Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.12.1993 – C-375/92

Schlussanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 15. Dezember 1993

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einführung

1 In dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren geht es in erster Linie um die Vorschriften des spanischen Staates zur Tätigkeit von Fremdenführern und Fremdenführer-Dolmetschern. Diese Vorschriften behindern nach Ansicht der Kommission den Zugang von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten zum Fremdenführerberuf und die Ausübung der Tätigkeit von Fremdenführern aus anderen Mitgliedstaaten und verstoßen somit gegen den EWG-Vertrag (jetzt: EG-Vertrag). Sie sind in der Verordnung vom 31. Januar 1964 zur Genehmigung der Regelung über die Ausübung der Tätigkeiten der privaten Fremdenführer (Verordnung von 1964) enthalten.

2 Nach den Vorschriften dieser Verordnung darf den Beruf des Fremdenführers (oder des Fremdenführers-Dolmetschers) nur ausüben, wer die zu diesem Zweck vom Ministerium für Information und Fremdenverkehr durch geführten Prüfungen abgelegt hat (Artikel 12). Die Ausübung dieser Tätigkeit durch Nichtberechtigte wird mit Sanktionen belegt (Artikel 7). Zu diesen Prüfungen werden nur Personen spanischer Staatsangehörigkeit zugelassen (Artikel 13 Buchstabe a). Ferner können sich die Touristengruppen zwar von einem Reisebegleiter (Correo del Turismo) aus ihrem eigenen Land begleiten lassen, dieser muß jedoch einen Fremdenführer-Dolmetscher hinzuziehen (Artikel 11 Absatz 3), der wiederum wegen des Erfordernisses aus Artikel 13 Buchstabe a die spanische Staatsangehörigkeit besitzen muß.

3 Die Kommission macht hierzu zunächst geltend, das Erfordernis der spanischen Staatsangehörigkeit für die Zwecke der Prüfungen sei mit den Artikeln 48, 52 und 59 des Vertrages unvereinbar.

4 Sodann ist sie der Ansicht, es verstoße gegen die Artikel 5, 48, 52 und 59 des Vertrags, daß in den spanischen Rechtsvorschriften kein Verfahren für die Beurteilung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen und durch einen Befähigungsnachweis bescheinigten Qualifikationen vorgesehen sei.

5 Schließlich beanstandet sie unter Berufung auf die sogenannten Fremdenführerurteile vom 26. Februar 1991, daß die Tätigkeit selbständiger oder angestellter Fremdenführer, die sich zusammen mit einer geschlossenen Gruppe von Touristen vorübergehend nach Spanien begäben, durch das Erfordernis einer Gewerbeerlaubniskarte behindert werde, die eine mit einer Prüfung abgeschlossene Berufsausbildung verlange. Dieses Erfordernis sei mit Artikel 59 des Vertrages nicht vereinbar, soweit es sich auf Dienstleistungen an anderen Orten als an Museen oder Geschichtsdenkmälern beziehe, die die Inanspruchnahme eines spezialisierten Fremdenführers erforderten.

6 In zweiter Linie sieht es die Kommission als Verstoß gegen Artikel 5 des Vertrags an, daß Spanien die verlangten Auskünfte über die Rechtsvorschriften der Comunidades Autónomas (Autonome Gemeinschaften) für die Tätigkeit der Fremdenführer und der Fremdenführer-Dolmetscher nicht übermittelt habe.

7 Die Kommission beantragt daher, festzustellen, daß das Königreich Spanien aus den vorgenannten Gründen gegen Artikel 5, 48, 52 und 59 des Vertrages verstoßen habe. Ferner beantragt sie, dem beklagten Mitgliedstaat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

8 Das Königreich Spanien beantragt, der Gerichtshof möge erklären, daß kein Anlaß bestehe, den Vertragsverstoß des Königreichs Spanien festzustellen und es zu den Kosten zu verurteilen. Es beruft sich zu seiner Verteidigung auf die Dekrete Nr. 210/1989 der Generalitat de Catalunya und Nr. 72/1992 der Junta de Castilla y León. Außerdem beruft es sich auf die Regelungen des spanischen Staates zur Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien (EWG) Nrn. 75/368 und 89/48.

9 Auf weitere Einzelheiten des Sachverhalts und der einschlägigen Vorschriften werde ich, soweit erforderlich, in meiner nachfolgenden Stellungnahme zurückkommen.

