Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.09.1993 – C-405/92

Schlußanträge des Generalanwalts

Claus Gulmann

vom 28. September 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In der vorliegenden Rechtssache hat das Tribunal de commerce in La Roche-sur-Yon dem Gerichtshof fünfzehn Fragen zur Gültigkeit einer Vorschrift der Verordnung (EWG) Nr. 345/92 des Rates vom 27. Januar 1992 zur elften Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbeständc vorgelegt.

Diese Vorschrift enthält ein allgemeines Verbot der Fischerei mit Treibnetzen, deren Länge einzeln oder zusammen 2,5 km überschreitet, und sieht für die Fischerei mit Treibnetzen, die eine Gesamtlänge von 5 km nicht überschreiten, eine bis zum 31. Dezember 1993 befristete Ausnahme für Schiffe vor, die mindestens zwei Jahre den Thunfischfang mit Treibnetzen ausgeübt haben.

Fragen sind gestellt worden sowohl hinsichtlich der Gültigkeit des Verbotes als auch hinsichtlich der Gültigkeit der Ausnahme,

soweit diese in der genannten Weise eingeschränkt ist.

2 Das Verbot der Verwendung der fraglichen Treibnetze wurde insbesondere in Anbetracht einer von der Vollversammlung der Vereinten Nationen am 22. Dezember 1989 erlassenen Resolution über die Fischerei mit großen Tiefsee-Treibnetzen und ihren Folgen auf die biologischen Ressourcen der Ozeane und Meere (Resolution Nr. 44/225) ausgesprochen, in der die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft u. a. aufgefordert wurden, bis spätestens zum 30. Juni 1992 ein Moratorium für jede Art von Hochseefischerei mit großen Hochsee-Treibnetzen zu erlassen und unverzüglich jede weitere Ausdehnung der Fischerei mit großen FIochsce-Treibnetzen im Nordpazifik und auf hoher See außerhalb des pazifischen Ozeans einzustellen. Diese Empfehlungen wurden u. a. im Hinblick auf folgende Erwägungen ausgesprochen:

Zahlreiche Staaten sind besorgt darüber, daß für den Fang lebender Ressourcen auf hoher See mehr und mehr große Hochsee-Treibnetze verwendet werden, die eine Gesamtlänge von 50 Kilometern erreichen oder überschreiten können.

Der Fischfang mit großen Hochsee-Treibnetzen, bei dem es sich um eine Methode bestehend aus ein oder mehreren Netzen handelt, die von Schwimmern und von Gewichten mehr oder weniger senkrecht gehalten werden und in deren Maschen sich die Fische verfangen, wenn sie an der Oberfläche oder im Wasser schwimmen, ist eine nichtselektive und wenig ertragreiche Methode, die allgemein als Gefährdung für dié wirksame Erhaltung der lebenden Meeresressourcen, insbesondere der anadromen Fischarten und der Wanderfischarten, der Meeresvögel und der Meeressäugetiere gilt.

3 Die Resolution, die sich darüber hinaus darauf bezieht, daß alle Mitglieder der internationalen Gemeinschaft nach Maßgabe des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen verpflichtet sind, bei der Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden Ressourcen in den Gebieten der Hohen See weltweit oder regional zusammenzuarbeiten und allein oder gemeinsam in bezug auf ihre Angehörigen die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung dieser Ressourcen zu ergreifen, wurde durch Resolutionen bekräftigt, die von mehreren internationalen Institutionen erlassen wurden.

4 Das vom Rat erlassene Verbot betrifft u. a. eine Gruppe von französischen Fischern, die 1987 im Atlantischen Ozean den Thunfischfang mit Treibnetzen aufgenommen hatten. Diese Gruppe fällt unter die befristete Ausnahme vom Verbot. Die Beklagte gehört zu dieser Gruppe.

5 Die Beklagte macht insbesondere geltend, daß die streitige Vorschrift rechtswidrig sei, weil zum einen dem Rat die Zuständigkeit fehle, den Geltungsbereich der Vorschrift auf die hohe See auszudehnen, weil sie zum anderen ohne geeignete Rechtsgrundlage erlassen worden sei, und weil sie schließlich mangelhaft begründet und fehlerhaft in der Sache sei.

Diese Einwendungen gegen die Gültigkeit der Vorschrift finden sich in den Fragen des vorlegenden Gerichts wieder, die ich in einer von der des Gerichts ein wenig abweichenden Reihenfolge betrachten wede. Der Wortlaut der Fragen ist im Sitzungsbericht wiedergegeben.

6 Die streitige Vorschrift wurde aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 des Rates vom 25. Januar 1983 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen (Grundverordnung) erlassen. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 der Grundverordnung sollen die aufgrund der Grundverordnung erlassenen Erhaltungsmaßnahmen den Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und die Gewährleistung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedigungen bezwecken. Artikel 2 Absatz 2 bestimmt, daß die Erhaltungsmaßnahmen u. a. die Festsetzung von Normen für Fanggeräte umfassen können, und Artikel 11 bestimmt insoweit, daß die in Artikel 2 vorgesehenen Maßnahmen vom Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission erlassen werden.

