einer Verordnung enthalten war, mit der Prozentsätze eines auf japanische Lagerteile erhobenen Antidumpingzolls festgelegt wurden. Auch in dieser Rechtssache plädierte die Kommission im Hinblick auf die Rechtssicherheit dafür, daß eine in der auszulegenden Verordnung enthaltene Doppeldcutigkeit mittels einer sich eng an den Wortlaut anlehnenden Auslegung aufgelöst werden müsse. In Randnummer 14 dieses Urteils verwirft der Gerichtshof dieses Argument wie folgt:

Diese Auslegung scheitert nicht an der Notwendigkeit einer einheitlichen Anwendung der Zollvorschriften innerhalb der Gemeinschaft, wie sie sich bei einer wörtlichen Auslegung der fraglichen Bestimmung ergäbe. Eine solche einheitliche Anwendung muß nämlich durch die klare, genaue und vollständige Formulierung der fraglichen Gemeinschaftsvorschrift sichergestellt werden.

Diese Erwägung scheint mir auch im vorliegenden Rechtsstreit Gültigkeit zu haben: Fehlt es an einem eindeutig formulierten Gesetzestext, ist ein Rückgriff auf eine wörtliche Auslegung der betreffenden Bestimmung unangebracht.

11 Entsprechend beruft sich die Kommission zu Unrecht auf die Entscheidung Ethicon. In dieser Rechtssache verwarf der Gerichtshof eine von Ethicon vorgeschlagene Auslegung, die dahin ging, eine sich aus einer eindeutigen Bestimmung ergebende Zollfreistellung auf Erzeugnisse zu erstrecken, die in der Bestimmung nicht aufgeführt waren, jedoch ähnliche Eigenschaften und Gebrauchsmerkmale aufwiesen wie die dort genannten Waren. Der Gerichtshof lehnte es ab, die in Frage stehende Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut weit auszulegen, und stützte sich dabei unter anderem auf die Rechtssicherheit. Die vorliegende Rechtssache unterscheidet sich jedoch dadurch, daß Ausgangspunkt hier eine nicht eindeutige Regelung ist. Das daraus folgende Problem kann also nicht dadurch gelöst werden, daß man vom Wortlaut der in der Regelung enthaltenen Warenbezeichnungen ausgeht, denn gerade im Hinblick auf diesen Punkt ist die Verordnung nicht eindeutig.

12 Lassen Sie mich nun die Argumente behandeln, aufgrund deren ich zur Überzeugung gelangt bin, daß die Auffassung der Lloyd-Textil und der deutschen Regierung die richtige ist. Zum Ausgangspunkt nehme ich die Systematik der Verordnung. Aus dem Titel der Verordnung ergibt sich, daß diese eine allgemeine Zollpräferenz für (praktisch) alle Textilerzeugnisse aus den darin genannten Entwicklungsländern umfaßt. Der Zweck der beiden Anhänge besteht dabei nur darin, die unter die Altfaservereinbarung fallenden Erzeugnisse von allen anderen, nicht darunter fallenden Textilerzeugnissen zu unterscheiden.

Dem allgemeinen Charakter der in der Verordnung vorgesehenen Zollpräferenz stehen die Begründungserwägungen der Verordnung nicht entgegen; das Gegenteil ist der Fall. Die siebte Begründungserwägung lautet:

Für die nicht unter die Allfaservereinbarung fallenden Waren erscheint es möglich, die Präferenzbehandlung den Ländern und Gebieten zu gewähren, die normalerweise in den anderen gewerblichen Sektoren begünstigt werden (Hervorhebung von mir).

In der fünfzehnten Begriindungserwägung heißt es:

Daher ist angezeigt, daß die Gemeinschaft im Jahr 1985

für jede Kategorie von nicht unter die Allfaservereinbarung fallenden Waren mit Ursprung in den in Anhang IV aufgeführten Ländern oder Gebieten getrennte zollfreie Gemeinschaftsplafonds — auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt oder nicht aufgeteilt — eröffnet (Hervorhebung von mir).