Β — Stellungnahme

I. Zur Behinderung der Berufsfreiheit von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten

10 1. Wegen dieses Teils des Klagevorbringens ist vorab der Streitgegenstand näher zu bestimmen.

11 Hierzu ist daran zu erinnern, daß das Königreich Spanien 17 Autonome Gemeinschaften aufweist. Es besteht Einigkeit zwischen den Parteien, daß diese Gemeinschaften auf dem hier fraglichen Gebiet des Tourismus über gewisse Gesetzgebungszuständigkeiten verfügen. Unstreitig ist auch, daß die Verordnung vom 31. Januar 1964 in dem geographischen Gebiet jeder dieser Gemeinschaften weitergilt, solange und soweit nicht das zuständige Gesetzgebungsorgan eine abweichende Regelung getroffen hat.

12 Von den 17 Gemeinschaften hatten zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung lediglich zwei gewisse Vorschriften erlassen, die für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens erheblich sein könnten. Diese Vorschriften wurden der Kommission erst mit der Klagebeantwortung mitgeteilt und von ihr sodann in der Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung kommentiert.

13 Vor diesem Hintergrund hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie begehre nicht, daß der Gerichtshof spezifisch zu den genannten Vorschriften der beiden Autonomen Gemeinschaften Stellung nehme. Diese Vorschriften würden nach Prüfung seitens der Kommission nötigenfalls zum Gegenstand eines anderen Vertragsverletzungverfahrens gemacht. Die Kommission habe in der Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung lediglich die Gelegenheit ergriffen, zu diesen zuvor nicht mitgeteilten Vorschriften Stellung zu nehmen und zu erläutern, daß letztlich auch in diesen Gemeinschaften der Verstoß fortbestehe. In ihrer Klageschrift habe sie einen Verstoß gegen Artikel 5 des Vertrags gerügt, da Spanien diese Vorschriften der Autonomen Gemeinschaften nicht rechtzeitig vorgelegt habe.

14 Angesichts dieser Erklärungen muß der hier in Rede stehende erste Teil des Antrags der Kommission dahin verstanden werden, daß er auf Feststellung des Verstoßes gerichtet ist, der ihrer Ansicht nach durch die Verordnung von 1964 begründet wird, und zwar im gesamten Geltungsbereich dieser Verordnung, mit Ausnahme der Autonomen Gemeinschaften Catalunya und Castilla y León. Der streitige Antragsteil beschränkt sich mit anderen Worten geographisch auf den Teil des Staatsgebiets, von dem feststeht, daß die genannte Verordnung nicht durch Vorschriften der (vorgenannten) Autonomen Gemeinschaften geändert oder ergänzt worden ist.

15 2. Das so ausgelegte Vorbringen der Kommission halte ich für begründet.

16 a) Hinsichtlich des Erfordernisses der Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 13 Buchstabe a der Verordnung von 1964 räumt die spanische Regierung ein, daß es außer in den beiden genannten Autonomen Gemeinschaften weiterhin Anwendung finde. Dieses Erfordernis bedingt den Zugang zum Beruf des Fremdenführers, da dieser nur nach Ablegung der Prüfungen gemäß Artikel 12 ausgeübt werden darf und zu diesen Prüfungen nur Personen spanischer Staatsangehörigkeit zugelassen werden. Es fällt als Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Prinzip unter die Artikel 48 (soweit es Fremdenführer im Angestelltenverhältnis betrifft) sowie unter Artikel 52 und 59 des Vertrags (in bezug auf selbständig tätige Fremdenführer). Da Gründe, die die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (Artikel 48 Absatz 4, 55 und 56); nicht ersichtlich sind, hat Spanien gegen diese Vorschriften verstoßen.

17 Was speziell Artikel 48 angeht, hat die Kommission den Vorwurf auf Arbeitnehmer beschränkt, die zum Zeitpunkt des Beitritts bereits in Spanien beschäftigt waren. Dazu ist folgendes zu bemerken.