Aufgrund dieser Ermächtigung erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 171/83 vom 25. Januar 1983 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, die durch die Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 vom 7. Oktober 1986 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände ersetzt wurde. Die Verordnung stellt Vorschriften auf über die Netzmaschenöffnungen, über die Mindestgröße von Fischen und über die eingeschränkte Verwendung bestimmter Fischereifahrzeuge und-geräte für den Fang bestimmter Arten in bestimmten Zeitabschnitten und Gebieten. Die Verordnung Nr. 345/92 beinhaltet die elfte Änderung der Verordnung. Die vorliegend streitige Vorschrift, nämlich Artikel 1 Nummer 8 der Verordnung Nr. 345/92, durch die ein neuer Artikel 9a in die Verordnung Nr. 3094/86 eingefügt wurde, hat folgenden Wortlaut:

1. Allen Schiffen ist es untersagt, ein oder mehrere Treibnetze, deren Einzel- oder Gesamtlänge mehr als 2,5 km beträgt, an Bord zu halten oder zur Fangtätigkeit zu benutzen.

2. Eine Ausnahme wird bis zum 31. Dezember 1993 Schiffen erteilt, die mindestens während der zwei Jahre vor Inkrafttreten dieser Verordnung den Fang von weißem Thun mit Treibnetzen im Nordostatlantik betrieben haben. Diese Schiffe werden in ein Gemeinschaftsregister eingetragen und dürfen Treibnetze mit einer Länge von bis zu 2,5 km verwenden, wobei die Gesamtlänge des sich dabei ergebenden Netzes 5 km nicht übersteigen darf. Die obere Korkleine wird in eine Tiefe von mindestens 2 Metern abgesenkt. Diese Ausnahmcregelung endet zu dem obengenannten Zeitpunkt, es sei denn, der Rat beschließt ihre Verlängerung aufgrund wissenschaftlicher Nachweise, daß hiermit keinerlei Umweltrisiko verbunden ist.

3. ...

4. Ungeachtet Artikel 1 Absatz 1 gelten die Bestimmungen dieses Artikels in allen Gewässern, die unter die Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit der Mitglicdstaatcn fallen, und außerhalb dieser Gewässer für alle Fischereifahrzeuge, die die Flagge eines Mitgliedstaats tragen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind; hiervon ausgenommen sind die Ostsee, die Belte und der Öresund.

Ist die Gemeinschaft für die Regelung der Erhaltung der biologischen Ressourcen auf hoher See zuständig? (Frage 1.1 und 1.2)

7 Aus Absatz 4 der streitigen Vorschrift ergibt sich ausdrücklich, daß das Verbot der Verwendung von großen Treibnetzen nicht nur für die Fischerei in den Meeresgewässern gilt, die der Hoheitsgewalt oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegen, sondern auch für die Hochseefischerei, wenn sie von Fischereifahrzeugen ausgeführt wird, die die Flagge eines Mitgliedstaates führen oder in einem Mitgliedstaat registriert sind. Mit seinen beiden ersten Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Gemeinschaft die Zuständigkeit für den Erlaß derartiger Gesetze für die hohe See hat.

8 Das allgemeine Völkerrecht hindert die Staaten nicht daran, die Hochseefischerei für die eigenen Fahrzeuge zu regeln, und es gibt auch keine Spezialvorschriften des Völkerrechts, die in dem hier fraglichen Bereich die allgemeine Regelungszuständigkeit der Staaten einschränkten.

9 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes hat die Gemeinschaft die Gesetzgebungszuständigkeit für die hohe See in dem Maße, in dem den Staaten eine entsprechende Befugnis kraft Völkerrecht zusteht.

10 Die Auffassung der Beklagten ist im übrigen, daß das streitige Verbot unter Berufung auf die Grundverordnung ausgesprochen worden sei, obwohl diese dem Rat keine Zuständigkeit für die Beschränkung des freien Zugangs zu den Fischereigründen auf hoher See gebe. Anders als Artikel 43 in Verbindung mit Artikel 38 EWG-Vertrag ermächtige die Grundverordnung den Rat zum Erlaß von Regelungen ohne Anhörung des Europäischen Parlaments.

Diese Auffassung ist zurückzuweisen. In der Grundverordnung ist kein Anhaltspunkt für eine Auslegung dahingehend zu finden, daß die auf diese Verordnung gegründete Zuständigkeit der Gemeinschaft für technische Erhaltungsmaßnahmen auf die der Hoheitsgewalt oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Meeresgewässer beschränkt ist. Eine solche Beschränkung kann im übrigen auch nicht aus den Verordnungen Nr. 101/76 und Nr. 171/83 des Rates abgeleitet werden. Die Tatsache, daß diese Vorschriften zunächst nur Regeln für die der Hoheitsgewalt oder der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Meeresgewässer aufstellen, schließt nicht aus, daß erforderlichenfalls Vorschriften erlassen werden können, die auch für außerhalb dieser Gewässer fischende Fahrzeuge der Mitglied-Staaten gelten. Der Erlaß von Vorschriften, die für die Fischerei auf hoher See mit eigenen Fahrzeugen gelten, ist die natürliche und in bestimmten Fällen auch notwendige Folge der Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Bereich der Fischerei, und aus der Ermächtigungsvorschrift des Artikels 11 der Grundverordnung kann eine Beschränkung der Zuständigkeit des Rates für den Erlaß derartiger Vorschriften nicht abgeleitet werden, wenn es eine derartige Einschränkung im Völkerrecht nicht gibt.

11 Da die zweite Frage, die vom vorlegenden Gericht zu dem Verbot des Mitführens von Treibnetzen an Bord gestellt wurde, die Verneinung der ersten Frage voraussetzt, ist sie nicht näher zu prüfen.

