Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.05.1994 – C-133/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 19. Mai 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In den vorliegenden, zusammenhängenden Rechtssachen haben die Pretura circondariale Perugia und die Pretura circondariale Caserta Fragen nach der Gültigkeit bestimmter Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak vorgelegt.

2 So ersucht die Pretura circondariale Perugia in der Rechtssache C-133/93 um eine Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1114/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak.

3 In den Rechtssachen C-300/93 und C-362/93 ersucht die Pretura circondariale Caserta um eine Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1738/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Festsetzung der für die Ernte 1991 geltenden Zielpreise, der Interventionspreise und der Käufern von Tabakblättern gewährten Prämien sowie der abgeleiteten Interventionspreise für Tabakballen, der Bezugsqualitäten, der Anbaugebiete sowie der Höchstgarantiemengen und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1331/90. In der Rechtssache C-362/93 ersucht das vorlegende Gericht außerdem um eine Vorabentscheidung über die Gültigkeit der zur Durchführung der Verordnung Nr. 1738/91 erlassenen Verordnungen.

4 Mit Beschluß vom 4. Februar 1994 hat der Präsident des Gerichtshofes diese Rechtssachen zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung verbunden.

5 Ich werde zunächst die in den vorliegenden Verfahren einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erörtern. Anschließend werde ich auf die Vorlagefragen und die sich aus ihnen ergebenden Rechtsprobleme eingehen.

Die Rechtsvorschriften

6 Eine gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak wurde zuerst durch die Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates geschaffen, die ein auf Ziel- und Interventionspreisen beruhendes Stützungssystem vorsah. Der Rat hatte für Tabakblätter jährlich für die Gemeinschaft Zielpreise und Interventionspreise für die Ernte des folgenden Kalenderjahres festzusetzen. Der Interventionspreis wurde ursprünglich auf 90 % des Zielpreises festgesetzt und stellte den Mindestpreis dar, zu dem die Erzeuger ihre Erzeugnisse abgaben. Die Erzeuger konnten ihre Erzeugnisse entweder an die Interventionsstellen veräußern, die zum Ankauf zum Interventionspreis verpflichtet waren, oder sie auf dem Markt verkaufen. Um die Käufe von Abnehmern unmittelbar bei den Erzeugern zu einem möglichst dicht am Zielpreis liegenden Erzeugerpreis zu fördern, sah Artikel 3 Absatz 1 für alle Personen, die Tabakblätter unmittelbar von einem Erzeuger der Gemeinschaft kauften und den Tabak der ersten Bearbeitung und Aufbereitung unterzogen, eine Prämie vor. Gemäß Artikel 3 Absatz 2 wurde die Prämie auch den Erzeugern oder Erzeugerzusammenschlüssen gewährt, die die von ihnen erzeugten Tabakblätter der ersten Bearbeitung und Aufbereitung unterzogen.

7 Um die Erhöhung der Gemeinschaftserzeugung einzudämmen, wurden mit der Verordnung Nr. 1114/88 Höchstgarantiemengen eingeführt. Durch diese Verordnung wurde Artikel 4 der Verordnung Nr. 727/70 folgender Absatz 5 angefügt:

Der Rat setzt jedes Jahr ... für jede Tabaksorte oder Sortengruppe der Gemeinschaftserzeugung, für welche Preise und Prämien gelten, nach Maßgabe insbesondere der Marktbedingungen und der sozioökonomischen und agronomischen Lage der betreffenden Regionen eine Höchstgarantiemenge fest. Diese Höchstmenge für die Gemeinschaft beträgt für die Ernten 1988, 1989 und 1990 jeweils 385000 Tonnen Tabakblätter.

Unbeschadet der Artikel 12a und 13 entspricht jeder Überschreitung der Höchstgarantiemenge für eine Sorte oder Sortengruppe um 1 % eine Kürzung der Interventionspreise sowie der entsprechenden Prämien um 1 %. Für den Zielpreis der betreffenden Ernte wird eine der Kürzung der Prämie entsprechende Berichtigung vorgenommen.

Die Kürzungen nach Unterabsatz 2 dürfen 5 % bezüglich der Ernte 1988 und 15 % bezüglich der Ernten 1989 und 1990 nicht überschreiten.

Zur Anwendung dieses Absatzes stellt die Kommission vor dem 31. Juli fest, ob die Erzeugung bei einer Sorte oder Sortengruppe die Höchstgarantiemenge überschreitet.

...

8 Der erste Unterabsatz des Artikels 4 Absatz 5 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1251/89 des Rates geändert. Um den Erzeugern die Planung ihrer Erzeugung zu ermöglichen, wurde bestimmt, daß der Rat die Höchstgarantiemenge jährlich für die Ernte des darauffolgenden Jahres festlegte. Eine weitere Änderung des Artikels 4 Absatz 5 sah die Verordnung (EWG) Nr. 1329/90 des Rates vor, mit der die garantierte Gesamthöchstmenge für die Ernten 1988 bis 1993 auf jeweils 385000 Tonnen festgelegt wurde; diese Verordnung bestimmte weiter, daß die Kürzungen nach Artikel 4 Absatz 5 Unterabsatz 3 bezüglich der Ernten 1989 bis 1993 15 % nicht überschreiten dürfen.

9 Mit den auf der Ermächtigungsgrundlage des Artikels 4 Absatz 5 erlassenen Verordnungen (EWG) Nr. 2158/89, 2046/90, 2267/91 und 2178/92 bestimmte die Kommission die tatsächlich erzeugten Mengen und setzte die jeweils für die Ernten 1988, 1989, 1990 und 1991 zu zahlenden Preise und Prämien fest.

10 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates vom 30. Juni 1992 wurde die Verordnung Nr. 727/70 aufgehoben und mit Wirkung von der Ernte 1993 an eine neue gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak geschaffen. Die neue gemeinsame Marktorganisation unterscheidet sich von der früheren erheblich. In der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2075/92 heißt es, die derzeitige Lage auf dem Tabakmarkt mache eine grundlegende Änderung der Gemeinschaftsregelung unter Beibehaltung des Tabakanbaus durch die traditionellen Erzeuger erforderlich; es gelte, eine Produktionsregulierung zu gewährleisten, die den Marktbedürfnissen und den Erfordernissen des Gemeinschaftshaushalts gerecht werde. Nach Artikel 1 umfaßt die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak u. a. Maßnahmen zur Produktionsausrichtung und -regulierung.

11 Artikel 8 enthält die Festsetzung einer allgemeinen Höchstgarantieschwelle für die Gemeinschaft und sieht weiter vor, daß der Rat jährlich für die einzelnen Sortengruppen besondere Garantieschwellen festsetzt. Um die Einhaltung der Garantieschwellen zu gewährleisten, normiert Artikel 9 eine Verarbeitungsquotenregelung für die Ernten von 1993 bis 1997. Der Rat verteilt die je Ernte für die einzelnen Sortengruppen verfügbaren Mengen auf die Erzeugermitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten haben im allgemeinen zwei Möglichkeiten. Sie können die Bearbeitungsquoten auf der Grundlage der ihnen zur Verfügung stehenden Mengen auf die Erstbearbeitungsunternehmen verteilen. Unter bestimmten Voraussetzungen können sie aber auch Quoten unmittelbar an Erzeuger verteilen.

12 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3477/92 hat die Kommission detaillierte Durchführungsbestimmungen zu der Quotenregelung für Rohtabak für die Ernten 1993 und 1994 erlassen.

