Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.04.1994 – C-12/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 26. April 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit dem Vorabentscheidungsersuchen in der vorliegenden Rechtssache bittet der Centrale Raad van Beroep den Gerichtshof um eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Nummer 4 des Buchstaben J (Niederlande) des Anhangs VI der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (im folgenden: Verordnung), mit Artikel 51 EWG-Vertrag. Die behauptete Unvereinbarkeit soll darin liegen, daß es nach dieser Bestimmung möglich sei, daß für einen (ehemaligen) Arbeitnehmer als Voraussetzung für den Erhalt von Leistungen bei Invalidität nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats kraft nationalen Rechts eine zusätzliche Bedingung (im vorliegenden Fall ein im Jahr vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit bezogenes Arbeitseinkommen in bestimmter Höhe) aufgestellt werde, die nicht für die Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften gelte, als denen noch unterliegend der betroffene Arbeitnehmer nach Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung angesehen werde.

Die vom nationalen Gericht gestellte Frage betrifft also die Gültigkeit des Anhangs VI Buchstabe J Nr. 4 der Verordnung Nr. 1408/71.

2 Zum Verständnis der vorgelegten Frage ist zunächst der Kontext des nationalen Rechts zu skizzieren.

Das System der niederländischen Pflichtversicherung beruht auf zwei Gesetzen: der Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (Allgemeines Gesetz über die Arbeitsunfähigkeit — im folgenden: AAW) und der Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (Gesetz über die Arbeitsunfähigkeitsversicherung — im folgenden: WAO). Die am 1. Oktober 1976 in Kraft getretene AAW hat eine Sozialversicherung zum Gegenstand, die grundsätzlich für alle Einwohner gilt. Der Erwerb des Anspruchs auf Leistungen und deren Berechnung hängen nicht von der Dauer der Versicherungszeiten ab. Aufgrund einer am 1. Januar 1980 in Kraft getretenen Änderung setzt die Bewilligung einer Leistung nach diesem Gesetz jedoch voraus, daß der Versicherte in dem Jahr vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit aus (oder in Verbindung mit) der Ausübung einer Tätigkeit im Erwerbs- und Berufsleben ein Einkommen in bestimmter Höhe bezogen hat (Artikel 6). Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß die Leistungen mit Lohnersatzfunktion als Einkommen im Sinne der AAW angesehen werden, nicht hingegen Einkommen aus Sozialhilfe.

Die am 1. Juli 1967 in Kraft getretene WAO regelt die Pflichtversicherung der Arbeitnehmer gegen Arbeitsunfähigkeit. Für die Zuerkennung der entsprechenden Leistungen müssen die Betroffenen diesen Vorschriften unterliegen, d. h., sie müssen bei Eintritt des Versicherungsfalls eine Beschäftigung im Lohn-oder Gehaltsverhältnis ausüben. Der Erwerb des Anspruchs auf Leistungen und deren Berechnung hängen dagegen nicht von der Dauer der Versicherungszeiten ab. Die Leistungen nach der WAO können Versicherte erhalten, die während eines ununterbrochenen Zeitraums von 52 Wochen arbeitsunfähig waren; der Leistungsbetrag wird nach dem Grad der Erwerbsminderung und nach dem Betrag des Arbeitsentgelts pro Tag berechnet.

Zu der Zeit, als sich der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Sachverhalt ereignete, wurden im Fall der gleichzeitigen Beantragung beider genannten Leistungsarten die Leistungen nach der WAO nur gezahlt, wenn ihr Betrag höher war als der der Leistungen nach der AAW. Allerdings hatte und hat der zu Leistungen nach der WAO Berechtigte, wenn er aus irgendeinem Grund keine Leistungen nach der AAW beanspruchen konnte, Anspruch auf die Leistungen nach der WAO in voller Höhe.

3 Ich komme damit zu den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts. Artikel 51 EWG-Vertrag verpflichtet den Rat bekanntlich zum Erlaß der erforderlichen Vorschriften, um den Arbeitnehmern insbesondere die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen (Buchstabe a) zu sichern. Auf der Grundlage dieses Artikels hat der Rat die Verordnung Nr. 1408/71 erlassen, deren Hauptzweck in der Koordinierung der verschiedenen einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften besteht, um zu gewährleisten, daß aus der Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht ein Nachteil für die Arbeitnehmer, die von ihr Gebrauch machen, im Vergleich zu jenen erwächst, die ihre Berufstätigkeit in nur einem Mitgliedstaat ausüben.