Liegt der Verordnung eine ordnungsgemäße Rechtsgrundlage zugrunde? (Frage 4.1 und 4.2)

12 Das vorlegende Gericht hat die Frage gestellt, ob die streitige Vorschrift aufgrund der Grundverordnung, die die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereircssoureen betrifft, wirksam ergehen konnte. Der Vorlagebeschluß bezieht sich auf eine Reihe von Tatsachen, die zeigen sollen, daß der Grund für die Vorschrift nicht in der Erhaltung der Ressourcen, sondern vor allem in ökologischen Überlegungen liegt, so daß die streitige Vorschrift auf die für den Umweltschutz geltenden Vorschriften des EWG-Vertrags hätte abstellen müssen.

13 Die Beklagte macht geltend,

da sich der Bestand des Thuns schneller erneuere als er durch die Fischerei geschmälert werde, sei die streitige Vorschrift nicht aus Gründen der Erhaltung der Ressourcen, sondern, da der Grund für die Vorschrift vor allem und im wesentlichen im Schutz der Delphine liege, aus ökologischen Gründen erlassen worden, und

die Vorschrift hätte angesichts des Urteils des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89 (Kommission/Rat, Titandioxid-Abfälle), aufgrund der Artikel 130r und 130s und nicht aufgrund der Grundverordnung und auch einstimmig und nicht mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden müssen.

14 Diese Auffassung ist zurückzuweisen. Sicher besteht ein wichtiger Zweck der streitigen Vorschrift darin, den Beifang von Delphinen zu verhindern; insofern dient die streitige Vorschrift einem ökologischen Zweck. Aber hieraus darf nicht geschlossen werden, daß die Vorschrift nicht auf der Grundlage der Vorschriften des EWG-Vertrags und des abgeleiteten Rechts über die Erhaltung der Fischereiressourcen erlassen werden dürfte.

15 Erstens zielt die streitige Vorschrift unmittelbar auf die Regelung einer bestimmten Fangmethode, und eine derartige Regelung fällt ganz natürlich in den Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik.

Ich verstehe die Beklagte dahingehend, daß sie geltend macht, daß eine Regelung der Methoden des Thunfischfangs nur auf die Grundverordnung gestützt werden könne, wenn diese Regelung für die Erhaltung des Thunfischbestands erforderlich sei, während sie den Rahmen der Ermächtigungsvorschrift der Verordnung verlasse, wenn nachgewiesen werden könne, daß sie zuerst und vor allem aus Gründen des Schutzes der Delphine erlassen wurde.

Es kann nicht allein entscheidend sein, daß diese Maßnahme dem Schutz einer anderen Art als derjenigen dient, die mit der fraglichen Fangmethode gefischt wird, da technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischereiressourcen ohne jeden Zweifel Maßnahmen umfassen müssen, die zur Vermeidung von Bcifängen nichtselektive Fangmethoden verhindern.

Meiner Auffassung nach kann der Umstand, daß es gegebenenfalls um den Schutz der Delphine geht, nicht entscheidend sein. Zwar mögen die Delphine als solche nicht zu den Fischereiressourcen gehören, die die Grundverordnung unmittelbar schützen will diese Problemstellung mag der Argumentation der Beklagten implizit zugrunde liegen.

Die Frage ist jedoch nicht ausdrücklich in den schriftlichen und mündlichen Erklärungen erörtert worden, und es ist auch nicht erforderlich, hierzu Stellung zu nehmen. Offenkundig kann im Rahmen einer Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen eine globale Politik zur Erhaltung aller biologischen Meercsschätze verfolgt werden (vgl. Artikel 1 der Grundverordnung), sofern diese Politik sich in Maßnahmen ausdrückt, die sich auf die Bedingungen beziehen, unter denen die Fischer ihrer Tätigkeit nachgehen. Es wäre weder zweckmäßig noch praktisch möglich, eine Unterscheidung zwischen Maßnahmen, die die Anwendung von Fangmethoden regeln und die in erster Linie den Beifang von Arten vermeiden sollen, die zu den von der Fischwirtschaft genutzten Fischerciressourcen gehören, und gleichartigen Maßnahmen zu treffen, die vor allem den Beifang von anderen Arten vermeiden sollen. Die achtzehnte Begründungserwägung der streitigen Verordnung weist lediglich darauf hin, daß die unkrontrollierte Ausdehnung und Zunahme der Fangtätigkeit mit Treibnetzen ... zu einer unerwünschten Erhöhung des Fischerciaufwands und der unbeabsichtigten Beifänge führen kann, und obendrein zeigen die in dieser Rechtssache vorgebrachten Tatsachen, daß die Verordnung nicht ausschließlich die Delphine schützen soll.

16 Zweitens ergibt sich sowohl aus Artikel 130r EWG-Vertrag als auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes ein wichtiger Bestandteil der Politik der Gemeinschaft in anderen Bereichen sind. Ökologische Rücksichtnahmen sind meiner Auffassung nach wesentlicher Bestandteil jeder im Rahmen einer gemeinsamen Fischereipoltik erlassenen Maßnahme, die die biologischen Schätze des Meeres erhalten soll.

17 Selbst wenn der Schutz der Delphine ein wichtiges Ziel der streitigen Verordnung sein mag, und wenn diese Verordnung in hohem Maße die ökologischen Belange berücksichtigt, kann meiner Auffassung nach die Verordnung wirksam auf der Grundlage der Grundverordnung erlassen werden.

Wurde das Verbot auf einer ausreichenden wissenschaftlichen Grundlage erlassen? (Frage 2.1, 2.2,2.3, 7.1 und 7.2)

18 Das vorlegende Gericht legte dem Gerichtshof eine Reihe von Fragen vor, die im wesentlichen eine Entscheidung des Gerichtshofes zu der Frage herbeiführen sollen, ob die streitige Verordnung unwirksam ist, weil sie ohne ausreichende wissenschaftliche Grundlage erlassen wurde.