Die Rechtssache C-133/93

13 Herr Crispoltoni ist Tabakpflanzer in Lerchi in der Provinz Perugia. Er lieferte der Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (im folgenden: Fattoria) — einer Beruf s Vereinigung, der er angehört und die die erste Bearbeitung und Aufbereitung von Tabakblättern vornimmt — eine bestimmte Menge im Jahre 1991 geernteter Tabakblätter der Sorte Bright. Gegen Stellung einer Sicherheit wurde ihm als Vorauszahlung die in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 727/70 vorgesehene Prämie gewährt. Aufgrund der Feststellung der Kommission, daß die Höchstgarantiemenge für Tabak der Sorte Bright der Ernte 1991 überschritten worden sei, wurde diese Prämie um 15 % gekürzt. Mit Schreiben vom 14. Dezember 1992 forderte die Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA), die italienische Interventionsstelle, von der Fattoria die Rückzahlung des Betrags der Prämienkürzung um 15 %; die Fattoria gab diese Forderung an ihre Mitglieder, darunter Herrn Crispoltoni, weiter. Mit Schreiben vom 18. Januar 1993 bezifferte die Fattoria den von Herrn Crispoltoni geschuldeten Betrag auf 4400000 LIT.

14 Herr Crispoltoni tritt der von der Fattoria geltend gemachten Rückzahlungsforderung im Ausgangsverfahren mit der Begründung entgegen, die Verordnung Nr. 1114/88 (im folgenden: Verordnung) sei nichtig. Das vorlegende Gericht ersucht daher um eine Vorabentscheidung über die Gültigkeit dieser Verordnung und der Verordnungen zu ihrer Durchführung.

15 Das vorlegende Gericht äußert im Vorlagebeschluß Zweifel an der Gültigkeit der Verordnung und der zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungen. Es bezweifelt die Eignung dieser Verordnungen zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele und wirft die Frage auf, ob sie wegen Ermessensmißbrauchs für nichtig zu erklären seien.

16 Vor der materiellen Prüfung ist auf eine verfahrensrechtliche Einrede des Rates einzugehen.

17 Der Vorlagebeschluß enthält zu dem dem Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalt nur wenige Angaben. Der Rat macht geltend, dies widerspreche dem sich aus Artikel 177 ergebenden Grundsatz des richterlichen Zusammenwirkens. Er bezieht sich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Telemarsicabruzzo und beantragt, die Beantwortung der Vorlagefragen abzulehnen.

18 Wie ich kürzlich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Vanneetveld ausgeführt habe, ist es hilfreich und in manchen Fällen erforderlich, daß das vorlegende Gericht kurz den Sachverhalt darstellt, vor dessen Hintergrund sich die Vorlagefragen ergeben haben. Das bedeutet indessen nicht, daß ein Vorlagebeschluß, der zu den dem Verfahren zügrunde liegenden Tatsachen wenige oder keine Angaben enthält, notwendigerweise zurückzuweisen ist. Sofern die Vorlagefragen nicht hypothetisch sind und das Vorabentscheidungsverfahren nicht in mißbräuchlicher Weise eingesetzt wird, läßt sich der Gerichtshof, was das ob der Beantwortung der Vorlagefragen angeht, von einem funktionalen Kriterium leiten, d. h. davon, ob er dem vorlegenden Gericht eine nützliche Antwort geben kann.

19 Im Urteil Telemarsicabruzzo hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht nützlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu gelangen, es erforderlich mache, daß das Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der Fragen darlege oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutere, auf denen diese Frage beruhten. Im Urteil Vaneetveld hat der Gerichtshof aber darauf hingewiesen, daß dieses Erfordernis weniger zwingend sei, wenn es ihm die Fragen ihrer Art nach erlaubten, eine nützliche Antwort zu geben, selbst wenn das nationale Gericht die rechtlichen und tatsächlichen Umstände des Falles nicht erschöpfend dargestellt habe. In jener Rechtssache hat der Gerichtshof die Vorlagefragen beantwortet, weil er aufgrund der von dem nationalen Gericht übersandten Akten und der von den Parteien des Ausgangsverfahrens eingereichten schriftlichen Erklärungen über genügend Angaben verfügte, um die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalt auslegen zu können.

20 Meines Erachtens gelten für die vorliegende Rechtssache ähnliche Erwägungen. Im Vorlagebeschluß wird der rechtliche Hintergrund des Falles dargelegt. Den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen von Herrn Crispoltoni, der italienischen Regierung und der Kommission lassen sich die wesentlichen unstreitigen Tatsachen entnehmen. Anders als in den Rechtssachen Telemarsicabruzzo und Monin geht es hier um eine einfache, auf die Gültigkeit von Gemeinschaftsmaßnahmen gerichtete Streitfrage, und die Erheblichkeit der Vorlagefrage für das Ausgangsverfahren ist leicht ersichtlich. Außerdem ist dem Gerichtshof der rechtliche und tatsächliche Hintergrund des Falls — zumindest teilweise — von einem früheren Vorabentscheidungsersuchen her bekannt, das vom selben Gericht in bezug auf denselben Erzeuger vorgelegt worden war und, wie im vorliegenden Vorlagebeschluß erwähnt, zum Urteil des Gerichtshofes in der ersten Rechtssache Crispoltoni führte. Ebensowenig kann die vorliegende Rechtssache mit der Rechtssache Meilicke verglichen werden, in der sich der hypothetische Charakter der vorgelegten Fragen aus dem Vorlagebeschluß ergab.

21 Auch Erwägungen der Prozeßökonomie sprechen in dieser Rechtssache für die Beantwortung der Vorlagefragen. Würde der Gerichtshof eine Beantwortung mit der Begründung ablehnen, der Vorlagebeschluß enthalte zu wenige Angaben zum Sachverhalt, so würde es vermutlich zu einer erneuten Vorlage kommen. Dies wäre mit weiteren Verzögerungen und Mehrkosten verbunden und würde dem Zweck des Artikels 177 zuwiderlaufen.

22 Ich wende mich daher der Prüfung der Vorlagefragen zu.

23 Herr Crispoltoni und die griechische Regierung machen geltend, die Verordnung sei wegen Ermessensmißbrauchs nichtig. Die griechische Regierung macht weiterhin geltend, die Verordnung sei wegen Verletzung des Gleichheitssatzes und des Grundsatzes des Vertrauensschutzes für nichtig zu erklären. Die italienische Regierung macht geltend, die Verordnung verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Rat und die Kommission treten diesem Vorbringen entgegen.

24 Ich werde zunächst das Vorbringen erörtern, die Verordnung beruhe auf einem Ermessensmißbrauch. Anschließend werde ich das Vorbringen prüfen, sie verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz. Abschließend werde ich auf das Vorbringen eingehen, sie laufe dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zuwider.

Der Vorwurf des Ermessensmißbrauchs

25 Herr Crispoltoni führt aus, er wende sich nicht gegen das der Verordnung zugrunde liegende Ziel, die Tabakerzeugung der Gemeinschaft einzudämmen. Die Auffassung, daß die Tabakerzeugung einzuschränken sei, könne von einem verantwortungsbewußten Erzeuger nur geteilt werden. Jedoch seien die ergriffenen Maßnahmen unwirksam und zur Erreichung dieses Ziels ungeeignet.

