Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.06.1994 – C-144/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 16. Juni 1994

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Der vorliegende Fall betrifft ein Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts um Auslegung der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür. Die Vorlagefrage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Pfanni Werke Otto Eckart KG (nachstehend: Klägerin) und der Landeshauptstadt München (nachstehend: Beklagte), in dem es um die Frage geht, ob ein bestimmter Zusatzstoff auf dem Etikett industriell hergestellter Trockenkartoffelerzeugnisse angegeben werden muß.

Sachverhalt und Verfahren

2 Die Klägerin stellt Trockenkartoffelerzeugnisse her, die aus blanchierten, getrockneten Kartoffeln (Troka), gekochten und getrockneten Kartoffeln in Flockenform (Kartoffelpüreeflocken), Stärke, Salz, Gewürzen und anderen Zutaten bestehen. Bei der Herstellung der Zutat Kartoffelpüreeflocken setzt die Klägerin Natriumdiphosphat (Diphosphat E 450 a) zu, um zu verhindern, daß sich die zerkleinerte Kartoffelmasse, der sogenannte Naßbrei, verfärbt. Von der Trocknung des Naßbreies an verliert das Diphosphat seine Funktion, da durch die mit der Trocknung verbundene Erhitzung die Gefahr einer Verfärbung ausgeschlossen wird. Das Diphosphat bleibt jedoch auch danach noch im Enderzeugnis enthalten.

In dem Zutatenverzeichnis auf dem Etikett der verkauften Kartoffelerzeugnisse gibt die Klägerin nicht an, daß sie bei der Herstellung der Kartoffelpüreeflocken Diphosphat zugesetzt hat. Nach Auffassung der Beklagten und mit ihr der Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses ist eine solche Angabe jedoch erforderlich, da das Diphosphat im Enderzeugnis noch enthalten ist und die Farbe des Enderzeugnisses beeinflußt. Für den Fall eines weiteren Inverkehrbringens der Trockenkartoffelerzeugnisse, die den Zusatzstoff Diphosphat enthalten, ohne daß dieser Zusatzstoff im Zutatenverzeichnis angegeben ist, drohte die Beklagte einen Untersagungsbescheid und ein Bußgeld an.

3 1988 erhob die Klägerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage auf Feststellung, daß das von ihr im Verlauf des Herstellungsprozesses von Trockenkartoffelerzeugnissen einschließlich des Zwischenproduktstadiums ungetrockneter Kartoffelbrei zugesetzte Diphosphat nicht in das Zutatenverzeichnis der betreffenden Enderzeugnisse aufgenommen werden müsse, sofern dieser Zusatzstoff allein über die Zutat Kartoffelpüreeflocken in das Enderzeugnis gelange. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 22. März 1989 im wesentlichen mit der Begründung ab, daß der Zweck der Diphosphatzugabe auf das Aussehen des Enderzeugnisses gerichtet sei, so daß sich eine Kennzeichnungspflicht ergebe.

Die Klägerin legte gegen dieses Urteil beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Berufung ein, die jedoch erfolglos blieb. Mit Urteil vom 1. August 1990 wies der Verwaltungsgerichtshof die Berufung als unbegründet zurück. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes muß ein Zusatzstoff nur dann nicht angegeben werden, wenn er das Enderzeugnis in seinen Eigenschaften nicht bestimmt. Das Diphosphat übe aber auch im Enderzeugnis noch eine technologische Wirkung aus, weil es über die Zutat Kartoffelpüreeflocken die Beschaffenheit des Enderzeugnisses farblich präge. Die Angabe sei demnach geboten, insbesondere mit Rücksicht auf die Absicht des Normgebers, den Verbraucher möglichst umfassend über die Zusammensetzung und Beschaffenheit der ihm angebotenen Lebensmittel zu unterrichten.

4 Die Klägerin legte gegen dieses Urteil beim Bundesverwaltungsgericht Revision ein. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils erster Instanz und des Berufungsurteils und wiederholt ihren Antrag auf Feststellung, daß das fragliche Diphosphat nicht in das Zutatenverzeichnis aufgenommen werden muß, sofern dieser Zusatzstoff ausschließlich über die Zutat Kartoffelpüreeflocken in das Enderzeugnis gelangt. Im Rahmen des Revisionsverfahrens hat das Bundesverwaltungsgericht dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt, die offensichtlich auf die Auslegung von Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie 79/112 gerichtet ist:

Übt ein Zusatzstoff im Enderzeugnis noch eine technologische Wirkung aus, wenn er während der Herstellung der Zutat deren Verfärbung verhindert und dieser Zustand im Enderzeugnis erhalten bleibt, ohne daß der Zusatzstoff im Enderzeugnis weiterhin vorhanden sein muß?