18 Zur Zeit des Ablaufs der Frist, die die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat (Dezember 1991), waren die Freizügigkeitsansprüche, wie sie durch Artikel 1 bis 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 näher definiert sind, gemäß Artikel 55 und 56 der Beitrittsakte nicht anwendbar. Durch diese Übergangsregelung sollten Störungen auf dem spanischen Arbeitsmarkt verhindert werden, die durch den Zustrom von Arbeitssuchenden aus den anderen Mitgliedstaaten entstehen könnten. Ein derartiger Grund liegt jedoch nicht vor in bezug auf Arbeitnehmer aus den anderen Mitgliedstaaten, die bereits im spanischen Hoheitsgebiet ordnungsgemäß beschäftigt sind. Für diese Arbeitnehmer gelten nicht nur die Vorschriften des Titels II der Verordnung Nr. 1612/68, sondern auch die Artikel 48, 49 des Vertrages. Daher verstieß das streitige Staatsangehörigkeitserfordernis im Hinblick auf diese Gruppe von Arbeitnehmern seit dem Wirksamwerden des Beitritts Spaniens (1. Januar 1986) und somit auch bei Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme gegen Artikel 48 des Vertrags. Der Vorwurf der Kommission im Hinblick auf Artikel 48 des Vertrags ist daher jedenfalls mit der von ihr selbst akzeptierten Einschränkung berechtigt.

19 Die spanische Regierung bittet in diesem Zusammenhang um Verständnis für die Schwierigkeiten eines Staates, der wie der spanische Staat aufgebaut sei, in dem die autonomen Stellen sehr empfindlich auf jede Initiative reagierten, die ihre ausschließlichen Zuständigkeiten einschränke und sich nicht auf den Vorschlag und die Koordinierung oder die Staatsaufsicht beschränke. Insoweit beruft sich die spanische Regierung auf das Bestehen von unvorhergesehenen Schwierigkeiten im Sinne der Urteile Kommission gegen Belgien und Alean.

20 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Das Vorhandensein unvorhergesehener Schwierigkeiten — die überdies auch unvorhersehbar sein müssen — löst nämlich nach dieser Rechtsprechung die Pflicht der Kommission zu einer loyalen Zuammenarbeit in dem Sinne aus, daß sie über Vorschläge des betreffenden Mitgliedstaats zur Änderung einer Entscheidung nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrags verhandeln muß, um die Schwierigkeiten unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts zu überwinden.

21 Daraus folgt, daß derartige Schwierigkeiten eine Pflicht der Kommission zur Rücksichtnahme im Rahmen des Verfahrens zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts begründen können. Nicht jedoch können sie dazu führen, daß die materiellen Grundsätze dieser Rechtsordnung selbst in Frage gestellt werden.

22 Hierzu ist auch an die ständige Rechtsprechung zu erinnern, wonach sich ein Mitgliedstaat nicht auf interne Umstände berufen kann, um die Nichteinhaltung von Verpflichtungen zu rechtfertigen, die sich aus den Normen des Gemeinschaftsrechts ergeben.

23 Im Ergebnis steht daher fest, daß Spanien mit der streitigen Staatsangehörigkeitsklausel gegen Artikel 48, 52 und 59 des Vertrags verstößt.

24 b) Was das Fehlen eines Verfahrens für die Beurteilung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Qualifikationen angeht, so weist die Kommission zu Recht darauf hin, daß die Grundfreiheiten der Artikel 48, 52 und 59 u. a. folgendes Prinzip umfassen:

Ein Mitgliedstaat, bei dem die Zulassung zu einem Beruf beantragt worden ist, dessen Aufnahme nach nationalem Recht vom Besitz eines Diploms oder einer beruflichen Qualifikation abhängt, hat ... die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die der Betroffene erworben hat, um den gleichen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, in der Weise zu berücksichtigen, daß er die durch diese Diplome bescheinigten Fachkenntnisse mit den nach nationalem Recht vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten vergleicht.

Dieses Prüfungsverfahren muß es den Behörden des Mitgliedstaats ermöglichen, objektiv festzustellen, ob ein ausländisches Diplom seinem Inhaber die gleichen Kenntnisse und Fähigkeiten wie das innerstaatliche Diplom oder diesem zumindest gleichwertige Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt. Diese Beurteilung der Gleichwertigkeit eines ausländischen Diploms muß ausschließlich danach erfolgen, welches Maß an Kenntnissen und Fähigkeiten dieses Diplom unter Berücksichtigung von Art und Dauer des Studiums und der praktischen Ausbildung, auf die es sich bezieht, bei seinem Besitzer vermuten läßt.

25 Außerdem muß jede Entscheidung gerichtlich auf ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht überprüft werden und der Betroffene von den Gründen Kenntnis erhalten können, auf denen die ihm gegenüber ergangene Entscheidung beruht.

26 Was die Anpassung des innerstaatlichen Rechts an diese Grundsätze angeht, geht die Kommission stillschweigend davon aus, daß sie von dem beklagten Mitgliedstaat im Wege einer ausdrücklichen Regelung in die Vorschriften über den Fremdenführerberuf eingefügt werden müssen.

