Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.07.1993 – C-6/92

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 14. Juli 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Welche Zulassungsvoraussetzungen gelten für eine Nichtigkeitsklage, die eine Privatperson gegen eine an einen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung der Kommission erhebt? Sie hatten mehrfach Gelegenheit, sich zu dieser Frage zu äußern.

2 Das italienische Gesetz Nr. 887 vom 22. Dezember 1984, insbesondere Artikel 19 letzter Gedankenstrich, hat ein System von Subventionstarifen zugunsten des Eisenbahntransports bestimmter in Sizilien und Sardinien erzeugter Waren geschaffen, das folgenden Wortlaut hat:

Für die Beförderung von mineralischen Rohstoffen als Schüttgut, die auf den Inseln gewonnen und dort versandt werden, kann eine Ermäßigung der Gebühren der staatlichen Eisenbahn bis zu 30 Prozent gewährt werden. Die Ermäßigung für Erzeugnisse, die auf den Inseln gewonnen und dort verarbeitet wurden, beträgt 60 Prozent. Diese Ermäßigungen gehen zu Lasten des Schatzministeriums, das der staatlichen Eisenbahngesellschaft die Beträge erstattet, auf die sie nach den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften Anspruch hat.

3 Gemäß Artikel 80 Absatz 1 EWG-Vertrag dürfen die Mitgliedstaaten im Verkehr innerhalb der Gemeinschaft keine Frachten und Beförderungsbedingungen ... [auferlegen], die in irgend einer Weise der Unterstützung oder dem Schutz eines oder mehrerer Unternehmen oder Industrien dienen, es sei denn, daß die Kommission ihre Anwendung genehmigt.

4 In der Entscheidung 91/523/EWG vom 18. September 1991 über die Aufhebung von Subventionstarifen der italienischen Eisenbahn für die Beförderung mineralischer Rohstoffe in Form von Schüttgut sowie in Sizilien und Sardinien gewonnener und verarbeiteter Erzeugnisse hat die Kommission die Ansicht vertreten, daß das genannte Tarifsystem unter das in Artikel 80 Absatz 1 enthaltene Verbot falle, und entschieden, daß Italien es aufheben müsse.

5 Die Kommission hat insbesondere geltend gemacht, diese Tarife stellten eine Beihilfe dar; sie wirken sich unmittelbar auf den Verkaufspreis der entsprechenden Erzeugnisse aus und begünstigen diese Standorte im Vergleich zu den Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten sowohl auf dem italienischen Markt als auch auf den Märkten der anderen Mitgliedstaaten.

6 Diese Entscheidung war allein an die Italienische Republik gerichtet.

7 Mit Schriftsatz, der am 7. Januar 1992 beim Gerichtshof eingegangen ist, haben die Federazione sindacale italiana dell'industria estrattiva, die Società italiana sali alcalini SpA, die Thalassia SpA, die Laviosa chimica mineraria SpA und die Società sarda di bentonite SpA (im folgenden: die Klägerinnen) eine Nichtigkeitsklage gegen diese Entscheidung erhoben.

8 Mit Beschlüssen vom 17. Dezember 1992 hat der Präsident der Fünften Kammer die Regionen Sardinien und Sizilien als Streithelferinnen zugelassen.

9 Die Kommission hat vorab eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Sie macht insbesondere geltend, daß die Klägerinnen, da die angefochtene Maßnahme nicht an sie gerichtet gewesen sei, von dieser Maßnahme nicht im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages individuell betroffen seien.

10 Lassen Sie mich, bevor ich auf diesen Punkt eingehe, eine Vorfrage klären: Ist es zulässig, daß eine Privatperson eine Nichtigkeitsklage gegen eine Entscheidung erhebt, die keinen anderen Adressaten hat als einen Mitgliedstaat? Genauer gesagt, kann die angefochtene Entscheidung als an eine andere Person gerichtet im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages angesehen werden?

