Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.02.1994 – C-58/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 23. Februar 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die vom Tribunal du travail Brüssel vorgelegten Fragen betreffen die Auslegung von Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko, unterzeichnet am 27. April 1976 in Rabat, geschlossen im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2211/78 des Rates vom 26. September 1978 (im folgenden: das Abkommen).

Im einzelnen fragt das nationale Gericht, ob Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens unmittelbar anwendbar ist und ob Beihilfen für Behinderte in seinen sachlichen Anwendungsbereich fallen.

2 Es ist angezeigt, zunächst den wesentlichen Inhalt des Abkommens und die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften ins Gedächtnis zu rufen.

Ziel des Abkommens ist es, eine globale Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien zu fördern, um zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Marokkos beizutragen (Artikel 1). Diese Zusammenarbeit wird auf wirtschaftlichem, technischem und finanziellem Gebiet (Titel I), auf dem Gebiet des Handelsverkehrs (Titel II) und im Bereich der Arbeitskräfte (Titel III) hergestellt.

Für die hier interessierenden Zwecke sind die Bestimmungen in Titel III von besonderer Bedeutung, die den Bereich der Arbeitskräfte betreffen. Zunächst möchte ich darauf hinweisen, daß nach Artikel 40 jeder Mitgliedstaat den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit, die in seinem Hoheitsgebiet beschäftigt sind, eine Behandlung gewährt, die hinsichtlich der Arbeitsund Entlohnungsbedingungen keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen bewirkt. Nach Artikel 41 Absatz 1, um dessen Auslegung im vorliegenden Verfahren ersucht wird, ist sodann vorbehaltlich der folgenden Absätze den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eine Behandlung zu gewähren, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, in denen sie beschäftigt sind, bewirkt. In den folgenden Absätzen werden geregelt: die Zusammenrechnung von in den einzelnen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungs- bzw. Aufenthaltszeiten in bezug auf verschiedene Leistungen für die marokkanischen Staatsangehörigen (Absatz 2), die Gewährung von Familienzulagen für ihre innerhalb der Gemeinschaft wohnenden Familienangehörigen (Absatz 3) und der freie Transfer von Altersrenten nach Marokko (Absatz 4). Die Regelungen in Artikel 41 Absätze 1, 3 und 4 sind von der Voraussetzung der Gegenseitigkeit gegenüber den in Marokko beschäftigten Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten abhängig (Absatz 5). Schließlich sei darauf hingewiesen, daß Artikel 42 Absatz 1 den Kooperationsrat ermächtigt, die Bestimmungen zur Gewährleistung der Anwendung der in Artikel 41 niedergelegten Grundsätze zu erlassen. Zu den im vorliegenden Verfahren erheblichen nationalen Rechtsvorschriften sei bemerkt, daß zur maßgeblichen Zeit Artikel 4 des Gesetzes vom 27. Februar 1987 anwendbar war, wonach Leistungen für Behinderte belgischen Staatsbürgern, politischen Flüchtlingen und Staatenlosen vorbehalten blieben. Diese Regelung wurde mit Gesetz vom 20. Juli 1991 geändert, das im Kern die in Rede stehenden Leistungen auch auf alle Personen ausdehnte, die in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1991 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, fallen.

3 Ich komme nun zu dem Sachverhalt, der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegt. Herr Yousfi, ein marokkanischer Staatsangehöriger, der in Belgien geboren ist und wohnt, erlitt im Juli 1984 einen Arbeitsunfall er lebt zur Zeit in Brüssel, und sein Vater, ein Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit, gewährt ihm Unterhalt.

Auf die Weigerung der zuständigen belgischen Behörden hin, ihm Leistungen für Behinderte im Sinne des genannten Gesetzes vom 27. Februar 1987 zu gewähren, die mit seiner marokkanischen Staatsangehörigkeit begründet wurde, hat Herr Yousfi beim Tribunal du travail Brüssel Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, daß er aufgrund von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens einen Anspruch auf die beantragten Leistungen habe. Für seine Ansicht berief er sich insbesondere auf das Urteil Kziber, in dem der Gerichtshof bei der Auslegung der in Rede stehenden Bestimmung deren unmittelbare Anwendbarkeit festgestellt und ferner entschieden hat, daß der Begriff der sozialen Sicherheit in diesem Artikel analog zu dem gleichen Begriff in der Verordnung Nr. 1408/71 zu verstehen ist.

