Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.04.1994 – C-314/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 19. April 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Im vorliegenden Verfahren stellt sich erneut die Frage der Vereinbarkeit der französischen Rechtsvorschriften über die Zulassung {agrément) von Endgeräten mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere mit Artikel 30 EWG-Vertrag sowie mit der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission vom 16. Mai 1988 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikations-Endgeräte.

Die streitige nationale Regelung, mit der sich der Gerichtshof zum Teil bereits in den Urteilen Decoster und Taillandier zu befassen hatte, ist im Dekret Nr. 85-712 vom 11. Juli 1985 sowie im Gesetz Nr. 89-1008 vom 31. Dezember 1989 enthalten. Lassen Sie mich ihre wesentlichen Bestandteile darlegen.

Das Dekret Nr. 85-712 bestimmt in den Artikeln 1 und 2, daß die für den Inlandsmarkt hergestellten, zum Zweck des Verkaufs bereit gehaltenen, zum Kauf angebotenen oder vertriebenen Endgeräte einer Reihe von technischen und Sicherheitsvorschriften entsprechen müssen, die in den Artikeln 3 und 4 dieses Dekrets aufgezählt werden. Artikel 6 verpflichtet die Hersteller, Importeure und Vertreiber solcher Apparate, deren Konformität mit den Vorschriften der Artikel 3 und 4 nachzuweisen. Die Konformität kann entweder mittels einer nach dem Gesetz über das Post- und Fernmeldewesen erteilten Zulassung oder mittels anderer als gleichwertig anerkannter Belege nachgewiesen werden. Artikel 7 schließlich regelt die Strafen für Personen, die gegen die Verpflichtung zum Nachweis der Konformität der Endgeräte verstoßen.

Das Gesetz Nr. 89-1008 enthält in Artikel 8 ein bußgeldbewehrtes Verbot der Werbung für Endgeräte, die an das staatliche Telekommunikationsnetz angeschlossen werden können und nicht den vorgeschriebenen Konformitätsnachweis besitzen.

2 Der Sachverhalt. Herr Rouffeteau und Herr Badia, die Angeklagten des Ausgangsverfahrens, sind im Gebiet von Reims tätige Kaufleute. Beide werden beschuldigt, unter Verstoß gegen die Bestimmungen des Dekrets Nr. 85-712 nicht zugelassene und nicht mit einem anderen Konformitätsnachweis versehene Geräte vertrieben zu haben. Dem Angeklagten Rouffeteau wird außerdem vorgeworfen, unter Verstoß gegen Artikel 8 des Gesetzes Nr. 89-1008 für solche Geräte geworben zu haben.

Vor dem innerstaatlichen Gericht haben sich die Angeklagten u. a. damit verteidigt, daß die genannten nationalen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar seien. Nach ihrer Ansicht ist das in den französischen Rechtsvorschriften enthaltene Erfordernis der Zulassung der Apparate insbesondere dann nicht zu rechtfertigen, wenn die in Verkehr gebrachten (oder beworbenen) Apparate nicht für den Anschluß an das öffentliche Telefonnetz, sondern zur Wiederausfuhr aus dem nationalen Hoheitsgebiet bestimmt sind.

Aufgrund dieser Einwände hat das Gericht das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Frage ersucht, ob Artikel 30 EWG-Vertrag und die Richtlinie 88/301/EWG nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, die die Einfuhr, den Besitz zum Zweck des Verkaufs und den Vertrieb nicht zugelassener Endgeräte verbieten, ohne eine Ausnahme für den Fall vorzusehen, daß der Importeur, der Besitzer oder der Händler klar angibt, daß die Geräte nur zur Wiederausfuhr und nicht zum Anschluß an das öffentliche Netz bestimmt sind.

Der Gegenstand der Vorlagefrage

3 Die vom Gericht gestellte Frage erfordert einige kurze Klarstellungen. Zunächst könnte ihre Formulierung Anlaß zu der Annahme geben, daß das Gericht den Gerichtshof nur nach der Rechtmäßigkeit des (im Dekret Nr. 85-712 enthaltenen) Verbots des Vertriebs nicht zugelassener Geräte fragt und nicht auch nach der des (in Artikel 8 des Gesetzes Nr. 89-1008 enthaltenen) Verbots der Werbung für solche Geräte. Es ist jedoch offensichtlich, daß beide Aspekte untrennbar miteinander verbunden sind. Das Werbeverbot ergänzt das Vertriebsverbpt und soll dessen Wirksamkeit erhöhen. Außerdem ist, wie gesagt, die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Werbeverbots für die Beurteilung der Rechtsstellung eines der beiden Angeklagten — Herrn Rouffeteau — unabdingbar, da ihm gerade auch ein Verstoß gegen Artikel 8 des Gesetzes Nr. 89-1008 zur Last gelegt wird. Im Hinblick auf diese Erwägungen und um dem Gericht eine zur Entscheidung des ihm vorliegenden Rechtsstreits nützliche Antwort geben zu können, halte ich es für erforderlich, daß sich der Gerichtshof ausdrücklich nicht nur zur Rechtmäßigkeit des Verbots des Vertriebs nicht zugelassener (zur Wiederausfuhr bestimmter) Geräte gemäß dem Dekret Nr. 85-712 äußert, sondern auch zum Verbot der Werbung für diese Geräte gemäß dem Gesetz Nr. 89-1008.