19 Das vorlegende Gericht hat zunächst darauf verwiesen,

daß Artikel 2 Absatz 1 der Grundverordnung bestimmt, daß die Bestandserhaltungsmaßnahmen, die zur Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele erforderlich sind, ... anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten und insbesondere des Berichts des in Artikel 12 genannten wissenschaftlich-technischen Fischereiausschusses festgelegt werden, und

daß Artikel 119 der Seerechtskonvention der Vereinten Nationen die Staaten verpflichtet, bei der Festlegung von Erhaltungsmaßnahmen für die hohe See Maßnahmen zu ergreifen, die auf der Grundlage der besten den betreffenden Staaten zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Angaben darauf gerichtet sind, die Populationen ... auf einem Stand zu erhalten oder auf diesen zurückzuführen ...

Das vorlegende Gericht hat sodann darauf hingewiesen, daß sich die streitige Verordnung in der ersten Begründungserwägung auf die Verpflichtung der Gemeinschaft beziehe, Erhaltungsmaßnahmen anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten auszuarbeiten, daß aber die Verordnung auf keine wissenschaftlichen Daten oder Berichte Bezug nehme, und daß aus der Verordnung abgeleitet werden könne, daß sie in der Tat nicht aufgrund wissenschaftlicher Gutachten erlassen worden sei, da aus ihr hervorgehe, daß es erforderlich sei, wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen.

20 Das vorlegende Gericht hat sodann ausgeführt, daß die streitige Verordnung nicht den allein verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten folge, nämlich

einem Bericht Ifremer und IEO, der im Aufrag der Kommission vom französischen und vom spanischen Institut für Meeresforschung mit dem Titel: Wechselwirkung der verschiedenen Fischereigeräte in der Oberflächenfischerei des weißen Thunfischs im Nordostatlantik auf der Grundlage des Wirtschaftsjahres 1989 verfaßt worden sei und aus dem sich ergebe, daß hinsichtlich der Bestände an weißem Thunfisch im Nordostatlantik keine Probleme bestünden, daß das Treibnetz das selektivste Fanggerät für den Thunfischfang sei, da mit ihm keine kleinen Thunfische gefangen würden, daß die Beifänge mit Treibnetzen minimal seien und daß der Fang von Delphinen als gelegentlich bezeichnet werden könne, und

einem Bericht des Ständigen Ausschusses für Forschung und Statistik (SCRS) der Internationalen Kommission für die Erhaltung des Atlantischen Thuns vom November 1991, aus dem sich ergebe, daß die verfügbaren Angaben vermuten ließen, daß der nordatlantische Weißthunfischbestand nur mäßig ausgebeutet werde, und daß insoweit keine Bewirtschaftungsmaßnahme vorgeschlagen werde.

21 Das vorlegende Gericht ist schließlich der Auffassung, daß die Verordnung nicht auf einer wissenschaftlichen Grundlage erlassen worden sei, die hinreichend belege, daß die Verordnung durch die in ihr genannten Erwägungen gerechtfertigt sei. Es lägen im Gegenteil Anzeichen dafür vor, daß die Verordnung einzig und allein aus Symbolgründen erlassen worden ist. Es bezieht sich insoweit insbesondere auf ein Interview des zuständigen Kommissionsmitglieds.

22 Die Beklagte schließt sich den Ausführungen des vorlegenden Gerichts an. Insbesondere aus ihren mündlichen Erklärungen ergibt sich jedoch, daß sie die wissenschaftliche Grundlage der Verordnung in enger Verbindung mit der Frage nach der ausreichenden Rechtsgrundlage für ein Verbot der Treibnetze sieht. Sie ist der Meinung, daß ein Verbot der Treibnetze aufgrund der Grundverordnung nur zur Erhaltung des Thunfischbestands und nicht aus ökologischen Überlegungen zum Schutz der Delphine ausgesprochen werden könne. Der Verordnung fehle daher die erforderliche wissenschaftliche Grundlage, sei es auch nur, weil nichts dafür spreche, daß der Thunfischbestand bedroht sei. In dieselbe Richtung geht der weitere Vortrag des Unternehmens, daß, wenn der Rat unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Erhaltungsmaßnahmen ergreifen wollte, dies eher durch die Festsetzung der zulässigen Gesamtfänge (TAC) hätte erreicht werden können als durch ein totales Fangverbot, das von dem Unternehmen als die Folge des Treibnctzvcrbots angesehen wird, weil seiner Auffassung nach andere Fangmethoden langfristig nicht rentabel sind.

23 Der Rat und die Kommission machen geltend, aus der Formulierung anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten ... festgelegt (Unterstreichung nur hier) ergebe sich, daß die Erhaltungsmaßnahmen nicht unbedingt in völliger Übereinstimmung mit diesen Gutachten getroffen werden müßten und daß das Fehlen von Gutachten oder die fehlende Überzeugungskraft der Gutachten den Gesetzgeber der Gemeinschaft außerdem nicht daran hindern dürfe, die Maßnahmen zu ergreifen, die seiner Auffassung nach zur Verwirklichung der in Artikel 1 der Grundverordnung festgelegten Ziele erforderlich seien. Das ergebe sich daraus, daß der Gesetzgeber der Gemeinschaft den wissenschaftlichen Stellen keine Zuständigkeit übertragen habe und daß das institutionelle Gleichgewicht verändert wäre, wenn man zuließe, daß der Gesetzgeber der Gemeinschaft verpflichtet wäre, Gutachten wissenschaftlicher Stellen einzuholen und zu befolgen.

