Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.10.1993 – C-228/92

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 27. Oktober 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Nach Ihren drei Urteilen vom 15. Oktober 1980 — Providence agricole de la Champagne, Maïseries de Beauce und Roquette Frères —, Ihrem Urteil Société des produits de maïs vom 27. Februar 1985 und Ihrem Urteil Fragd vom 22. Mai 1985 sind Sie nunmehr erneut mit der schwierigen Frage der zeitlichen Wirkungen der im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens festgestellten Ungültigkeit einer Verordnung der Gemeinschaft befaßt.

2 Im Jahr 1980 hatten Sie in analoger Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag auf ein solches Verfahren entschieden, daß die Wirkungen der Feststellung der Ungültigkeit einer Ihnen zur Prüfung vorgelegten Verordnung erst mit Erlaß des Urteils einträten; die vor diesem Zeitpunkt zu Unrecht gezahlten oder erhobenen Währungsausgleichsbeträge könnten daher nicht zurückgefordert werden.

3 Die Kommission, die der Klägerin des Ausgangsverfahrens insoweit zu Hilfe kommt, bittet Sie nun erneut, diese Wirkung ex nunc erga omnes zu überdenken. Aus diesem Grund hat sie Sie ersucht, über die vom Finanzgericht Düsseldorf vorgelegten Fragen im Plenum zu entscheiden.

4 Wiederum ist es die Firma Roquette, die vor dem Finanzgericht gegen die Zollverwaltung Klage auf Rückforderung zuviel gezahlter Währungsausgleichsbeträge für Folgeerzeugnisse von Mais (Stärke, Dextrine und lösliche Stärke) erhoben hat.

5 Da der Beklagte des Ausgangsverfahrens dieser Forderung entgegenhält, er habe im vorliegenden Fall die Verordnung (EWG) Nr. 2719/75 der Kommission vom 24. Oktober 1975 zur Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge sowie einiger für ihre Anwendung erforderlicher Kurse korrekt angewandt, fragt Sie das vorlegende Gericht im Hinblick auf die von der Firma Roquette gegen diese Regelung erhobenen Rügen

zum einen, ob die genannte Verordnung insoweit ungültig sei, als sie die Währungsausgleichsbeträge für Folgeerzeugnisse (1) so festgesetzt habe, daß die Summe der Einzelbelastungen einen Gesamtbetrag an Währungsausgleich ergebe, der eindeutig höher sei als der Währungsausgleichsbetrag für die entsprechende Menge des Grunderzeugnisses, und (2) für Maisstärke festgesetzt habe, ohne von ihrer Bemessungsgrundlage die Erstattungen bei der Erzeugung abzuziehen,

und zum anderen, ob sich die Firma Roquette im Fall der Ungültigkeit auf diese berufen könne, nachdem sie alles [ihrerseits] rechtlich Erforderliche und Mögliche veranlaßt hat, um den Eintritt der Bestandskraft des angefochtenen Abgabenbescheids zu vermeiden.

6 Zur ersten Frage sind keine langen Ausführungen erforderlich.

7 Die Kommission räumt nämlich ein, daß die vom Finanzgericht in seiner ersten Frage gegen die Verordnung Nr. 2719/75 erhobenen Einwände, die in Ihren drei Urteilen vom 15. Oktober 1980 zur Feststellung der Ungültigkeit geführt hätten, berechtigt seien. Sie erkennt ausdrücklich an, daß der als Währungsausgleichsbetrag für Folgeerzeugnisse geforderte und gezahlte Betrag eindeutig höher sei als der für die entsprechende Menge des Grunderzeugnisses geltende Betrag und daß bei der Berechnungsgrundlage der Währungsausgleichsbeträge für Maisstärke eine Verringerung um die Erstattungen bei der Erzeugung unterblieben sei.

8 Aus diesen Gründen ist die zu prüfende Verordnung für ungültig zu erklären.

9 Die Kommission ist darüber hinaus der Ansicht, daß sich die Ungültigkeitserklärung auf bestimmte nachfolgende Verordnungen erstrecken müsse, soweit sie dieselben Erzeugnisse beträfen und mit denselben Mängeln behaftet seien.

10 Es handelt sich, wie die Kommission in Beantwortung einer von Ihnen gestellten Frage mitgeteilt hat, um folgende Rechtsvorschriften: die Änderungsverordnungen Nr. 2829/75 vom 31. Oktober 1975, Nr. 271/76 vom 6. Februar 1976 und Nr. 512/76 vom 5. März 1976, die Verordnung Nr. 572/76 vom 15. März 1976, die die streitige Verordnung ersetzt hat, und die Verordnung Nr. 618/76 vom 18. März 1976, durch die die letztgenannte Verordnung geändert wurde. All diese Regelungen ergingen vor den Verordnungen, die in Ihren Entscheidungen vom 15. Oktober 1980 für ungültig erklärt wurden.

11 Diese Erstreckung hat aus den im genannten Urteil Roquette wie folgt beschriebenen Gründen zu erfolgen:

Diese Ungültigkeit hat die Ungültigkeit derjenigen Vorschriften der späteren Verordnungen der Kommission zur Folge, durch die die Währungsausgleichsbeträge für die in Nummer 1 genannten Erzeugnisse geändert werden sollten.