4 Ferner geht aus der Vorlageentscheidung hervor, daß die Angeklagten des Ausgangsverfahrens unter Berufung auf ein (nicht näher präzisiertes) Dokument der Kommission die Rechtmäßigkeit eines Zulassungserfordernisses für Geräte in Frage gestellt haben, die im allgemeinen nicht zum Anschluß an das öffentliche Netz bestimmt sind, also sowohl für Geräte, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind, als auch für Geräte, die zum Anschluß an private Netze bestimmt sind. Während des gesamten Verfahrens ist jedoch niemals geltend gemacht worden, daß die streitigen Geräte innerhalb privater Netze verwendet worden seien oder verwendet werden könnten. Insbesondere hat das vorlegende Gericht seine Frage allein auf wiederausgeführte Geräte beschränkt, ohne die verschiedenen Probleme anzusprechen, die bei Geräten auftreten, die zum Betrieb in privaten Netzen bestimmt sind. Im übrigen haben sich sowohl die Kommission als auch die französische Regierung auf die Prüfung der Frage beschränkt, ob die Erstreckung des Zulassungserfordernisses auf Endgeräte, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind, rechtmäßig ist. Es erscheint mir daher im vorliegenden Fall angebracht, mich nur zu diesem Gesichtspunkt zu äußern und die Frage der Rechtmäßigkeit der Einbeziehung von Endgeräten, die zum Anschluß an private Netze bestimmt sind, in das Zulassungserfordernis — von einigen nachfolgenden Klarstellungen abgesehen — offen zu lassen.

5 Der Vollständigkeit halber ist schließlich darauf hinzuweisen, daß die Angeklagten im Rahmen des Ausgangsverfahrens noch einen weiteren Vorwurf gegen die streitige nationale Regelung erhoben haben. Ihrer Ansicht nach haben die französischen Behörden die technischen Spezifikationen und die Zulassungsverfahren für Endgeräte nicht innerhalb der in der Richtlinie 88/301 vorgeschriebenen Fristen festgelegt. Das vorlegende Gericht hat diesen Einwand jedoch als nicht stichhaltig zurückgewiesen und ausgeführt, daß die genannten Spezifikationen und die sich daraus ergebenden Verfahren bereits in einem Avis zur Anwendung des Dekrets Nr. 85-712 enthalten gewesen seien, der im Amtsblatt der Französischen Republik vom 1. November 1985 veröffentlicht (und im Oktober 1991 ergänzt) worden sei.

6 Unter Berücksichtigung dieser Klarstellungen komme ich zu dem Schluß, daß die Vorlagefrage wie folgt lauten sollte: Stehen die Richtlinie 88/301 und Artikel 30 EWG-Vertrag nationalen Rechtsvorschriften entgegen, die wie die im französischen Dekret Nr. 85-712 sowie im französischen Gesetz Nr. 89-1008 enthaltenen sowohl den Vertrieb nicht zugelassener Endgeräte als auch die Werbung für sie verbieten, ohne eine Ausnahme von diesen Verboten für den Fall vorzusehen, daß der Händler den Käufer klar darauf hingewiesen hat, daß die genannten Geräte zur Wiederausfuhr bestimmt sind und aus diesem Grund nicht zum Anschluß an das nationale Telekommunikationsnetz verwendet werden können? In den folgenden Ausführungen wird die Frage zunächst im Hinblick auf die Richtlinie 88/301 und anschließend im Hinblick auf Artikel 30 EWG-Vertrag geprüft.

Zur Richtlinie 88/301/EWG

7 Die Richtlinie 88/301 enthält im Ergebnis keine speziell für die Entscheidung der vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Frage relevanten Vorschriften. Gegenstand der von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 90 Absatz 3 EWG-Vertrag erlassenen Richtlinie ist die Verbesserung der Bedingungen für einen wirksamen Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikations-Endgeräte. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie im wesentlichen folgendes vor: die Aufhebung besonderer oder ausschließlicher Rechte, die die Mitgliedstaaten den Fernmeldeverwaltungen gewährt haben (Artikel 2); das Recht der Wirtschaftsteilnehmer — vorbehaltlich der Beachtung einiger grundlegender Anforderungen—, Endgeräte einzuführen, zu vertreiben, einzurichten und in Betrieb zu setzen (Artikel 3); die Zugänglichkeit der Netzanschlüsse des öffentlichen Netzes für die Benutzer (Artikel 4); die Übermittlung der technischen Spezifikationen und der allgemeinen Zulassungsverfahren an die Kommission sowie ihre Veröffentlichung (Artikel 5); die Trennung der wirtschaftlichen Tätigkeit von den Regelungs- und Kontrollaufgaben im Bereich der Telekommunikation (Artikel 6); die Möglichkeit zur Kündigung von Miet-und Wartungsverträgen für Endgeräte mit einer Frist von einem Jahr (Artikel 7); die Mitteilung der Entwürfe für die technischen Spezifikationen und Zulassungsregeln an die Kommission (Artikel 8); die Übermittlung eines jährlichen Berichts zur Durchführung der Bestimmungen der Artikel 2, 3, 4, 6 und 7 (Artikel 9).

Aus dieser Regelung ergibt sich, daß die Richtlinie zwar das Recht der Wirtschaftsteilnehmer zur Einfuhr und zum Vertrieb der Endgeräte anerkennt (Artikel 3), daß sie aber auch das Recht der Mitgliedstaaten nicht antastet, diese Geräte einer Kontrolle der Einhaltung gewisser grundlegender Anforderungen zu unterziehen, die sich vor allem auf die Sicherheit der Benutzer und Betreiber sowie die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des öffentlichen Telekommunikationsnetzes beziehen (Anforderungen, die in Artikel 2 Nr. 17 der Richtlinie 86/361/EWG des Rates anerkannt werden, auf den Artikel 3 der Richtlinie 88/301 ausdrücklich verweist). Der Richtlinie (vor allem den Artikeln 5 und 8) ist ferner zu entnehmen, daß diese Konformitätsprüfung anhand von Zulassungsverfahren durchgeführt wird, die von den Mitgliedstaaten und — bis zur Verwirklichung der Harmonisierung auf europäischer Ebene — auf der Grundlage nationaler technischer Spezifikationen festgelegt werden.