26 Nach dem von der Verordnung geschaffenen System führe die Überschreitung der Höchstgarantiemenge für eine bestimmte Tabaksorte zu einer Kürzung der Preise und Prämien, die alle Erzeuger dieser Sorte treffe, darunter auch jene, die für die Überschußerzeugung nicht verantwortlich seien. Um — entsprechend den Begründungserwägungen der Verordnung — jede Erhöhung der Erzeugung einzudämmen, seien die Festsetzung einer Höchstgarantiemenge und die unterschiedslose Bestrafung aller Erzeuger für die Überschußerzeugung nicht ausreichend. Die Festsetzung von Höchstgarantiemengen müsse um Maßnahmen wie die nach der Verordnung Nr. 2075/92 ergänzt werden, die die Verteilung dieser Mengen an Verarbeitungsunternehmen oder an Erzeuger durch die Mitgliedstaaten vorsähen. Das mit der Verordnung eingeführte System sei zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele ungeeignet, weil es unvollständig sei.

27 Die griechische Regierung macht ebenfalls geltend, das System der Höchstgarantiemengen beruhe auf einem Ermessensmißbrauch. Sie nimmt auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag Bezug, nach dem eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik in der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, besteht. Sie bezieht sich weiterhin auf Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2, nach dem sich die gemeinsame Organisation auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken und jede Diskriminierung von Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat.

28 Das Vorbringen der griechischen Regierung, so wie ich es verstehe, geht dahin, daß die Verordnung gegen diese Bestimmungen verstoße. Die Tatsache, daß sie keine Zuteilung individueller Quoten an die Erzeuger vorsehe, mache die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die Erzeuger unmöglich und führe zu einem Rückgang ihrer Einkommen.

29 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist eine Maßnahme nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen. Die Nichtigerklärung einer Maßnahme wegen Ermessensmißbrauchs setzt danach den Nachweis voraus, daß diese zu einem anderen Zweck als zu dem, dem sie dienen soll, erlassen wurde.

30 Nach Auffassung von Herrn Crispoltoni ist eine Maßnahme hingegen nicht nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn mit ihr ein ihren Zielen fremder Zweck verfolgt wird, sondern auch dann, wenn sie zur Erreichung dieser Ziele offenkundig ungeeignet ist.

31 Meines Erachtens ist es besser, zwischen einem Ermessensmißbrauch und einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu unterscheiden. Um nachzuweisen, daß ein Rechtsakt ermessensmißbräuchlich ist, muß der Kläger den Beweis führen, daß dieser Rechtsakt von dem Organ zu einem anderen Zweck als dem, den es nach geltendem Recht verfolgen darf, erlassen wurde. Die Behauptung eines Ermessensmißbrauchs verlangt dementsprechend eine Prüfung der Motive des Organs, das den fraglichen Rechtsakt erlassen hat.

32 Dagegen erfordert der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Prüfung in objektiver Hinsicht. Um festzustellen, ob eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit übereinstimmt, muß geprüft werden, ob die zur Erreichung des angestrebten Zwecks eingesetzten Mittel mit der Bedeutung dieses Zwecks zu vereinbaren sind und ob sie zu dessen Erreichung erforderlich sind.

33 Zwar kann es — worauf Herr Crispoltoni hinweist — die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme beeinträchtigen, daß diese für das Ziel, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist. Das heißt jedoch nicht, daß die Maßnahme in einem solchen Fall notwendig auf einem Ermessensmißbrauch beruht. Die offensichtliche Ungeeignetheit einer Maßnahme zur Erreichung ihrer Ziele kann zwar ein starkes Indiz dafür sein, daß das Organ sie mit einem anderen Ziel als dem, das es verfolgen durfte, erlassen hat. Als allgemeine Regel gilt aber, daß dort, wo die eingesetzten Mittel zur Erreichung des gewünschten Ziels offensichtlich ungeeignet sind, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt ist.

34 Nach ihren Begründungserwägungen wird mit der Verordnung ein zweifaches Ziel verfolgt. Mit ihr soll zum einen jede Erhöhung der Tabakerzeugung der Gemeinschaft eingedämmt und zum anderen die Erzeugung von Sorten eingeschränkt werden, bei denen Absatzschwierigkeiten bestehen. Weiterhin verweisen die Begründungserwägungen auf die Notwendigkeit, die Ausrichtung auf die gefragtesten Qualitäten [fortzusetzen] und den sozioökonomischen und regionalen Besonderheiten der Tabakerzeugung Rechnung [zu tragen].

35 In der vorliegenden Rechtssache ist nichts dafür vorgebracht worden, daß das durch die Verordnung eingeführte System der Höchstgarantiemengen andere Ziele als die in den Begründungserwägungen genannten verfolge. Das Vorbringen der griechischen Regierung geht im wesentlichen dahin, die Verordnung verstoße gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag.

36 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Es ist eindeutig, daß ein Stützungssystem, mit dem eine Eindämmung der Erzeugung der Gemeinschaft angestrebt wird, den Zielen des Vertrages nicht notwendig zuwiderläuft. Es können Maßnahmen zur Begrenzung der Überschußerzeugung erforderlich sein, und es dürfen Maßnahmen ergriffen werden, um die Mengen der von der Gemeinschaft gestützten Erzeugnisse zu begrenzen.

37 Die griechische Regierung macht geltend, das mit der Verordnung geschaffene System von Höchstgarantiemengen führe tatsächlich zu einem Rückgang der Erzeugereinkommen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes besitzen die Gemeinschaftsorgane jedoch im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik ein weites Ermessen. Ergeben sich zwischen den Zielen des Artikels 39, wenn sie isoliert betrachtet werden, Widersprüche, so müssen die Organe einen Ausgleich anstreben und gegebenenfalls dem einen oder anderen unter diesen Zielen zeitweiligen Vorrang einräumen. Für den Tabakmarkt ist eine Überproduktion kennzeichnend. Maßnahmen, mit denen die Erzeugung eingedämmt und somit das Gleichgewicht auf dem Markt wiederhergestellt werden soll, dienen nicht nur den Zielen der Marktstabilisierung und der Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, die nach Artikel 39 zu den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik zählen, sondern letztlich den Interessen aller Erzeuger. Es ist bemerkenswert, daß Herr Crispoltoni, wie erwähnt, feststellt, ein verantwortungsbewußter Erzeuger könne die Ansicht, daß die Tabakerzeugung einzuschränken sei, nur teilen.

38 Würde der Rat in dem alleinigen Bestreben, das bestehende Niveau der Erzeugereinkommen zu erhalten, von Maßnahmen zur Eindämmung der Erzeugung absehen, so liefe er Gefahr, eines der Ziele der gemeinsa- men Agrarpolitik isoliert in einer Weise zu verfolgen, die die Verwirklichung der anderen unmöglich machen würde. Dies würde nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Artikel 39 zuwiderlaufen.

39 Das Vorbringen der griechischen Regierung überzeugt noch weniger, wenn man es im Lichte der vor kurzem durchgeführten Reform der gemeinsamen Agrarpolitik betrachtet. Herkömmlicherweise war die finanzielle Unterstützung der Erzeuger an das Produktionsvolumen gekoppelt. Das hatte unerwünschte Folgen: Die Erzeugung wurde über die Aufnahmekapazität des Marktes hinaus angeregt, was zum Aufbau von Lagerbeständen führte, die Intensivierung der Erzeugung wurde gefördert, was mit nachteiligen Konsequenzen für die Umwelt verbunden war, und die Gemeinschaftsausgaben wurden beträchtlich in die Höhe getrieben. Dagegen war der Kaufkraftzuwachs der landwirtschaftlichen Einkommen im Zeitraum von 1975 bis 1989 sehr gering. In Anbetracht dieser Entwicklungen beschlossen die Gemeinschaftsorgane, die gemeinsame Agrarpolitik zu reformieren, wobei eines der neuen vorrangigen Ziele in der Eindämmung der Erzeugung besteht. Das System der Höchstgarantiemengen steht mit diesen Entwicklungen in Zusammenhang.