Was speziell die Leistungen wegen Invalidität angeht, so bezweckt die Gemeinschaftsregelung u. a., einen Ausgleich zwischen den Systemen, die auf dem Erwerb des Leistungsanspruchs durch Eintritt des Versicherungsfalls beruhen (dies gilt für das niederländische System), und jenen Systemen zu gewährleisten, die auf dem schrittweisen Aufbau des Leistungsanspruchs beruhen, die also an die Dauer der Versicherungszeiten gebunden sind. Insoweit kommt Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung (zur Zeit, als sich der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens ereignete, Absatz 3) besondere Bedeutung zu; nach dieser Bestimmung gilt ein Arbeitnehmer, der den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats nicht mehr unterliegt, in denen weder für den Erwerb des Anspruchs noch für die Berechnung der Leistungen eine Versicherungsdauer vorgesehen ist, sondern die Gewährung der Leistungen davon abhängig gemacht wird, daß der Arbeitnehmer ihnen im Zeitpunkt des Versicherungsfalls noch unterliegt, ... für die Anwendung dieses Kapitels als ihnen im Zeitpunkt des Versicherungsfalls noch unterliegend, sofern auf ihn in diesem Zeitpunkt die Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats Anwendung finden oder, falls dies nicht zutrifft, sofern er Leistungsansprüche nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats nachweisen kann. Absatz 6 dieses Artikels enthält eine gleichlautende Bestimmung für die Selbständigen, die nur insofern abweicht, als der zweite Teil der von mir hervorgehobenen Alternative dort fehlt.

Der Anhang VI der Verordnung Nr. 1408/71 enthält sodann in Buchstabe J Nr. 4, der im vorliegenden Fall streitigen Bestimmung, besondere Modalitäten für die Anwendung der niederländischen Rechtsvorschriften über die Arbeitsunfähigkeit. Für unsere Zwecke genügt der Hinweis, daß nach dieser Bestimmung der zuständige Träger für die Anwendung des Artikels 46 Absatz 2 der Verordnung (der Vorschrift über die Feststellung der Leistungen) den Betrag der Geldleistungen gemäß der WAO festsetzt, wenn der Betreffende im Zeitpunkt des Eintritts der Arbeitsunfähigkeit, die zur Invalidität geführt hat, Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a) der Verordnung war (Buchstabe a); er setzt sie nach den Bestimmungen der AAW fest, wenn der Betreffende im Zeitpunkt des Eintritts der Arbeitsunfähigkeit, die zur Invalidität geführt hat, kein Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a) der Verordnung war (Buchstabe b). Es ist nicht überflüssig, hinzuzufügen, daß diese Anwendungsmodalitäten anläßlich der Ausweitung des Geltungsbereichs der Verordnung Nr. 1408/71 auf die Selbständigen im genannten Sinne geändert wurden; dies geschah insbesondere zu dem Zweck, auch die auf der Grundlage der AAW gewährten Leistungen durch die Gemeinschaftsregelung zu erfassen.

4 Ich komme damit zu dem Sachverhalt, der zu dem vorliegenden Verfahren geführt hat. Herr Drake, ein tschechoslowakischer Staatsangehöriger, der durch ein Gesetz vom 20. Mai 1975 als Niederländer eingebürgert wurde, legte in der Zeit vom 24. Oktober 1968 bis 5. November 1971 Versicherungszeiten von drei Jahren und zwölf Tagen nach der WAO zurück. Vom 30. November 1971 bis 23. Oktober 1980 gehörte er dann aufgrund einer in Deutschland ausgeübten Erwerbstätigkeit dem deutschen System der Invaliditätsversicherung an. Aus dem Vorlagebeschluß geht hervor, daß Hen-Drake vom letztgenannten Datum an bis zum 1. Juli 1984 keiner Beschäftigung mehr nachging und auch keine Leistungen mit Lohnersatzfunktion erhielt. Mit Bescheid vom 24. März 1986 erkannten die zuständigen deutschen Stellen seine Invalidität an und bewilligten ihm mit Wirkung vom 1. Juli 1984 eine auf der Grundlage der in Deutschland zurückgelegten Versicherungszeiten berechnete Erwerbsunfähigkeitsrente.