24 Der Rat macht weiter geltend, daß es sehr wohl wissenschaftliches Material gebe, das die schädlichen Wirkungen der Verwendung großer Treibnetze für die Erhaltung der Meeresschätze bestätige. Das Verbot sei aufgrund von wissenschaftlichen Erwägungen erlassen worden, die zahlreiche Länder und internationale Organisationen dazu gebracht hätten, diese Netze zu verbieten oder deren Verbot zu empfehlen. Der Rat bezieht sich insoweit insbesondere auf die Resolution Nr. 44/225 der Vereinten Nationen, der die Resolutionen der Nordostatlantischen Fischereiorganisation, der Internationalen Walfangkommission, der Internationalen Kommission für die Erhaltung des atlantischen Thuns und der Internationalen Union für Naturschutz gefolgt sind.

25 Für die Entscheidung über diese Fragen ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes heranzuziehen, wonach sich die richterliche Kontrolle der Maßnahmen des Rates angesichts des dem Rat bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinsamen Fischereipolitik — vgl. Artikel 38 und 43 EWG-Vertrag — eingeräumten Ermessens auf die Prüfung der Frage zu beschränken habe, ob die betreffende Maßnahme mit einem offenkundigen Irrtum oder einem Ermessensmißbrauch behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten hat.

Es kann davon ausgegangen werden, daß der Rat ein weites Ermessen hat, wenn es um die allgemeine Beurteilung der Notwendigkeit einer Erhaltungsmaßnahme zum Schutz der Fanggründe, zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze und zur Gewährleistung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedigungen geht (vgl. Artikel 1 der Grundverordnung).

26 Unbestreitbar ist zunächst, daß der Rat im Rahmen der Ermessensausübung nicht verpflichtet ist, bestimmten wissenschaftlichen Gutachten von bestimmten wissenschaftlichen Stellen zu folgen. Wie der Rat und die Kommission ausgeführt haben, gibt es keinen Anhaltspunkt für die Annahme, daß der Gesetzgeber der Gemeinschaft wissenschaftlichen Stellen eine Zuständigkeit dergestalt hätte verleihen wollen, daß der Rat in der Ausübung seines Ermessens gebunden wäre.

27 Zum anderen können die genannten wissenschaftlichen Berichte für die uns hier beschäftigende Frage nicht die wesentliche Bedeutung haben, die ihnen das vorlegende Gericht und die Beklagte des Ausgangsverfahrens zumessen. Der Bericht des SCRS, einer Stelle, die bei der Internationalen Kommission für die Erhaltung des atlantischen Thuns eingerichtet wurde, nimmt nur zu der Frage Stellung, ob der Bestand der Thonide bedroht ist, ohne sich mit der Frage der Beifänge zu beschäftigen, wobei hinzuzufügen ist, daß diesem Bericht die genannte Resolution der Internationalen Kommission für die Erhaltung des atlantischen Thuns nachfolgte, die die Beachtung der Resolution Nr. 44/225 der Vereinten Nationen empfiehlt. Was den vom Ifrcmer/IEO stammenden Bericht angeht, so betrifft dieser vor allem die Wirkung der unterschiedlichen Fanggeräte und behandelt die Beifänge von Mcercssäugetieren nur als Nebenfrage. Das vom wissenschaftlich-technischen Fischereiausschuß stammende Arbeitspapier, das vom Rat vorgelegt wurde, spricht nicht gegen ein Verbot der Treibnetze, weil diesem Bericht kaum etwas anderes als die Schlußfolgerung entnommen werden kann, daß der Ausschuß nicht über das erforderliche wissenschaftliche Material verfügt, um die Notwendigkeit eines Verbotes zu beurteilen.

28 Drittens steht fest, daß der Rat über ausreichendes Material verfügte, um nach Maßgabe des Artikels 2 Absatz 1 der Grundverordnung festzustellen, daß die fragliche Vorschrift für die Verwirklichung der in Artikel 1 der Verordnung genannten Ziele erforderlich ist.

In Anbetracht des verfügaren Materials ist die Beurteilung des Rates nicht zu beanstanden, da wissenschaftliche Informationen, die eine Entscheidung über die Notwendigkeit einer Maßnahme mit absoluter Sicherheit zuließen, nicht vorhanden sind. Wie die Kommission angemerkt hat, muß in bestimmten Zusammenhängen die Anwendung von Maßnahmen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für erforderlich gehalten werden. Die Rechtmäßigkeit der streitigen Bestimmung der Verordnung Nr. 345/92 kann mit anderen Worten nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß die Verordnung auf die Notwendigkeit verweist, neue wissenschaftlichen Untersuchungen vorzunehmen, um die Auswirkungen der Fischerei mit Treibnetzen auf die Umwelt zu ermitteln.

Artikel 2 Absatz 1 der Grundverordnung, wonach die Maßnahmen, um die es hier geht, anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten auszuarbeiten sind, darf nicht dahin verstanden werden, daß der Rat selbst immer im Besitz des wissenschaftlichen Materials sein und hierzu ausdrücklich Stellung nehmen muß. Im Gegenteil hält sich der Rat innerhalb der Grenzen seines Ermessens, wenn er technische Erhaltungsmaßnahmen unter Verweis auf eine von den Vereinten Nationen erlassene Resolution ergreift, die Maßnahmen gegen den Fang mit Treibnetzen u. a. im Atlantischen Ozean empfiehlt, und der Resolutionen nachfolgten, die von einer Reihe anderer internationaler Organisationen erlassen wurden.