Rechtlicher Rahmen

5 Die grundlegende rechtliche Regelung für die Etikettierung ist die bereits erwähnte Richtlinie 79/112. In Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie heißt es:

Die Etikettierung der Lebensmittel enthält nach Maßgabe der Artikel 4 bis 14 und vor behaltlich der dort vorgesehenen Ausnahmen nur folgende zwingende Angaben:

...

2. das Verzeichnis der Zutaten,

...

Die Pflicht zur Angabe des Verzeichnisses der Zutaten ist in Artikel 6 der Richtlinie 79/112 näher geregelt. In Artikel 6 Absatz 4 heißt es:

a) Zutat ist jeder Stoff, einschließlich der Zusatzstoffe, der bei der Herstellung oder Zubereitung eines Lebensmittels verwendet wird und — wenn auch möglicherweise in veränderter Form — im Enderzeugnis vorhanden bleibt.

b) Ist eine Zutat eines Lebensmittels ihrerseits aus mehreren Zutaten hergestellt worden, so gelten die letzteren als Zutaten dieses Lebensmittels.

c) Als Zutaten gelten jedoch nicht:

i) ...

ii) Zusatzstoffe,deren Vorhandensein in einem Lebensmittel lediglich darauf beruht, daß sie in einer oder in mehreren Zutaten dieses Lebensmittels enthalten waren, sofern sie im Enderzeugnis keine technologische Wirkung mehr ausüben;die als technologische Hilfsstoffe verwendet werden;..."

6 In der Richtlinie 79/112 ist nicht angegeben, was genau unter einem Zusatzstoff oder einem technologischen Hilfsstoff im Sinne von Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie zu verstehen ist. Für eine Definition dieser Begriffe kann jedoch auf die Richtlinie 89/107/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen, verwiesen werden. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 dieser Richtlinie ist ein Lebensmittelzusatzstoff:

ein Stoff mit oder ohne Nährwert, der in der Regel weder selbst als Lebensmittel verzehrt noch als charakteristische Lebensmittelzutat verwendet wird und einem Lebensmittel aus technologischen Gründen bei der Herstellung, Verarbeitung, Zubereitung, Behandlung, Verpackung, Beförderung oder Lagerung zugesetzt wird, wodurch er selbst oder seine Nebenprodukte (mittelbar oder unmittelbar) zu einem Bestandteil des Lebensmittels werden oder werden können.

Verarbeitungshilfsstoffe sind nach einer Fußnote dieser Richtlinie:

Stoffe, die nicht selbst als Lebensmittelzutat verzehrt werden, jedoch bei der Verarbeitung von Rohstoffen, Lebensmitteln oder deren Zutaten aus technologischen Gründen während der Be- oder Verarbeitung verwendet werden und unbeabsichtigte, technisch unvermeidbare Rückstände oder Rückstandsderivate im Enderzeugnis hinterlassen können, unter der Bedingung, daß diese Rückstände gesundheitlich unbedenklich sind und sich technisch nicht auf das Enderzeugnis auswirken.

Schließlich möchte ich darauf hinweisen, daß Natriumdiphosphate in Anhang Ï Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungs- und Geliermittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen der Richtlinie 74/329/EWG des Rates vom 18. Juni 1974 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungs- und Geliermittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen, aufgenommen worden sind.

7 Deutschland hat die Richtlinie 79/112 mit der Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung (nachstehend: LMKV) vom 22. Dezember 1981 in das nationale Recht umgesetzt. Gemäß § 5 Absatz 2 Nr. 2 gelten nicht als Zutaten:

Stoffe der Anlage 2 der Zusatzstoffverkehrsverordnung und Aromen, Enzyme und Mikroorganismenkulturen, die in einer oder mehreren Zutaten eines Lebensmittels enthalten waren, sofern sie im Enderzeugnis keine technologische Wirkung mehr ausüben.

Das von der Klägerin verwendete Diphosphat E 450 a ist in der Anlage 2 der Zusatzstoffverkehrsverordnung aufgeführt.

Vorbringen der Parteien

8 Die Beteiligten, das vorlegende Gericht und die Kommission gehen übereinstimmend davon aus, daß Natriumdiphosphat ein Zusatzstoff ist, der im vorliegenden Fall einer Zutat (den Kartoffelpüreeflocken) des Enderzeugnisses (das vom vorlegenden Gericht als Trockenkartoffelerzeugnis definiert wird) zugesetzt wird. Es besteht ferner Übereinstimmung darüber, daß der Zusatzstoff unter Umständen, wie sie hier vorliegen, und auf der Grundlage der genannten Rechtsvorschriften auf dem Etikett des Enderzeugnisses angegeben werden muß, sofern er nicht im Enderzeugnis keine technologische Wirkung mehr ausübt im Sinne von — so nehme ich an — Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie (oben, Nr. 5) und § 5 Absatz 2 Nr. 2 LMKV (oben, Nr. 7), mit dem diese Vorschrift durchgeführt wird. Dagegen ist streitig, ob der Zusatzstoff im vorliegenden Fall eine technologische Wirkung ausübt oder aber ein sogenannter Carry-over-Stoff ist.