27 Dieser Ansicht ist zuzustimmen. Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes auf den vom Gemeinschaftsrecht erfaßten Gebieten erfordern nämlich eine eindeutige Formulierung der Rechtsnormen der Mitgliedstaaten, die den betroffenen Parteien die klare und genaue Kenntnis ihrer Rechte und Pflichten ermöglicht und die innerstaatlichen Gerichte in die Lage versetzt, deren Einhaltung sicherzustellen.

28 Da nun die Verordnung von 1964 unstreitig keine Bestimmung aufweist, die diesen Grundsätzen genügt, hat sich der beklagte Mitgliedstaat auf seine Regelungen zur Umsetzung der Richtlinien 75/368 und 89/48 berufen. Es ist daher zu prüfen, ob mit dem Erlaß dieser Vorschriften alles Erforderliche getan ist.

29 Hinsichtlich der Richtlinie 75/368 und der zu ihrer Umsetzung ergangenen spanischen Vorschriften ist zunächst festzustellen, daß sich diese nicht auf Fremdenführer erstrecken. Außerdem erlauben sie nicht das, worauf es der Kommission im vorliegenden Fall ankommt, nämlich die Berücksichtigung von durch einen Befähigungsnachweis bescheinigten Qualifikationen. Sie geben den einzelnen lediglich die Gelegenheit, die tatsächliche Ausübung der betreffenden Tätigkeit als Nachweis für die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten anzuführen.

30 Die spanischen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 75/368 beseitigen somit weder ganz noch zum Teil den Verstoß gegen die drei in Rede stehenden Grundfreiheiten.

31 Dasselbe gilt für die Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 89/48. Richtig ist zwar, daß Spanien das Königliche Dekret Nr. 1665/1991 vom 25. Oktober 1991 erlassen hat, um diese Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen. Richtig ist auch, daß im Wege des Königlichen Dekrets Nr. 767/1992 vom 26. Juni 1992 der Beruf des Téenico de Empresas y Actividades Turísticas in die Anhänge des Dekrets Nr. 1665/1991 eingefügt wurde.

32 Die Kommission hat jedoch unwidersprochen vorgetragen, daß es sich bei diesem Beruf um einen anderen Beruf als den des Fremdenführers handelt. Außerdem ergibt sich aus dem Vorbringen der spanischen Regierung, daß allenfalls in Catalunya und Castilla y León eine Möglichkeit besteht, mit Hilfe eines Diploms als Técnico de Empresas y Actividades Turísticas ohne weitere Prüfung (gemäß Artikel 12 der Verordnung von 1964) den Beruf des Fremdenführers auszuüben.

33 Aus alledem folgt, daß die spanische Regelung auch unter dem Aspekt des Verfahrens zur Beurteilung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Qualifikationen nicht den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genügt.

34 Bevor ich diesen Punkt abschließe, möchte ich noch zwei kurze Bemerkungen zur Tragweite dieses Verstoßes machen.

35 Erstens erscheint es mir entgegen der Ansicht der Kommission nicht angebracht, neben den Vorschriften über die einschlägigen Grundfreiheiten (Artikel 48, 52 und 59) auch noch Artikel 5 des Vertrags heranzuziehen. In der Rechtssache Geddo hat der Gerichtshof festgestellt:

Artikel 5 verlangt, daß die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen treffen und alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten; damit spricht er eine allgemeine Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus, deren konkreter Inhalt sich im Einzelfall nach den jeweiligen Vorschriften des Vertrages oder den aus dessen Gesamtsystematik ableitbaren Regeln bestimmt.

36 Was die Pflicht der Mitgliedstaaten angeht, ein Verfahren zur Beurteilung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Qualifikationen vorzusehen, so folgt diese nach der zitierten Rechtsprechung unmittelbar aus den einschlägigen Grundfreiheiten, die freilich im Geiste der allgemeinen Regel des Artikels 5 ausgelegt worden sind. Wird gegen diese Pflicht verstoßen, so liegt (neben der Mißachtung der Grundfreiheiten) keine selbständige Verletzung des Artikels 5 vor.

37 Zweitens gilt wegen des Verstoßes gegen Artikel 48 die Einschränkung, die sich aus der Rechtsprechung Lopes da Veiga ergibt.