Das nationale Gericht hält die Verweisung auf das genannte Urteil zwar für begründet, es hat jedoch eine Vorlage an den Gerichtshof als erforderlich erachtet, um zu bestimmen, ob Leistungen für Behinderte, wie sie in der belgischen Regelung vorgesehen sind, unter den Begriff der sozialen Sicherheit und somit in den Geltungsbereich von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens fallen. Es hat ferner die Frage gestellt, ob eine solche Vorschrift im nationalen Recht unmittelbar anwendbar ist, und zwar, wie aus dem Vorlagebeschluß hervorgeht, da es von der Voraussetzung ausgeht, daß sich der Begriff der unmittelbaren Anwendbarkeit von demjenigen der unmittelbaren Wirkung unterscheidet.

Zur unmittelbaren Anwendbarkeit von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens

4 Ich halte es jedoch für angebracht, ohne mich allerdings lange mit einer Erörterung aufzuhalten, die den Charakter einer dialektischen Übung annehmen könnte und die es verdiente, anderenorts vertieft zu werden, einige kurze Bemerkungen zu dem angeblichen Unterschied zwischen unmittelbarer Anwendbarkeit und unmittelbarer Wirkung vorauszuschicken, der in der Lehre nicht gerade unbekannt ist.

Es ist nämlich die Ansicht vertreten worden, daß der Begriff der unmittelbaren Anwendbarkeit bedeute, daß die Bestimmung keiner weiteren Maßnahme zur Umsetzung in das nationale Recht bedürfe, die unmittelbare Wirkung dieser Bestimmung dagegen ihre Eignung, unmittelbar in der Person des einzelnen Rechte und Pflichten entstehen zu lassen, bedeute und daher auf die Möglichkeit — des einzelnen — hinauslaufe, die subjektive Rechtsstellung aufgrund des Gemeinschaftsrechts, deren er sich berühme, unmittelbar vor dem nationalen Gericht geltend zu machen.

Unter diesem Blickwinkel würde die unmittelbare Anwendbarkeit eine Eigenschaft der Handlungen, oder genauer, der Bestimmungen darstellen, die, um Wirkung zu entfalten, keiner weiteren internen Umsetzungsmaßnahme bedürfen. Die unmittelbare Wirkung hingegen wäre ein Merkmal derjenigen Bestimmungen (unabhängig davon, ob sie in Verordnungen, Richtlinien oder auch, wie im vorliegenden Fall, in internationalen Übereinkünften, deren Partei die Gemeinschaft ist, enthalten sind), die Beziehungen abschließend regeln, die von dem einzelnen abhängen, dem sie Rechte verleihen, auf den sich dieser unmittelbar vor den nationalen Gerichten berufen kann.

In diesem Zusammenhang kann ich mich auf die Bemerkung beschränken, daß sich eine solche Unterscheidung in der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht findet, in der die beiden Ausdrücke vielmehr unterschiedslos (oft innerhalb ein und desselben Urteils) für Bestimmungen verwendet werden, die zugunsten des einzelnen subjektive Rechtsstellungen entstehen lassen, die gerichtlich unmittelbar geschützt werden können. Die außerordentliche Vielfalt der Begriffe (unmittelbare Anwendbarkeit, unmittelbare Wirkung und sogar unmittelbare Wirksamkeit), die der Gerichtshof zur Bezeichnung des in Rede stehenden Phänomens benutzt, bietet also Anlaß, festzuhalten, daß der Unterschied zwischen den in Rede stehenden Begriffen zumindest in der Rechtsprechung nur terminologischer, nicht auch inhaltlicher Art ist.

Die Ansicht, die mir als vernünftigste erscheint, weil sie am wenigsten weit geht, ist, daß die verschiedenen hier angeführten Ausdrücke nur einer unterschiedlichen Gewichtung entsprechen: Mit dem Ausdruck unmittelbare Anwendbarkeit wird das Gewicht auf eine Eigenschaft der Rechtsvorschrift gelegt, während mit dem Ausdruck unmittelbare Wirkung der Einfluß der Rechtsvorschrift auf die Rechtsstellung des Adressaten hervorgehoben wird.