40 Es verdient Beachtung, daß die Gemein-Schaftsausgaben zur Subventionierung des Tabakanbaus und der ersten Bearbeitung seit Erlaß der Verordnung Nr. 727/70 dramatisch gestiegen sind, und zwar in solchem Maße, daß der Tabak in einem vor kurzem vorgelegten Bericht des Rechnungshofes als die bei weitem teuerste Anbaupflanze der Gemeinschaft bezeichnet wird: Die Ausgaben im Jahr 1993 betrugen nicht weniger als 1,274 Milliarden ECU.

41 Es läßt sich daher nicht sagen, die Verordnung laufe Artikel 39 zuwider.

42 Folgte man dem Vorbringen von Herrn Crispoltoni, so würde dies, wie sich aus meinen obigen Ausführungen ergibt, demnach nicht zur Nichtigkeit der Verordnung wegen Ermessensmißbrauchs, sondern wegen Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führen. Aus diesem Grunde werde ich dieses Vorbringen zusammen mit dem Vorbringen der italienischen Regierung erörtern.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

43 Herr Crispoltoni und die italienische Regierung tragen vor, die Verordnung sei nichtig, weil das System der Höchstgarantiemengen zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele ungeeignet sei. Die italienische Regierung stützt den behaupteten Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch darauf, daß die Verordnung für die Überschußerzeugung unterschiedslos alle Erzeuger mit einer Sanktion belege, also unabhängig davon, ob und inwieweit sie zur Überschreitung der Höchstgarantiemenge beitrügen. Nach der Verordnung sei es nicht möglich, die Kürzung von Prämien und Preisen nach der individuellen Lage des einzelnen Erzeugers zu bemessen.

44 Die italienische Regierung führt aus, die Tabakerzeugung der Gemeinschaft habe sich zwischen 1988 und 1991 erhöht, was einen Anstieg der Gemeinschaftsausgaben nach sich gezogen habe. Die Erhöhung der Erzeugung sei gerade darauf zurückzuführen, daß versäumt worden sei, in der Verordnung die Zuteilung individueller Quoten an die verarbeitenden Unternehmen und die Erzeuger vorzusehen. Nach Auffassung der Regierung und Herrn Crispoltonis wird mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 2075/92 stillschweigend bestätigt, daß das System der Höchstgarantiemengen ungeeignet sei, das Ziel der Eindämmung der Erzeugung zu erreichen.

45 Für die Prüfung der Gültigkeit einer Maßnahme ist auf die Sachlage abzustellen, die bei ihrem Erlaß bestand. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftshandlung nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen. Ist der Gemeinschaftsgesetzgeber für den Erlaß einer Regelung genötigt, die künftigen Auswirkungen dieser Regelung zu beurteilen, und lassen sich diese Auswirkungen nicht genau vorhersehen, so kann seine Beurteilung nur dann beanstandet werden, wenn sie im Hinblick auf die Erkenntnisse, über die er im Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, offensichtlich irrig erscheint.

46 Der Gerichtshof hat weiter festgestellt, daß angesichts der politischen Verantwortung und des weiten Ermessens, die der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik hat, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein kann, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, daß das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist.

47 Meines Erachtens kann nicht gesagt werden, daß das System der Höchstgarantiemengen zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele offensichtlich ungeeignet gewesen sei.

48 Zwar hat dieses System nicht die angestrebten Ergebnisse erbracht, da mit ihm eine hinreichende Eindämmung der Erzeugung nicht erreicht wurde. Eben aus diesem Grunde wurde die mit der Verordnung Nr. 2075/92 durchgeführte Reform erforderlich. Trotzdem läßt sich nicht sagen, das mit der Verordnung eingeführte System habe sich als völlig unwirksam erwiesen. Ein Vergleich zwischen den Höchstgarantiemengen, die für die Ernten 1989 bis 1991 für die einzelnen Tabaksorten festgesetzt wurden, mit den in dieser Zeit tatsächlich geernteten Mengen zeigt, daß die Höchstgarantiemengen für die Mehrheit der Sorten nicht überschritten wurden. Wäre das System der Höchstgarantiemengen nicht eingeführt worden, so hätte sich die Erzeugung vermutlich noch stärker erhöht.

49 Jedenfalls war zu dem Zeitpunkt, zu dem der Rat die Einführung des Systems der Höchstgarantiemengen beschloß, bei verständiger Beurteilung der Sachlage nicht vorhersehbar, daß sich das System als unzureichend erweisen würde. Die Ergebnisse der ersten beiden Jahre, in denen das System in Geltung war, erbrachten keine klaren Hinweise für eine solche Schlußfolgerung. Speziell bei der von Herrn Crispoltoni angebauten Sorte Bright wurde die für die Ernte 1989 festgesetzte Höchstgarantiemenge nicht überschritten. Diese Menge belief sich auf 44250 Tonnen, während die tatsächlich erzeugte Menge bei 36685 Tonnen lag.

50 Die für die Ernten 1990 und 1991 festgesetzten Höchstgarantiemengen wurden dagegen überschritten. Die für die Ernte 1990 festgesetzte Höchstgarantiemenge betrug 46750 Tonnen, die tatsächlich erzeugte Menge hingegen 54023 Tonnen. Es lag also eine Überschreitung um 15,6 % vor. Die Höchstgarantiemenge für die Ernte 1991 betrug 46750 Tonnen, die tatsächlich erzeugte Menge hingegen 60094 Tonnen. Es lag also eine Überschreitung um 28,54 % vor.

51 Die Überschreitung der Höchstgarantiemenge für die Ernte 1990 führte zu einer Kürzung der Preise und Prämien um den zulässigen Höchstsatz, d.h. um 15 %. Der Rat war befugt, ein weiteres Jahr abzuwarten, um festzustellen, ob sich diese Kürzung auf die Erzeugung auswirken würde. Nachdem die 1991 tatsächlich erzeugten Mengen im Jahr 1992 festgestellt worden waren und feststand, daß mit dem System der Höchstgarantiemengen keine hinreichende Eindämmung der Erzeugung erzielt worden war, erließ der Rat umgehend die Verordnung Nr. 2075/92.

52 Die Tatsache, daß nach einigen Jahren der Geltung der Verordnung deutlich wurde, daß diese zur Eindämmung der Erhöhung der Erzeugung nicht ausreichte, bedeutet nicht, daß die Verordnung für nichtig zu erklären ist. Beim Erlaß der Verordnung hatte der Rat eine Beurteilung ihrer möglichen Auswirkungen auf die Erzeugung vorzunehmen, und es ist kein Beweis dafür erbracht worden, daß diese Beurteilung offensichtlich verfehlt gewesen wäre.

