Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.12.1994 – C-29/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 15. Dezember 1994

A — Einführung

1 Bei den vorliegend zu begutachtenden verbundenen Rechtssachen handelt es sich um sieben Vorabentscheidungsverfahren des Tribunal de grande instance Charleville Mézières mit jeweils identischer Vorlagefrage, in der es um die Auswirkungen der zur Umsetzung der Richtlinie 82/489/EWG erlassenen mitgliedstaatlichen Rechtsakte geht. Die Richtlinie beinhaltet Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr für Friseure.

2 Allen Verfahren liegt die strafrechtliche Verfolgung von Personen zugrunde, denen angelastet wird, Frisiersalons betrieben zu haben und dabei weder Inhaber eines Abschlußzeugnisses der Friseurfachschule oder eines Meisterbriefs zu sein noch einen Geschäftsführer zu beschäftigen, der die erforderlichen Befähigungsnachweise besäße.

3 Das Gesetz Nr. 46-1173 (im folgenden das Gesetz) zur Regelung der Berufszugangsvoraussetzungen für Friseure schreibt in Artikel 3 vor, daß entweder der Eigentümer eines Frisiersalons oder der Geschäftsführer Inhaber eines Abschlußzeugnisses der Friseurfachschule oder eines Meisterbriefes sein müsse. Eine Ausnahmevorschrift ist nur vorgesehen für Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern, die im übrigen im vorliegenden Fall erkennbar keine Rolle spielt.

4 Zuwiderhandlungen können gemäß Artikel 5 des Gesetzes mit Sanktionen belegt weiden. Angedroht werden Geldbußen, im Wiederholungsfalle sogar die Betriebsschließung. Die Verfolgung der Beschuldigten beruht auf Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 3 des Gesetzes.

5 Den sehr knapp gehaltenen Vorabentscheidungsersuchen ist zu entnehmen, daß es auf die Beantwortung der Frage ankommt, ob durch das Gesetz Nr. 87-343 vom 22. Mai 1987 zur Umsetzung der Richtlinie 82/489 eine gemeinschaftsrechtswidrige Diskriminierung zwischen Gemeinschaftsangehörigen und Inländern erfolgt. Durch Gesetz Nr. 87-343 wurde ein Artikel 3 1o in das Gesetz eingefügt, der in Durchführung des Artikels 2 der Richtlinie 82/489 vorsieht, daß Gemeinschaitsangehörige von den Voraussetzungen des Artikels 3 befreit werden, sofern sie in einem anderen Mitgliedstaat den Beruf des Friseurs unter folgenden Bedingungen ausgeübt haben:

1) Die Berufstätigkeit muß tatsächlich und rechtmäßig ausgeübt worden sein im Hinblick auf die in dem Staat der Berufsausübung geltenden Vorschriften zur Regelung der Tätigkeit der Friseure.

2) Sie muß im übrigen als Selbständiger oder Betriebsleiter während eines Zeitraumes von sechs Jahren ausgeübt worden sein. Dieser Zeitraum kann auf drei Jahre verkürzt werden, wenn der Begünstigte vor den zuständigen französischen Behörden belegt:

entweder, daß er vorher eine mindestens dreijährige Ausbildung gemacht hat, die er mit einem vom Staat oder der zuständigen Berufsvereinigung anerkannten Diplom gemäß den den Berufszugang regelnden Vorschriften abgeschlossen hat;

oder, daß er den Beruf während mindestens fünf Jahren als Arbeitnehmer ausgeübt hat.

6 Zusätzlich werden in Übereinstimmung mit Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie Altersgrenzen und zeitliche Grenzen für die zu berücksichtigenden Zeiten der Berufsausübung aufgestellt.

7 Am Ende des aus einem Artikel bestehenden Gesetzes 87-343 wird bestimmt, daß die Vorschriften als Übergangsregelung gelten, bis eine Koordinierung der Ausbildungsbedingungen für den Zugang zum Friseurberuf ergangen sei, zu der sich Mitgliedstaaten der EWG verpflichtet hätten.