5 Dies vorausgeschickt, möchte ich darauf hinweisen, daß der Gerichtshof im Urteil Kziber zunächst die Voraussetzungen aufgeführt hat, denen eine Bestimmung in einem Abkommen genügen muß, um unmittelbare Wirkung zu entfalten, und daß er dann außerordentlich klar festgestellt hat, daß Artikel 41 Absatz 1 sowohl seinem Wortlaut nach als auch dem Sinn und Zweck des Abkommens nach, zu dem er gehört, geeignet ist, unmittelbar angewandt zu werden (Randnr. 23).

Im vorliegenden Verfahren ist in Abrede gestellt worden, daß die in Rede stehende Rechtsvorschrift unmittelbar anwendbar sein könnte, und der Gerichtshof ist, insbesondere von der deutschen Regierung, ausdrücklich gebeten worden, seine Rechtsprechung in diesem Punkt zu überdenken. Die meisten Argumente für diese Ansicht sind jedoch im Urteil Kziber erschöpfend untersucht worden, in dem der Gerichtshof demnach bereits eine Antwort auf die verschiedenen Einwände gegeben hat, die erhoben worden sind, um darzutun, daß Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens keine unmittelbare Wirkung entfalte.

6 Tatsächlich möge zu dem Vorbringen, daß Art und Gegenstand des Abkommens es nicht gestatteten, seine Bestimmungen als mit unmittelbarer Wirkung ausgestattet anzusehen, der Hinweis genügen, daß der Gerichtshof ausdrücklich anerkannt hat, daß der Umstand, daß das Abkommen nicht auf eine Assoziierung oder einen zukünftigen Beitritt Marokkos zu den Gemeinschaften [abzielt], ... die unmittelbare Anwendbarkeit einiger seiner Bestimmungen nicht auszuschließen [vermag] (Randnr. 21). Der Gerichtshof hat auch die Meinung als unbegründet erachtet, daß das Diskriminierungsverbot in Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens nur vorbehaltlich der folgenden Absätze gelte. Er hat hierzu ausgeführt, daß das Diskriminierungsverbot zwar für die Zusammenrechnung von Zeiten, die Gewährung von Familienzulagen und den Transfer von Renten nach Marokko nur in den Grenzen der in den Absätzen 2, 3 und 4 des Artikels 41 festgelegten Voraussetzungen gewährleistet sei, daß dieser Vorbehalt ... dagegen nicht so verstanden werden [darf], daß er dem Diskriminierungsverbot seine Unbedingtheit bei allen anderen Fragen nimmt, die sich im Bereich der sozialen Sicherheit stellen (Randnr. 18). Zu dem Vorbringen, daß das Diskriminierungsverbot, wie sich aus Artikel 42 Absatz 1 entnehmen lasse, jedenfalls unter der Bedingung des Erlasses von Durchführungsbestimmungen durch den Kooperationsrat stehe, hat der Gerichtshof sodann ausgeführt, daß die Rolle dieser Bestimmung darin bestehe, die Beachtung des Diskriminierungsverbots zu erleichtern, sie kann jedoch nicht so aufgefaßt werden, als ob sie die unmittelbare Anwendung des Diskriminierungsverbots von einer Bedingung abhängig machen würde (Randnr. 19).

7 Ferner ist im vorliegenden Verfahren vorgetragen worden, aus dem Briefwechsel betreffend die in der Gemeinschaft beschäftigten marokkanischen Arbeitnehmer ergebe sich, daß die Vertragsparteien nicht beabsichtigt hätten, der betreffenden Bestimmung unmittelbare Wirkung beizulegen, und eine gegenteilige Äußerung des Gerichtshofes könne die Stellung der Mitgliedstaaten im Zeitpunkt des Abschlusses ähnlicher Übereinkünfte, zu denen das neue entsprechende Abkommen mit Marokko gehöre, nachteilig beeinflussen.

