Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.06.1994 – C-76/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 9. Juni 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Frau Piera Scaramuzza ist Beamtin der Kommission in der Besoldungsgruppe Β 3. Seit einigen Jahren ist sie für die Kommission in Drittländern tätig. Am 4. Januar 1988 wurde sie der Vertretung der Kommission in Oslo zugewiesen und später, mit Wirkung vom 17. Juni 1991, zum Büro der Kommission in New York versetzt.

2 Die Gehaltsregelung, die für Frau Scaramuzza als in einem Drittland diensttuende Beamtin gilt, findet sich in Anhang X des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften. Anhang X wurde durch die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 3019/87 des Rates vom 5. Oktober 1987 dem Statut angefügt. Er trägt den Titel Sondervorschriften für Beamte der Europäischen Gemeinschaften, die in einem Drittland Dienst tun. Artikel 11 des Anhangs X bestimmt:

Die Dienstbezüge einschließlich der in Artikel 10 erwähnten Zulagen werden in belgischen Franken in Belgien ausgezahlt. Auf die Dienstbezüge und die Zulagen wird der für die Dienstbezüge der in Belgien diensttuenden Beamten geltende Berichtigungskoeffizient angewandt.

Artikel 12 des Anhangs X bestimmt:

Auf Antrag des Beamten kann die Anstellungsbehörde beschließen, die Dienstbezüge ganz oder teilweise in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung auszuzahlen. In diesem Fall wird der für den Dienstort geltende Berichtigungskoeffizient auf die Dienstbezüge angewandt, die zu dem betreffenden Wechselkurs umzurechnen sind.

In ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen kann die Anstellungsbehörde nach geeigneten Modalitäten zur Aufrechterhaltung der Kaufkraft die Dienstbezüge ganz oder teilweise in einer anderen Währung als der Währung des Dienstortes auszahlen.

Die Kommission erließ interne Richtlinien zur Durchführung des Artikels 12 des Anhangs X. Artikel 1 der internen Richtlinien bestimmt:

In Anwendung des Artikels 12 des Anhangs X des Statuts zahlt die Anstellungsbehörde dem Beamten auf dessen Antrag einen Teil seiner Dienstbezüge, und zwar höchstens 80 % seiner Nettodienstbezüge, in der Währung des Landes seiner dienstlichen Verwendung aus. In ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen kann die Anstellungsbehörde einen über diesen Prozentsatz von 80 % hinausgehenden Teil der Dienstbezüge in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung auszahlen.

3 Am 1. Oktober 1990 beantragte Frau Scaramuzza die Auszahlung ihrer gesamten Dienstbezüge in der Währung und unter Anwendung des Berichtigungskoeffizienten des Ortes ihrer dienstlichen Verwendung mit Rückwirkung vom Zeitpunkt ihres Dienstantritts in Oslo an. Dieser Antrag wurde durch ein Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 12. Februar 1991 zurückgewiesen.

4 Gegen diese Entscheidung legte sie Beschwerde ein, die von der Kommission mit einer Entscheidung vom 26. Juli1991 ausdrücklich zurückgewiesen wurde. Frau Scaramuzza hat diese Entscheidung vor dem Gericht erster Instanz angefochten. Ihre Klage ist durch Urteil vom 15. Dezember 1992 abgewiesen worden. Sie hat gegen dieses Urteil jetzt ein Rechtsmittel beim Gerichtshof eingelegt.

5 Frau Scaramuzza hat vor dem Gericht erster Instanz zwei Klagegründe vorgetragen. Mit dem ersten machte sie geltend, daß Artikel 1 der internen Richtlinien Artikel 12 des Anhangs X widerspreche, der den Anteil des Gehalts eines Beamten, der in der lokalen Währung ausgezahlt werden könne, nicht beschränke und der Anstellungsbehörde kein Ermessen einräume. Dieser Klagegrund wurde vom Gericht erster Instanz zurückgewiesen, das die Meinung vertrat, daß Artikel 12 des Anhangs X und insbesondere die Worte kann beschließen in Verbindung mit dem Ausdruck auf Antrag des Beamten der Anstellungsbehörde einen Ermessensspielraum einräumten. Mit dem Erlaß interner Richtlinien, die den Anteil des Gehalts, der automatisch in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung ausgezahlt werde, auf 80 % beschränkten, habe die Kommission die Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten. Tatsächlich könne ein Beamter 100 % seines Gehalts in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung erhalten, wenn sein Antrag ordnungsgemäß begründet sei.