12 Ich komme nunmehr zur zweiten Frage.

13 Hierbei erscheint es mir unabdingbar, zunächst die Grundsätze zu untersuchen, denen die zeitlichen Wirkungen der Urteile unterliegen, durch die im Vorabentscheidungsverfahren die Ungültigkeit einer Verordnung festgestellt wird.

14 Ihrer Entscheidung vom 13. Mai 1981, International Chemical Corporation/Amministrazione delle finanze dello Stato, ist zu entnehmen, daß ein solches Urteil jedes Gericht bindet, das die ungültige Handlung anwenden soll, und erga omnes gilt: [Dieses Urteil] stellt..., obwohl sein unmittelbarer Adressat nur das Gericht ist, das den Gerichtshof angerufen hat, für jedes andere Gericht einen ausreichenden Grund dafür dar, diese Handlung bei den von ihm zu erlassenden Entscheidungen als ungültig anzusehen.

15 Im Gegensatz zu einer gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag angefochtenen Verordnung, die für nichtig erklärt wird, verschwindet die für ungültig erklärte Verordnung nicht aus der Rechtsordnung, solange sie nicht durch einen neuen Rechtstext ausdrücklich aufgehoben wurde. Nach Artikel 176 EWG-Vertrag hat das Organ, dem das fragliche Handeln zur Last fällt, die Konsequenzen zu ziehen, die sich aus dem die Ungültigkeit aussprechenden Urteil ergeben, und die zur Beseitigung der festgestellten Rechtswidrigkeit erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.

16 Der fragliche Rechtsakt wird unanwendbar, gleichgültig, ob sich dies aus Artikel 173 oder Artikel 176 ergibt. Ein Nichtigkeitsurteil und eine die Ungültigkeit aussprechende Vorabentscheidung sind somit eng miteinander verwandt.

17 Es wurde daher unvermeidlich, sich folgende Frage zu stellen: Sind der in Artikel 174 Absatz 1 festgelegte Grundsatz der Rückwirkung der Nichtigerklärung und die in Absatz 2 vorgesehene Ausnahme auch auf die die Ungültigkeit aussprechenden Vorabentscheidungen anzuwenden?

18 Grundsätzlich besitzen sie wie die Nichtigkeitsurteile Rückwirkung: Die für ungültig erklärte Verordnung ist von Anfang an rechtswidrig. Generalanwalt Capotorti hat den Hauptgrund hierfür in seinen Schlußanträgen zum Urteil vom 4. Oktober 1979, Ireks-Arkady/Rat und Kommission, genannt: Die Feststellung der Ungültigkeit oder der Rechtswidrigkeit mit Wirkung ex nunc würde ... keine Grundlage für Klagen auf Ersatz früherer Schäden bieten; somit würde die Bezugnahme auf die Vorabentscheidung, mit der das Vorliegen des Rechtsverstoßes festgestellt wurde, für jene sinnlos, die an der Erhebung solcher Klagen interessiert sind.

19 Wegen der erga-omnes-Wirkung der Ungültigkeitserklärung kann die Rückwirkung jedoch insofern schwerwiegende Konsequenzen haben, als sie dazu führt, daß in gutem Glauben begründete und durchgeführte Rechtsverhältnisse in Frage gestellt werden.

20 Die Möglichkeit, in einem Vorabentscheidungsverfahren eine Ex-nunc-Wirkung vorzusehen, ist daher zumindest aus zwei Gründen geboten. Erstens wäre es paradox, wenn das Verfahren der Ungültigkeitserklärung im Gegensatz zur Nichtigerklärung, die gemäß Artikel 173 Absatz 3 an enge sachliche und zeitliche Zulässigkeitsvoraussetzungen geknüpft ist, auf Initiative jedes Bürgers und ohne weitere zeitliche Begrenzung als die im nationalen Recht vorgesehenen Ausschlußfristen, das heißt manchmal mehrere Jahre nach dem Inkrafttreten der betreffenden Vorschrift, in Gang gesetzt werden könnte. Zweitens können die Verordnungen der Gemeinschaft besonders sensible Bereiche betreffen, und die Erklärung ihrer Ungültigkeit kann zu beträchtlichen Konsequenzen insbesondere finanzieller Art führen, die beherrschbar sein müssen. Diese Besorgnis ist in Ihrem Urteil Pinna vom 15. Januar 1986 deutlich zu erkennen.

21 Nebenbei ist darauf hinzuweisen, daß sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte auf das Urteil Defrenne II gestützt hat, um die Wirkungen seines Urteils Marckx vom 13. Juni 1979 zeitlich zu begrenzen, in dem der Grundsatz der Gleichbehandlung ehelicher und nichtehelicher Kinder im Erbrecht aufgestellt wurde; seiner Ansicht nach entbindet das dem Konventions-wie dem Gemeinschaftsrecht notwendigerweise innewohnende Prinzip der Rechtssicherheit den belgischen Staat davon, Handlungen oder Rechtslagen in Frage zu stellen, die vor der Verkündung des vorliegenden Urteils liegen.