11 Im Urteil vom 15. Juli 1963, Plaumann, haben Sie entschieden: Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages läßt... ganz allgemein Klagen von Privatpersonen gegen solche Entscheidungen zu, die sie unmittelbar und individuell betreffen, obwohl sie an eine andere Person gerichtet sind. Die Bedeutung dieses Ausdrucks wird in der Vorschrift weder näher umschrieben noch eingeschränkt. Wortlaut und grammatikalischer Sinn rechtfertigen die weiteste Auslegung. Im übrigen dürfen die Bestimmungen des Vertrages über das Klagerecht nicht restriktiv interpretiert werden. Angesichts des Schweigens des Vertrages kann der genannten Vorschrift daher kein einschränkender Sinn beigelegt werden.

12 Sic haben daraus geschlossen, daß eine Nichtigkeitsklage von einer Privatperson gegen eine an einen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung erhoben werden könne, und Sic haben kein Hindernis für die Zulässigkeit der Klage darin gesehen, daß dieser Staat in dem bei Ihnen anhängigen Verfahren nicht vertreten war.

13 Wenden wir uns nun der Frage zu, ob die Klägerinnen durch die angefochtene Entscheidung individuell betroffen sind.

14 Bei ihnen ist zu unterscheiden zwischen den Unternehmen, die sich für betroffen halten, weil sie auf den Abbau mineralischer Rohstoffe spezialisiert sind, und der Federazione sindacale italiana dell'industria estrattiva, bei der es sich um einen Berufsverband handelt, der die Interessen der in diesem Bereich tätigen Industrieunternehmer vertritt.

15 Untersuchen wir daher zunächst die Zulässigkeit der Klage, soweit sie von den erstgenannten Unternehmen erhoben worden ist.

16 In Ihrem Urteil Plaumann haben Sie auf folgendes hingewiesen:

Nach den Artikel 189 und 191 des Vertrages sind die Entscheidungen ... dadurch gekennzeichnet, daß sie sich an eine begrenzte Zahl von Personen richten.

17 Wir haben gesehen, daß die Entscheidung der Kommission formell nur an die Italienische Republik gerichtet war.

18 Im selben Urteil führen Sie näher aus:

Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

19 In dieser Rechtssache wurde in einer Entscheidung der Kommission der Bundesrepublik Deutschland die Genehmigung dafür versagt, den für bestimmte, aus Drittländern eingeführte Früchte geltenden Zollsatz teilweise aufzuheben. Die Maßnahme war nur an den Mitgliedstaat gerichtet. Sie haben dabei die Zulässigkeit der von einem Importeur erhobenen Nichtigkeitsklage verneint, in dem Sie insbesondere darauf hingewiesen haben, daß er durch die streitige Entscheidung betroffen war im Hinblick auf eine kaufmännische Tätigkeit, die jederzeit durch jedermann ausgeübt werden kann und daher nicht geeignet ist, die Klägerin gegenüber der angefochtenen Entscheidung in gleicher Weise zu individualisieren wie den Adressaten.

20 Bei an Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen der Kommission bewegen sich die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer von einer Privatperson erhobenen Nichtigkeitsklage zwischen zwei Polen.

21 Die Entscheidung, mit der eine Beihilfe aufgehoben wird, die eine Regierung zur Erweiterung der Produktionskapazitäten eines Zigarettenherstellers gewähren möchte, betrifft über den Mitgliedstaat ausschließlich den fraglichen Hersteller. Die Zulässigkeit seiner Klage ist von der Kommission nicht bestritten worden.

22 Im Gegensatz dazu konnte die Entscheidung, mit der eine staatliche Beihilfe in Form eines Vorzugstarifs für Erdgas aufgehoben wird, nicht von den Gartenbaubetrieben angefochten werden, die dieses Produkt benutzen.

Da es sich um eine Beihilfe für eine sehr große Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern handelt, könnten die klagenden Gartenbaubetriebe nicht als von der Entscheidung der Kommission, mit der die Aufhebung dieser Beihilfe verlangt werde, unmittelbar betroffen gelten.