6 Frau Scaramuzza hat ihren zweiten Klagegrund auf die angebliche Verletzung des in den Artikeln 64 und 65 des Statuts niedergelegten Grundsatzes gestützt, nach dem die Kaufkraft der Bezüge eines Beamten nicht vom Ort seiner dienstlichen Verwendung abhängen dürfe. Sie hat auch vorgetragen, daß ihr durch die Praxis der Kommission tatsächlich ein Teil ihrer Dienstbezüge genommen werde. Außerdem würde es eine gegen Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verstoßende Einmischung in ihr Privatleben darstellen, wenn man von ihr gemäß Artikel 1 der internen Richtlinien verlangen würde, einen Nachweis über die Verwendung ihrer Dienstbezüge zu erbringen.

7 Das Gericht erster Instanz hat diese Argumente aus Gründen zurückgewiesen, die später (unter Nrn. 17 und 18) zusammengefaßt werden.

Zulässigkeit

8 In ihrer Rechtsmittelschrift macht Frau Scaramuzza einen einzigen Rechtsmittel-grund geltend, der a) auf die Verletzung des in Artikel 62 des Statuts verankerten allgemeinen Rechtsgrundsatzes, nach dem ein Arbeitnehmer berechtigt sei, über sein Gehalt nach seinem Belieben zu verfügen, und b) auf die Verletzung des in Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention und in Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte niedergelegten allgemeinen Rechtsgrundsatzes, nach dem das Privatleben des einzelnen zu achten sei, gestützt wird.

9 Die Kommission trägt vor, daß der einzige Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführerin der Sache nach auf zwei unterschiedliche Rechtsmittelgründe hinauslaufe: der eine werde auf ihr Recht gestützt, frei über ihr Gehalt zu verfügen, der andere auf einen angeblichen Verstoß gegen das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens. Nach Auffassung der Kommission ist keiner dieser Gründe im Verfahren vor dem Gericht erster Instanz geltend gemacht worden, und deshalb seien beide gemäß Artikel 113 §2 der Verfahrensordnung unzulässig, der bestimme, daß das Rechtsmittel ... den vor dem Gericht verhandelten Streitgegenstand nicht verändern könne.

10 Zum ersten Rechtsmittelgrand führt die Kommission aus, daß Frau Scaramuzza vor dem Gericht erster Instanz geltend gemacht habe, daß ihr die Kommission einen Teil ihrer Dienstbezüge genommen habe, während sie in ihrer Rechtsmittelschrift vortrage, daß die Kommission mit der in Artikel 1 der internen Richtlinien aufgestellten Vermutung ihre Freiheit, ihre gesamten Dienstbezüge am Ort ihrer dienstlichen Verwendung auszugeben, beschränke. Zum zweiten Rechtsmittelgrund stellt die Kommission fest, daß die angebliche Verletzung des Grundsatzes der Achtung des Privatlebens zum ersten Mal in der Erwiderung von Frau Scaramuzza im Verfahren vor dem Gericht erster Instanz und daß Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention vor dem Gericht erster Instanz überhaupt nicht geltend gemacht worden sei.

11 Meiner Auffassung nach kann dem Vorbringen der Kommission zur Zulässigkeit nicht gefolgt werden. Im ersten Punkt ist der Unterschied zwischen dem Vorbringen von Frau Scaramuzza im Rechtsmittelverfahren und ihrem Vorbringen in der ersten Instanz nicht so groß, wie es scheinen mag. Ihr Vorbringen, daß sie daran gehindert werde, ihre Dienstbezüge zu verwenden, wie und wo sie wolle, ist nicht wörtlich zu nehmen. Vermutlich kann sie die 20 % ihrer Dienstbezüge, die in belgischen Franken ausgezahlt werden, nach ihrem Belieben verwenden. Sie kann diesen Teil der Dienstbezüge ζ. B. (vorbehaltlich der geltenden Devisenkontrollbestimmungen) nach Norwegen oder in ein beliebiges anderes Land überweisen lassen. Sie kann indes die Auffassung vertreten, daß sich dies nicht lohne, weil auf diese 20 % der Berichtigungskoeffizient für Belgien anstelle des höheren Berichtigungskoeffizienten für Norwegen angewandt wird, so daß bei einer Überweisung nach Norwegen ihre Kaufkraft vermindert würde. Somit liegt der Kern ihres Vorbringens wiederum darin, daß ihr ein Teil ihrer Dienstbezüge genommen werde, die ihr zustehen würden, wenn die einschlägigen Bestimmungen ordnungsgemäß angewandt würden.