8 In einem Circulaire Nr. 88010 vom 27. Juli 1988 zur Anwendung des Gesetzes Nr. 87-343 heißt es unter anderem, die Vorschriften des Gesetzes vom 22. Mai 1987 seien auch auf Friseure mit französischer Staatsangehörigkeit anwendbar, sofern sie die Voraussetzungen in einem anderen Mitgliedstaat der EWG als Frankreich erworben hätten.

9 Das vorlegende Gericht geht — ohne es ausdrücklich zu erwähnen — offenbar davon aus, die für Gemeinschaftsangehörige anderer Mitgliedstaaten als Frankreich geltenden Vorschriften seien günstiger als die für Inländer ohne Gemeinschaftsberührung geltenden. Das vorlegende Gericht stellt dem Gerichtshof folgende Frage:

Führen die Artikel 3 und 3 1o des Gesetzes Nr. 46-1173 vom 23. Mai 1946 im Hinblick auf das aufgrund der Gemeinschaftsrichtlinie 82/489/EWG vom 19. Juli 1982 ergangene Gesetz Nr. 87-343 vom 22. Mai 1987 zu einer Diskriminierung zwischen Gemeinschaftsangehörigen und franzöischen Staatsangehörigen?

B — Stellungnahme

10 Versteht man die Vorabentscheidungsfrage wörtlich, dann ist sie eine Frage nach der Auslegung mitgliedstaatlichen Rechts, für deren Beantwortung der Gerichtshof nicht zuständig ist. In ständiger Praxis formuliert der Gerichtshof hingegen mehrdeutige Vorabentscheidungsfragen bzw. Fragen zur Auslegung oder Vereinbarkeit mitgliedstaatlichen Rechts mit Gemeinschaftsrecht im Lichte der gemeinschaftsrechtlichen Problematik um. Der Gerichtshof ist bestrebt, durch die Beantwortung der umformulierten Frage dem vorlegenden Gericht die Kriterien an die Hand zu geben, die es zur Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits benötigt.

11 Die französische Regierung regt ihrerseits an, die Frage umzuformulieren. Die Vorabentscheidungsfrage ziele darauf ab, zu erfahren, ob die Richtlinie 82/489 und Artikel 52 EG-Vertrag so auszulegen seien, daß sie einer mitgliedstaatlichen Gesetzgebung entgegenstünden, die eine Diskriminierung zwischen Gemeinschaftsangehörigen und Staatsangehörigen bewirke.

12 Die Kommission ist bemüht, die Vorabentscheidungsfrage in ihrem Kontext zu sehen. Die Frage liefe in Wahrheit darauf hinaus, ob die französische Gesetzgebung so, wie sie aus den Artikeln 3 und 3 1o des Gesetzes von 1946 folge, eine umgekehrte Diskriminierung hervorrufe im Hinblick auf französische Staatsangehörige, die ihre Berufsausbildung in Frankreich absolviert hätten, und falls ja, ob das Gemeinschaftsrecht eine derartige Situation erlaube.

13 Zusammenfassend ist meines Erachtens die Frage folgendermaßen zu verstehen: Ist eine durch die Artikel 3 und 3 1o des Gesetzes 46-1173 verursachte umgekehrte Diskriminierung mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere der Richtlinie 82/489 und Artikel 52 EG-Vertrag, vereinbar?

14 Vor der Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage macht die Kommission einige Bemerkungen zum Stand der Gemeinschaftsgesetzgebung auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr für Friseure. Der Friseurberuf ist nicht in allen Mitgliedstaaten reglementiert. Nur einige Mitgliedstaaten verlangen die Inhaberschaft eines Abschlußzeugnisses für die Berufszulassung, während andere Mitgliedstaaten keine speziellen Kenntnisse voraussetzen. Vor diesem Hintergrund erließ der Rat die Richtlinie 82/489 zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr der Friseure. Die Richtlinie enthält keine gemeinschaftsrechtliche Definition des Friseurberufes und folglich keine Koordinierung der Berufsausbildung. Die Richtlinie spricht insofern für sich selbst. In den Erwägungsgründen 4 und 5 heißt es:

Eine Koordination in diesem Bereich erscheint vorerst nicht möglich. Sie ist jedoch ein Ziel, das möglichst bald zu erreichen, wünschenswert wäre.