8 Die Richtlinie beruht somit auf der Prämisse, daß die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung einiger im Interesse der Allgemeinheit liegender Anforderungen, die voll und ganz mit der Rechtsordnung der Gemeinschaft in Einklang stehen, über die Möglichkeit zur Zulassung der Endgeräte verfügen. Speziell im Hinblick auf die Zulassung beschränkt sich die Richtlinie lediglich auf die Aufstellung zweier Voraussetzungen: i) die Kommission und Dritte müssen über die technischen Spezifikationen und die Zulassungsverfahren gebührend informiert werden (vgl. Artikel 5 und 8); ii) die Festschreibung der Spezifikationen und die Kontrolle ihrer Anwendung sowie die Zulassung müssen von einer Stelle vorgenommen werden, von der die im Bereich der Telekommunikation Waren und/oder Dienstleistungen anbietenden öffentlichen oder privaten Unternehmen unabhängig sind (vgl. Artikel 6).

9 Die Richtlinie enthält dagegen keine Bestimmungen über den Umfang der von den Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Konformität der Geräte mit den obengenannten grundlegenden Anforderungen eingeführten Zulassungspflicht. Sie ermöglicht somit nicht die Feststellung, ob ein Mitgliedstaat auch in bezug auf Geräte, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind, die Zulassung vorschreiben kann. Überdies enthält die Richtlinie natürlich keine Bestimmungen über die Werbung für die Geräte, gleichgültig ob sie zugelassen sind oder nicht. Folglich ist festzustellen, daß sich die vom nationalen Gericht aufgeworfene Frage mit Hilfe der Bestimmungen der Richtlinie nicht beantworten läßt, sondern vielmehr unter Heranziehung der aus dem Primärrecht und insbesondere aus Artikel 30 EWG-Vertrag ableitbaren Grundsätze zu behandeln ist.

Zu Artikel 30 EWG-Vertrag

10 Die nachfolgende Prüfung ist kurz gesagt wie folgt gegliedert:

a) Die streitigen nationalen Rechtsvorschriften behindern die innergemeinschaftlichen Einfuhren nicht.

b) Falls eine solche Behinderung vorliegen sollte, wäre sie jedenfalls im Hinblick auf die Notwendigkeit der Gewährleistung zwingender Erfordernisse, die mit der Rechtsordnung der Gemeinschaft voll und ganz in Einklang stehen, verhältnismäßig.

c) Hilfsweise, wenn der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, daß die streitigen Rechtsvorschriften eine gemäß Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme gleicher Wirkung darstellen, müßte deutlich gemacht werden, daß Artikel 30 nur auf die Einfuhr von Gütern aus anderen Mitgliedstaaten anwendbar ist und nicht auf die Einfuhr aus Drittländern.

a) Die streitigen nationalen Rechtsvorschriften behindern die innergemeinschaftlichen Einfuhren nicht

11 Zunächst erscheint es im vorliegenden Fall sehr zweifelhaft, ob die Anwendung der in Rede stehenden nationalen Bestimmungen zu einer Behinderung der Einfuhren führen kann, die als solche nach Artikel 30 verboten ist. Um zu dem Ergebnis zu kommen, daß eine solche Behinderung vorliegt oder vorliegen kann, muß man nämlich von einer Annahme ausgehen, die mir offen gestanden mehr theoretisch als realistisch zu sein scheint. Die Annahme lautet wie folgt: i) Im allgemeinen (und dies ist der einzige Gesichtspunkt, den man als gegeben ansehen könnte) macht die Verpflichtung zur Zulassung der Endgeräte als Voraussetzung für ihren Verkauf oder auch nur die Werbung für sie ihren Vertrieb schwieriger oder aufwendiger, ii) Folglich behindert die Aufstellung dieses Erfordernisses für wie der ausgeführte Endgeräte deren Verkauf, iii) Das Hindernis für den Verkauf von Endgeräten, die speziell und ausschließlich zur Wiederausfuhr bestimmt sind, kann seinerseits die Einfuhren von Endgeräten mit dieser speziellen und ausschließlichen Zweckbestimmung verringern. Wenn das Zulassungserfordernis dagegen für wiederausgeführte Geräte nicht gelten würde, könnte man davon ausgehen, daß dies die Einfuhr von Endgeräten zur Wiederausfuhr fördern würde.

12 Diese komplexe Hypothese beruht jedoch auf der Annahme, daß ein Interesse an der Einfuhr von Endgeräten in einen Mitgliedstaat besteht, die, gerade weil sie nicht zugelassen sind, keinesfalls auf dem Inlandsmarkt verkauft, sondern nur wiederausgeführt werden können. Eine solche Annahme erscheint jedoch wenig plausibel. Denn welches Interesse hat ein Händler, der zum normalen Vertriebssystem gehört, am Erwerb von Erzeugnissen, die per definitionem auf dem Inlandsmarkt (d. h. an seine gewöhnliche Kundschaft) nicht weiterverkauft werden können?

13 Angesichts dieser Erwägungen läßt sich unter Bezugnahme auf das Urteil Krantz feststellen, daß im vorliegenden Fall der Bestand eines Hindernisses für innergemeinschaftliche Einfuhren derart ungewiß und von nur mittelbarer Bedeutung ist, daß er die Möglichkeit der Anwendung von Artikel 30 EWG-Vertrag auf die streitigen nationalen Rechtsvorschriften von vornherein ausschließt.