53 Die Kommission weist darauf hin, daß es zu der Zeit, als der Rat die Einführung von Maßnahmen zur Eindämmung der Erzeugung beschlossen habe, gute Gründe für die Wahl eines Systems der Höchstgarantiemengen gegeben habe. Für den einzelnen Erzeuger wirke sich dieses System weniger beschränkend aus als ein System individueller Quoten. Herr Crispoltoni und die italienische Regierung bestreiten dies. Nach ihrer Auffassung wohnt dem System der Höchstgarantiemengen ein Element der Willkür inne, da der Prämienbetrag, auf den ein Erzeuger Anspruch habe, davon abhänge, ob andere Erzeuger eine Überschreitung der Höchstgarantiemenge verursacht hätten.

54 Im allgemeinen wirkt sich das von der Verordnung vorgesehene System der Höchstgarantiemengen für den einzelnen Erzeuger weniger beschränkend aus als das später durch die Verordnung Nr. 2075/92 geschaffene System individueller Quoten. Obgleich im ersten System für den Erzeuger das Risiko gegeben ist, im Fall der Überschreitung der für eine bestimmte Sorte festgesetzten Höchstgarantiemenge eine entsprechende Kürzung der Preise und Prämien hinnehmen zu müssen, besteht für ihn doch die Sicherheit, daß er, wenn auch nur zu einem gekürzten Satz, hinsichtlich seiner gesamten Erzeugung in den Genuß der Unterstützung kommen kann. Weiterhin ist für ihn die Sicherheit gegeben, daß die Kürzung der Prämien und Preise, wie hoch auch immer die Überschreitung der Höchstgarantiemenge ausfällt, eine bestimmte Schwelle nicht überschreiten wird. Diese Schwelle war für die Ernten 1989 bis 1991 bei 15 % festgesetzt. Im durch die Verordnung Nr. 2075/92 geschaffenen System erhält der Erzeuger dagegen für jenen Teil der Erzeugung, der seine individuelle Quote überschreitet, keine Unterstützung.

55 Obwohl die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden kann, daß bestimmte Erzeuger bei der Einführung eines Systems individueller Quoten einen größeren Nutzen als nach dem System der Höchstgarantiemengen gehabt hätten, stellt dies keinen Grund dar, die Verordnung für nichtig zu erklären.

56 Entgegen dem Vorbringen von Herrn Crispoltoni und der italienischen Regierung ist es in einem System der Höchstgarantiemengen äußerst schwierig, die Erzeuger zu ermitteln, die zur Überschreitung der Höchstgarantiemenge beitragen. Dies liegt daran, daß nicht mit Sicherheit feststellbar ist, wie hoch die individuelle Quote eines bestimmten Erzeugers gewesen wäre, wenn die für eine bestimmte Sorte festgesetzte Höchstgarantiemenge an die Erzeuger verteilt worden wäre. Es ist falsch, anzunehmen, daß die für eine bestimmte Sorte festgesetzte Höchstgarantiemenge in einem System individueller Quoten notwendig unter allen Erzeugern dieser Sorte zu gleichen Anteilen verteilt würde. Es könnte zulässig sein, daß ein Mitgliedstaat bestimmte Erzeugungsregionen oder bestimmte Gruppen von Erzeugern bevorzugt.

57 Die italienische Regierung macht jedoch geltend, das System der Höchstgarantiemengen weise einen ihm immanenten Mangel auf. Es ermutige die Erzeuger zu einem achtlosen Verhalten, weil sie wüßten, daß die Folgen der Überschußerzeugung sie nicht individuell träfen, sondern auf sämtliche Erzeuger verteilt würden. Gegenüber diesem Argument genügt jedoch der Hinweis, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Einführung einer Maßnahme, die den Erzeugern zugute kommt, davon ausgehen darf, daß sich diese sorgsam verhalten und dadurch der Maßnahme zum Erfolg verhelfen werden. Lassen die Erzeuger es an einem derartigen Verhalten fehlen, so kann dies kein Grund sein, die fragliche Maßnahme für nichtig zu erklären.

58 Wie ich bereits ausgeführt habe, ist das System der Höchstgarantiemengen im allgemeinen weniger beschränkend als das anschließend eingeführte System individueller Quoten. Der Rat war folglich bei dem Erlaß der Verordnung bestrebt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu genügen, nach dem, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist. Der Rat war weiterhin bestrebt, gemäß Artikel 39 Absatz 2 Buchstabe b EWG-Vertrag bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik die Notwendigkeit zu berücksichtigen, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen.

59 Sowohl Herr Crispoltoni als auch die italienische Regierung führen die Urteile in den Rechtssachen Werner Faust und Wünsche an. Für mich ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern diese Urteile die Auffassung stützen, die Verordnung sei nichtig.

60 In diesen Rechtssachen hatte der Gerichtshof die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 der Kommission zu prüfen, die in Artikel 1 die Erhebung eines Zusatzbetrags auf Champignonkonserven vorsah, die in der Gemeinschaft über die in dieser Verordnung festgelegten Mengen hinaus zum freien Warenverkehr abgefertigt wurden. Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, daß Artikel 1 den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze, da es nach ihm nicht möglich war, den Zusatzbetrag nach Maßgabe der Qualität der Waren und der Umstände ihrer Einfuhr unterschiedlich hoch festzusetzen.

61 Zwischen jenen Rechtssachen und der vorliegenden bestehen zwei sachliche Unterschiede. Die Rechtssachen Werner Faust und Wünsche betrafen die Auferlegung einer Belastung, die nach den Feststellungen des Gerichtshofes tatsächlich eine wirtschaftliche Bestrafung von Händlern darstellte. Dies ist in der vorliegenden Rechtssache nicht der Fall. Meines Erachtens besteht ein klarer Unterschied zwischen einer pauschalen wirtschaftlichen Bestrafung und einer Umlegung von Subventionskürzungen nach Überschreitung der Höchstgarantiemenge. Der zweite Unterschied liegt darin, daß der Zusatzbetrag in den Rechtssachen Werner Faust und Wünsche auf der Grundlage einer Verordnung des Rates eingeführt worden war, nach der Schutzmaßnahmen nur im unbedingt notwendigen Umfang getroffen werden durften. Der Gerichtshof wandte den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit so an, wie er in der Grundverordnung seinen besonderen Ausdruck gefunden hatte. Im vorliegenden Fall verhält es sich nicht so. Aus den von mir genannten Gründen kann eine pauschale Kürzung der Preise und Prämien bei Überschreitung der Höchstgarantiemenge nicht als offensichtlich ungeeignet im Hinblick auf die mit der Verordnung verfolgten Ziele angesehen werden.

62 Dagegen wird die Auffassung, die Verordnung sei gültig, durch das Urteil in der Rechtssache Zardi gestützt. In dieser Rechtssache war der Gerichtshof mit Artikel 4b der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates befaßt, der die Erhebung einer Abgabe für alle vermarkteten Getreidemengen von den Erzeugern vorsah. Die Abgabe sollte in voller Höhe erstattet werden, falls die Erzeugung des betreffenden Wirtschaftsjahres die Höchstgarantiemenge nicht überschritt. Es wurde geltend gemacht, daß es nicht erforderlich gewesen sei, die Zahlung der Abgabe bereits zum Zeitpunkt der Vermarktung des Getreides zu verlangen, da andere, weniger belastende Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Der Gerichtshof wies jedoch darauf hin, daß die Erhebung der zusätzlichen Abgabe bereits zum Zeitpunkt der Vermarktung die Erzeuger durch eine Herabsetzung der ihnen gezahlten Preise davon abhalten sollte, ihre Erzeugung während der fraglichen Wirtschaftsjahre zu steigern; es sei nicht ersichtlich, daß dem Gemeinschaftsgesetzgeber bei dem Ausschluß anderer Systeme ein offensichtlicher Beurteilungsirrtum unterlaufen wäre.

