Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.02.1994 – C-60/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 10. Februar 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Einführung

1 Bei dem Kläger des Ausgangsverfahrens, Herrn Aldewereld, handelt es sich um einen niederländischen Staatsangehörigen. Dem Vorlagebeschluß zufolge trat er im Jahre 1985 in die Dienste eines Unternehmens mit Sitz in Deutschland, das ihn sogleich nach Thailand entsandte, wo er 1986 das ganze Jahr hindurch arbeitete. Aufgrund dieser Beschäftigung erhoben die deutschen Behörden Sozialversicherungsabgaben nach deutschem Recht. Die entsprechenden Beiträge zur Arbeitslosen-, Kranken-, Rentenund Unfallversicherung wurden vom Arbeitslohn von Herrn Aldewereld einbehalten. Einen Antrag auf Gewährung von Kindergeld wiesen die deutschen Behörden jedoch zurück, da Herr Aldewereld ihres Erachtens die dafür nach deutschem Recht erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllte.

2 Nach niederländischem Recht unterliegen der Sozialversicherungspflicht diejenigen Personen, die in den Niederlanden ihren Wohnsitz haben. Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts hatte Herr Aldewereld im Jahre 1986 seinen Wohnsitz (im Sinne dieser Sozialversicherungsvorschriften) in den Niederlanden. Gegen den Bescheid der niederländischen Behörden, durch den er für dieses Jahr zur Leistung von Abgaben zur niederländischen Sozialversicherung herangezogen wurde, erhob Herr Aldewereld Klage zum Gerechtshof von Arnheim, der die Klage jedoch abwies. Herr Aldewereld legte gegen diese Entscheidung ein Rechtsmittel beim Hoge Raad der Nederlanden ein.

3 Der Hoge Raad der Nederlanden legte dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 EG-Vertrag vor:

Verbieten es die Vorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts, die die Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft bezwecken — insbesondere die in Titel II der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juni 1971 enthaltenen Vorschriften über die Bestimmung der anzuwendenden nationalen Rechtsvorschriften —, von einem Arbeitnehmer, der im Gebiet eines Mitgliedstaats (des Wohnstaats) wohnt und aufgrund eines Arbeitsverhältnisses mit einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen ausschließlich außerhalb des Gebietes der Mitgliedstaaten Tätigkeiten ausübt, aufgrund deren er nach den sozialrechtlichen Vorschriften dieses anderen Mitgliedstaats beitragspflichtig ist, Beiträge nach den sozialrechtlichen Vorschriften des Wohnstaats zu erheben?

B — Stellungnahme

4 Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren betrifft im Kern die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht es zuläßt, daß eine Person in der Lage von Herrn Aldewereld den Sozialversicherungsvorschriften mehr als eines Mitgliedstaats unterworfen wird. Es liegt nahe, eine Antwort auf diese Frage in der in der Vorlagefrage erwähnten Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zu suchen, die der Koordinierung der Sozialversicherungssysteme der Mitgliedstaaten dient.

5 Nach Artikel 2 Absatz 1 gilt die Verordnung Nr. 1408/71 unter anderem für Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind. Alle Parteien, die sich am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligt haben — die Niederlande, Italien, die Kommission und Herr Aldewereld — stimmen zu Recht darin überein, daß dies hier der Fall ist und Herr Aldewereld somit in den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung fällt. Entscheidend ist, daß für ihn die Sozialversicherungsvorschriften (wenigstens) eines Mitgliedstaats galten. Die Tatsache, daß Herr Aldewereld im fraglichen Zeitraum außerhalb der Gemeinschaft tätig war, ist daher insoweit ohne Bedeutung.

6 Vorschriften über die Bestimmung der anzuwendenden Vorschriften finden sich in Titel II (Artikel 13 ff.) der Verordnung. In Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung heißt es:

Vorbehaltlich des Artikels 14c unterliegen Personen, für die diese Verordnung gilt, den Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats. Welche Rechtsvorschriften dies sind, bestimmt sich nach diesem Titel.