22 Die ex-nunc-Wirkung wirft jedoch ernste Schwierigkeiten auf. Zum einen wird das Gemeinschaftsrecht zeitlich aufgesplittert; eine Verordnung erzeugt gegenüber bestimmten Marktteilnehmern Rechtswirkungen, obwohl sie vom Gerichtshof für ungültig erklärt wurde. Zum anderen kommt sie einer Präklusion gleich, denn ein Bürger kann sich auf die Ungültigkeitserklärung nur für die Zeit nach dem Erlaß des Urteils berufen, in dem sie erfolgt.

23 In den oben genannten Urteilen vom 15. Oktober 1980 haben Sie ausgeführt, daß die analoge Anwendung des Artikels 174 Absatz 2 EWG-Vertrag, wonach der Gerichtshof diejenigen Wirkungen einer von ihm für nichtig erklärten Verordnung bezeichnen kann, die als fortgeltend zu betrachten sind, aus denselben Rechtssicherheitserwägungen geboten [ist], die auch dieser Bestimmung zugrunde liegen.

24 Im Urteil Société des produits de maïs dagegen haben Sie den Begriff der Analogie nicht mehr erwähnt und die zeitliche Begrenzung der Wirkungen einer Ungültigkeitserklärung auf die notwendige Kohärenz zwischen der Vorlage zur Vorabentscheidung und der ... Nichtigkeitsklage — zwei vom Vertrag vorgesehenen Arten der Rechtmäßigkeitskontrolle — gestützt.

25 In Anwendung der Maßstäbe, die Sie in den zu Auslegungsfragen ergangenen Urteilen Defrenne II und Denkavit italiana entwickelt haben, ist die ex-nunc-Wirkung nach Ihrer Rechtsprechung von engen Voraussetzungen abhängig:

1) der Existenz zwingender Erwägungen, die die zeitliche Begrenzung der Wirkungen der Ungültigkeitserklärung rechtfertigen, wie die Erfordernisse der Rechtssicherheit (die finanziellen Auswirkungen einer rückwirkenden Entscheidung werden im allgemeinen als Rechtfertigung angeführt);

2) der Festlegung der zeitlichen Begrenzung der Wirkungen eines Urteils, in dem die Ungültigkeit ausgesprochen wird, durch den Gerichtshof im Urteil selbst.

26 Die Heranziehung des Grundsatzes der Rechtssicherheit bedarf größter Aufmerksamkeit. Auf ihm beruht der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit, aber er kann bisweilen mit diesem in Konflikt geraten. Er hat, wie ich bereits Gelegenheit hatte, auszuführen, zwei Seiten. Er zielt zwar darauf ab, in gutem Glauben begründete Rechtsverhältnisse nicht in Frage zu stellen, dient aber auch dem Schutz der Interessen von Marktteilnehmern, die durch die ungültige Regelung geschädigt wurden und die mit Recht die Beachtung der Gesetzmäßigkeit verlangen können. D. Simon führt hierzu aus: Aus welchem Grund sollte die Rechtssicherheit der einen mehr Aufmerksamkeit verdienen als die Rechtssicherheit der anderen?

27 Was gilt nun für die Klägerin des Ausgangsverfahrens ?

28 Zwar ist die Möglichkeit der Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 auf Vorabentscheidungen, mit denen die Ungültigkeit festgestellt wird, heute zumindest von den nationalen Gerichten allgemein anerkannt; dies gilt jedoch nicht für die uneingeschränkte Anwendung der Ex-nunc-Wirkung, die dazu führt, daß die Kläger der Ausgangsverfahren aus der auf ihr Betreiben festgestellten Ungültigkeit keinen Nutzen ziehen können. Dieser Gesichtspunkt liegt der zweiten Frage des Finanzgerichts Düsseldorf im vorliegenden Verfahren zugrunde.

29 In den drei Urteilen vom 15. Oktober 1980 wurde der Ungültigkeitserklärung die Wirkung ex nunc erga omnes zugemessen.

30 Sie haben die Ansicht vertreten, daß die Ungültigkeitserklärung für sich genommen nicht die Konsequenzen habe, die die Kläger des Ausgangsverfahrens in bezug auf die Herabsetzung der Währungsausgleichsbeträge daraus ziehen -wollten. Allein die Kommission sei nämlich in Anbetracht des ihr zustehenden Ermessensspielraums befugt, unter Berücksichtigung der Ungültigkeitserklärung die für die verschiedenen in Rede stehenden Erzeugnisse geltenden Währungsausgleichsbeträge zu ermitteln.

31 Dabei haben Sie jedoch offenbar das Recht der Kläger der Ausgangsverfahren, daß auf sie keine ungültige Verordnung angewandt wird, nicht grundsätzlich in Abrede gestellt. Sie haben im Hinblick auf die Umstände des Einzelfalls neben dem bereits genannten technischen Hindernis die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung wegen der mangelnden Einheitlichkeit der für die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge geltenden nationalen Rechtsvorschriften angeführt.

32 Ihr Urteil Roquette ist von verschiedenen Kommentatoren kritisiert worden: Wie hätte diese Rechtsprechung ... keinen Schock auslösen sollen, nachdem der Gerichtshof dem Kläger zum ersten Mal die Vorteile aus der in seinem eigenen Urteil gefundenen Lösung vollständig verweigert hat, so daß diesem nur eine rein platonische Genugtuung bleibt?