9 Nach Auffassung der Klägerin kann von einer technologischen Wirkung im Enderzeugnis keine Rede sein. Sie beruft sich zunächst auf eine semantische Auslegung des — in Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie 79/112 verwendeten — Begriffs keine technologische Wirkung mehr ausüben. Das im Präsens gebrauchte Verb ausüben zeige, daß nur eine technologische Wirkung, die noch im Enderzeugnis selbst ausgeübt werde, in Betracht komme, zumal die Einfügung des Wortes mehr darauf hindeute, daß die Beeinflussung des Enderzeugnisses in einem früheren Herstellungsstadium auf dem Etikett nicht angegeben werden müsse. Unglücklicherweise sei die deutsche Fassung von Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich, in der von Wirkung die Rede sei, weniger klar als die anderen Fassungen, in denen der Begriff der Funktion verwendet werde.

Die Klägerin untersucht anschließend den Zweck der Richtlinie 79/112. Der Gesetzgeber habe sich gerade im Hinblick auf die sachgerechte Information und damit den Schutz des Konsumenten bewußt dafür entschieden, das Zutatenverzeichnis von nebensächlichen oder schwer verständlichen Angaben freizuhalten. Entgegen der Annahme der Instanzgerichte gewährleisteten längere Zutatenverzeichnisse nämlich nicht immer einen effektiveren Schutz. Im Gegenteil verlören Verbraucher, die bei ihrem — oft hastigen — Lebensmitteleinkauf mit Auflistungen von Zutaten von epischer Länge konfrontiert würden, das Wesentliche aus dem Auge und könnten sogar irregeführt werden.

Schließlich verlöre Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie 79/112 jede praktische Bedeutung, wenn man mit der Landesanwaltschaft annähme, daß jeder Zusatzstoff, der die Beschaffenheit des Enderzeugnisses mit präge, im Enderzeugnis eine technologische Wirkung ausübe. Ein Zusatzstoff präge nämlich stets, wenn auch in unterschiedlichem Maß, die Beschaffenheit des Enderzeugnisses mit.

10 Wie erwähnt, übt das von der Klägerin zugesetzte Diphosphat nach Auffassung der Landesanwaltschaft durchaus eine technische Wirkung im Enderzeugnis aus, da es die Beschaffenheit (die Farbe) des Enderzeugnisses mit präge und dies auch solle. Nur wenn ein Zusatzstoff, der über eine Zutat in das Enderzeugnis gelangt, dieses nicht in seinen Eigenschaften bestimmt, könne von einem Carry-over-Effekt die Rede sein. Die Landesanwaltschaft — deren Auffassung vom Bayerischen Verwaltungsgericht München, vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof und laut dem Vorlagebeschluß vom Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverständigen der Länder und des Bundesgesundheitsamts geteilt wird — meint, daß ihre Auslegung auch am besten mit dem Normzweck der Richtlinie 79/112 zu vereinen sei, die bezwecke, daß die Verbraucher möglichst umfassend unterrichtet und geschützt würden. Jedenfalls müsse verhindert werden, daß sich Hersteller ihrer Aufklärungspflicht dadurch entziehen könnten, daß bestimmte Zusatzstoffe nicht am Ende des Herstellungsprozesses, sondern bereits früher, bei der Herstellung der Zutaten, zugegeben würden. Dem Zeitpunkt, in dem die durch die Zugabe des Zusatzstoffs bezweckte chemische Reaktion eintrete, dürfe demnach kein ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.

11 Der zuletzt wiedergegebenen Aussage stimmt das vorlegende Gericht uneingeschränkt zu. Dennoch neigt es insgesamt wohl eher der Auffassung der Klägerin zu. Im Vorlagebeschluß greift es insbesondere das Vorbringen der Klägerin zu Sinn und Zweck der Richtlinie 79/112 und dazu auf, daß Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie 79/112 die praktische Bedeutung nicht genommem werden dürfe.