7 Es ist nicht zu verkennen, daß Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 keine Bestimmung enthält, die auf den vorliegenden Fall unmittelbar anwendbar wäre. Ich gehe dabei davon aus, daß es sich bei den Sozialversicherungsabgaben, die Herr Aldewereld in Deutschland entrichtet hat, um Beiträge handelt, zu deren Zahlung er aufgrund der deutschen Rechtsvorschriften verpflichtet war. Davon dürfte auch das vorlegende Gericht ausgegangen sein, obwohl der Vorlagebeschluß dies nicht ausdrücklich sagt. Die folgenden Erörterungen gelten daher nur für diese Konstellation.

Der Vertreter der niederländischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung allerdings leise Zweifel daran geäußert, ob Herr Aldewereld tatsächlich gesetzlich verpflichtet gewesen war, Sozialversicherungsabgaben in Deutschland zu entrichten. Sollten diese Zweifel begründet sein, würde sich die hier zu prüfende Frage natürlich in einem ganz anderen Lichte darstellen. Falls es sich bei den in Deutschland gezahlten Beiträgen um Beiträge zu einer freiwilligen Versicherung gehandelt haben sollte, wäre der Konflikt mit der Pflichtversicherung nach niederländischem Recht wohl auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1408/71 zu lösen (vgl. deren Artikel 15). Es handelt sich hier jedoch um eine Tatbestandsfrage, deren Beantwortung dem vorlegenden Gericht vorbehalten bleiben muß.

8 Nicht anwendbar ist im vorliegenden Fall zunächst einmal die allgemeine Vorschrift des Artikels 13 Absatz 2 Buchstabe a, wonach — soweit nicht die Artikel 14 bis 17 etwas anderes bestimmen — ein Arbeitnehmer den Vorschriften des Mitgliedstaats unterliegt, in dem er beschäftigt ist, und zwar auch dann, wenn er in einem anderen Mitgliedstaat wohnt oder sein Arbeitgeber seinen Wohnsitz oder Sitz in einem anderen Mitgliedstaat hat. Diese Vorschrift kann hier nicht zur Anwendung kommen, da Herr Aldewereld in einem Drittstaat tätig war.

Auch die in Artikel 14 vorgesehenen Sonderregelungen erfassen die hier gegebene Konstellation nicht. Artikel 14 Nr. 1 betrifft Fälle, in denen eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaats beschäftigt ist, von ihrem Arbeitgeber vorübergehend in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats entsandt wird. Artikel 14 Nr. 2 enthält eine Sonderregelung für Fälle, in denen ein Arbeitnehmer gewöhnlich im Gebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten beschäftigt ist.

Artikel 17 der Verordnung sieht vor, daß zwei oder mehr Mitgliedstaaten (oder die zuständigen Behörden dieser Staaten oder die von diesen Behörden bezeichneten Stellen) im Interesse bestimmter Personen oder Personengruppen Ausnahmen von den Artikeln 13 bis 16 vereinbaren können. An einer solchen Vereinbarung, die auf den vorliegenden Fall angewandt werden könnte, scheint es jedoch zu fehlen.

9 Die niederländische Regierung zieht aus diesem Sachverhalt den Schluß, daß Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 im vorliegenden Fall entweder überhaupt nicht anwendbar sei oder wenigstens keine Vorschrift zur Bestimmung der anwendbaren Rechtsvorschriften enthalte. In einer solchen Situation seien ausschließlich die Mitgliedstaaten dafür zuständig, festzulegen, ob eine Person wie Herr Aldewereld ihren Sozialversicherungssystemen unterworfen sei. Obwohl dies im vorliegenden Fall zu einer (teilweisen) Doppelversicherung führe, weise Titel II keine Regelungslücke auf, da die der Verordnung Nr. 1408/71 zugrunde liegenden Vorschriften — die Artikel 48 bis 51 EG-Vertrag — lediglich die Herstellung der Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft zum Ziele hätten.