Das Diskriminierungsverbot

63 Die griechische Regierung macht geltend, das durch die Verordnung geschaffene System der Höchstgarantiemengen führe zu einer Diskriminierung unter den Erzeugern und verletze den in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag niedergelegten Gleichheitssatz.

64 Das Vorbringen der griechischen Regierung steht in engem Zusammenhang mit dem bereits geprüften Vorbringen der italienischen Regierung. Sowohl die italienische als auch die griechische Regierung verweisen darauf, daß eine Überschreitung der Höchstgarantiemenge für eine bestimmte Sorte zu einer proportionalen Pauschalkürzung der Preise und Prämien für diese Sorte führt. Während in diesem Umstand nach Auffassung der italienischen Regierung ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz liegt, wirkt er sich nach Ansicht der griechischen Regierung als eine diskriminierende Behandlung aus, da alle Erzeuger mit den nachteiligen Folgen einer Überschußerzeugung belastet würden, ohne daß Berücksichtigung finde, ob und gegebenenfalls inwieweit sie dazu beigetragen hätten.

65 Artikel 40 Absatz 3 ist eine besondere Ausformung des allgemeinen Diskriminierungsverbots. Eine Diskriminierung liegt nicht nur vor, wenn vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt werden, sondern auch, wenn unterschiedliche Sachverhalte gleich behandelt werden, es sei denn, daß eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt wäre. Ich teile jedoch nicht die Ansicht, daß das Diskriminierungsverbot im vorliegenden Fall verletzt wurde.

66 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann der Umstand, daß die Einführung einer Maßnahme im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für bestimmte Erzeuger je nach der individuellen Ausrichtung ihrer Erzeugung oder den örtlichen Bedingungen unterschiedliche Auswirkungen haben kann, nicht als eine Diskriminierung angesehen werden, wenn die Maßnahme auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepaßten Kriterien beruht.

67 In der Rechtssache Sitpa hat der Gerichtshof ein ähnliches Argument wie das hier vorgetragene geprüft. In dieser Rechtssache ging es um die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 989/84 des Rates zur Festsetzung von Garantieschwellen für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse. Diese Verordnung setzte für jedes Wirtschaftsjahr eine Garantieschwelle fest, die einer bestimmten Menge von Verarbeitungserzeugnissen aus Tomaten entsprach; für den Fall der Überschreitung dieser Garantieschwelle war vorgesehen, daß die Beihilfe für das folgende Wirtschaftsjahr entsprechend der Überschreitung herabgesetzt würde. Es wurde geltend gemacht, die aufgrund der Feststellung, daß die Schwelle überschritten worden sei, von der Kommission vorgenommene Beihilfekürzung verstoße gegen das Diskriminierungsverbot. Die Kürzung gelte gleichermaßen in der ganzen Gemeinschaft, so daß die französischen Verarbeiter, die für die Überschreitungen der Garantieschwellen nicht verantwortlich seien, ebenso behandelt würden wie die Erzeuger in anderen Mitgliedstaaten, die dafür verantwortlich seien. Der Gerichtshof führte zu diesem Vorbringen aus:

[I]m Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation, die keine nationalen Quoten kennt, [haben] alle Gemeinschaftserzeuger unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie ansässig sind, solidarisch und in gleicher Weise die Folgen der Entscheidungen zu tragen ..., die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zu treffen haben, um der Gefahr eines Ungleichgewichts zwischen der Erzeugung und den Absatzmöglichkeiten zu begegnen, das auf dem Markt auftreten kann.

68 Im Urteil Eridania nahm der Gerichtshof einen ähnlichen Standpunkt ein. In dieser Rechtssache war vorgetragen worden, unter dem mit der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates geschaffenen Quotensystem müßten italienische Erzeuger Überschüsse mitfinanzieren, für die sie nicht verantwortlich seien; die ihnen auferlegten Belastungen verstießen gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag. Dagegen führte der Gerichtshof aus, eine solche Auffassung sei bereits mit dem Grundsatz eines Gemeinsamen Marktes unvereinbar, in dem es nicht möglich sei, die Unternehmen oder den Mitgliedstaat zu bestimmen, die für eine etwaige Überproduktion verantwortlich seien.

69 Aus diesen Urteilen folgt, daß eine für alle Erzeuger geltende Pauschalkürzung der Prämien und Preise in den Fällen der Überschreitung der Höchstgarantiemenge nicht gegen das Diskriminierungsverbot verstößt.

70 Das System der Höchstgarantiemengen beruht auf allgemeinen und objektiven Kriterien. Gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung muß der Rat bei der Festsetzung der Höchstgarantiemenge für jede Sorte die Marktbedingungen und die besondere Lage der verschiedenen Regionen berücksichtigen. Weiterhin sah die Verordnung Nr. 1251/89 mit Rücksicht auf die sich bei einer Sorte je nach Bodeneigenschaften und Witterungsverhältnissen ergebenden Qualitätsunterschiede vor, daß verschiedene Höchstgarantiemengen für besondere Anbaugebiete festgesetzt werden können.

71 Ich komme zu dem Ergebnis, daß die Rüge, die Verordnung verstoße gegen das Diskriminierungsverbot, unbegründet ist.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes

72 Die griechische Regierung macht geltend, dadurch, daß die Verordnung keine Zuteilung individueller Quoten an die Erzeuger vorsehe, sei der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt, weil dies dem einzelnen Erzeuger die Planung seiner Erzeugung unmöglich mache. Dies laufe den grundlegenden Zielen der gemeinsamen Marktorganisation für Tabak zuwider, die nach der Verordnung Nr. 727/70 in der Gewährleistung eines angemessenen Einkommens für die Erzeuger und in der Steigerung dieses Einkommen bestünden.

73 Wie wir gesehen haben, läuft die Verordnung nicht den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik gemäß Artikel 39 zuwider. Ebensowenig läßt sich sagen, sie verletze den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

74 Die Marktbürger dürfen nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können. Dies gilt insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt. Daher können sich die Wirtschaftsteilnehmer nicht auf ein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorteils berufen, der sich für sie aus der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation ergibt und der ihnen zu einem bestimmten Zeitpunkt zugute gekommen ist. Daraus folgt, daß selbst dann, wenn die Anwendung des Systems der Höchstgarantiemengen einen Rückgang der Erzeugereinkommen bewirkt hätte, kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vorgelegen hätte.

75 Auch darin, daß davon abgesehen wurde, die Verteilung individueller Quoten an die Erzeuger vorzusehen, liegt kein Verstoß gegen diesen Grundsatz. Das System der Höchstgarantiemengen enthält ein Element der Ungewißheit, da den Erzeugern die genaue Höhe der Preise und Prämien, die sie erhalten werden, nicht im voraus bekannt ist, denn diese Höhe hängt davon ab, ob und in welchem Maße die Höchstgarantiemenge überschritten worden ist. Diese Ungewißheit ist aber ein normales geschäftliches Risiko, das zu tragen von den Erzeugern erwartet werden kann. Dem Erfordernis des Vertrauensschutzes wird dadurch genügt, daß den Erzeugern die für eine bestimmte Sorte festgesetzte Höchstgarantiemenge im voraus bekannt ist. Ihm wird auch dadurch genügt, daß die Erzeuger wissen, daß sie für ihre gesamte Erzeugung eine Unterstützung erhalten werden und daß unabhängig davon, um welchen Betrag die Höchstgarantiemenge überschritten wird, die Kürzung der Preise und Prämien eine im voraus festgelegte obere Schwelle nicht überschreiten wird. Das Vorbringen der griechischen Regierung ist deshalb zurückzuweisen.