14 Dieses Ergebnis kann durch die Erwägung gestützt werden, daß die französischen Rechtsvorschriften — soweit sie tatsächlich (wieder)ausgeführte Erzeugnisse zum Gegenstand haben — sich eher für eine Prüfung im Rahmen von Artikel 34 EWG-Vertrag eignen würden als für eine Prüfung im Rahmen von Artikel 30. Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in der Rechtssache C-80/92, Kommission/Belgien, die Rechtmäßigkeit belgischer Rechtsvorschriften in Frage gestellt hatte, die einige zur Ausfuhr bestimmte Endgeräte nicht von der Zulassungspflicht ausgenommen hatten, und sich dabei speziell auf Artikel 34 EWG-Vertrag stützte.

b) Eine sich aus den streitigen Rechtsvorschriften etwa ergebende Behinderung ist jedenfalls eine verhältnismäßige Behinderung

15 Wenn man zu dem Ergebnis kommt, daß die französischen Rechtsvorschriften den Handelsverkehr im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag behindern können, ist zu prüfen, ob diese Behinderung im Hinblick auf zwingende Erfordernisse, die mit den Zielen der Rechtsordnung der Gemeinschaft in Einklang stehen, verhältnismäßig ist.

16 Fassen wir die Standpunkte der Parteien kurz zusammen. Die Kommission und die französische Regierung sind beide der Auffassung, daß die Pflicht zur Zulassung der Endgeräte grundsätzlich mit Artikel 30 EWG-Vertrag vereinbar sei, weil sie zur Gewährleistung der Konformität dieser Geräte mit einer Reihe grundlegender Anforderungen, die sich insbesondere auf die Sicherheit der Benutzer und den ordnungsgemäßen Betrieb des öffentlichen Telekommunikationsnetzes bezögen, unabdingbar sei.

17 Unterschiedliche Auffassungen bestehen wie gesagt nur hinsichtlich des Umfangs, den diese Pflicht haben sollte. Nach Ansicht der Kommission darf sich die Zulassungspflicht nicht auf die Geräte erstrecken, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind und die deshalb im nationalen Hoheitsgebiet keine Schäden verursachen und den Betrieb des nationalen Telekommunikationsnetzes nicht stören können. Die Kommission hält es insoweit für ausreichend, daß der Händler verpflichtet wird, die Bestimmung des Erzeugnisses eindeutig anzugeben und jede weitere geeignete Maßnahme zu treffen, um den Käufer darüber zu informieren, daß das Gerät keine Zulassung besitzt und daher nicht im Inland verwendet werden darf. Diese Vorkehrungen gestatteten den Vertrieb nicht zugelassener, zur Wiederausfuhr bestimmter Geräte und ließen im übrigen die Verantwortlichkeit des Käufers für eine etwaige unzulässige Nutzung des Gerätes unberührt. Eine entsprechende Vorgehensweise, die die Richtigkeit dieses Verständnisses von Artikel 30 bestätige, sei in der Richtlinie 91/263 des Rates gewählt worden.

18 Die französische Regierung macht dagegen geltend, daß sich die Zulassungspflicht nur dann als ungerechtfertigt erweisen könne, wenn gewiß sei, daß die Geräte tatsächlich wiederausgeführt würden. Im Normalfall fehle diese Gewißheit jedoch völlig. Wenn die Geräte nämlich im Inland über die normalen Vertriebswege in den Verkehr gebracht würden (und für sie geworben werde), ohne daß es irgendeine spezielle Gewähr dafür gebe, daß der Käufer das Gerät tatsächlich ausführe, dann sei es mehr als wahrscheinlich, daß der Käufer das Gerät an Ort und Stelle verwende, es also an das nationale Netz anschließe. Wenn man folglich erlaube, daß nicht zugelassene Geräte in den freien Verkehr gelangten, wenn auch mit der Angabe, daß diese Geräte nur zur Wiederausfuhr bestimmt seien, dann würden dadurch das mit Hilfe der Zulassung der Geräte verwirklichte System der Konformiättskontrolle und gleichzeitig die grundlegenden Anforderungen in bezug auf die Sicherheit und den ordnungsgemäßen Betrieb des Netzes gefährdet, die mit dieser Kontrolle gerade gewährleistet werden sollten.

19 Bei der Prüfung der Frage ist zunächst darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof auf diesem Gebiet bereits entschieden hat, daß die Pflicht zur Zulassung der Endgeräte, auch wenn sie den innergemeinschaftlichen Handel mit diesen Geräten in gewissem Umfang behindern könne, dennoch zur Gewährleistung grundlegender, im öffentlichen Interesse liegender Erfordernisse unabdingbar sei und daß diese Pflicht deshalb grundsätzlich als voll und ganz mit Artikel 30 EWG-Vertrag vereinbar anzusehen sei. Der Gerichtshof hat ausgeführt:

In Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung über die Einrichtung öffentlicher Fernmeldenetze und angesichts der technischen Unterschiede der Netze in den Mitgliedstaaten behalten letztere zum einen die Befugnis, die technischen Spezifikationen festzulegen, denen die Fernsprechgeräte entsprechen müssen, damit sie an das öffentliche Netz angeschlossen werden können, und zum anderen die Befugnis, die Eignung dieser Geräte zum Anschluß an das Netz zu prüfen, um zwingenden Erfordernissen des Schutzes der Benutzer als Verbraucher von Dienstleistungen und des Schutzes und des ordnungsgemäßen Betriebs des öffentlichen Netzes zu genügen.