Auch die Kommission stimmt diesem Vorbringen zu, meint aber — wie im übrigen auch das vorlegende Gericht —, daß die von der Klägerin vertretene Auslegung keinen ausreichenden Schutz vor etwaigen Mißbräuchen der Hersteller biete. Sie schlägt ein eigenes Kriterium zum Ausschluß derartiger Mißbräuche vor. Um zu bestimmen, ob der Zusatzstoff eine technologische Wirkung im Enderzeugnis ausübe, sei zu untersuchen, ob sich das Enderzeugnis verändern würde, wenn man den Zusatzstoff nachträglich daraus entfernen würde. Die Kommission erläutert ihren Standpunkt an folgendem Beispiel: Ein Enderzeugnis, in dem ein Zusatzstoff-Farbstoff verarbeitet sei, werde seine Farbe unabhängig davon, ob der Farbstoff unmittelbar dem Enderzeugnis oder mittelbar über eine Zutat zugesetzt worden sei, verändern, wenn der Farbstoff daraus entfernt werde. Ganz anders sei dies in einem Fall der vorliegenden Art: Die Entfernung des den Kartoffelpüreeflocken zugesetzten Diphosphate aus dem Enderzeugnis (Trockenkartoffelerzeugnis) könne die Beschaffenheit dieses Enderzeugnisses nicht verändern. Das Diphosphat übe folglich im Enderzeugnis keine technologische Wirkung aus.

Vorgeschlagene Antwort auf die Vorlagefrage

12 Ebenso wie das vorlegende Gericht und die Kommission halte auch ich das von der Klägerin vorgetragene Argument für richtig, daß Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie nur dann eine praktische Bedeutung habe, wenn nicht angenommen werde, daß jeder Zusatzstoff, der die Beschaffenheit des Enderzeugnisses unmittelbar oder mittelbar mit präge, auf dem Etikett angegeben werden müsse. Eine derartige Auffassung würde auf eine uneingeschränkte Verpflichtung zur Angabe aller Zusatzstoffe hinauslaufen, die mit dem Wortlaut von Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie unvereinbar wäre, wonach etliche Zusatzstoffe ausdrücklich von der Kennzeichnungspflicht ausgenommen sind. Außerdem könnten die Verbraucher getäuscht werden, was die Richtlinie 79/112 gerade zu verhindern sucht. Der Verbraucher, der den Namen eines Zusatzstoffs auf einem Etikett eines Lebensmittels sieht, wird nämlich davon ausgehen, daß der Zusatzstoff ein Bestandteil des Enderzeugnisses ist, während dies in einem Fall der vorliegenden Art gerade nicht zutrifft.

Schließlich halte ich das Argument der Klägerin — der sich in diesem Punkt die Kommission und das vorlegende Gericht anschließen — für stichhaltig, daß eine uneingeschränkte Verpflichtung zur Angabe von Zusatzstoffen auf dem Etikett mit Sinn und Zweck der Richtlinie 79/112 unvereinbar sei. Zweifellos soll die Richtlinie der Unterrichtung und dem Schutz der Verbraucher dienen. Der europäische Normgeber hat sich jedoch meines Erachtens nicht für eine vollständige, sondern für eine effektive Unterrichtung des Verbrauchers entschieden. Hierfür spricht nicht nur die Beschränkung hinsichtlich der Angaben, die die Etikettierung der Lebensmittel enthalten muß und hinsichtlich der Waren, deren Zutaten angegeben werden müssen, sondern auch die hier einschlägige Bestimmung, nach der Zusatzstoffe, die nicht als Zutaten gelten, nicht angegeben werden müssen.

13 Wie ist Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie dann aber auszulegen? Meines Erachtens muß sich der Gerichtshof von zwei Bestrebungen leiten lassen. Zum einen muß die fragliche Bestimmung, wie gesagt, so ausgelegt werden, daß sie nicht praktisch völlig leerläuft. Zum anderen müssen, wie von allen Beteiligten (mit Ausnahme der Klägerin) und den Gerichten ausgeführt wird, etwaige Mißbräuche der Hersteller möglichst ausgeschlossen werden. Das von der Kommission vorgeschlagene Kriterium (oben, Nr. 11) erscheint mir hierfür geeignet. Ich schlage dem Gerichtshof demgemäß vor, bei seiner Antwort auf die Vorlagefrage dem Vorschlag der Kommission zu folgen, diesen aber auf den vorliegenden Sachverhalt zu beschränken.

Antrag

14 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe c Ziffer ii erster Gedankenstrich der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der RechtsVorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür ist dahin auszulegen, daß ein Zusatzstoff, der während der Herstellung einer Zutat deren Verfärbung verhindert, keine technologische Wirkung im Enderzeugnis mehr ausübt, wenn er im Enderzeugnis nicht mehr vorhanden sein muß, um dessen Verfärbung zu verhindern.