Hierzu möge der Hinweis genügen, daß in dem fraglichen Briefwechsel lediglich noch anzuberaumende Gespräche vorgesehen werden, in denen unter Berücksichtigung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften die Möglichkeiten für weitere Fortschritte in der Gleichstellung der Arbeitnehmer der Gemeinschaft und der Arbeitnehmer aus Drittländern sowie ihrer Familienangehörigen in bezug auf die Lebens-und Arbeitsbedingungen geprüft sowie die soziokulturellen Probleme, die demnach nicht in den Anwendungsbereich des Abkommens fallen, erörtert werden sollen. Zu dem Vorbringen, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes durch die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung einiger genauer und unbedingter Bestimmungen des Abkommens geeignet sei, den Inhalt der Kooperationsabkommen, deren Abschluß bevorstehe, nachteilig zu beeinflussen, möchte ich nur bemerken, daß die vom Gerichtshof vorzunehmende Auslegung jedenfalls weder davon abhängen kann noch darf, ob sie den Mitgliedstaaten genehm ist.

Abschließend bin ich der Ansicht, daß das Ergebnis, zu dem der Gerichtshof im Urteil Kziber in bezug auf die unmittelbare Anwendbarkeit oder — wenn man dies vorzieht — der unmittelbaren Wirkung von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens gelangt ist, durch die in der vorliegenden Rechtssache abgegebenen Erklärungen nicht in Frage gestellt werden kann.

Zur Bedeutung des Artikels 41 Absatz 1 des Abkommens

8 Im Urteil Kziber hat der Gerichtshof weiter festgestellt, daß [d]er Begriff der sozialen Sicherheit in Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens ... analog zu dem gleichen Begriff zu verstehen [ist], der in der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ... aufgeführt ist (Randnr. 25) und daß der Begriff des Arbeitnehmers in Artikel 41 Absatz 1 sowohl aktive Arbeitnehmer als auch solche Arbeitnehmer umfaßt, die aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden sind, nachdem sie das für die Gewährung einer Altersrente erforderliche Alter erreicht haben oder nachdem bei ihnen eines der Risiken eingetreten ist, das Anspruch auf Leistungen im Rahmen anderer Zweige der sozialen Sicherheit eröffnet (Randnr. 27).

Nach ihrem Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b gilt die Verordnung Nr. 1408/71 für alle Leistungen bei Invalidität einschließlich der Leistungen, die zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind. Daraus folgt, daß Herr Yousfi, da er wegen eines Arbeitsunfalls arbeitsunfähig ist, mit vollem Recht in den Geltungsbereich von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens fällt.

Da der Begriff der sozialen Sicherheit in bezug auf die Verordnung Nr. 1408/71 und in Verbindung mit Artikel 41 des Abkommens gleich auszulegen ist, bleibt nur noch zu prüfen, ob Leistungen für Behinderte unter den Begriff der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 und somit in den sachlichen Geltungsbereich von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens fallen.

9 Hierzu sei darauf hingewiesen, daß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71, der die Zweige der sozialen Sicherheit aufführt, für die die Verordnung gilt, in der zur maßgebenden Zeit geltenden Fassung die Leistungen für Behinderte nicht erwähnte. Hierzu ist zunächst auszuführen, daß diese Bestimmung von ihrem Geltungsbereich ausdrücklich den Bereich der Sozialhilfe und der Fürsorge ausschloß (Artikel 4 Absatz 4).

Jetzt hat sich die Lage geändert. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92 des Rates vom 30. April 1992, zur Änderung der Verordnung Nr. 1408/71 sind in der Verordnung auch beitragsunabhängige Leistungen ausdrücklich aufgeführt, und sie werden, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, in den Bereich der sozialen Sicherheit aufgenommen. Durch die Verordnung Nr. 1247/92 ist nämlich nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 ein Absatz 2a eingefügt worden; danach erstreckt sich der sachliche Geltungsbereich der Verordnung auch auf beitragsunabhängige Sonderleistungen, die unter andere als die in Absatz 1 erfaßten oder die nach Absatz 4 ausgeschlossenen Rechtsvorschriften oder Systeme fallen, sofern sie a) entweder in Versicherungsfällen, die den in Absatz 1 Buchstaben a) bis h) aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden oder b) allein zum besonderen Schutz der Behinderten bestimmt sind.