In derselben Entscheidung hat der Gerichtshof, gestützt auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ferner klargestellt, daß es den Wirtschaftsteilnehmern möglich sein müsse, sich im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens gegen die etwaige Verweigerung der Zulassung durch die nationale Kontrollbehörde zu wehren, da diese in der Praxis im Ergebnis den Zugang zum Markt eines Mitgliedstaats für aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Endgeräte versperren und damit den freien Warenverkehr behindern könne.

20 Unter Bezugnahme auf die den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden nationalen Rechtsvorschriften wird im folgenden im wesentlichen zu prüfen sein, ob die Zulassungspflicht auch für zur Wiederausfuhr bestimmte (und zuvor aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte) Geräte zu einer unverhältnismäßigen und daher mit Artikel 30 EWG-Vertrag unvereinbaren Behinderung des Handelsverkehrs führt.

Zunächst möchte ich sofort feststellen, daß diese Frage meines Erachtens zu verneinen ist. Dies hat im wesentlichen drei Gründe. Erstens könnten das Zulassungssystem und die Erfordernisse, die es gewährleisten soll, meiner Ansicht nach ohne eine solche Pflicht von den Wirtschaftsteilnehmern systematisch umgangen werden. Zweitens erscheint es mir angebracht, auch im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der streitigen Rechtsvorschriften zu wiederholen, was ich schon zuvor unter a) ausgeführt habe, daß nämlich die Pflicht zur Zulassung der zur Wiederausfuhr bestimmten Geräte nur zu sehr geringen oder unerheblichen Behinderungen der innergemeinschaftlichen Einfuhren führen kann. Drittens schließlich scheint mir die Richtigkeit des von mir vertretenen Ergebnisses — entgegen dem Vorbringen der Kommission — mit dem durch die Richtlinie 91/263 geschaffenen System zur Prüfung der Konformität der Geräte in Einklang zu stehen.

— Zur Gefahr der Umgehung der Regelung über die Zulassung der Geräte

21 Zum ersten Gesichtspunkt ist zunächst darauf hinzuweisen, daß es sich bei den in Rede stehenden Geräten, auch wenn sie angeblich zur Wiederausfuhr bestimmt sind, in aller Regel um Geräte handelt, die ohne weiteres zum Anschluß an das nationale Telekommunikationsnetz geeignet sind. Wie die französische Regierung zu Recht ausgeführt hat, gelangen diese Geräte in die normalen Vertriebskanäle — denen die Angeklagten des Ausgangsverfahrens im übrigen angehören — und werden somit einer Kundschaft zum Kauf angeboten, die weise nicht etwa an deren Ausfuhr aus Frankreich interessiert ist, sondern an ihrer Benutzung im französischen Hoheitsgebiet durch Anschluß an das nationale Netz. Wenn somit der Verkauf nicht zugelassener Geräte erlaubt wäre, sofern nur der Hinweis erfolgte, daß diese Geräte zur Wiederausfuhr bestimmt seien, bestünde die große Gefahr, daß die Käufer — womöglich auf dezente Anregung des Verkäufers hin — das nicht zugelassene Gerät kauften, dessen Preis sich oft als günstiger erweist, und es dann an das nationale Netz anschlössen. Der Sachverhalt des vorliegenden Falles ist im übrigen recht vielsagend. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens sind nämlich im Gebiet von Reims tätige Kaufleute, die sich schnurlose Telefone und Telefaxgeräte beschafft haben, die weder eine vorschriftsmäßige Zulassung noch eine andere Bescheinigung der Konformität mit den in Frankreich geltenden technischen Spezifikationen besitzen, und diese Erzeugnisse dann einer Kundschaft angeboten haben, die wahrscheinlich (und abgesehen von völlig hypothetischen Ausnahmen) an der Benutzung der Telefone und Telefaxgeräte in Wohnungen und Büros interessiert ist, die sich im selben oder in angrenzenden Gebieten befinden, und sicher nicht an deren Wiederausfuhr aus Frankreich.

22 Wenn man unter diesen Umständen den Wirtschaftsteilnehmern gestatten würde, auf dem Inlandsmarkt nicht zugelassene Geräte in den Verkehr zu bringen, sofern sie den Kunden nur mitteilen, daß die Geräte zur Wiederausfuhr bestimmt sind, dann würde dies schlicht und einfach bedeuten, daß ein — möglicherweise sehr umfangreicher — Handel mit nicht zugelassenen Geräten gestattet würde, die an das nationale Netz angeschlossen werden können. Den Wirtschaftsteilnehmern und ihren Kunden würde mit anderen Worten eine einfache Möglichkeit geboten, die Regelung über die Zulassungspflicht der Geräte zu umgehen.

23 Ein derartiges Ergebnis ist jedoch unvereinbar mit der sowohl vom Gerichtshof als auch vom Gemeinschaftsgesetzgeber selbst bisher verfolgten Linie. Aus der obengenannten Rechtsprechung und aus den Richtlinien 86/361 und 91/263 des Rates sowie aus der Richtlinie 88/301 der Kommission selbst ergibt sich nämlich, daß die Pflicht zur Zulassung der Geräte eine wesentliche Garantie dafür ist, daß keine Geräte in den Verkehr gebracht und an das Netz angeschlossen werden, die die Anforderungen an Sicherheit und Funktionsfähigkeit nicht erfüllen.

Artikel 30 EWG-Vertrag kann folglich nicht dahin ausgelegt werden, daß er es den Wirtschaftsteilnehmern und den einzelnen ermöglicht, sich durch einen einfachen Kunstgriff der Erfüllung dieser Pflicht zu entziehen und dadurch deren Wirksamkeit zu beeinträchtigen.