23 Eine weitere Illustration ist das Urteil Union Deutsche Lebensmittelwerkc/Kommission. Ihm liegt eine Entscheidung über die Förderung des Butterabsatzes auf dem Markt von Berlin (West) zugrunde, die die Kommission am 25. Februar 1985 an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet hat. Vier Margannehersteller, die einen großen Teil der Lieferungen dieses Produkts auf den Markt von Berlin besorgten, hatten eine Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung erhoben.

24 Sie sind zu dem Schluß gelangt, daß die Klage unzulässig sei, indem Sie festgestellt haben, daß

die angefochtene Entscheidung keinen geschlossenen Kreis von bei ihrem Erlaß feststehenden Personen betrifft, deren Rechte die Kommission hätte regeln wollen. Wenn die angefochtene Entscheidung die Klägerinnen betrifft, dann ausschließlich wegen der tatsächlichen Folgen, die sie für ihre Stellung auf dem Markt hat. Insofern sind die Klägerinnen in derselben Weise betroffen, wie es jede andere Person gewesen wäre, die während der Durchführung der beanstandeten Maßnahme auf dem Markt von Berlin (West) Margarine abgesetzt hätte; damit sind sie nicht individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag betroffen.

25 Nur in Ausnahmefällen haben Sic die Zulässigkeit von Nichtigkeitsklagen, die Privatpersonen gegen an Mitglicdstaatcn gerichtete Entscheidungen erhoben haben, bejaht.

26 In der Rechtssache Toepfer beantragten zwei deutsche Importgescllschaften für Getreide und Viehfuttermittel aus Frankreich bei den deutschen Zollbehörden Einfuhrlizenzen für sehr große Mengen mit einer Abschöpfung zum Nullsatz. Der zollamtliche Aushang dieses Satzes verschwand kurz nach ihrer Antragstellung, und die deutsche Regierung ergriff unmittelbar Schutzmaßnahmen. Mit Entscheidung vom selben Tag setzte die Kommission einen neuen Frei-Grenze-Preis fest und ermächtigte zwei Tage später die Bundesrepublik Deutschland, diese Maßnahmen aufrechtzuerhalten. In diesem Eingreifen der Kommission kam ihr Wille zum Ausdruck, in diesem Bereich einer drohenden ernsten Störung auf dem deutschen Getreidemarkt zu begegnen, die durch die beiden einzigen Gesellschaften, die die Lizenzen beantragt hatten, heraufbeschworen worden war.

27 Sie haben folgendes festgestellt:

Diese Maßnahme betraf also nur die Importeure, die im Laufe des 1. Oktober 1963 Einfuhrlizenzen beantragt hatten. Diese Importeure waren schon vor dem 4. Oktober, dem Tag des Erlasses der angefochtenen Entscheidung, der Zahl und der Person nach feststellbar. Die Kommission konnte wissen, daß ihre Entscheidung nur die Interessen und die Rechtsstellung dieser Importeure berührte. Bei dieser Sachlage waren die genannten Importeure, darunter die Klägerinnen, im Verhältnis zu allen anderen Personen in

ähnlicher Weise individualisiert wie die Adressatin einer Entscheidung.

Sie sind also zu dem Schluß gelangt, daß die Klage zulässig sei.

28 Es war nämlich offenkundig, daß die Entscheidung ausdrücklich gegen die Klägerinnen gerichtet und dazu bestimmt war, eine Lage zu meistern, die diese unmittelbar verursacht hatten.

29 In der Rechtssache Bock beantragte eine Importgesellschaft für Nahrungsmittel aus Drittländern eine Einfuhrgenehmigung bei der deutschen Verwaltung. Diese teilte mit: Es ist beabsichtigt, Ihren Einfuhrantrag vom 4. September 1970 abzulehnen, sobald die Ermächtigung der Kommission nach Artikel 115 EWG-Vertrag vorliegt. Am 15. September 1970 erließ die Kommission eine Entscheidung, mit der sie die Bundesrepublik Deutschland ermächtigte, die betreffenden Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszunehmen. Gegen diese Entscheidung erhob die Importgesellschaft eine Nichtigkeitsklage.