33 Es ist bezeichnend, daß Sie auf diese Frage im Urteil Société des produits de maïs zurückgekommen sind, obwohl sie dort ohne Bedeutung war.

34 Sie haben entschieden, daß es

Sache des Gerichtshofes [ist], falls er von der Möglichkeit Gebrauch macht, die Wirkungen einer Feststellung der Ungültigkeit im Verfahren nach Artikel 177 für die Vergangenheit zu begrenzen, näher zu bestimmen, ob eine Ausnahme von dieser Begrenzung der zeitlichen Wirkung seines Urteils zugunsten der Partei, die die Klage vor dem nationalen Gericht erhoben hat, oder zugunsten anderer Marktteilnehmer, die vor der Feststellung der Ungültigkeit entsprechend gehandelt haben, vorgesehen werden kann oder ob im Gegenteil auch für die Marktteilnehmer, die rechtzeitig etwas zur Wahrung ihrer Rechte getan haben, eine nur in die Zukunft wirkende Ungültigerklärung in angemessener Weise Abhilfe schafft.

35 Sie haben damit a) die Möglichkeit bekräftigt, die klagende Partei von der Ungültigkeitserklärung profitieren zu lassen, und b) die Anwendung der Wirkung ex nunc erga omnes von einer neuen Voraussetzung abhängig gemacht, nämlich der, daß sie in angemessener Weise Abhilfe schafft, was auf den Marktteilnehmer, der das Ausgangsverfahren in Gang setzt, nachdem er erhebliche Beträge zu Unrecht gezahlt hat, schwerlich zutreffen dürfte.

36 Ich kann nicht umhin, hier Professor Everling zu zitieren, der den oben angeführten Abschnitt Ihres Urteils wie folgt kommentiert:

Dieses ungewöhnliche obiter dictum ... deutet darauf hin, daß der Gerichtshof die bisherige Haltung als unbefriedigend ansah und den nationalen Gerichten ... signalisieren wollte, daß er in diesem Punkt zur Fortbildung seiner Rechtsprechung bereit war.

37 Seit diesem Urteil haben Sie die klagende Partei und die Marktteilnehmer, die vor dem Erlaß des Urteils nach dem anwendbaren nationalen Recht Klage erhoben oder einen entsprechenden Rechtsbehelf eingelegt haben, stets von der Ex-nunc-Wirkung der Ungültigkeitserklärung ausgenommen.

38 Ihre Rechtsprechung folgt hier dem gleichen Gedankengang wie in den Vorabentscheidungen zu Auslegungsfragen, in denen im Fall der Anwendung der Ex-nunc-Wirkung in systematischer Weise eine Ausnahme zugunsten der Antragsteller vorgesehen ist, die zuvor Klage erhoben oder einen entsprechenden Rechtsbehelf eingelegt haben.

39 Diese Lockerung — die zweifellos einen Fortschritt darstellt — ist bedeutsam, und die Kommission schlägt Ihnen vor, von ihr im vorliegenden Fall Gebrauch zu machen.

40 Die gegen die Wirkung ex nunc erga omnes erhobenen Einwände sind Ihnen bekannt. Es wird gesagt, sie nehme dem Bürger den Anspruch auf einen effektiven Rechtsschutz und beeinträchtige insbesondere die praktische Wirksamkeit von Artikel 177.

41 Die an das Urteil, in dem die Ungültigkeit festgestellt werde, geknüpfte Wirkung ex nunc erga omnes habe die paradoxe Folge einer Verminderung des Rechtsschutzes, über den [die Bürger] dank des Vorabentscheidungsverfahrens verfügen, indem sie die nationalen Gerichte daran hindert, deren Rechte bei einem Verstoß der Organe gegen das Gemeinschaftsrecht in vollem Umfang zu schützen. Insbesondere werde den Unternehmen, die Währungsausgleichsbeträge gezahlt haben, deren Erhebung für rechtswidrig erklärt wird, auf diese Weise der Rückforderungsanspruch wegen der vor der Verkündung des Urteils erfolgten Zahlungen genommen; ihre Klage vor dem Gemeinschaftsrichter hat nur das grundsätzliche Verbot der Erhebung der Währungsausgleichsbeträge für die Zukunft zum Ziel.

42 Nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache Société des produits de maïs kann die Anwendung der ex-nunc-Wirkung Artikel 177 seinen Wesensgehalt nehmen: Damit eine [Vorlagefrage] zulässig ist, muß die Klage im Ausgangsverfahren selbst zulässig sein. Dies kann sehr in Zweifel gezogen werden, wenn man im Wege der Verallgemeinerung der Bestimmungen des Artikels 174 Absatz 2 zu einem System gelangt, in dem sich die Ungültigkeit nur für den Zeitraum nach ihrer Feststellung auswirkt. Da nämlich in einem derartigen System die Verordnung, die die Ausgleichsbeträge vorsieht, bis zu dem Tag des die Ungültigkeit aussprechenden Urteils gültig ist, besteht ohne rückwirkende Ungültigkeit zum Zeitpunkt der Klageerhebung vor dem nationalen Gericht hinsichtlich dieser Beträge keine Anwartschaft auf Rückzahlung. Das nationale Gericht muß daher, indem es notwendigerweise auf den Tag der Klageerhebung abstellt, das Fehlen eines Interesses des Klägers an einer Klage auf Rückzahlung der entrichteten Beträge feststellen. Mangels Interesses ist die Klage des Ausgangsverfahrens somit unzulässig ...