10 Ich vermag mich dieser Argumentation nicht anzuschließen. Es kann dahingestellt bleiben, ob bereits der Umstand, daß Herr Aldewereld für ein Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat zu arbeiten begann, das ihn dann in einen Drittstaat entsandte, als ein Gebrauchmachen von dem in Artikel 48 EG-Vertrag gewährleisteten Recht auf Freizügigkeit anzusehen ist, wie dies die italienische Regierung vorgetragen hat. Ausschlaggebend ist jedenfalls, daß die Vorschriften des Titels II der Verordnung Nr. 1408/71 nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein geschlossenes und einheitliches System von Kollisionsnormen bilden. Die Bestimmungen dieses Titels bezwecken unter anderem, daß die Betroffenen dem System der sozialen Sicherheit eines einzigen Mitgliedstaats unterliegen, so daß die Kumulierung anwendbarer nationaler Rechtsvorschriften und die Schwierigkeiten, die sich daraus ergeben können, vermieden werden. Da Herr Aldewereld in den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fällt, muß dies auch für ihn gelten. Die Bestimmung der anwendbaren Rechtsvorschriften muß daher auch im vorliegenden Fall auf der Grundlage von Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 erfolgen.

11 Da die Vorschriften dieses Titels keine Bestimmung enthalten, die sich auf den vorliegenden Fall unmittelbar anwenden ließe, ist zu fragen, ob ihnen eine sachdienliche Lösung im Wege der Auslegung entnommen werden kann. Dabei ist davon auszugehen, daß die Verordnung Nr. 1408/71 im wesentlichen drei Kriterien zur Bestimmung der anzuwendenden Rechtsvorschriften vorsieht — die Anknüpfung an das Recht des Mitgliedstaats, in dem der Arbeitnehmer seiner Beschäftigung nachgeht (im folgenden Beschäftigungsstaat genannt), die Anknüpfung an das Recht des Mitgliedstaats, in dem der Arbeitnehmer wohnt (im folgenden Wohnsitzstaat genannt) und die Anknüpfung an das Recht des Mitgliedstaats, in dem der Arbeitgeber seinen Wohnsitz oder Betriebssitz hat (im folgenden Sitzstaat genannt).

12 Nach Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a sind — wie bereits erwähnt — grundsätzlich die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats maßgeblich. Wäre Herr Aldewereld vor seiner Entsendung nach Thailand zunächst — und sei es nur für kurze Zeit — in Deutschland beschäftigt gewesen, bestünde wohl kaum ein Zweifel daran, daß die deutschen Sozialversicherungsvorschriften anzuwenden wären, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat. Angesichts der Tatsache, daß Herr Aldewereld von seinem Arbeitgeber unmittelbar nach Thailand entsandt wurde, ist das Kriterium des Beschäftigungsstaats im vorliegenden Fall jedoch nicht brauchbar.

13 Eine Situation, in der das Abstellen auf den Beschäftigungsstaat nicht zu sinnvollen Ergebnissen führt, liegt auch der Sonderregelung des Artikels 14 Nr. 2 zugrunde. Diese Vorschrift gilt für diejenigen Fälle, in denen ein Arbeitnehmer gewöhnlich im Gebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten beschäftigt ist.

Nach Artikel 14 Nr. 2 Buchstabe a sind in den von dieser Bestimmung erfaßten Fällen die Rechtsvorschriften des Sitzstaats anzuwenden. Die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaates sind hingegen anzuwenden, wenn der Arbeitnehmer überwiegend in dem Staat beschäftigt ist, in dem er wohnt. Die italienische Regierung scheint aus dieser Vorschrift ableiten zu wollen, daß bei einer Wahl zwischen den Rechtsvorschriften des Sitzstaats und denen des Wohnsitzstaats den zuerst genannten der Vorzug zu geben ist.