30 Indem sie sich insbesondere auf die Einfuhr dieser Waren, für welche Anträge auf Einfuhrgenehmigung zur Zeit und ordnungsgemäß bei der deutschen Verwaltung anhängig sind, bezog, zielte die Entscheidung der Kommission unmittelbar auf den von der Klägerin eingereichten Antrag ab, da diese die einzige war, die vor dem Tag der Entscheidung einen noch anhängigen Antrag gestellt hatte.

31 So haben Sie festgestellt:

Die Klägerin hat die Entscheidung ... nur insoweit angefochten, als sich diese auch auf Einfuhren bezieht, für welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung bereits Anträge auf Einfuhrgenehmigungen anhängig waren. Die insoweit betroffenen Importeure waren aber schon vor diesem Tage der Zahl und der Person nach feststellbar. Die Beklagte konnte wissen, daß die streitige Bestimmung der Entscheidung nur die Interessen ... dieser Importeure berühren würde. Bei dieser Sachlage waren die genannten Importeure im Verhältnis zu allen anderen Personen in ähnlicher Weise individualisiert wie der Adressat.

32 Man sieht, daß die Klage einer Privatperson nur aus dem Grund für zulässig erklärt werden kann, daß die von der Entscheidung erfaßten Wirtschaftsteilnehmer feststellbar und der Zahl nach begrenzt sind oder einen geschlossenen Kreis von bei ihrem Erlaß feststehenden Personen darstellen.

33 Darüber hinaus ist erforderlich, daß die Regelung den Zweck hat, die spezifischen, genau bestimmten Interessen einer individualisierten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern, insbesondere im Rahmen eines bestimmten Geschäfts, zu berücksichtigen oder auf sie einzuwirken.

34 Die Urteile Toepfer und Bock zeigen folgendes: Die Zulässigkeit der Klage ist praktisch davon abhängig, daß die Entscheidung, obwohl sie aus Gründen der Zuständigkeit an den Mitgliedstaat gerichtet ist, ad personam getroffen worden ist und sich auf die Lage ganz bestimmter Wirtschaftsteilnehmer bezieht. Die Erscheinungsform der Entscheidung als allgemeine Regelung verdeckt eine (oder mehrere) individuelle Maßnahme(n).

35 Dies war auch der Fall bei einer einem Mitgliedstaat mitgeteilten Entscheidung der Kommission, die diesen ermächtigte, die Einfuhren von Textilien aus einem anderen Mitgliedstaat für einen begrenzten Zeitraum einer Quotenregelung zu unterwerfen.

36 Sic haben die Auffassung vertreten, daß allein die Exporteure dieser Produkte, die während des Anwendungszeitraums der Quoten laufende Verträge nachwiesen, von dieser Entscheidung in besonderer Weise berührt und aus dem Kreis aller übrigen von dieser Entscheidung betroffenen Personen herausgehoben waren und damit den Beweis für das Vorliegen eines individuellen Interesses erbrachten.

37 Die Rechtssache Spijker/Kommission veranschaulicht sehr gut den restriktiven Charakter Ihrer Rechtsprechung.

38 Ein niederländischer Importeur beantragte am 18. Juni 1982 bei den Zollbehörden ein Einruhrpapier für einen Posten aus China stammender Bürsten. Mit Entscheidung der Kommission vom 7. Juni 1982 wurden die Beneluxstaaten ermächtigt, diese Ware vorübergehend von der Gemeinschaftsbehandlung auszunehmen. Die Firma Spijker erhielt ein Einfuhrpapier, da sie ihren Antrag vor dem Inkrafttreten der Kommissionsentscheidung gestellt hatte, und focht die Entscheidung nur insoweit an, als sie künftige Einfuhren hätte beeinträchtigen können. Die Entscheidung war aufgrund des Verhaltens der Firma Spijker erlassen worden, die im übrigen der einzige Importeur der betreffenden Waren in den Beneluxstaaten war.