43 Dieses Vorbringen verfehlt nicht seine Wirkung. Das Vorabentscheidungsverfahren zur Prüfung der Gültigkeit muß nämlich natürlichen und juristischen Personen, die sich auf die Rechtswidrigkeit einer Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts berufen, im Regelfall zugänglich sein. Einem solchen Verfahren würde die praktische Wirksamkeit genommen, wenn das die Ungültigkeit aussprechende Urteil in systematischer Weise und erga omnes keine Wirkung für die Vergangenheit entfalten würde.

44 Neben der paradoxen Tatsache, daß der Richter zunächst die Kriterien für die Rechtmäßigkeit aufstellt und dann entscheidet, daß die Vorschrift, die sie verletzt, auf den Rechtsstreit anwendbar bleibt, werden hier die Grundrechte einer Person berührt.

45 Die Vereinbarkeit einer solchen Lösung mit den tragenden Grundsätzen wurde von der italienischen Corte costituzionale im Urteil vom 21. April 1989, Fragd/Amministrazione delle finanze dello Stato, besonders eingehend geprüft.

46 Wie erinnerlich, hatte die Firma Fragd beim Tribunale Venedig Klage auf Rückerstattung zu Unrecht gezahlter Währungsausgleichsbeträge erhoben. Dieses hatte Sie nach der Rechtmäßigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1541/80 der Kommission vom 19. Juni 1980 gefragt, aufgrund deren diese Beträge berechnet worden waren.

47 Am 22. Mai 1985 haben Sie aus den im Urteil Roquette vom 15. Oktober 1980 genannten Gründen entschieden, daß die Verordnung Nr. 2140/79 der Kommission in der durch die Verordnung Nr. 1541/80 der Kommission geänderten Fassung ... insoweit ungültig ist, als sie die bei der Ausfuhr von Glukosepulver ... anwendbaren Währungsausgleichsbeträge festsetzt. Die Ungültigerklärung der betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 2140/79 der Kommission in der durch die Verordnung Nr. 1541/80 geänderten Fassung berechtigt nicht dazu, die aufgrund dieser Bestimmungen von den nationalen Behörden durchgeführte Erhebung oder Zahlung von Währungsausgleichsbeträgen für die Zeit vor dem 15. Oktober 1980, dem Tag des Erlasses des die Ungültigkeit feststellenden Urteils, in Frage zu stellen.

48 Im Anschluß an diese Entscheidung warf das vorlegende Gericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Artikel 1 und 2 des italienischen Gesetzes zur Ratifizierung der Römischen Verträge auf, soweit sie durch die Aufnahme von Artikel 177 EWG-Vertrag — so wie er vom Gerichtshof ausgelegt wird — in die interne Rechtsordnung dem Gerichtshof die Befugnis verschaffen, die Wirkungen der Vorabentscheidungen über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften, die zu Geldleistungen verpflichten, zeitlich zu begrenzen, indem von den Wirkungen der Ungültigkeitserklärung die vor dem Erlaß des Urteils durchgeführten Maßnahmen ausgenommen werden, selbst wenn diese Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits sind, der zur Vorlagefrage geführt hat. Das Tribunale Venedig führte weiter aus: Die Bestimmung, die aus Artikel 174 in Verbindung mit Artikel 177 ableitbar sein soll und die es nach Ansicht des Gerichtshofes ermöglicht, durch eine dem Ermessen unterliegende Beurteilung die zeitlichen Wirkungen des die Ungültigkeit feststellenden Urteils sogar zu Lasten der Marktteilnehmer, die die Frage durch die Einleitung des Ausgangsverfahrens aufgeworfen haben, zu begrenzen, würde ganz konkret zur Verweigerung des Rechtsschutzes des Bürgers gegen Rechtsakte der Gemeinschaft führen, die zu Geldleistungen verpflichten und für rechtswidrig erklärt wurden.

49 Im Urteil vom 21. April 1989 hat die Corte costituzionale in knapper Form darauf hingewiesen, daß ... der Anspruch auf Rechtsschutz, der schon zu den unantastbaren Menschenrechten gehört,zu den überragenden Grundsätzen unserer verfassungsrechtlichen Ordnung gezählt werden muß, in der er mit dem Demokratieprinzip eng verbunden ist, durch das jedermann jederzeit für jeden Rechtsstreit ein Richter und ein Urteil garantiert werden (l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio). Sie hat folgende Auffassung vertreten: Im wesentlichen würde der Anspruch jeder Person auf einen Richter und ein Urteil für jeden Rechtsstreit ausgehöhlt, wenn dem Richter, der an der Rechtmäßigkeit einer von ihm anzuwendenden Bestimmung zweifelt, von dem gerichtlichen Organ, an das er sich zu wenden hat, geantwortet würde, daß die Bestimmung tatsächlich ungültig sei, daß aber diese Ungültigkeit keine Auswirkung auf den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Rechtsstreit habe, so daß dieser unter Anwendung einer für ungültig erklärten Bestimmung zu entscheiden wäre.