Die Rechtssachen C-300/93 und C-362/93

76 Wie erinnerlich, ersucht die Pretura circondariale Caserta in diesen Rechtssachen um eine Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1738/91.

77 Herr Natale und Herr Pontino bauten als Tabakpflanzer in der Provinz Caserta die Sorte Burley an. Sie verkauften ihre Erzeugung der Ernte 1991 an die Donatab Sri, ein Unternehmen, das die erste Verarbeitung von Tabak durchführt und ihn für die Vermarktung aufbereitet. Sie erhielten gegen Stellung einer Sicherheit als Vorauszahlung die Prämie nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 727/70. Aufgrund der Feststellung der Kommission, daß die Höchstgarantiemenge für die Tabaksorte Burley für die Ernte 1991 überschritten worden sei, wurden die Preise und Prämien um 15 % gekürzt. Herr Natale und Herr Pontillo wurden von der Donatab Srl zur Rückzahlung eines Betrags, der der Prämienkürzung entsprach, aufgefordert.

78 Im Ausgangsverfahren wenden sie sich gegen die Prämienkürzung mit der Begründung, daß die Verordnung Nr. 1738/91 nichtig sei. Dieses Vorbringen hat die Pretura zu den Vorlagen veranlaßt.

79 Mit der Verordnung Nr. 1738/91 setzte der Rat für die Ernte 1991 die Ziel- und Interventionspreise und die den Käufern von Tabakblättern gewährten Prämien, die abgeleiteten Interventionspreise für Tabakballen, die Bezugsqualitäten, die Anbaugebiete und die Höchstgarantiemengen fest und änderte die Verordnung (EWG) Nr. 1331/90. In der Rechtssache C-362/93 ersucht das vorlegende Gericht auch um eine Entscheidung über die Gültigkeit der Durchführungsverordnungen zur Verordnung Nr. 1738/91. Das nationale Gericht bezieht sich vermutlich auf die Verordnung Nr. 2178/92, mit der die Kommission für die Ernte 1991 die tatsächlich erzeugten Mengen feststellte und die zu zahlenden Preise und Prämien festlegte.

80 Das vorlegende Gericht stellt die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1738/91 in den Vorlagebeschlüssen mit der Begründung in Frage, sie verletze den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die streitige Verordnung datiert vom 13. Juni 1991 und wurde im Amtsblatt vom 26. Juni 1991 veröffentlicht. Das vorlegende Gericht führt aus, sie sei rückwirkend anwendbar, da mit ihr die Höchstgarantiemenge für die Tabaksorte Burley für die Ernte 1991 zu einem Zeitpunkt festgesetzt worden sei, zu dem die Erzeuger dieser Sorte den Tabak bereits gepflanzt und die Verträge mit den Erstverarbeitungsunternehmen bereits geschlossen und bei der ΑΙΜΑ angemeldet hätten.

81 Wäre die Höchstgarantiemenge für die Ernte 1991 rückwirkend, d. h. zu einem Zeitpunkt festgesetzt worden, zu dem die Erzeuger ihre Entscheidungen für die Erzeugung dieses Jahres bereits hatten treffen müssen, festgesetzt worden, so würde dies in der Tat dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zuwiderlaufen. In der ersten Rechtssache Crispoltoni hat der Gerichtshof die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1114/88 und der Verordnung (EWG) Nr. 2268/88 des Rates geprüft, mit denen der Rat die Höchstgarantiemengen für die Ernte 1988 festgesetzt hatte. Beide Verordnungen wurden veröffentlicht, nachdem die Tabakpflanzer ihre Entscheidungen für die Ernte 1988 getroffen hatten. Der Gerichtshof erklärte sie für ungültig, soweit sie eine Höchstgarantiemenge für den im Jahr 1988 geernteten Tabak der Sorte Bright festsetzten. Er stützte dieses Ergebnis darauf, daß die VerOrdnungen Rückwirkung entfaltet hätten, daß das angestrebte Ziel diese Rückwirkung nicht gerechtfertigt habe und daß das berechtigte Vertrauen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer verletzt worden sei.

82 In den vorliegenden Rechtssachen beruhen die vom vorlegenden Gericht an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1738/91 geäußerten Zweifel jedoch auf einer irrtümlichen Annahme. Wie der Rat und die Kommission darlegen, wurde die in den Ausgangsverfahren streitige Höchstgarantiemenge für die 1991 geerntete Sorte Burley I erstmals nicht durch die Verordnung Nr. 1738/91, sondern durch die Verordnung Nr. 1331/90 festgesetzt, die im Amtsblatt vom 23. Mai 1990 veröffentlicht worden ist, also lange bevor die Erzeuger ihre Entscheidungen für die Ernte 1991 zu treffen hatten. Diese Verordnung setzte die Höchstgarantiemenge für die Sorte Burley I auf 46750 Tonnen fest.

83 Zwar änderte die Verordnung Nr. 1738/91 die Verordnung Nr. 1331/90 durch die Erhöhung der Höchstgarantiemengen für bestimmte Sorten für die Ernte 1991. Diese Erhöhung wurde aber aufgrund der Herstellung der deutschen Einheit im Interesse der Erzeuger vorgenommen. Die in der Verordnung Nr. 1331/90 festgesetzte Höchstgarantiemenge für die Sorte Burley I wurde durch die Verordnung Nr. 1738/91 nicht berührt.

84 Somit ist eindeutig, daß die Verordnung Nr. 1738/91 nicht aus den in den Vorlagebeschlüssen genannten Gründen für nichtig erklärt werden kann. In ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof machen Herr Natale und Herr Pontillo gegen die Gültigkeit der fraglichen Verordnung jedoch geltend, mit ihr sei der Betrag der den Käufern gewährten Prämien für die Ernte 1991 rückwirkend festgesetzt worden.

85 Sie verweisen darauf, daß die Preise und Prämien, die die Verordnung Nr. 1738/91 für die Ernte 1991 festgesetzt habe, niedriger seien als die, die nach der Verordnung Nr. 1331/90 für die Ernte 1990 gälten; diese Kürzung der Preise und Prämien habe zu einer Verschlechterung ihrer Rechtsstellung geführt. Die Kürzung sei weder zu dem Zeitpunkt vorhersehbar gewesen, zu dem die Erzeuger ihre Entscheidungen für die Ernte 1991 zu treffen gehabt hätten, d.h. im November 1990, noch zu dem Zeitpunkt, zu dem der Tabak in Samenbeete habe ausgesät werden müssen, d.h. im Februar 1991. Zu der Zeit, zu der sie hätten entscheiden müssen, ob sie die Tabaksorte Burley für die Ernte 1991 anbauen würden, hätten die ihnen vorliegenden Informationen sie dazu ermutigt, den Anbau dieser Sorte fortzuführen. Die Verordnung Nr. 1738/91 laufe daher dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zuwider.

86 Der Rat und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dieser Gesichtspunkt sei nicht zu berücksichtigen, weil er von den vorlegenden Gerichten in den Vorlagebeschlüssen nicht angesprochen worden sei. Deshalb stellt sich die Frage, ob der Gerichtshof die Gültigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf die in ihr enthaltene Festsetzung der Preise und Prämien für die Ernte 1991 zu prüfen hat.