29 Der Umstand, daß der Rat sich entschließt, in Übereinstimmung mit einer international weit verbreiteten Meinung zu handeln, kann selbstverständlich nicht die These stützen, daß der Rat in Wirklichkeit aus Symbolgründen handelt. Ich verstehe die von dem vorlegenden Gericht hierzu gestellte Frage als Frage danach, ob der Rat sein Ermessen mißbraucht hat, anders gesagt, daß er mit Erlaß dieser Verordnung andere als die ausgewiesenen Ziele verfolgt hat. Der Verweis auf die von den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen erlassenen Resolutionen wie auch der Verweis auf die u. a. von UmWeltorganisationen und zahlreichen Fischern eingenommene Position soll jedoch gerade das Vorhandensein von Tatsachen belegen, die gemäß der achtzehnten Begründungserwägung das Verbot begründen, d. h. daß die unkontrollierte Ausdehnung und Zunahme der Fangtätigkeiten mit Treibnetzen ... zu einer unerwünschten Erhöhung des Fischereiaufwands und der unbeabsichtigten Beifänge führen kann.

30 Das vorlegende Gericht hat weiter die Frage gestellt, ob das Verbot unter Bezugnahme auf die Resolution Nr. 44/225 der Vereinten Nationen angesichts dessen erlassen werden kann, daß diese Resolution die großen Hochsee-Treibnetze betrifft, die eine Länge von mehr als 50 km haben können, während demgegenüber — nach Auffassung des vorlegenden Gerichts — die französischen Fischer nur Treibnetze mit einer Länge von höchstens fünf Seemeilen (9,6 km) verwenden konnten und aus praktischen Gründen tatsächlich nur Netze mit einer Länge von nicht mehr als 7 km verwendet haben (Frage 7.1).

31 Dieser Umstand kann die Gültigkeit dei streitigen Vorschrift nicht in Frage stellen, Die Resolution, um die es hier geht, enthält keine Definition des Begriffes der großen Treibnetze. Daß sie die Resolution erwähnt, daß große Hochsee-Treibnetze länger als 50 km sein können, erlaubt nicht die Auslegung, daß Treibnetze von 2,5 km nicht unter diesen Begriff und daher nicht unter die Resolution fallen. Das vom wissenschaftlich-technischen Fischcreiausschuß stammende Arbeitspapier weist darüber hinaus einleitend darauf hin, daß es ... keine besondere Definition des großen Netzes [gibt]), aber aus praktischen Gründen ... entschieden [wurde], diejenigen als solche anzusehen, die aneinander geknüpft länger als ungefähr 1 km sind. Im übrigen teilte die Gemeinschaft im Rahmen der Erläuterung ihres Stimmverhaltcns in einer spätcrem Resolution der Vereinten Nationen zur selben Frage diesen mit, daß sie das streitige Verbot unter Anwendung der Resolution Nr. 44/225 erlassen habe und daß das Abkommen über das Verbot von großen Treibnetzen im Südpazifik, das am 24. November 1989 geschlossen worden sei, für Treibnetze mit einer Länge von mehr als 2,5 km gelte. Angesichts dieser Umstände bin ich nicht der Meinung, daß die Auffassung des Rates, Treibnetze von 2,5 km müßten auf jeden Fall als große Treibnetze bezeichnet werden, die unter die Resolution Nr. 44/225 fallen, angegriffen ist.

32 Die wissenschaftliche Grundlage der Verordnung ist schließlich mit der Frage des vorlegenden Gerichts angesprochen, ob die Verordnung unter Bezugnahme auf das Berner Übereinkommen begründet werden kann (Frage 7.2). Das vorlegende Gericht weist darauf hin, daß das Übereinkommen einzig und allein den vorsätzlichen Fang oder die Verwendung von Netzen verbietet, wenn sie zum Fang oder zur umfangreichen und wahllosen Tötung bestimmter geschützter Arten angewendet würden, was — wie sich (nach Ansicht des vorlegenden Gerichts) aus dem genannten Bericht vom Ifremer/IEO ergebe — bei der Verwendung von Treibnetzen nicht der Fall sei.

33 Aus Artikel 6 des Berner Übereinkommens ergibt sich, daß die Vertragsstaaten verpflichtet sind, jede Form des beabsichtigten Fangens, des Haltens und des absichtlichen Tötens u. a. von bestimmten Säugetieren zu verbieten. Artikel 8 bestimmt, daß die Vertragsparteien bei der Anwendung von Ausnahmen von diesem Verbot die Verwendung aller zum wahllosen Fangen und Töten geeigneten Mittel sowie aller Mittel, die gebietsweise zum Verschwinden oder zu einer schweren Beunruhigung von Populationen einer Art führen können, verbieten. In Anbetracht der vorangegangenen Erwägungen über den Spielraum, der dem Rat bei der Berücksichtigung des Umstandcs zuerkannt wird, daß eine international weit verbreitete Meinung das Treibnetz als ein nicht-selektives Fanggerät ansieht, das u. a. zu Beifängen von Delphinen führt, besteht meines Erachtens kein Anlaß, die vom Rat vorgebrachte Beurteilung insofern zu beanstanden, als er dort den Verweis auf das Berner Übereinkommen für erheblich hielt.