Diese Erwägungen beziehen sich offenbar auf alle Textilerzeugnisse, die nicht unter die Allfaservereinbarung fallen. Die zahlreichen Begründungserwägungen enthalten im übrigen keinen Hinweis auf irgendeinen Ausschluß bestimmter Textilerzeugnisse oder auf Erwägungen politischer Art, die einen solchen Ausschluß rechtfertigen könnten.

13 Der Vertreter der Kommission hat zwar in der mündlichen Verhandlung eine mögliche Erklärung für einen Ausschluß von Herren-Windjacken aus Leinen dargelegt. Er hat betont, daß die Zollpräferenzen das Ergebnis von Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und den begünstigten Entwicklungsländern seien, bei denen Erzeugnisse ausgewählt würden, die für diese Länder von besonderer Bedeutung seien, da sie einen wesentlichen Anteil an der Ausfuhr eigener Erzeugnisse darstellten. Der Umstand, daß aus Flachs — einem typisch westeuropäischen Rohstoff — hergestellte Herren-Windjacken aus Leinen in Anhang II nicht erwähnt seien, sei ein Hinweis darauf, daß dieses Erzeugnis für die betroffenen Länder von geringerer Bedeutung sei.

Diese Erklärung wird jedoch durch keines der dem Gerichtshof vorgelegten Schriftstücke gestützt oder auch nur wahrscheinlicher gemacht. Außerdem kann sie meines Erachtens die folgenden Argumente nicht aufwiegen, die nicht nur dem sich aus dem Titel und den Begründungserwägungen ergebenden allgemeinen Zweck der Verordnung (oben Nr. 12), sondern auch dem Aufbau und der Geschichte der Verordnung besser gerecht werden.

14 Was im einzelnen den Aufbau anbelangt, hat die Kommission — um darzulegen, daß die Verordnung sicherlich keine für (nahezu) alle Textilerzeugnisse geltende Zollpräferenzen umfaßt — in ihrer schriftlichen Erklärung geltend gemacht, daß noch zahlreiche andere Textilerzeugnisse als Herren-Windjacken aus Leinen sowohl von Anhang I als auch von Anhang II ausgeschlossen seien. Auf die Bitte des Gerichtshofes, dafür einige Beispiele zu nennen, hat die Kommission nur die Erzeugnisse mit den Nimexc-Kennziffern 50.01 und 50.02 nennen können, nämlich Seidenraupenkokons, zum Abhaspeln geeignet und Grège, weder gedreht noch gezwirnt. Diese Beispiele scheinen mir nicht geeignet zu sein, die Allgemeinheit der in der Verordnung für Textilerzeugnisse festgelegten Zollpräferenzcn zu entkräften.

In der vorstehend angeführten Verordnung Nr. 3529/84 sind die Nimcxe-Kennziffcm für Spinnstoffe und Waren daraus in Abschnitt XI aufgeführt. Dieser Abschnitt umfaßt inzwischen insgesamt mehr als eintausend Kennziffern, die von der Kennziffer 50.01 bis zu den Kennziffern 63.02 reichen. Unter diesen eintausend Kennziffern hat die Kommission zwei, nämlich die ersten beiden, gefunden, die nicht in den Anhängen der auszulegenden Verordnung genannt sind. Bei einer flüchtigen Durchsicht habe ich noch sechs andere Kennziffern gefunden, nämlich die dritte und die vierte (Kennziffern 50.03, Abfälle von Seide) sowie die letzten vier (Kennziffern 63.02, Lumpen; Abfälle von Bindfäden, Seilen oder Tauen, unbrauchbar gewordene Bindfäden, Seile oder Taue sowie unbrauchbar gewordene Waren daraus). Es scheint demnach — die Vertreter der Kommission haben dem in der mündlichen Verhandlung nicht widersprochen —, daß praktisch alle eintausend dazwischen liegenden Kennziffern tatsächlich in die Anhänge der Verordnung aufgenommen sind. Wie in den Warenbezeichnungen zum Ausdruck kommt, betreffen die vorstehend angeführten acht Ausnahmen Erzeugnisse, die schwerlich als Textilwaren angesehen werden können oder doch zumindest untypisch sind: Es handelt sich um Rohstoffe und um Abfallprodukte. All die typischen Textilerzeugnisse, auf die sich die meisten der anderen eintausend Kennziffern beziehen, scheinen hingegen sehr wohl von der Verordnung erfaßt zu sein.