38 c) Während die bislang behandelten Gesichtspunkte den Zugang zu der Erlaubnis zur Ausübung des Fremdenführerberufs betrafen, wirft die Rüge der Kommission, die sich auf die Fremdenführerurteile stützt, eine Frage im Vorfeld dieser Zugangsvoraussetzungen auf. Diese Frage geht nämlich dahin, ob die Tragweite des Erlaubniserfordernisses als solchem mit dem Gemeinschaftsrecht, genauer mit Artikel 59 des Vertrags, vereinbar ist.

39 Hierzu ist vorab daran zu erinnern, daß nach den Artikeln 4,7 und 12 der Verordnung von 1964 die berufliche Ausübung von Tätigkeiten der Touristeninformation als Fremdenführer (oder Fremdenführer-Dolmetscher) nur durch solche Fremdenführer erfolgen kann, die eine Prüfung abgelegt haben, was durch die in Artikel 21 geregelte Gewerbeerlaubniskarte bescheinigt wird.

40 Tätigkeiten der Touristeninformation sind nach Artikel 1 dieser Verordnung solche Tätigkeiten, die in einer ständigen und entgeltlichen Erbringung von Leistungen bestehen, die die Führung und Information von und die Hilfeleistung an Touristen zum Inhalt haben, sowohl auf dem Gebiet der Denkmäler, der Kunst oder der Geschichte als auch der Verkehrsverbindungen, Unterkünfte und, allgemein, auf allen Gebieten, die von Interesse sein könnten, mit dem Ziel, eine umfassende Kenntnis der touristischen Reichtümer des Landes zu vermitteln und für eine vollständige Ausnutzung der vorhandenen Mittel zugunsten der Reisenden und Touristen zu sorgen.

41 Diese Definition umfaßt sämtliche Tätigkeiten, um die es auch in dem Urteil Kommission gegen Griechenland als einem der drei Fremdenführer-Urteile ging.

42 Zu der griechischen Regelung hat der Gerichtshof festgestellt, daß der beklagte Mitgliedstaat

dadurch gegen [seine] Verpflichtungen aus Artikel 59 EWG-Vertrag verstoßen [hat], daß [er] für die Erbringung von Dienstleistungen von Fremdenführern, die mit einer Reisegruppe aus einem anderen Mitgliedstaat anreisen, den Besitz einer Erlaubnis zur Berufsausübung, die den Erwerb einer durch ein Diplom nachzuweisenden bestimmten Ausbildung voraussetzt, verlangt, wenn diese Dienstleistungen darin bestehen, die betreffenden Touristen an anderen Orten als Museen oder Geschichtsdenkmälern zu führen, die nur mit einem spezialisierten gewerblichen Fremdenführer besichtigt werden können.

43 Diese Feststellung ist auf die vorhin genannten spanischen Vorschriften in vollem Umfang übertragbar.

44 Der Verstoß gegen Artikel 59, den die spanische Regierung übrigens nicht bestreitet, steht damit fest.

II. Zu der fehlenden Mitteilung der Rechtsvorschriften der Autonomen Gemeinschaften

45 Die Kommission wirft dem beklagten Mitgliedstaat vor, dadurch gegen Artikel 5 des Vertrags verstoßen zu haben, daß er trotz mehrfacher Aufforderung den Wortlaut der Vorschriften der Autonomen Gemeinschaften nicht mitgeteilt habe.

46 Hierzu ist in prinzipieller Hinsicht festzustellen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund von Artikel 5 gehalten sind, auf die Anfragen der Kommission innerhalb angemessener Frist die Informationen zu erteilen, die diese für die Erfüllung ihrer Aufgaben auf dem Gebiet des Artikels 169 benötigt.

47 Im vorliegenden Fall hatte die Kommission mit Schreiben vom 8. Juli und 11. Oktober 1989 (sowie nochmals im Vorverfahren) um Mitteilung der Vorschriften der Autonomen Gemeinschaften auf dem Gebiet der Verordnung von 1964 gebeten. Unstreitig verfügen diese Gemeinschaften auf dem genannten Gebiet über gewisse Zuständigkeiten. Derartige Informationen lagen jedoch bei Ablauf der Frist, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hatte (Dezember 1991), nicht vor. Sie wurden vielmehr erst mit der Klagebeantwortung geliefert.

48 Somit ist auch der auf Artikel. 5 des Vertrags gestützte Vorwurf der Kommission begründet.

C — Schlußantrag

49 Aus den vorgenannten Gründen schlage ich vor, der Klage der Kommission in vollem Umfang stattzugeben und dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.