Kann die Ausnahme vom Verbot in der Weise, wie in der Verordnung geschehen, wirksam beschränkt werden? (Frage 2.4, 2.5, 3 und 7.3)

34 Das vorlegende Gericht hat dem Gerichtshof Fragen gestellt, die die in die streitige Verordnung eingefügte Ausnahme vom allgemeinen Fangverbot mit großen Treibnetzen betreffen und die eine Entscheidung über folgenden Punkt verlangen:

Kann die Verordnung die Ausnahme von dem Verbot auf 5 km wirksam beschränken und bis zum 31. Dezember 1993 wirksam befristen? Was zu zwei Fragestellungen führt:

Sind diese Beschränkungen mit dem Grundsatz der relativen Stabilität und mit den Zielen der gemeinsamen Fischereipolitik vereinbar, und

sind diese Beschränkungen verhältnismäßig im Hinblick auf die Tatsache, daß nach den Begründungserwägungen nur die unkontrollierte Ausdehnung und Zunahme zu verhindern sind,

sowie auch über folgenden Punkt:

Kann die Verordnung wirksam bestimmen, daß diese Vorschrift nur aufgrund wissenschaftlicher Nachweise, daß hiermit keinerlei Umweltrisiko verbunden ist, verlängert wird, was als Umkehr der Beweislast zu verstehen ist?

35 Wie der Rat und die Kommission vorgetragen haben, ist der Gesetzgeber der Gemeinschaft dafür zuständig, Übergangsbestimmungen zu erlassen, falls er es für erforderlich hält. So liegt der Fall bei der streitigen Ausnahme, da sie gemäß der zwanzigsten Begründungserwägung der Verordnung für die Fischer, die von der Verwendung der Treibnetze wirtschaftlich abhängig sind, eine schrittweise Anpassung herbeiführen soll. Eine Übergangsregelung muß notwendigerweise zeitlich befristet sein. Hinsichtlich der schrittweisen Anpassung haben der Rat und die Kommission erläutert, daß eine erste Anpassung in der Verkürzung der Treibnetzlänge liege, und zwar von fünf Seemeilen, die die französischen Fischer selbst als Höchstlänge beschlossen hätten, auf fünf Kilometer, die aufgrund der Ausnahmeregelung als Höchstlänge zulässig seien, und daß eine zweite Anpassung mit dem Inkrafttreten des endgültigen Verbotes von Treibnetzen von mehr als 2,5 km erreicht werden müsse.

Die Frage ist, ob der Akteninhalt die Annahme zuläßt, daß der Rat mit dem Erlaß einer. derartigen Übergangsvorschrift offensichtlich die Grenzen seines Ermessen überschritt oder sein Ermessen mißbrauchte.

36 Der Grundsatz der relativen Stabilität wird in Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung definiert, wonach der Fanganteil der Gemeinschaft ... zwischen den Mitgliedstaaten so aufgeteilt [wird], daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird. Die Aufteilung des Fanganteils zwischen den Mitgliedstaaten wird auf der Grundlage von nationalen Fangquoten vorgenommen, und der Grundsatz der relativen Stabilität ist, wie der Gerichtshof zuletzt in seinen Urteilen vom 13. Oktober 1992 in den Rechtssachen C-70/90, C-71/90 und C-73/90 (Spanien/Rat), festgestellt hat, in dem Sinne zu verstehen, daß bei dieser Aufteilung für jeden Mitgliedstaat ein fester Prozentsatz beizubehalten ist. Aufgrund des so definierten Inhalts des Grundsatzes der relativen Stabilität kann diesem Grundsatz nicht eine technische Maßnahme widersprechen, die für bestimmte Fischer die Möglichkeit beschränkt, eine Fangmethode anzuwenden, die sie bis dahin benutzt hatten, die aber nicht die Möglichkeit des Zugangs zu den betreffenden Beständen beschränkt.

37 Hinsichtlich der sonstigen Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik hat das vorlegende Gericht auf bestimmte Ziele Bezug genommen, die gemäß Artikel 39 EWG-Vertrag der Agrarpolitik zugewiesen sind und die gemäß Artikel 38 EWG-Vertrag gleichermaßen für die Fischerei gelten. Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der in Artikel 39 genannten Ziele ständig jenen Ausgleich sicherstellen [müssen], den etwaige Widersprüche zwischen diesen Zielen, wenn sie isoliert betrachtet werden, erforderlich machen können, und gegebenenfalls dem einen oder anderen unter ihnen zeitweilig Vorrang einräumen [müssen], sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände, die den Gegenstand ihrer Beschlußfassung bilden, dies gebieten.

38 Die Ausnahme gilt für Fischer, die mindestens zwei Jahre lang Fangtätigkeiten ausgeübt haben. Das vorlegende Gericht hat darauf hingewiesen, daß die der Ausnahme beigefügten Beschränkungen demnach eine Einschränkung der Fangtätigkeiten mit Treibnetzen mit sich bringen. Es hat die Frage gestellt, ob dies mit dem in der achtzehnten Begründungserwägung zur Verordnung enthaltenen Hinweis vereinbar ist, daß die einzige Notwendigkeit darin besteht, die Nachteile zu vermeiden, die mit der unkontrollierte[n] Ausdehnung und Zunahme der Fangtätigkeit mit Treibnetzen verbunden sind.

Der Rat und die Kommission haben geltend gemacht, daß eine Vorschrift, nach der der Fischfang mit Treibnetzen nur für neue Fischer verboten wäre, eine ständige Unglcichbchandlung darstellen würde. Meines Erachtens hält sich die Beurteilung des Rates, daß ein derartiger Rechtszustand nicht als wünschenswert anzusehen ist, offensichtlich in den Grenzen des dem Rat zustehenden Ermessens.