15 Auch die Geschichte der Verordnung spricht gegen die Argumentation der Kommission. Im Mai 1985, d. h. einige Monate nach Inkrafttreten der Verordnung, wurde das Problem der Herren-Windjacken aus Leinen aufgeworfen, als Lloyd-Textil einen Posten dieser Erzeugnisse aus China und Südkorea nach Deutschland einführte. Die deutsche Regierung schlug damals der Kommission vor, zur Korrektur der in der Verordnung enthaltenen Lücke die Kennziffer 61.01-32 der Kategorie 21 in Anhang I durch die Kennziffer 61.01-ex32 zu ersetzen und diese Kennziffer in gleicher Weise in Kategorie 161 des Anhangs II aufzunehmen. Dies hätte zur Folge gehabt, daß Windjacken von Anhang I (und in der Tat auch von der Allfaservereinbarung) erfaßt würden, wenn sie aus Baumwolle, Wolle oder Chemiefasern hergestellt sind, während sie unter Anhang II fallen würden, wenn sie aus einem anderen Stoff, wie z. B. Leinen, hergestellt sind. Die vorgeschlagene Korrektur wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 3600/85 des Rates vom 17. Dezember 1985 für das Jahr 1986 tatsächlich übernommen.

16 In ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes hat die Kommission ausgeführt, gerade aus dem Umstand, daß die Verordnung nicht noch im Jahr 1985 korrigiert worden sei, lasse sich der Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers entnehmen, Windjacken aus Leinen von den Zollpräferenzen für das Jahr 1985 auszunehmen. Zur Begründung hat die Kommission ein Arbeitspapier aus dem Jahr 1985 vorgelegt, in dem die Reaktionen einiger anderer Mitgliedstaaten auf das im Mai 1985 in bezug auf die Klägerin aufgetretene Problem enthalten sind.

Auch dieses Argument kann mich nicht überzeugen. Aus dem Arbeitspapier ergibt sich nämlich, daß dieses Problem in keinem anderen Mitgliedstaat als Deutschland aufgetreten ist. Nur ein einziger Mitgliedstaat, nämlich die Niederlande, vertrat eine bestimmte Auffassung darüber, was zu geschehen hat, wenn Windjacken aus Leinen eingeführt werden sollten. Die niederländische Verwaltung hätte diese unter Kategorie 21 der Anlage I eingeordnet, was im vorliegenden Rechtsstreit von keinem der Beteiligten vertreten wird. Nicht ein einziger Mitgliedstaat teilte also die Ansicht der Kommission, daß Windjacken aus Leinen vollständig von den Zollpräferenzcn ausgenommen sind. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, hat auch der Rat den Standpunkt der Kommission für das Jahr 1986 nicht übernommen, wohl aber den der deutschen Regierung. Was also über den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers gesagt werden kann, spricht eher gegen den Standpunkt der Kommission. Bei der Auslegung eines mehrdeutigen Gesetzestextes kann nämlich meines Erachtens der später vom Urheber des Textes zu dessen Verdeutlichung gewählten Lösung ein besonderer Auslegungswert beigelegt werden.

Ergebnis

17 Aus den vorstehend ausgeführten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Frage des Bundesfinanzhofes wie folgt zu beantworten:

Anhang II Kategorie 161 der Verordnung (EWG) Nr. 3563/84 des Rates vom 18. Dezember 1984 zur Anwendung allgemeiner Zollpräferenzen für Textilwaren mit Ursprung in Entwicklungsländern im Jahr 1985 ist dahin auszulegen, daß er auch Herren-Windjacken aus Leinen (Einfuhren aus China und Südkorea) erfaßt.