Auf einen entsprechenden Antrag auch in den Niederlanden prüfte der für die Durchführung der gesetzlichen Bestimmungen zuständige holländische Träger, die Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (im folgenden: NAB), ob Herr Drake aufgrund seiner holländischen Versicherung Anspruch auf Leistungen bei Invalidität hatte, und gelangte zu der Feststellung, daß er vom 31. August 1984 an als arbeitsunfähig im Sinne sowohl der WAO als auch der AAW anzusehen sei. Gleichwohl wurde der Antrag von Herrn Drake mit Bescheid vom 18. November 1986 abgelehnt, da er bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit nicht Arbeitnehmer gewesen sei und deshalb keine Leistungen nach der WAO beanspruchen könne. Die NAB verneinte auch einen Anspruch von Herrn Drake auf Leistungen nach der AAW, weil er in dem Jahr vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit keinerlei Einkommen bezogen habe.

Herr Drake focht diese Entscheidung vor dem Raad van Beroep Amsterdam an, der seiner Klage stattgab. Gegen dieses Urteil legte die NAB Berufung beim Centrale Raad van Beroep ein, der zur Entscheidung des Rechtsstreits ein Vorabentscheidungsersuchen für angebracht hielt. Mit der oben bereits angesprochenen Frage ersucht er den Gerichtshof, über die Gültigkeit des Anhangs VI Buchstabe J Nr. 4 der Verordnung zu entscheiden.

5 Es ist somit zu prüfen, ob eine Bestimmung (nämlich die im Anhang enthaltene), die die Tragweite des Artikels 45 Absatz 4 der Verordnung zumindest prima facie einschränkt, rechtmäßig ist und ob eine derartige Bestimmung insbesondere insoweit mit Artikel 51 EWG-Vertrag unvereinbar und folglich ungültig ist, als sie die Zusammenrechnung von Ansprüchen, die dem früheren Arbeitnehmer grundsätzlich zustehen, hindert.

Zunächst ist daran zu erinnern, daß Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung lediglich eine Fiktion schafft, und zwar eben, um dem Umstand Rechnung zu tragen, daß der Erhalt von Leistungen nach der WAO nicht von der Dauer der Versicherungszeiten, sondern vom Eintritt des Versicherungsfalls abhängt, also zur Vermeidung nachteiliger Folgen, die daraus für jene Arbeitnehmer entstehen können, die im Verlauf ihres Erwerbslebens beiden Systemen unterlagen. Wie bereits ausgeführt, besteht diese Fiktion darin, daß jeder Arbeitnehmer, der auf dem Eintritt des Versicherungsfalls aufbauenden Rechtsvorschriften nicht mehr unterliegt, als ihnen bei Eintritt des Versicherungsfalls noch unterliegend gilt, sofern in diesem Zeitpunkt entweder

a) auf ihn die Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats Anwendung finden oder

b) von ihm Leistungsansprüche nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats nachgewiesen werden können.

Die Anwendung dieser Regelung auf den Fall von Herrn Drake würde zum Ergebnis führen, daß dieser, da ihm Leistungen bei Invalidität nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zustehen, auch auf die Leistungen nach der WAO Anspruch hätte. Und es steht fest, daß dies vor dem 1. Juli 1982 auch der Fall gewesen wäre, da es für die Begründung eines Anspruchs auf die Leistungen nach der WAO bis zu diesem Datum genügte, eine der beiden in Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung genannten Voraussetzungen zu erfüllen.

Aufgrund der genannten Änderung des Anhangs, die im Zuge der Ausweitung der Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 1408/71 auf die Selbständigen erfolgte, stellt sich die Lage jedoch seit dem 1. Juli 1982 anders dar. Die Bestimmungen des Anhangs sehen jetzt nämlich vor, daß nur die zum Zeitpunkt des Eintritts des Versicherungsfalls erwerbstätigen Arbeitnehmer Anspruch auf die Leistungen nach der WAO haben. Alle anderen dagegen können nur die Leistungen nach der AAW geltend machen, sofern sie — wohlgemerkt — das Einkommenserfordernis erfüllen, d. h., im Jahr vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit ein Einkommen aus (oder in Verbindung mit) einer Erwerbstätigkeit bezogen haben. Herr Drake konnte infolgedessen weder Anspräche nach der WAO geltend machen, da er bei Eintritt des Versicherungsfalls nicht erwerbstätig war, noch konnte er Ansprüche nach der AAW geltend machen, da er das Einkommenserfordernis nach Artikel 6 AAW nicht erfüllte.