50 Und nur weil das Verfahren vor dem nationalen Gericht nach der Entscheidung des Gerichtshofes über die Gültigkeit der Verordnung eingeleitet worden war und weil die Rechtssache, mit der das vorlegende Gericht befaßt war, nicht mit derjenigen identisch war, die zu der Feststellung der Ungültigkeit der angefochtenen Verordnung geführt hatte, erklärte die Corte costituzionale die ihr vorgelegte Frage für unzulässig.

51 Der Grundsatz des Anspruchs auf einen effektiven Rechtsschutz ist nicht nur Bestandteil des Verfassungsrechts der Mitgliedstaaten und ein vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anerkannter Wert. Ihre Rechtsprechung erhebt ihn zum tragenden Grundsatz des Gemeinschaftsrechts. So haben Sie die Existenz des Anspruchs auf einen Richter sowie des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz des Bürgers, der sich auf das Gemeinschaftsrecht beruft, anerkannt.

52 Wie wir gesehen haben, sind Sie nach mittlerweile gefestigter Rechtsprechung der Ansicht, daß an die Ungültigkeitserklärung selbst gegenüber dem Kläger nur dann eine ex-nunc-Wirkung geknüpft werden kann, wenn diese Wirkung für ihn in angemessener Weise Abhilfe schafft.

53 Da die Klage die Rückerstattung von Beträgen betrifft, die in der Vergangenheit in Anwendung der für ungültig erklärten Verordnung gezahlt wurden, kann eine Wirkung ex nunc erga omnes keine angemessene Abhilfe darstellen. In einem solchen Fall nimmt sie der Klage nämlich jede Wirksamkeit. Eine solche Wirkung verstößt hier gegen den Grundsatz des Anspruchs auf einen effektiven Rechtsweg.

54 Sowohl die Klägerin des Ausgangsverfahrens als auch die Kommission schlagen Ihnen vor, im vorliegenden Fall hinsichtlich der Marktteilnehmer, die vor dem Erlaß Ihres Urteils Klage erhoben oder einen Rechtsbehelf eingelegt haben, den Grundsatz der Rückwirkung anzuwenden.

55 Die Kommission regt jedoch an, insoweit auf das Datum des Urteils Roquette vom 15. Oktober 1980 abzustellen, und nimmt damit mit der einen Hand, was sie mit der anderen gegeben hatte; zur Begründung macht sie geltend, die Ungültigkeit gehe in ihrem Umfang über die damals streitigen Verordnungen hinaus und die Rechtswidrigkeit sei offenkundig.

56 Dieses Vorbringen ist aus drei Gründen nicht überzeugend.

57 Zunächst ist es zwar richtig, daß Sie die Ungültigkeit im Jahr 1980 nicht auf die damals in Rede stehende Verordnung vom 24. März 1976 beschränkt haben; Sie haben jedoch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Ungültigkeit sich nur auf die ihr nachfolgenden Verordnungen beziehe. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch eine vor dem 24. März 1976 ergangene Verordnung, deren Ungültigkeit die Ungültigkeit von Verordnungen zur Folge hätte, die ebenfalls alle vor diesem Zeitpunkt erlassen wurden.

58 Überdies wäre der Vorschlag der Kommission nur akzeptabel, wenn sie selbst seinerzeit auch im Hinblick auf die vorliegende Regelung alle Folgerungen aus Ihren Urteilen vom 15. Oktober 1980 gezogen hätte, was sie jedoch nicht tat.

59 Schließlich würde die Annahme des Vorschlags der Kommission zu einer beträchtlichen Einschränkung des Anwendungsbereichs der Ausnahme von der Ex-nunc-Wirkung führen. Nur diejenigen, die zwischen dem 24. Oktober 1975 und dem 15. Oktober 1980 Klage erhoben oder einen gleichwertigen Rechtsbehelf eingelegt hätten, könnten sich nämlich auf die festgestellte Ungültigkeit berufen.

60 Dieser Vorschlag ist daher zurückzuweisen. Falls Sie die Ex-nunc-Wirkung unter gleichzeitiger Begrenzung ihres Umfangs beibehalten wollen, müßte daher das Datum des zu fällenden Urteils der Bezugszeitpunkt sein.

61 Wäre dies jedoch ausreichend, um dem Anspruch auf einen effektiven Rechtsweg zu genügen?

62 Die Interessen der Klägerin des Ausgangsverfahrens und derjenigen, die vor diesem Zeitpunkt Klage erhoben oder einen anderen Rechtsbehelf eingelegt haben, würden dadurch zweifellos gewahrt.

63 Wie stünde es aber mit den Marktteilnehmern, die durch die Anwendung der ungültigen Verordnung geschädigt wurden und vor dem Erlaß des Urteils nicht die Rückforderung eines Mehrbetrags an Wahrungsausgleichsbeträgen verlangt haben, obwohl sie nach den für sie geltenden innerstaatlichen Verfahrensvorschriften noch dazu berechtigt wären? Läßt es sich vertreten, daß sie von der Ungültigkeit nicht profitieren sollen?

64 Durch die Festlegung des letztmöglichen Zeitpunkts zum Tätigwerden würde das Urteil des Gerichtshofes offenkundig die nationalen Vorschriften über Ausschlußfristen verdrängen.