24 Zum anderen ist auch darauf hinzuweisen, daß diese Lösung, mit der einerseits sichergestellt werden soll, daß die Zulassungspflicht tatsächlich eingehalten wird, die Wirtschaftsteilnehmer und die Verbraucher andererseits keinen unzulässigen Beschränkungen von Seiten der nationalen Behörden aussetzt. Neben der Erwägung, daß die Zulassung nach der Richtlinie 91/263 auf der Grundlage harmonisierter technischer Spezifikationen und nicht anhand nationaler Vorgaben durchgeführt wird, ist festzustellen, daß in Übereinstimmung mit der oben genannten Rechtsprechung sowohl die Definition der technischen Spezifikationen, auf deren Grundlage die Zulassung erfolgt, als auch die Verweigerung der Zulassung gerichtlich anfechtbar sein müssen, was zumindest die Gewähr dafür bietet, daß einem etwaigen Mißbrauch der Zulassungsbefugnis durch die nationalen Behörden begegnet werden kann.

— Zu den geringen Auswirkungen der Pflicht zur Zulassung der angeblich zur Wiederausfuhr bestimmten Geräte auf den Handelsverkehr

25 Zweitens ist nochmals zu betonen, daß die Erstreckung der Zulassungspflicht auf zur Wiederausfuhr bestimmte Geräte nur sehr geringe (wenn nicht völlig unerhebliche) Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr haben kann. Aus den bereits genannten Gründen (siehe oben unter a) erscheint ein Strom von Einfuhren von Geräten, die, da sie keine Zulassung besitzen, auf dem Inlandsmarkt nicht verkauft werden können, sondern ausschließlich zur Wiederausfuhr bestimmt sein können, nur schwer vorstellbar. Unter diesen Umständen vermag ich aber nicht nicht zu erkennen, welchen Vorteil es haben könnte, die zur Wiederausfuhr bestimmten Geräte nicht auch der Zulassungspflicht zu unterwerfen: Einerseits ist der Strom der ausschließlich zur Wiederausfuhr vorgenommenen Einfuhren in wirtschaftlicher Hinsicht so gering, daß er wohl auch ohne die Zulassungspflicht keinesfalls einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung des Handelsverkehrs und zur Integration der Märkte leisten könnte; andererseits würde die Gestattung des freien Verkaufs nicht zugelassener Geräte in den Geschäften, verbunden allein mit dem Hinweis nur zur Wiederausfuhr bestimmt (oder einer anderen vergleichbaren Angabe), wie gesagt die Gefahr bedeuten, daß das Zulassungssystem selbst in weitem Umfang wirkungslos würde.

26 In diesem Zusammenhang erscheint mir auch der Hinweis angebracht, daß die Kosten und die Dauer des Zulassungsverfahrens für ein Unternehmen, das einen neuen Gerätetyp auf den Markt bringen will, in der Regel angemessen und tragbar sind. (Die Zulassung wird nämlich für jeden Gerätetyp nur einmal durchgeführt; die relative Belastung verteilt sich somit auf die verschiedenen Geräte jedes zugelassenen Typs, die auf dem betreffenden Markt verkauft werden; meines Wissens betragen die Kosten für eine Zulassung durchschnittlich etwa 100000 BFR).

— Zur Richtlinie 91/263/EWG

27 Schließlich steht die von mir vorgeschlagene Lösung mit der Richtlinie 91/263 des Rates in Einklang, die Normen zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Telekommunikationsendeinrichtungen einschließlich der gegenseitigen Anerkennung ihrer Konformität enthält (und die im übrigen erst nach den diesem Verfahren zugrunde liegenden Geschehnissen in Kraft getreten ist).

28 Die Richtlinie unterscheidet zwischen Endeinrichtungen, die an ein öffentliches Netz angeschlossen werden sollen (Artikel 1 Absatz 2), und Einrichtungen, die zwar für den Anschluß an ein öffentliches Netz geeignet, aber dafür nicht vorgesehen sind (Artikel 1 Absatz 3 und Artikel 2 Absatz 1). Erstere unterliegen einer harmonisierten Regelung zur Bewertung ihrer Konformität mit den grundlegenden Anforderungen an die Sicherheit und den ordnungsgemäßen Betrieb des Netzes; diese Bewertung, die u. a. durch Allgemeinzulassungen der Einrichtung erfolgt, erlaubt die Anbringung des EWG-Zeichens und des Symbols, das die Eignung des Geräts für den Anschluß an das Netz bestätigt, an das Erzeugnis (Artikel 9 und 11 sowie Anhang VI). Die zweite Gruppe von Einrichtungen — Geräte, die nicht ausdrücklich für den Anschluß an das öffentliche Netz vorgesehen sind — unterliegt dagegen einer Regelung, die man als vereinfacht bezeichnen kann; diese Regelung beruht auf einer Erklärung des Herstellers oder des Lieferanten zum vorgesehenen Verwendungszweck des Gerätes (Artikel 2 Absatz 1) und erlaubt die Anbringung eines entsprechenden Symbols, das die Ungeeignetheit des Gerätes für den Anschluß an die öffentlichen Netze der Mitgliedstaaten anzeigt (Artikel 11 Absatz 4 und Anhang-VII). Die mit den vorgeschriebenen Symbolen ausgestatteten Geräte der einen oder anderen Gruppe können grundsätzlich frei in Umlauf sein, sofern keine nationalen Schutzmaßnahmen zur Anwendung kommen. (Für die Geräte, die als geeignet für den Anschluß an das öffentliche Netz eingestuft werden, bestehen natürlich weitaus größere Absatzmöglichkeiten, so daß die Wirtschaftsteilnehmer jedes Interesse daran haben, die gemeinschaftsrechtliche Regelung der vereinfachten Regelung vorzuziehen, sofern das Gerät die vorgeschriebenen technischen Anforderungen tatsächlich erfüllt.)