87 Um dem vorlegenden Gericht behilflich zu sein, entscheidet der Gerichtshof auf Ersuchen um Vorabentscheidung gelegentlich über Fragen, die anders als die eigentlichen Vorlagefragen formuliert sind. Aus dem gleichen Grund kann der Gerichtshof Vorschriften des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen, auf die das vorlegende Gericht in seiner Frage nicht Bezug genommen hat. Der Gerichtshof hat sogar über die Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift entschieden, wo das vorlegende Gericht nur eine Auslegungsfrage gestellt hatte, vgl. z. B. die Rechtssache Schwarze.

88 Unter den Umständen des vorliegenden Falls ist es meines Erachtens gleichwohl nicht angebracht, daß der Gerichtshof die Frage prüft, ob die Festsetzung der Preise und Prämien in der streitigen Verordnung dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zuwiderläuft. Wie erwähnt, hat das nationale Gericht diese Frage nicht vorgelegt, sondern sie ist nur von den Klägern der Ausgangsverfahren in ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof aufgeworfen worden.

89 Allein das nationale Gericht kann aber bestimmen, welche Fragen dem Gerichtshof vorzulegen sind, während die Parteien des Ausgangsverfahrens weder diese Fragen inhaltlich ändern noch das nationale Gericht zur Vorlage einer bestimmten Frage verpflichten können. Artikel 177 sieht ein unmittelbares Zusammenwirken des Gerichtshofes mit den staatlichen Gerichten in einem nichtstreitigen Verfahren vor, in dem die Parteien keinerlei Initiativrechte, sondern nur Gelegenheit zur Äußerung haben. Würde der Gerichtshof die von Herrn Natale und Herrn Pontillo aufgeworfene Frage prüfen, so würde das diesen Grundsätzen zuwiderlaufen. Vor allem würde es den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzen. Die in einer Vorlageentscheidung enthaltenen Angaben ermöglichen es nicht nur dem Gerichtshof, die vorgelegten Fragen zu beantworten, sondern sie ermöglichen es auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen, gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes Erklärungen abzugeben. Artikel 20 sieht die Abgabe schriftlicher Erklärungen ohne Möglichkeit einer schriftlichen Erwiderung vor. Im Urteil Holdijk hat der Gerichtshof ausgeführt, er habe dafür zu sorgen, daß die in Artikel 20 vorgesehene Möglichkeit der Abgabe von Stellungnahmen erhalten bleibe, wobei zu berücksichtigen sei, daß den Beteiligten nur die Vorlageentscheidung zugestellt werde.

90 Die den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen gegebene Möglichkeit zur Abgabe schriftlicher Erklärungen ist besonders dort zu schützen, wo der Gerichtshof um eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Handlung der Gemeinschaft ersucht wird. In einem solchen Fall wäre es, abgesehen vielleicht von dem ganz außergewöhnlichen Fall der offenkundigen Ungültigkeit einer Handlung der Gemeinschaft, nicht angemessen, dem Organ, dessen Handlung in Frage steht, das Recht zur Stellungnahme zu nehmen. Daher darf der Gerichtshof nur die Gesichtspunkte prüfen, die sich ausdrücklich oder stillschweigend aus der Vorlageentscheidung ergeben und zu denen von den Gemeinschaftsorganen eine Stellungnahme erwartet werden kann.

91 Herr Natale und Herr Pontillo machen die Nichtigkeit der streitigen Verordnung nicht nur aus anderen Gründen als den vom nationalen Gericht dargelegten geltend. Vielmehr bestreiten sie die Gültigkeit eines anderen Aspekts der streitigen Verordnung als den, auf den sich die Frage des nationalen Gerichts bezieht. Im Unterschied zu anderen Rechtssachen, in denen der Gerichtshof in der Vorlageentscheidung nicht ausdrücklich angesprochene Gesichtspunkte geprüft hat, besteht in der vorliegenden Rechtssache keine Unklarheit über die Bedeutung oder den genauen Gegenstand der vom vorlegenden Gericht gestellten Frage. Die vorliegende Rechtssache läßt sich von anderen wie der Rechtssache Schwarze unterscheiden: Dort prüfte der Gerichtshof die Gültigkeit der fraglichen Maßnahme auf der Grundlage, daß sich, obwohl die vorgelegte Frage auf die Auslegung einer Gemeinschaftsmaßnahme gerichtet war, aus der Vorlageentscheidung und dem Streit im Ausgangsverfahren klar ergab, daß der wirkliche Zweck der vorgelegten Fragen in der Herbeiführung einer Entscheidung über die Gültigkeit lag. Im Vorliegenden Fall gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, daß das vorlegende Gericht um eine Entscheidung über die Festsetzung der Preise und Prämien in den streitigen Verordnungen ersuchen wollte.

92 Ungeachtet dessen teile ich nicht die Auffassung, daß sich die in der Verordnung Nr. 1738/91 enthaltene Festsetzung von Preisen und Prämien für die Ernte 1991 über den den betroffenen Erzeugern zustehenden Vertrauensschutz hinwegsetzt.

93 Erstens ist klar, daß in einem System der Höchstgarantiemengen der genaue Betrag der Preise und Prämien, die die Erzeuger für eine bestimmte Sorte erhalten, erst bekannt ist, nachdem die Entscheidung über den Anbau dieser Sorte getroffen worden ist. Dies liegt daran, daß die Höhe der Preise und Prämien davon abhängt, ob und gegebenenfalls um wieviel die Höchstgarantiemenge überschritten worden ist. Darum ist dem mit der Verordnung Nr. 1114/88 geschaffenen Stützungssystem ein Element der Ungewißheit immanent.

94 Zweitens wird, auch wenn die für die Ernte 1991 festgesetzten Preise und Prämien niedriger als die für die Ernte 1990 waren, die Höhe der zu zahlenden Preise und Prämien vom Rat für jeweils ein Jahr festgesetzt, und Schwankungen können ebensogut zum Vorteil der Erzeuger wie zu ihrem Nachteil auftreten. Die für die Ernte 1990 zu zahlenden Preise und Prämien waren höher als die für die Ernte 1989 zu zahlenden. Die Prämie für die Tabaksorte Burley I wurde für die Ernte 1989 auf 1653 ECU pro Kilo festgesetzt, für die Ernte 1990 hingegen auf 2013 ECU pro Kilo. Zudem war die Kürzung für die Ernte 1991 nicht so groß, daß von einem Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes gesprochen werden könnte. Für die Tabaksorte Burley I wurde die Prämie für die Ernte 1991 auf 1748 ECU pro Kilo festgesetzt. Diese Schwankungen stellen normale geschäftliche Risiken dar, die einem zugunsten der Erzeuger geschaffenen System immanent sind und die zu tragen von den Erzeugern vernünftigerweise erwartet werden kann. Es läßt sich nicht sagen, daß ein verständiger und unterrichteter Erzeuger sie nicht vorhersehen konnte.

Ergebnis

95 Ich komme daher zu folgendem Ergebnis:

Auf die in der Rechtssache C-133/93 von der Pretura circondariale Perugia vorgelegte Frage sollte geantwortet werden:

Die Prüfung der dem Gerichtshof vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1114/88 des Rates und der zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungen beeinträchtigen könnte.

Auf die in den Rechtssachen C-300/93 und C-362/93 von der Pretura circondariale Caserta vorgelegten Fragen sollte geantwortet werden:

Die Prüfung der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1738/91 des Rates und der zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnung beeinträchtigen könnte.