Im Hinblick darauf, daß eine solche Änderung erst nach dem hier maßgebenden Zeitpunkt eingetreten ist, haben die Regierungen, die im vorliegenden Verfahren Erklärungen abgegeben haben, geltend gemacht, zum einen sei eine solche Bestimmung jedenfalls nicht auf die Situation von Herrn Yousfi anwendbar und zum anderen genüge der Umstand, daß eine solche Bestimmung erst vor kurzem in die Verordnung Nr. 1408/71 aufgenommen worden sei, für sich, um darzutun, daß solche Leistungen vorher vom sachlichen Geltungsbereich der Verordnung ausgeschlossen gewesen seien.

10 Diese Auffassung kann nicht geteilt werden. Es möge hierzu der Hinweis genügen, daß in der Verordnung Nr. 1247/92 die Einfügung des Absatzes 2a als erforderlich erachtet worden ist, um der Rechtsprechung des Gerichtshofes Rechnung zu tragen, wonach bestimmte Leistungen aus nationalen Rechtsvorschriften ihren persönlichen Anwendungsbereich, ihren Zielen und den Einzelheiten ihrer Anwendung nach gleichzeitig sowohl in die Kategorie der sozialen Sicherheit als auch in die der Sozialhilfe fallen können (dritte Begründungserwägung).

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes fallen Leistungen für Körperbehinderte wegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b, der ausdrücklich die Leistungen bei Invalidität aufführt, in den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71. Der Gerichtshof ist zu diesem Ergebnis aufgrund der Annahme gelangt, daß Rechtsvorschriften über die Gewährung von Beihilfen an Körperbehinderte in Wirklichkeit eine doppelte Aufgabe [erfüllen]: Einerseits sollen sie Behinderten, die völlig außerhalb des Systems der sozialen Sicherheit stehen, ein Existenzminimum gewährleisten, andererseits den Empfängern von Leistungen der sozialen Sicherheit, die dauernd arbeitsunfähig sind, ein zusätzliches Einkommen sichern, und daß für einen Arbeitnehmer oder Selbständigen, der aufgrund einer früheren Berufstätigkeit bereits dem System der sozialen Sicherheit des Staates, dessen Rechtsvorschriften in Anspruch genommen werden, angehört, die genannten Rechtsvorschriften dem Bereich der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 51 EWG-Vertrag und den dazu ergangenen Durchführungsvorschriften zugerechnet werden [müssen], selbst wenn sie für andere Gruppen von Begünstigten anders einzuordnen sein sollten

11 Letztlich kann meines Erachtens im Lichte der angeführten Rechtsprechung kein Zweifel daran bestehen, daß eine nationale Rechtsvorschrift der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art auch dann, wenn sie unter Berücksichtigung verschiedener Merkmale (beitragsunabhängiger Charakter) Unterstützungscharakter hat, in den Bereich der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1408/71 aufzunehmen ist, sofern der Antragsteller Arbeitnehmer im Sinne dieser Verordnung ist.

Da der Begriff der sozialen Sicherheit in Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens analog zu dem Begriff auszulegen ist, der in der Verordnung Nr. 1408/71 aufgeführt ist, gilt dies auch für Antragsteller marokkanischer Staatsangehörigkeit, die die Arbeitnehmer-Eigenschaft im Sinne und für die Zwecke der einschlägigen Bestimmungen des Abkommens besitzen.

12 Nach alledem schlage ich daher vor, die vom Tribunal du travail Brüssel gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:

Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko, unterzeichnet am 27. April 1976 in Rabat, geschlossen im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2211/78 des Rates vom 26. September 1978, ist so auszulegen, daß es danach einem Mitgliedstaat untersagt ist, einem in seinem Hoheitsgebiet wohnenden Arbeitnehmer die in seinen Rechtsvorschriften vorgesehenen Leistungen für Behinderte deswegen zu versagen, weil die fragliche Person die marokkanische Staatsangehörigkeit besitzt.