12 Zur angeblichen Verletzung des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens genügt die Bemerkung, daß das Gericht erster Instanz in Randnummer 27 des angefochtenen Urteils das Vorbringen von Frau Scaramuzza erwähnt hat, daß es eine gegen Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verstoßende Einmischung in ihr Privatleben darstellen würde, wenn man von ihr einen Nachweis über Art und Struktur ihrer Ausgaben verlangte. Zwar hat sich Frau Scaramuzza vor dem Gericht erster Instanz nicht ausdrücklich auf Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention berufen. Diese Vorschrift und Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte stimmen jedoch inhaltlich im wesentlichen überein. Da eine dieser Vorschriften vor dem Gericht erster Instanz geltend gemacht und das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens zur Sprache gebracht wurde, ist es gerechtfertigt, die Bezugnahme auf die andere Vorschrift in der Rechtsmittelschrift lediglich als Weiterentwicklung einer in erster Instanz aufgeworfenen Streitfrage anzusehen.

Begründetheit

13 Nach Artikel 62 des Statuts hat der Beamte allein auf Grund seiner Ernennung Anspruch auf die Dienstbezüge, die seiner Besoldungsgruppe und seiner Dienstaltersstufe entsprechen. Artikel 63 Absatz 1 bestimmt:

Die Dienstbezüge des Beamten lauten auf belgische Franken. Sie werden in der Währung des Landes ausgezahlt, in dem der Beamte seine Tätigkeit ausübt.

Artikel 64 Absatz 1 bestimmt:

Auf die Dienstbezüge des Beamten, die auf belgische Franken lauten, wird nach Abzug der nach dem Statut und dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge ein Berichtigungskoeffizient angewandt, der je nach den Lebensbedingungen am Ort der dienstlichen Verwendung 100 v. H. oder einen höheren oder niedrigeren Hundertsatz beträgt.

Artikel 65 des Statuts verpflichtet den Rat, jährlich das Besoldungsniveau der Beamten und sonstigen Bediensteten zu überprüfen.

14 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes bestellt der Zweck der Artikel 64 und 65 darin, allen Beamten derselben Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe gemäß dem Grundsatz der Gleichbehandlung unabhängig von ihrem Dienstort die Erhaltung einer gleichwertigen Kaufkraft zu gewährleisten.

15 Die Sondervorschriften des Anhangs X des Statuts weichen in bezug auf Beamte, die in Drittländern Dienst tun, von den Artikeln 63 und 64 ab. Diese Vorschriften haben in Verbindung mit den internen Richtlinien der Kommission die Wirkung, daß die Anstellungsbehörde bis zu 80 % der Dienstbezüge des Beamten in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung (unter Anwendung des Berichtigungskoeffizienten für dieses Land) auszahlt, wenn der Beamte dies beantragt, und daß sie einen größeren Teil der Dienstbezüge des Beamten in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung (mit dem entsprechenden Berichtigungskoeffizienten) nur auszahlen darf, wenn der Beamte hinreichende Gründe für die Auszahlung von mehr als 80 % seiner Dienstbezüge in dieser Währung darlegt. Jeder Teil der Dienstbezüge des Beamten, der nicht in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung ausgezahlt wird, wird in belgischen Franken ausgezahlt und unterliegt dem Berichtigungskoeffizienten für Belgien.

16 Somit wird Frau Scaramuzza nur in bezug auf 20 % ihrer Dienstbezüge anders behandelt als ein in einem Mitgliedstaat diensttuender Beamter. Um diesen Teil ihrer Dienstbezüge in der Währung des Landes der dienstlichen Verwendung mit dem für dieses Land geltenden Berichtigungskoeffizienten zu erhalten, muß sie besondere Gründe darlegen, wohl zum Nachweis, daß sie mehr als 80 % ihres Gehalts im Land der dienstlichen Verwendung ausgeben muß. Ihr Vorbringen, daß ihr ein Teil ihres Gehalts genommen werde, würde nur zutreffen, wenn es keine objektive Rechtfertigung dafür gäbe, sie in bezug auf 20 % ihrer Dienstbezüge anders zu behandeln als einen in einem Mitgliedstaat diensttuenden Beamten.