29 Nach Ansicht der Kommission kann der Hersteller oder Lieferant eines Gerätes, der es in der Gemeinschaft in den Verkehr bringen will, frei darüber entscheiden, ob dieses Gerät zum Anschluß an das öffentliche Netz bestimmt ist und ob es somit der Konformiättsbewertung im Hinblick auf die grundlegenden Anforderungen oder der bereits genannten vereinfachten Regelung unterworfen werden soll. Den Geräten, die nicht ausdrücklich zum Anschluß an das öffentliche Netz bestimmt seien, seien die Geräte gleichzustellen, die nach ausdrücklicher Angabe des Herstellers oder des Lieferanten zur Wiederausfuhr (aus der Gemeinschaft) bestimmt seien; im Rahmen der in der Richtlinie vorgesehenen Regelung sei es daher möglich, in der Gemeinschaft nicht zugelassene Geräte (oder Geräte, deren Konformität mit den grundlegenden Anforderungen nicht in anderer Weise bestätigt worden sei) allein mit der Angabe in den Verkehr zu bringen, daß das Gerät zur Wiederausfuhr bestimmt und daher zum Anschluß an das öffentliche Netz ungeeignet sei. Dies zeige, daß es dem nationalen Gesetzgeber auch vor dem Erlaß der Richtlinie möglich gewesen sein müsse, eine weniger einschränkende und deshalb mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbare Regelung zu schaffen.

Die französische Regierung hat dagegen geltend gemacht, auch im Anwendungsbereich der Richtlinie müßten Geräte, die objektiv die technischen Eigenschaften und die Funktionsweise eines normalen Endgeräts aufwiesen, in jedem Fall der Zulassung unterworfen werden. Die in der Richtlinie vorgesehene vereinfachte Regelung könne der Wirtschaftsteilnehmer nur dann wählen, wenn das fragliche Gerät spezielle Eigenschaften besitze, durch die es für die Benutzung in privaten Netzen und nicht im öffentlichen Netz besonders geeignet sei. Eine andere Lösung würde die praktische Wirksamkeit der Zulassungsregelung gefährden, die in der Richtlinie selbst als entscheidend für den Schutz der dort genannten grundlegenden Anforderungen angesehen werde. Daher dürfe den Wirtschaftsteilnehmern auch im Rahmen der Richtlinie nicht die Möglichkeit eingeräumt werden, Endgeräte allein mit der Angabe zu verkaufen, daß sie nur zur Wiederausfuhr aus der Gemeinschaft bestimmt seien.

30 Die von der französischen Regierung vorgeschlagene Auslegung erscheint mir überzeugend. Es ist nämlich richtig, daß die Richtlinie zwei Regelungsarten vorsieht: Die eine beruht auf der Kontrolle der Konformität durch Zulassung der für das öffentliche Netz bestimmten Endgeräte (oder in anderer Weise), die andere, vereinfachte, gilt für die Geräte, die nicht ausdrücklich für das öffentliche Netz bestimmt sind. Es ist jedoch auch richtig, daß die Anwendung der einen oder anderen Regelungsart offenbar nicht der völlig freien Wahl des Wirtschaftsteilnehmers überlassen bleibt; sie beruht vielmehr auf objektiven Erwägungen. Wie sich nämlich aus Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie ergibt, muß der Hersteller oder Lieferant, der die vereinfachte Regelung in Anspruch nehmen will, in der Lage sein, den Bestimmungszweck des Gerätes zu begründen, und zwar auf der Grundlage seiner sachdienlichen technischen Merkmale, seiner Funktion und des vorgesehenen Marktbereichs. Daraus ist für den Fall, daß das Gerät ein normales Endgerät ist, das an das öffentliche Netz angeschlossen werden kann und keine objektive Besonderheit aufweist, aufgrund deren es für einen anderen Bestimmungszweck geeignet ist — d. h. für eine Verwendung innerhalb privater Netze—, abzuleiten, daß dieses Gerät der Gemeinschaftsregelung und nicht der vereinfachten Regelung unterworfen werden muß; es muß folglich der Konformitätskontrolle und gegebenenfalls dem vorgeschriebenen Zulassungsverfahren unterzogen werden. Dem ist hinzuzufügen, daß bei schnurlosen Telefonen — einem der beiden von den Angeklagten verkauften Gerätetypen — gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie unwiderleglich vermutet wird, daß sie für den Anschluß an das öffentliche Netz vorgesehen sind; sie unterliegen folglich stets der genannten Regelung.

31 Es bedarf kaum noch des Hinweises, daß eine andere Auslegung der Richtlinie nicht nur zu ihrem Wortlaut, sondern auch zu ihrem Zweck in Widerspruch stünde. Eines der wesentlichen Ziele der Richtlinie besteht darin, (neben dem freien Verkehr der Geräte) die Beachtung der oben genannten grundlegenden Anforderungen sicherzustellen. Das zur Erreichung dieses Ziels vorgesehene Mittel ist die Pflicht zur Zulassung der für den Anschluß an die öffentlichen Netze vorgesehenen Geräte. Wenn ein Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft nicht zugelassene Geräte in Verkehr bringen könnte, sofern er nur erklärt, daß diese Geräte zur Wiederausfuhr in ein Drittland bestimmt sind, würde dies bedeuten, daß unter Umgehung der in der Richtlinie vorgeschriebenen Kontrolle der Konformität mit den grundlegenden Anforderungen Geräte, die völlig normale, für den Anschluß an das öffentliche Netz vorgesehene Geräte sind, in europäischen Geschäften verkauft werden könnten. Auch aus diesem Grund bin ich daher der Ansicht, daß die in der Richtlinie vorgesehene vereinfachte Regelung allein auf die Geräte beschränkt werden muß, die objektive technische und funktionelle Besonderheiten aufweisen, durch die sie für die Benutzung in privaten Netzen besonders geeignet sind; diese Regelung kann dagegen nicht auf Geräte erstreckt werden, bei denen es sich um normale Endgeräte handelt und deren einzige Besonderheit in einer Erklärung des Herstellers oder des Lieferanten besteht, nach der das Gerät zur Wiederausfuhr in Drittländer bestimmt ist.