6 Nachdem die Fragestellung soweit verdeutlicht ist, stellt sich vor allem das Problem des Verhältnisses zwischen den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung und denen ihres Anhangs VE; insbesondere stellt sich die Frage, ob die streitige Bestimmung des Anhangs in rechtmäßiger Weise die Tragweite des Artikels 45 Absatz 4 der Verordnung einschränken kann. Insoweit möchte ich vorab auf die Feststellung des Gerichtshofes hinweisen, daß die aufgrund von Artikel 51 EWG-Vertrag ergangenen Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 und insbesondere die des Anhangs VI im Lichte des Zwecks dieses Artikels auszulegen sind; dieser besteht in der Herstellung größtmöglicher Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Aus dieser Feststellung folgt meines Erachtens, daß zwischen diesen Bestimmungen kein Rangunterschied besteht, daß es also darauf ankommt, sie möglichst im Zusammenhang miteinander und — vor allem — in einer Weise auszulegen, die dem Zweck des Artikels 51 EWG-Vertrag nicht zuwiderläuft.

Wenn auch Artikel 51 EWG-Vertrag nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Koordinierung und noch nicht eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften zum Gegenstand hat und somit Unterschiede zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten bestehen läßt, so würde der Zweck der Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag jedoch unleugbar verfehlt ..., wenn Wanderarbeitnehmer, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, Vergünstigungen der sozialen Sicherheit verlören, die ihnen die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats sichern. Eine solche Konsequenz könnte die Arbeitnehmer in der Gemeinschaft in der Tat davon abhalten, von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, und würde somit die Freizügigkeit beeinträchtigen. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof beispielsweise klargestellt, daß eine Diskriminierung vorliegt, wenn der nationale Gesetzgeber die Voraussetzungen für den Erwerb oder die Aufrechterhaltung bzw. für den Verlust oder das Ruhen des Leistungsanspruchs so gestaltet, daß sie in der Praxis nur von den eigenen Staatsangehörigen erfüllt werden bzw. leichter in der Person von Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats als in der Person von Angehörigen des zuständigen Mitgliedstaats eintreten können.

7 Dies trifft auf den Sachverhalt, der uns beschäftigt, offensichtlich nicht zu. Denn für eine Person, die ihrer Erwerbstätigkeit ausschließlich in den Niederlanden nachgegangen wäre und die vor Eintritt des Versicherungsfalls aufgehört hätte zu arbeiten, würden die gleichen Bedingungen gelten wie für Herrn Drake und, allgemeiner, diejenigen Personen, die von der Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben und gleichzeitig einem auf dem Eintritt des Versicherungsfalls beruhenden und einem auf dem schrittweisen Aufbau der Ansprüche beruhenden System unterlagen. Mit anderen Worten, die Situation, in der sich Herr Drake befindet, ist nicht Folge des Umstands, daß er von der durch den Vertrag gewährleisteten Freizügigkeit der Arbeitnehmer Gebrauch gemacht hat, sondern sie hat ihren Grund in der Aufgabe jeder Erwerbstätigkeit lange vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit.

Der uns vorliegende Fall unterscheidet sich daher von der Rechtssache Blottner, die die griechische Regierung zur Begründung ihrer Auffassung anführt, die Nummer 4 des Buchstaben J des Anhangs VI der Verordnung Nr. 1408/71 sei nichtig; zwar war auch dort die Anwendbarkeit des Artikels 45 Absatz 3 der Verordnung auf die Klägerin des Ausgangsverfahrens streitig, doch lag das daran, daß sie Versicherungszeiten vor Inkrafttreten der Verordnung und nach einem anderen als dem zu diesem Zeitpunkt geltenden System zurückgelegt hatte. Der Gerichtshof hat in jenem Fall deshalb zu Recht festgestellt, daß die Klägerin Anspruch auf die Leistungen nach der WAO habe.

8 Das vorlegende Gericht wirft auf der Grundlage der gleichen Erwägungen die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Einführung eines zusätzlichen Erfordernisses (nach dem Zeitraum, in dem der Betroffene den in Frage stehenden Rechtsvorschriften unterlag), nämlich des Bezugs eines Arbeitseinkommens in bestimmter Höhe im Jahr vor Eintritt der Arbeitsunfähigkeit, auf, da ein solches Erfordernis nicht für die Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften bestehe, als denen noch unterliegend der betroffene Arbeitnehmer gemäß Artikel 45 Absatz 4 der Verordnung gelte.