17 Das Gericht erster Instanz hat, nachdem es sich in den Randnummern 32 bis 56 seines Urteils erschöpfend mit dieser Frage befaßt hatte, entschieden, daß es eine objektive Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung gebe. Es hat ausgeführt, daß die einschlägigen Bestimmungen auf der Vermutung aufbauten, daß in einem Mitgliedstaat beschäftigte Beamte ihr gesamtes Gehalt im Land der dienstlichen Verwendung ausgäben, daß aber in Drittländern diensttuende Beamte nicht mehr als 80 % ihres Gehalts im Land der dienstlichen Verwendung ausgäben. Diese Vermutung sei gerechtfertigt, insbesondere weil Beamte der letztgenannten Kategorie kostenlos wohnen und die Erstattung sämtlicher Krankheitskosten erhalten könnten, während in einem Mitgliedstaat diensttuende Beamte für ihre eigene Wohnung aufzukommen hätten und 20 % ihrer Krankheitskosten tragen müßten (siehe Randnr. 46 des angefochtenen Urteils).

18 Das Gericht hat ausgeführt, daß es sachgerecht sei, den Teil der Dienstbezüge, den ein in einem Drittland diensttuender Beamter wahrscheinlich nicht am Ort seiner dienstlichen Verwendung ausgebe, auf 20 % festzusetzen. Es hat darauf hingewiesen, daß vor dem Inkrafttreten des Anhangs X des Statuts in Drittländern beschäftigte Beamte ihrem Organ 15 bis 20 % ihrer Dienstbezüge als Beitrag für die Zurverfügungstellung einer Wohnung zu zahlen hatten. Im übrigen entsprächen diese 20 % der Bedeutung, die den Wohnkosten bei der Berechnung der Berichtigungskoeffizienten für einen bestimmten Ort beigemessen werde (Randnr. 48).

19 Ich stimme vollkommen mit der Begründung überein, die das Gericht erster Instanz für seine Entscheidung gegeben hat, daß die unterschiedliche Behandlung der Beamten, je nachdem, ob sie in einem Mitgliedstaat oder in einem Drittland Dienst tun, objektiv gerechtfertigt sei.

20 Frau Scaramuzza weist in ihrer Rechtsmittelschrift nicht auf einen bestimmten Fehler in der Begründung des Urteils des Gerichts erster Instanz hin. Nach ihren Ausführungen hat das Gericht erster Instanz, indem es die auf Artikel 1 der internen Richtlinien gestützte Praxis der Kommission bestätigt habe, eine eklatante Verletzung des allgemeinen. Rechtsgrundsatzes, daß ein Beamter sein Gehalt nach seinem Belieben verwenden dürfe, gebilligt, eine Verletzung, zu deren Wiedergutmachung die Kommission nur durch ein Verfahren bereit sei, das gegen das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens verstoße. Der Umstand, daß ein in einem Drittland diensttuender Beamter unentgeltlichen Wohnraum und eine umfassende Gesundheitsfürsorge erhalte, sei vollkommen unerheblich; der Umstand, daß sie derartige Kosten am Ort ihrer dienstlichen Verwendung nicht zu tragen habe, könne nicht ihr Recht, ihre gesamten Dienstbezüge an diesem Ort auszugeben, beschränken.

21 Wie ich bereits ausgeführt habe, wird Frau Scaramuzza durch die in Rede stehende Vorschrift nicht daran gehindert, ihr Gehalt auszugeben, wie und wo sie will, oder den Anteil von 20 % von Belgien an den Ort ihrer dienstlichen Verwendung zu überweisen. Sie kann natürlich zu der Auffassung gelangen, daß dies nicht in ihrem Interesse liege, sofern auf diese 20 % nicht der Berichtigungskoeffizient für den Ort ihrer dienstlichen Verwendung angewandt werde. Wenn sie die Anwendung dieses Berichtigungskoeffizienten auf die 20 % oder einen Teil dieser 20 % wünscht, muß sie gemäß Artikel 1 der internen Richtlinien bei der Kommission einen Antrag einreichen, in dem die Gründe dargelegt werden, die die Zahlung von mehr als 80 % ihrer Dienstbezüge in der Währung des Ortes ihrer dienstlichen Verwendung rechtfertigen.