65 In den Schlußanträgen zum Urteil vom 12. Juni 1980, Express Dairy Foods, wandte sich Generalanwalt Capotorti im damaligen Fall gegen jede Ex-nunc-Wirkung und wies auf die Formulierung in Ihrem Urteil ACF Chemiefarma/Kommission hin: Um ihren Zweck zu erfüllen, die Rechtssicherheit zu gewährleisten, müssen Verjährungsfristen im voraus festgelegt werden.

66 Bei Klagen auf Rückforderung zuviel gezahlter Beträge verweisen Sie in ständiger Rechtsprechung darauf, daß das innerstaatliche Recht im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, aber rein innerstaatliche Streitigkeiten entschieden wird, ohne Diskriminierung anzuwenden ist und die Verfahrensmodalitäten nicht darauf hinauslaufen dürfen, daß die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht eingeräumten Rechte praktisch unmöglich wird.

67 Hier legen wir den Finger auf das wesentliche Paradox einer auch nur begrenzten Ex-nunc-Wirkung: Es ist Ihre Entscheidung, die dem durch die ungültige Verordnung geschädigten Marktteilnehmer, der nach den nationalen Ausschlußfristen noch die Möglichkeit zum Tätigwerden hätte, die Verteidigung seiner Ansprüche praktisch unmöglich macht.

68 Muß noch deutlicher gezeigt werden, daß die Ex-nunc-Wirkung nur ausnahmsweise und anhand der Umstände jedes Einzelfalls zugelassen werden kann?

69 Ihre Sorge — die Sie mit den nationalen Verfassungsgerichten teilen — um die Beachtung der Grundrechte und die Entwicklung Ihrer Rechtsprechung zur Ex-nunc-Wirkung rechtfertigen es meiner Ansicht nach, daß Ihre Rechtsprechung einen Schritt weiter geht und die Anwendungsfälle und Folgen der zeitlichen Beschränkung der Wirkungen einer Ungültigkeitserklärung begrenzt.

70 Die Kommission selbst trägt in der vorliegenden Rechtssache unmißverständlich folgendes vor: Bei einer Ungültigkeitserklärung (wie bei einer verbindlichen Auslegung) stellt die Wirkung ex tunc den Regelfall dar. Die Begrenzung dieser Wirkung auf die Zeit ab Erlaß des Urteils ist also als die Ausnahme eng zu fassen und auf das absolut Unverzichtbare zu beschränken.

71 Ich kann diesem Vorbringen, in dem im übrigen mein Vorschlag in den Schlußanträgen zum Urteil Société des produits de maïs wieder aufgegriffen wird, nur zustimmen; mir ist jedoch nicht ersichtlich, warum es — wie die Kommission beharrlich geltend macht — nur für diejenigen gelten soll, die vor dem Erlaß Ihres Urteils Klage erhoben oder einen Rechtsbehelf eingelegt haben.

72 Liegen hier erhebliche Schwierigkeiten und Zwänge vor, die eine Ex-nunc-Wirkung erfordern?

73 Bei den Marktteilnehmern, die zu Unrecht Währungsausgleichsbeträge erhalten haben, bin ich der Ansicht, daß ihre außergewöhnliche Lage eine außergewöhnliche Entscheidung rechtfertigt. Die Tatsache, daß die Ungültigkeitserklärung im vorliegenden Fall äußerst spät erfolgt, könnte bei einer Rückwirkung ihr wirtschaftliches Gleichgewicht, das das Ergebnis von auf gutem Glauben beruhenden Rechtsverhältnissen ist, ernsthaft beeinträchtigen. Wie ich ausgeführt habe, erging die zu prüfende Verordnung vor derjenigen, die Sie am 15. Oktober 1980 für ungültig erklärt haben. Daher werde ich Ihnen nicht vorschlagen, hinsichtlich dieses Personenkreises von der Ex-nunc-Wirkung abzugehen.

74 Bei denen aber, die zu Unrecht zuviel gezahlt haben, bedeutet der Grundsatz der Rechtssicherheit vor allem die Beachtung der Rechtmäßigkeit und die Möglichkeit für die Betroffenen, die Wirkungen einer ungültigen Verordnung nicht tragen zu müssen.

75 Ihre Rechtsprechung zur zeitlichen Begrenzung der die Ungültigkeit aussprechenden Urteile zielt darauf ab, Wettbewerbsverzerrungen zwischen Marktteilnehmern zu verhindern. Hier kann meiner Meinung nach nur die normale Anwendung der Ex-tunc-Wirkung zugunsten der Marktteilnehmer, die zuviel gezahlt haben, die Wettbewerbsverzerrungen gegenüber Unternehmen, die zuviel erhalten haben, begrenzen.

76 Die Ex-nunc-Wirkung ist auch nicht aus einem technischen Grund geboten. Die Ungültigkeitserklärung der Verordnung erlaubt zwar, wie wir gesehen haben, nicht ipso facto die Feststellung des Anspruchs der geschädigten Marktteilnehmer. Der Ermessensspielraum, über den die Kommission bei der Aufteilung der Währungsausgleichsbeträge auf die verschiedenen Derivate des Grunderzeugnisses verfügt, macht ihr erneutes Tätigwerden erforderlich. Die Kommission trägt jedoch ausdrücklich vor, daß sie durchaus in der Lage sei, die Währungsausgleichsbeträge zu berechnen, die hätten gezahlt werden müssen, wenn die streitigen Verordnungen nicht rechtswidrig gewesen wären.