Insoweit genügt der Hinweis, daß Artikel 51 EWG-Vertrag und die Verordnung Nr. 1408/71 nach ständiger Rechtsprechung lediglich die Zusammenrechnung der in verschiedenen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungszeiten vorsehen und nicht die Voraussetzungen für die Entstehung dieser Versicherungszeiten regeln. Es ist Sache jedes Mitgliedstaats, durch den Erlaß von Rechtsvorschriften die Voraussetzungen festzulegen, unter denen eine Person einem System der sozialen Sicherheit beitreten kann oder muß, solange es dabei nicht zu einer diskriminierenden Unterscheidung zwischen Inländern und Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten kommt. Folglich ist es einem nationalen Gesetzgeber nach dem Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht untersagt, die Voraussetzungen für die Gewährung einer Invaliditätsrente zu ändern und eventuell zu verschärfen, sofern diese Voraussetzungen keine offene oder versteckte Diskriminierung von Gemeinschaftsangehörigen bewirken.

Das vom holländischen Gesetzgeber für den Erhalt von Leistungen nach der AAW eingeführte Einkommenserfordernis, auf das sich das vorlegende Gericht im Vorabentscheidungsersuchen bezieht, stellt seinem Wesen nach eine objektive Voraussetzung dar, die unterschiedslos für inländische Arbeitnehmer und für solche aus anderen Mitgliedstaaten gilt; aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht bestehen dagegen deshalb keine Bedenken.

9 Alles in allem kann an der Gültigkeit des Anhangs VI Buchstabe J Nr. 4 der Verordnung meines Erachtens kein Zweifel bestehen, da sich der Ausschluß vom Erhalt der fraglichen Leistungen nach objektiven Voraussetzungen bestimmt, die durch die nationalen Rechtsvorschriften normiert sind und in gleicher Weise auch auf die Personen angewendet werden, die ihre Erwerbstätigkeit ausschließlich im betroffenen Mitgliedstaat ausgeübt haben, was insbesondere bedeutet, daß die sich hieraus für diejenigen Arbeitnehmer, die von der Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, ergebende Situation nicht im Widerspruch zu den Zwecken der Artikel 48 bis 51 EWG-Vertrag steht.

10 Es bleibt schließlich die von der Kommission in ihren Erklärungen angeführte seltene Fallkonstellation zu erörtern, in der unter besonderen Umständen die Situation eintreten kann, daß der Betroffene, obgleich er bei Eintritt des Versicherungsfalls als Arbeitnehmer tätig war, keinen Anspruch auf Leistungen nach der WAO hat, und zwar nur deshalb, weil er zuerst in dem Staat für arbeitsunfähig erklärt wurde, in dem ein auf dem schrittweisen Aufbau der Ansprüche beruhendes System gilt. In einem solchen Fall hätte der Betroffene nämlich zu dem Zeitpunkt, zu dem im Mitgliedstaat mit dem auf Eintritt des Versicherungsfalls beruhenden System seine Arbeitsunfähigkeit anerkannt würde, nicht mehr die Arbeitnehmereigenschaft; möglicherweise würde sich sogar die weitere Konsequenz ergeben, daß der Betroffene wegen Nichterfüllung des Einkommenserfordernisses auch keine Leistungen nach der AAW beanspruchen könnte.

Diese Fallkonstellation unterscheidet sich von der uns vorliegenden offenkundig grundlegend, da es dort um einen bei Eintritt des Versicherungsfalls erwerbstätigen Arbeitnehmer geht. Eine Anwendung der fraglichen Regelung durch die zuständigen holländischen Stellen, die den genannten Umständen nicht Rechnung trüge, ware darum eindeutig zu restriktiv und Ergebnis einer zu formalen Auslegung. Insoweit erscheint es mir ausreichend, zu unterstreichen, daß die im vorliegenden Fall streitige Bestimmung, die auf jeden Fall im Lichte des Artikels 45 Absatz 4 der Verordnung und — allgemeiner — des durch Artikel 51 verfolgten Zweckes zu lesen ist, unter keinen Umständen in einer Weise ausgelegt werden kann, die eine Bestrafung der Personen, die von der Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, im Vergleich zu jenen zur Folge hätte, die nur einem Versorgungssystem in nur einem Mitgliedstaat unterlegen haben.

11 Nach alledem schlage ich vor, auf die vom Centrale Raad van Beroep Utrecht zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage folgendermaßen zu antworten:

Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Anhangs VI Buchstabe J (Niederlande) Nr. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 beeinträchtigen könnte.