22 Frau Scaramuzza wendet sich deshalb gegen dieses Erfordernis, weil damit im Widersprach zu Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in ihr Privatleben eingegriffen werde. Diese beiden Übereinkommen proklamierten das Recht des einzelnen auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und seines Briefverkehrs.

23 Obwohl Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in der ersten Instanz geltend gemacht wurde (wie aus Randnr. 27 des angefochtenen Urteils hervorgeht), hat das Gericht erster Instanz in einer sonst erschöpfenden Analyse nicht eigens über die behauptete Verletzung von Grundrechten entschieden. Ich bin jedoch nicht der Meinung, daß das Urteil aus diesem Grund aufzuheben ist.

24 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Dabei geht der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen aus, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. Die Europäische Menschenrechtskonvention hat in dieser Hinsicht besondere Bedeutung.

25 Es steht außer Frage, daß die Gemeinschaftsorgane bei der Anwendung des Statuts auf ihre Beamten die Grundrechte einschließlich des in Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegten Rechts auf Achtung des Privatlebens respektieren müssen. Doch kann meiner Meinung nach eine Vorschrift, die von einem Beamten verlangt, daß er Gründe vorträgt, die die Zahlung von mehr als 80 % seiner Dienstbezüge in der Währung des Ortes seiner dienstlichen Verwendung rechtfertigen, nicht schon für sich genommen eine Verletzung des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens zur Folge haben.

26 Dies soll nicht besagen, daß die Anwendung einer solchen Vorschrift niemals zu einer Verletzung des Rechts auf Achtung des Privatlebens führen kann. Viel wird davon abhängen, welche Art von Informationen die Kommission verlangt, bevor sie einem Antrag stattgibt, der darauf gerichtet ist, daß mehr als 80 % der Dienstbezüge eines Beamten in der Währung des Ortes seiner dienstlichen Verwendung ausgezahlt werden. Falls sich die Kommission mit einer Erklärung zufriedengibt, in der dargelegt wird, daß der Beamte in Belgien oder im Herkunftsmitgliedstaat keine finanziellen Verpflichtungen habe, und in der grundlegende Einzelinformationen über außergewöhnliche Ausgaben gegeben werden, die er im Land der dienstlichen Verwendung zu tragen habe (z. B. Kauf eines Hauses, eines Segelboots oder eines Wohnmobils), dann wird nach meiner Auffassung das Recht eines Beamten auf Achtung des Privatlebens durch die Offenlegung solcher Informationen nicht beeinträchtigt. Falls die Kommission andererseits Einzelangaben über alle Ausgaben des Beamten in einem bestimmten Zeitraum oder Zugang zu seinen gesamten Kontoauszügen verlangen sollte, dann würde sich die Angelegenheit offensichtlich anders darstellen.

27 Frau Scaramuzza hat nicht behauptet, daß es ein solches Informationsverlangen gegeben habe. Sie wendet sich nur gegen die Vorschrift selbst. Aus den dargelegten Gründen bin ich nicht der Auffassung, daß eine solche Rüge Erfolg haben kann.

28 Daraus folgt, daß das Rechtsmittel zurückzuweisen ist.

Kosten

29 Nach Artikel 70 der Verfahrensordnung tragen die Organe in Rechtsstreitigkeiten mit Bediensteten der Gemeinschaft in der Regel ihre Kosten selbst. Nach Artikel 122 Absatz 2 der Verfahrensordnung findet diese Bestimmung jedoch auf Rechtsmittel keine Anwendung, es sei denn, daß das Rechtsmittel von dem Organ eingelegt wird. Deshalb gilt bezüglich der Kosten des Rechtsmittels die allgemeine Regel des Artikels 69 § 2 der Verfahrensordnung, so daß der Rechtsmittelführerin die Kosten des Rechtsmittels aufzuerlegen sind.

Ergebnis

30 Infolgedessen bin ich der Ansicht, der Gerichtshof sollte

1) das Rechtsmittel zurückweisen;

2) der Rechtsmittelführerin die Kosten des Rechtsmittels auferlegen.