39 Was schließlich die Frage betrifft, ob die Verordnung wirksam vorsehen kann, daß die Ausnahme nur aufgrund wissenschaftlicher Nachweise verlängert wird, daß hiermit keinerlei Umweltrisiko verbunden ist, so kann der Gesetzgeber unter allen Umständen seine Rechtsvorschriften jederzeit ändern, selbst wenn eine ausdrückliche Ermächtigung hierfür fehlt. Daß eine derartige Ermächtigung ausdrücklich vorgesehen ist und daß in diesem Zusammenhang näher bestimmt wird, daß die Ausnahme nur verlängert werden kann, wenn sich die Vorgaben, mit denen die Beschränkungen begründet waren, bei Überprüfung anhand neuer wissenschaftlicher Forschungen als falsch erweisen, kann nicht bedeuten, daß der Rat sein Ermessen überschritten hätte.

40 Es ist daher festzustellen, daß es keinen Anhaltspunkt für die Annahme gibt, daß der Rat mit der dargelegten Beschränkung der Ausnahme die Grenzen seines Ermessens überschritt oder sein Ermessen mißbrauchte.

Zu dem Problem des Nebeneinanders in einer Zone (Frage 5)

41 Das vorlegende Gericht hat ausgeführt, daß die spanischen Fischer aufgrund der spanischen Rechtsvorschriften nicht mit Treibnetzen fischen dürfen und daß sie folglich entsprechend den traditionellen Methoden mit Angeln und Schleppleinen fischen, und daß diese gleichzeitige Verwendung von unterschiedlichen Fanggeräten in den Fischereizonen zu einer Reihe von Problemen geführt habe, weil die spanischen Fischer nicht beabsichtigen, die anderen Fischer in der Gemeinschaft Treibnetze benutzen zu lassen, während sie selbst dies nicht können. Das vorlegende Gericht meint, daß die streitige Vorschrift von dieser Situation angesichts dessen beeinflußt sei, daß sich die 19. Begründungerwägung der Verordnung auf die Besorgnis beziehe, die zahlreiche Fischer, einschließlich der Fischer der Gemeinschaft, ... zum Ausdruck gebracht hätten. Es meint weiterhin, daß die Frage nach der Gültigkeit der Vorschrift insofern zu stellen sei, als die Vorschrift die spanischen Fischer willkürlich bevorzuge, während diese von Anfang an viel mehr Thunfisch als die französischen Fischer gefischt hätten.

42 Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, daß diese Tatsachen auf eine ungleiche Behandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit hindeuteten.

43 Daß die spanischen Fischer ein deutliches Interesse daran haben mögen, daß das Verbot der Verwendung von Treibnetzen, dem sie aufgrund spanischen Rechts unterliegen, auch für die französischen Thunfischfischer gilt, die in denselben Fischereizonen tätig sind, und daß die spanischen Fischer dem Gesetzgeber der Gemeinschaft ihre Haltung zum Fischfang mit Treibnetzen unterbreitet haben und daß ihre Haltung bei dem Gesetzgeber Berücksichtigung findet, führt nicht zu Zweifeln an der Gültigkeit der streitigen Vorschrift.

Wird bei den Fischern durch die streitige Bestimmung eine diskriminierende Unterscheidung vorgenommen? (Frage 6)

44 Das vorlegende Gericht bezieht sich auf Absatz 4 der streitigen Vorschrift, wonach das Verbot der Treibnetze für die Ostsee, die Β elte und den Öresund gilt, und fragt, ob die Verordnung bei den Fischern eine diskriminierende Unterscheidung trifft, da das Verbot für den Atlantik, also für den Zuständigkeitsbereich der Internationalen Kommission für die Erhaltung des atlantischen Thunfischs gilt, nicht aber für die Ostsee, die Belte und den Öresund, also für den Zuständigkeitsbereich der Internationalen Kommission für die Fischerei in der Ostseee und den Belten. Das vorlegende Gericht meint, daß es sich um vergleichbare Situationen handele, die gleich behandelt werden müssen.

45 Die Beklagte hat zudem vorgetragen, daß diese diskriminierende Unterscheidung besonders schwer wiege, weil die Fischer der Ostsee, der Belte und des Öresunds aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1866/86 des Rates vom 12. Juni 1986 mit Treibnetzen von einer Länge bis zu 21 km fischen könnten.

46 Der Rat und die Kommission haben ausgeführt, daß die Verordnung u. a. deshalb nicht für die Ostsee gelte, weil in diesem Meer die Gestzgcbungsbefugnis für alle Arten wegen des Beitritts der Gemeinschaft zur Ostsee-Konvention der Internationalen Kommission für die Fischerei in der Ostsee und den Belten zustehe; vgl. insoweit die zwanzigste Begründungserwägung der Verordnung. Der Rat trägt ergänzend vor, daß die Gemeinschaft Vorschläge zum Erlaß ähnlicher Maßnahmen bezüglich der Treibnetze in diesen Gewässern gemacht habe. Die Gemeinschaft sei jedoch der Konvention für die Erhaltung des atlantischen Thunfische nicht beigetreten, sondern habe nur einen Beobachterstatus. Der Rat und die Kommission meinen daher, daß die Situation nicht vergleichbar sei.

47 In Anbetracht der Erläuterungen des Rates und der Kommission bin ich der Auffassung, daß kein Grund für die Annahme besteht, daß die Verordnung eine diskriminierende Unterscheidung bei den Fischern zum Ausdruck bringt.

48 In Anbetracht all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vorgelegten Fragen dahingehend zu beantworten, daß die Prüfung der Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des Artikels 1 Nummer 8 der Verordnung (EWG) Nr. 345/92 des Rates vom 27. Januar 1992 zur elften Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 über technische Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände in Frage stellen könnte.