77 Ist die Ex-nunc-Wirkung schließlich aus schwerwiegenden Gründen des finanziellen Gleichgewichts geboten?

78 Meiner Ansicht nach besteht ein fundamentaler Unterschied zwischen den Sachverhalten, die den Rechtssachen Defrenne II, Pinna, Barber und Legros zugrunde lagen, einerseits und der Klage auf Rückforderung eines zuviel gezahlten Währungsausgleichsbetrags, wie sie beim vorlegenden Gericht anhängig ist, andererseits.

79 Die erstgenannten Sachverhalte betrafen sehr viele Personen. Die rückwirkende Erklärung ihrer Ungültigkeit hätte sich auf eine Vielzahl von Rechtsverhältnissen ausgewirkt. Die finanziellen Folgen der Rückwirkung wären beträchtlich gewesen.

80 Hier wird die Verordnung in bezug auf einen ganz bestimmten Fall für ungültig erklärt; die für bestimmte Derivate eines Grunderzeugnisses (Mais) geltenden Währungsausgleichsbeträge betreffen Unternehmen, die ohne weiteres feststellbar sind (schon allein wegen der Erhebungs- und Zahlungsvorgänge, die ihre Tätigkeiten mit sich bringen). Die Ungültigkeitserklärung kann nur zur Rückerstattung eines zuviel gezahlten Betrags und nicht von sämtlichen gezahlten Währungsausgleichsbeträgen führen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war sich darüber im übrigen im klaren, da sie die gezahlten Währungsausgleichsbeträge nicht in vollem Umfang, sondern nur teilweise zurückverlangt.

81 Die finanziellen Auswirkungen der Ungültigkeit werden von der Gemeinschaft über den EAGFL zu tragen sein. Die Kommission hat niemals geltend gemacht, daß eine vollständige Rückwirkung der Ungültigkeitserklärung bezüglich der übermäßig in Anspruch genommenen Marktteilnehmer das Gleichgewicht der Gemeinschaftsfinanzen beeinträchtigen würde.

82 Da die Ausnahme vom Grundsatz der Ex-tunc-Wirkung somit auf das zwingend Erforderliche beschränkt werden muß, wiederhole ich hier die von mir in den Schlußanträgen zum Urteil Société des produits des maïs vertretene Auffassung, daß die Ungültigkeit ... gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern, die Währungsausgleichsbeträge entrichtet haben, ihre gewöhnliche Wirkung, das heißt ex tunc, entfalten [muß].

83 In dieser Überzeugung werde ich dadurch bestärkt, daß allein diese Lösung in Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Grundprinzipien steht, die nach Ihrer Rechtsprechung einen wesentlichen Bestandteil des Gemeinschaftsrechts bilden.

84 Eine letzte Bemerkung. Es ist möglich, daß die zu Unrecht gezahlten Währungsausgleichsbeträge in den Preis der Waren eingeflossen sind und auf die Abnehmer abgewälzt wurden. Im Urteil Just vom 27. Februar 1980 haben Sie entschieden, daß das Gemeinschaftsrecht einem nationalen Rechtssystem nicht entgegensteht, nach dem die Erstattung von ohne rechtlichen Grund erhobenen Steuern ausgeschlossen ist, wenn sie zu einer ungerechtfertigten Bereicherung führen würde. Bezeichnenderweise haben Sie sich insbesondere auf diese Erwägung gestützt, um einen Antrag auf zeitliche Begrenzung der Wirkungen eines Urteils abzulehnen.

85 Ich schlage Ihnen vor, für Recht zu erkennen:

1) Die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2719/75 der Kommission vom 24. Oktober 1975, durch die die Währungsausgleichsbeträge für Stärke, Dextrine und lösliche Stärke festgesetzt werden, sind insoweit ungültig,

als sie die Währungsausgleichsbeträge für diese, aus der Verarbeitung einer gegebenen Menge desselben Grunderzeugnisses, dem Mais, innerhalb einer bestimmten Produktionskette hervorgegangenen Erzeugnisse auf eine Summe festsetzen, die eindeutig höher ist als der Währungsausgleichsbetrag für die gegebene Menge des Grunderzeugnisses;

als sie die Währungsausgleichsbeträge für Maisstärke auf einer anderen Grundlage als der des um die Erstattung bei der Maisstärkeerzeugung verringerten Interventionspreises festsetzen.

2) Diese Ungültigkeit hat die Ungültigkeit der Bestimmungen der Verordnungen (EWG) Nrn. 2829/75, 271/76, 512/76, 572/76 und 618/76 zur Folge, soweit sie die unter 1 genannten Erzeugnisse betreffen.

3) Die Marktteilnehmer können sich zwar nach der Festsetzung neuer Währungsausgleichsbeträge durch die Kommission in Höhe des tatsächlich erlittenen Schadens auf die Ungültigkeit der genannten Rechtsvorschriften berufen; diese berechtigt jedoch nicht dazu, die aufgrund dieser Bestimmungen von den nationalen Behörden durchgeführte Zahlung von Währungsausgleichsbeträgen für die Zeit vor dem zu erlassenden Urteil in Frage zu stellen.