32 Wie sich aus diesen Ausführungen ergibt, können im Anwendungsbereich der Richtlinie 91/263 Geräte der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art nicht ohne vorherige Zulassung (oder eine vergleichbare in der Richtlinie vorgesehene Bescheinigung) in den Handel gebracht werden. Wie bereits gesagt wurde, hat sich der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren nicht zu Geräten zu äußern, die aufgrund objektiver Merkmale für die Verwendung in privaten Netzen vorgesehen sind, sondern nur zu Geräten, die in technischer und funktioneller Hinsicht für den Anschluß an öffentliche Netze vorgesehen und dennoch angeblich zur Wiederausfuhr bestimmt sind. Die Richtlinie sieht aber vor, daß derartige Geräte in der Gemeinschaft nicht in Umlauf sein dürfen, ohne daß zuvor durch eine Zulassung oder eine andere vergleichbare Bescheinigung die Konformität mit den in Artikel 4 der Richtlinie aufgezählten grundlegenden Anforderungen an die Sicherheit der Personen (Benutzer und Personal der Betreiber) und den ordnungsgemäßen Betrieb des Netzes bestätigt wurde. Dies gilt erst recht bei Geräten wie schnurlosen Telefonen, von denen, da sie das Funkfrequenzspektrum benutzen, unwiderleglich vermutet wird, daß sie für das öffentliche Netz vorgesehen sind, und die folglich der Zulassungspflicht unterliegen.

33 Ich bin daher der Auffassung, daß sich aus der Richtlinie keine Argumente dafür ableiten lassen, daß die bis dahin geltenden nationalen Rechtsvorschriften mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar waren.

34 Aufgrund all dieser Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, daß die Pflicht zur Zulassung von Geräten, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind, voll und ganz gerechtfertigt ist, da sie aufgrund von zwingenden Erfordernissen unabdingbar ist, die in vollem Umfang den Zielen der Rechtsordnung der Gemeinschaft entsprechen. Folglich ist weder das Verbot des Vertriebs nicht zugelassener Geräte im Dekret Nr. 85-712 noch das ergänzende Verbot in Artikel 8 des Gesetzes Nr. 89-1008, für solche Geräte zu werben, mit Artikel 30 EWG-Vertrag unvereinbar, soweit es auch für Geräte gilt, die zur Wiederausfuhr bestimmt sind.

c) Hilfsweise, wenn der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, daß die streitigen Rechtsvorschriften eine gemäß Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme gleicher Wirkung darstellen, müßte deutlich gemacht werden, daß Artikel 30 nur auf die Einfuhr von Gütern aus anderen Mitgliedstaaten anwendbar ist und nicht auf die Einfuhr aus Drittländern

35 In diesem Zusammenhang genügt der Hinweis, daß nach dem EWG-Vertrag und der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Berufung auf Artikel 30 nur zum Schutz des freien Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten möglich ist. Eine Berufung auf diese Vorschrift ist dagegen nicht möglich, wenn die fragliche nationale

Maßnahme nicht für Erzeugnisse gilt, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt werden, sondern für Erzeugnisse, die unmittelbar aus Drittländern eingeführt werden (oder für inländische Erzeugnisse).

Daraus folgt, daß Wirtschaftsteilnehmer, die — wie die Angeklagten — beschuldigt werden, nicht zugelassene Geräte vertrieben (und für sie geworben) zu haben, sich nur dann auf Artikel 30 EWG-Vertrag berufen können, um sich gegen die Anwendung der streitigen nationalen Rechtsvorschriften auf sie zu wehren, wenn es sich um Geräte handelt, die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführt wurden; die nationalen Rechtsvorschriften und die mit ihnen verbundenen Sanktionen sind dagegen uneingeschränkt anwendbar, wenn die Wirtschaftsteilnehmer Geräte, die unmittelbar aus Drittländern eingeführt wurden (sowie gegebenenfalls im Inland hergestellte Geräte), verkauft haben.

Es ist natürlich Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob die den Angeklagten zur Last gelegten Verstöße den Vertrieb (und die Werbung) bei Endgeräten betreffen, die aus anderen Mitgliedstaaten oder aus Drittländern eingeführt wurden.

Ergebnis

36 Angesichts der oben angestellten Erwägungen schlage ich vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:

Die Richtlinie 88/301/EWG und Artikel 30 EWG-Vertrag stehen der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften nicht entgegen, die wie die im französischen Dekret Nr. 85-712 sowie im französischen Gesetz Nr. 89-1008 enthaltenen sowohl den Vertrieb nicht zugelassener Endgeräte als auch die Werbung für sie verbieten, ohne eine Ausnahme von diesen Verboten für den Fall vorzusehen, daß der Händler den Käufer klar darauf hingewiesen hat, daß die genannten Geräte zur Wiederausfuhr bestimmt sind und aus diesem Grund nicht zum Anschluß an das nationale Telekommunikationsnetz verwendet werden können.