39 Sie haben entschieden:

[Die Maßnahme] stellt sich also gegenüber den Importeuren solcher Waren als Maßnahme von allgemeiner Tragweite dar, die bei objektiv bestimmten Sachverhalten Anwendung findet und rechtliche Wirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen entfaltet.

An dieser Schlußfolgerung ändert auch der Umstand nichts, daß die Klägerin nach ihrem von der Kommission nicht bestrittenen Vortrag der einzige im Bcneluxraum niedergelassene Importhändler ist, der regelmäßig Bürsten mit Ursprung in der Volksrepublik China in die Niederlande einführt, und daß die angefochtene Entscheidung anläßlich einer ihrer Einfuhren erlassen wurde. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. Oktober 1982 (Alusuisse 307/81, Slg. 1982, 3463) ausgeführt hat, verliert eine Maßnahme ihren Verordnungscharakter nicht dadurch, daß sich diejenigen Personen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich bestimmen lassen, sofern nur feststeht, daß sie nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestandes rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt.

40 Wir haben gesehen, daß die Entscheidung 91/523 der Kommission das System der italienischen Subventionstarife für den Eisenbahntransport mineralischer Rohstoffe in Form von Schüttgut aus Sizilien und Sardinien, seien sie dort lediglich gewonnen oder auch dort verarbeitet, aufgehoben hat.

41 Diese Entscheidung berührt unbestreitbar die Interessen der Unternehmen, die mineralische Rohstoffe fördern, und derjenigen, die sie bearbeiten.

42 Die erstgenannten Unternehmen müssen Inhaber eines staatlich verliehenen Abbaurechts für Steinbrüche sein und sind daher leicht feststellbar. Dagegen unterliegen Industrieunternehmen, die die mineralischen Rohstoffe verarbeiten, dieser Bedingung nicht.

43 Man kann daher nicht ernsthaft behaupten, daß die Subventionstarife nur dem geschlossenen Kreis von Unternehmen zur Gewinnung mineralischer Rohstoffe, die Inhaber eines Abbaurechts sind, zugute gekommen wären.

44 Zudem

bedeutet ... der Umstand, daß die Personen, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, keineswegs, daß diese Personen als durch die Maßnahme individuell betroffen anzusehen sind.

45 Die Klägerinnen erbringen nicht den — ihnen obliegenden — Beweis dafür, daß sie durch die Entscheidung anders betroffen sind als dadurch, daß sie zu der in allgemeiner und abstrakter Weise erfaßten Personengruppe gehören, auf die diese Maßnahme abzielt.

46 Die Klägerinnen — mit Ausnahme des Berufsverbandes — können somit nicht als individuell betroffen angesehen werden. Ihre Nichtigkeitsklage ist daher als unzulässig abzuweisen.

47 Was die Zulässigkeit der von der Federazione sindacale italiana dell'industria estrattiva erhobenen Klage angeht, werde ich mich kurz fassen.

48 Die Entscheidung der Kommission betrifft nicht [die] eigenen und funktionellen Interessen des ... Berufsverbandes.

49 Sie waren nicht der Ansicht ..., daß ein Verband in seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Unternehmergruppe von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme individuell betroffen wird.

50 Sind aber die Wirtschaftsteilnehmer, die Klage erhoben haben, von der Entscheidung der Kommission nicht stärker betroffen als alle anderen Wirtschaftsteilnehmer des fraglichen Sektors, ist nach Ihrer Auffassung eine Einrichtung, die die Gruppeninteressen dieser Wirtschaftsteilnehmer zu vertreten hat, nicht klagebefugt.

51 Um die Zulässigkeit seiner Klage zu begründen, hätte der Verband ein persönliches, von dem der in ihm zusammengeschlossenen Unternehmen verschiedenes Interesse nachweisen müssen, was er nicht getan hat.

52 Somit ist auch die Klage der Federazione sindacale als unzulässig abzuweisen.

53 Ich schlage Ihnen daher vor, die Klagen als unzulässig abzuweisen und den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.