14 Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß Artikel 14 Nr. 2 Buchstabe a nur für einen eng umschriebenen Personenkreis gilt, und zwar für Personen, die als Mitglieder des fahrenden oder fliegenden Personals eines Unternehmens beschäftigt sind, das im internationalen Verkehrswesen die Beförderung von Personen oder Gütern im Schienen-, Straßen-, Luft- oder Binnenschiffahrtsverkehr durchführt. Für alle sonstigen Personen gilt Artikel 14 Nr. 2 Buchstabe b. Diese Vorschrift bestimmt, daß die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats anzuwenden sind, wenn der Arbeitnehmer seine Tätigkeit zum Teil im Gebiet dieses Staats ausübt oder wenn er für mehrere Unternehmen oder Arbeitgeber tätig ist, die ihren Sitz oder Wohnsitz im Gebiet mehrerer Mitgliedstaaten haben (Artikel 14 Nr. 2 Buchstabe b, i); wohnt der Arbeitnehmer nicht im Gebiet eines der Mitgliedstaaten, in denen er tätig ist, sind die Rechtsvorschriften des Sitzstaats anzuwenden (Artikel 14 Nr. 2 Buchstabe b, ii).

Dieser Vorschrift zufolge sind also die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats anzuwenden, wenn der Arbeitnehmer auch in diesem Mitgliedstaat tätig ist.

15 Meines Erachtens läßt sich jedoch letztlich keiner der beiden soeben erörterten Vorschriften eine überzeugende Lösung für Fälle der hier vorliegenden Art entnehmen. Feststellen läßt sich allein, daß die Verordnung in den Fällen, in denen das Abstellen auf die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats nicht zu brauchbaren Ergebnissen führt, in einigen Fällen die Vorschriften des Sitzstaats und in anderen Fällen die Vorschriften des Wohnsitzstaats für anwendbar erldärt. Ein allgemeines Prinzip, dem zufolge das eine Kriterium dem anderen grundsätzlich vorzuziehen sei, läßt sich nicht feststellen.

Die Verordnung ist insoweit — wie die Kommission ausgeführt hat — in der Tat neutral. Sie weist in bezug auf Fälle der hier vorliegenden Art eine Lücke auf, die durch eine Auslegung der gesetzlichen Regelung nicht befriedigend gelöst werden kann. Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, daß mehrere Möglichkeiten denkbar sind, die eine angemessene Ausfüllung dieser Lücke erlauben würden. Die Regelung dieser Frage sollte daher letztlich dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Die Kommission hat in ihrer schriftlichen Stellungnahme betont, daß sie sich dessen bewußt ist, daß sie zu diesem Zweck einen entsprechenden Vorschlag auszuarbeiten haben wird.

16 Unter diesen Umständen scheint mir die von der Kommission vorgeschlagene Lösung, dem Arbeitnehmer bis zum Inkrafttreten einer solchen Gesetzgebung die Wahl zwischen der Anwendung der Rechtsvorschriften des Sitzstaats (hier also Deutschlands) und jener der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats (im vorliegenden Fall also der Niederlande) zu lassen, am vernünftigsten. Diese Lösung legt die Entscheidung in die Hände der Person, deren Interessen am unmittelbarsten betroffen sind. Es darf in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, daß Herr Aldewereld selbst in seiner schriftlichen Stellungnahme zum Ausdruck gebracht hat, daß im Falle einer Wahl die Rechtsvorschriften Deutschlands angewandt werden könnten.

Wie ein Blick auf Artikel 16 zeigt, ist die Möglichkeit einer Wahl zwischen den Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten dem System der Verordnung Nr. 1408/71 auch keineswegs fremd. Diese Lösung hat zudem den weiteren Vorteil, die künftige Regelung durch den Gesetzgeber in keiner Weise zu präjudizieren.

C — Schlußantrag

17 Ich schlage Ihnen daher vor, die Frage des Hoge Raad der Nederlanden wie folgt zu beantworten:

Die Vorschriften des Europäischen Gemeinschaftsrechts und insbesondere die in Titel II der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 enthaltenen Bestimmungen verbieten es, daß ein im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnender Arbeitnehmer, der von einem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen beschäftigt wird und seine Tätigkeit ausschließlich außerhalb des Gebietes der Gemeinschaft ausübt, den Sozialversicherungsvorschriften von mehr als einem der betroffenen Mitgliedstaaten unterliegt. Bis zu einer Bestimmung der anwendbaren Rechtsvorschriften durch den Gemeinschaftsgesetzgeber kann der Arbeitnehmer in einem solchen Fall zwischen der Anwendung der Sozialversicherungsvorschriften des einen oder des anderen der betroffenen Mitgliedstaaten wählen.