Bis zu dieser Koordinierung ist es dennoch wünschenswert und möglich, die Mobilität der Friseure innerhalb der Gemeinschaft dadurch zu erleichtern, daß die Aufnahmestaaten, in denen eine Regelung für die genannten Tätigkeiten besteht, die tatsächliche Ausübung als Selbständiger oder als Betriebsleiter im Herkunftsstaat während einer angemessenen und nicht zu weit zurückliegenden Zeit als ausreichende Bedingung für die Aufnahme der Tätigkeit anerkennen; dadurch soll gewährleistet werden, daß der Begünstigte entsprechende berufliche Kenntnisse hat, wie sie im Aufnahmeland verlangt werden.

15 Jeder Mitgliedstaat bleibt also zuständig, die auf seinem Staatsgebiet geltenden Anforderungen an Ausbildung, Berufszulassung und das Tragen von Berufsbezeichnungen zu regeln. Das Gemeinschaftsrecht verlangt nur die Anerkennung der Berufsausübung in einem anderen Mitgliedstaat unter den Voraussetzungen des Artikels 2 der Richtlinie 82/489.

16 Die Kommission vertritt die Ansicht, die französische Gesetzeslage stimme vollständig mit diesen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben überein, wie sie auch schon in der Antwort auf die parlamentarische Anfrage Nr. 839/92 des Herrn Ernest Glinn mitgeteilt hat.

17 Auch die französische Regierung rekurriert auf die Erwägungsgründe und den materiellen Inhalt der Richtlinie, denen sie die französische Rechtslage gegenüberstellt, um daraus den Schluß zu ziehen, die mitgliedstaatlichen Rechtsakte stünden im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht. Sie weist außerdem darauf hin, französische Staatsangehörige würden nicht diskriminiert, was in Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofes ausdrücklich im Circulaire Nr. 88010 geregelt sei. In den vorliegenden Fällen gehe es jedoch ausschließlich um Sachverhalte, die keinerlei Auslandsberührung aufweisen. Da es sich um rein interne Sachverhalte handele, könnte weder die Richtlinie 82/489 noch Artikel 52 EG-Vertrag zur Anwendung kommen.

18 Zur Beurteilung der konkreten Rechtsfrage ist festzuhalten, daß die Mitgliedstaaten nach dem gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts zuständig sind, die auf ihrem Hoheitsgebiet geltenden Berufsregeln zu erlassen. Sofern es keine Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene gibt, können Unterschiede der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen die Niederlassungsfreiheit im Sinne des Artikels 52 nicht beeinträchtigen. So hat der Gerichtshof kürzlich in der Rechtssache C-379/92 im Hinblick auf technische Regeln für die Seeschiffahrt entschieden:

Die Schwierigkeiten, die sich daraus für diese Unternehmen ergeben können, beeinträchtigen aber nicht die Niederlassungsfreiheit im Sinne von Artikel 52 EWG-Vertrag. Diese Schwierigkeiten wären nämlich grundsätzlich nicht anderer Art als diejenigen, die auf Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsvorschriften, z. B. den Lohnkosten, den Sozialabgaben oder dem Steuersystem, zurückzuführen sind.

19 Es sind im übrigen keine Anhaltspunkte darüber ersichtlich, die einen Widerspruch zwischen der Richtlinie 82/489 — einer reinen Anerkennungsrichtlinie — und den französischen Durchführungsvorschriften erkennen ließen, aus denen sich eine Gemeinschaftswidrigkeit des Gesetzes ableiten ließe, die gegebenenfalls zur Anpassung bzw. zur gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung der französischen Vorschriften führen könnte.

20 Artikel 52 EG-Vertrag könnte insofern zur Anwendung kommen, als sich die Betroffenen auf das inhärente Diskriminierungsverbot berufen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Artikels 52 beinhaltet in erster Linie das Gebot der Inländergleichbehandlung. Inländer können sich hingegen nur dann auf Artikel 52 berufen, wenn sie einen gemeinschaftsrechtlich relevanten Sachverhalt erfüllen. Das ist etwa der Fall, wenn ein Inländer in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft eine Ausbildung absolviert hat oder einer Berufstätigkeit nachgegangen ist, die er sich im Inland zunutze machen möchte. Begünstigte des Gemeinschaftsrechts können in diesem Rahmen also auch Staatsangehörige des Aufnahmestaates sein. Dieser Sachverhaltskonstellation scheint das Circulaire 88010 Rechnung zu tragen, das den französischen Staatsangehörigen ausdrücklich die Berufung auf die zur Durchführung der Richtlinie 82/489 erlassenen Vorschriften ermöglicht, sofern sie einen gemeinschaftsrechtlich relevanten Sachverhalt erfüllen.

21 Anders verhält es sich bei rein internen Sachverhalten. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß das Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 52, keine Anwendung auf rein interne Sachverhalte findet.

22 Die Indifferenz des Gemeinschaftsrechts gegenüber rein internen Sachverhalten verhindert folglich eine Berufung auf das Gemeinschaftsrecht in Fällen der sogenannten umgekehrten Diskriminierung, also der Schlechterstellung von Inländern gegenüber Gemeinschaftsangehörigen. Die umgekehrte Diskriminierung wird vielerorts erst durch das Gemeinschaftsrecht provoziert, wo es den Gemeinschaftsangehörigen Rechte einräumt, die über die Inländergleichbehandlung hinausgehen.

23 Das Gemeinschaftsrecht steht jedoch in derartigen Fällen der Anwendung eines mitgliedstaatlich begründeten Gleichbehandlungssatzes nicht im Wege.

24 Die gemeinschaftsrechtliche Beurteilung der vorliegenden Problematik wird nicht durch das Urteil Lanciy vom 9. August 1994 in Frage gestellt, in dem der Gerichtshof über die Vereinbarkeit des octroi de mer mit dem Gemeinschaftsrecht zu entscheiden hatte. Der octroi de mer ist eine Abgabe auf die Verbringung von Waren in die französischen überseeischen Departements (D. O. M.) ohne Rücksicht auf den Ursprung der Waren. Im Hinblick auf den Teilaspekt der Verbringung von Waren aus dem französischen Mutterland in die D. O. M. war sowohl vom Rat als auch von der spanischen Regierung vorgetragen worden, insofern handele es sich um einen Sachverhalt der sich vollständig innerhalb eines Mitgliedstaates abspiele, so daß die Vorschriften des primären Gemeinschaftsrechts nicht anwendbar seien.

25 Diesem Vorbringen ist der Gerichtshof nicht gefolgt, sondern hat den octroi de mer insgesamt als mit Artikel 9 des Vertrages unvereinbar erklärt. Zur Begründung hat der Gerichtshof einmal auf die Einheitlichkeit des Zollgebiets abgestellt, die durch die Erhebung einer Abgabe an einer Regionalgrenze ebenso beeinträchtigt würde, wie durch die Erhebung an der Staatsgrenze. Zum anderen geht der Gerichtshof davon aus, daß sich die Abgabe nicht als ein Sachverhalt darstelle, der sich vollständig in einem Mitgliedslaat abspiele, weil sie unabhängig vom Ursprung der Waren auf alle Erzeugnisse, die auf das betreffende D. O. M. verbracht werden, zu erheben ist.

26 In dem vorliegend zu begutachtenden Fall verhält es sich grundsätzlich anders. Zunächst handelt es sich nicht um ein Problem des freien Warenverkehrs, der im Hinblick auf ein einheitliches Zollgebiet gleiche Verhältnisse in der ganzen Gemeinschaft voraussetzt. Es geht vielmehr um einen Aspekt des freien Personenverkehrs in der Form der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs. Soweit keine Harmonisierungsvorschriften erlassen worden sind, sind Unterschiede der mitgliedstaatlichen Regelungen als gegeben hinzunehmen. Außerdem bestehen keine Zweifel daran, daß die potentielle Benachteiligung nur bei rein internen Sachverhalten eintritt, denn es gibt keine Außenwirkung der einschlägigen Berufsregelungen.

C — Schlußantrag

27 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage vor:

Eine durch die Artikel 3 und 3 1o des Gesetzes 46-1173 verursachte umgekehrte Diskriminierung gilt als rein interner Sachverhalt, auf den das Gemeinschaftsrecht nicht anwendbar ist.