Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.01.1995 – C-448/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 17. Januar 1995

1 Die Kommission führte zur Bildung einer Einstellungsreserve von Büroassistenten (C 5/C 4) englischer Sprache das allgemeine Auswahlverfahren KOM/C/741 durch, das am 24. Dezember 1991 öffentlich ausgeschrieben wurde.

2 Gemäß Punkt IL B.2 der Ausschreibung dieses Auswahlverfahrens wurden Bewerber mit einem Diplom, das zur Teilnahme an Auswahlverfahren für A- oder LA-Stellen berechtigt, nicht zum Auswahlverfahren zugelassen.

3 Mit Schreiben vom 9. Juni 1992 wurde der Rechtsmittelgegnerin, Frau Noonan, mitgeteilt, daß der Prüfungsausschuß ihre Bewerbung abgelehnt habe, weil sie ein Hochschulstudium absolviert habe und ihr vom University College Dublin ein Honours Degree in französischer und italienischer Literatur verliehen worden sei.

4 Am 21. August 1992 erhob Frau Noonan beim Gericht erster Instanz Klage auf Aufhebung dieser Entscheidung. Sie machte geltend, der Ausschluß der Inhaber von Hochschulabschlüssen von der Teilnahme an Auswahlverfahren für die Laufbahngruppe C verstoße gegen das Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Statut), den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung und die Berufsfreiheit.

5 Die Kommission erhob vor einer Stellungnahme zur Begründetheit eine Einrede der Unzulässigkeit. Sie machte geltend, ein Beamter könne eine Klage gegen eine Entscheidung eines Prüfungsausschusses nicht mit der angeblichen Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens begründen, wenn er die seiner Ansicht nach ihn beschwerenden Bestimmungen dieser Ausschreibung nicht rechtzeitig angefochten habe. Sie bezog sich dabei insbesondere auf die Urteile des Gerichtshofes vom 11. März 1986 (Adams u. a./Kommission) und des Gerichts erster Instanz vom 16. Oktober 1990 (Gallone/Rat).

6 Das Gericht erster Instanz wies mit Urteil vom 16. September 1993 die Einrede zurück und erklärte die Klage mit der Begründung für zulässig, erstens habe der Gerichtshof die Zulässigkeit von Klagegründen bejaht..., mit denen die Rechtswidrigkeit einer nicht rechtzeitig angefochtenen Ausschreibung eines Auswahlverfahrens geltend gemacht wird, wenn diese Klagegründe die Begründung der angefochtenen Durchführungsentscheidung betreffen.

7 Zweitens stehe das Urteil Adams u. a./Kommission nicht in Widerspruch zu dieser Rechtsprechung, da in diesem Fall die Klagegründe, mit denen die Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens geltend gemacht wurde und die als unzulässig zurückgewiesen wurden, von den Klägern nicht in bezug auf die Begründung der mit der Klage angefochtenen Entscheidungen über die Nichtzulassung zu den Prüfungen des Auswahlverfahrens vorgebracht worden waren.

8 Da die Klagegründe, mit denen die Rechtswidrigkeit der in der Stellenausschreibung vorgeschriebenen Zulassungsbedingungen — das Fehlen eines Diploms — geltend gemacht werde, die Begründung der angefochtenen Entscheidung beträfen (die damit begründet wurde, daß Frau Noonan einen Hochschulabschluß erworben habe), erklärte das Gericht die Klage mit Urteil vom 16. September 1993 schließlich für zulässig.

9 Die Kommission beantragt die Aufhebung dieses Urteils.

10 Sie stützt ihr Rechtsmittel auf drei Gründe:

Das Urteil stimme mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht überein und lasse sich auch nicht aus ihr ableiten: es herrsche daher Rechtsunsicherheit;

das Urteil führe zu einer Unsicherheit bezüglich der Verwaltungspraxis;

die im Statut festgelegte Frist werde in unzulässiger Weise ausgedehnt.

11 Ich werde diese drei Rechtsmittelgründe nacheinander prüfen.

I — Kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts eine Anfechtungsklage gegen eine Einzelfallentscheidung, mit der eine Zulassung zu einem Auswahlverfahren abgelehnt wurde, auf die Rechtswidrigkeit der in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens festgelegten Bedingungen gestützt werden?

12 Das Vorbringen der Kommission läßt sich wie folgt zusammenfassen:

Die Ausschreibung eines Auswahlverfahrens sei eine Entscheidung der Anstellungsbehörde, die einen einzelnen beschweren und damit unter den Voraussetzungen der Artikel 90 und 91 des Statuts Gegenstand einer Anfechtungsklage sein könne;

die Ausschreibung des Auswahlverfahrens werde nach Ablauf einer dreimonatigen Frist vom Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung unanfechtbar;

der Bewerber, an den eine Einzelfallentscheidung über die Nichtzulassung zu einem Auswahlverfahren gerichtet werde, könne die Aufhebung dieser Entscheidung nicht unter Berufung auf die Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens erreichen, es sei denn, die erwähnte Dreimonatsfrist begänne erneut zu laufen, was den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzen würde;

aus dem — von der früheren Rechtsprechung abweichenden — Urteil Adams u. a./Kommission ergebe sich, daß die Frist für die Anfechtung der angeblichen Rechtswidrigkeit der Ausschreibung eines Auswahlverfahrens nicht erneut zu laufen beginnen könne, es sei denn, ein Rechtsverstoß, zu dem es im Laufe des Auswahlverfahrens gekommen sei, sei durch den Wortlaut dieser Ausschreibung bedingt

ein Rechtsverstoß, zu dem es im Laufe des Auswahlverfahrens gekommen sei, könne nicht durch eine klare, nicht auslegungsfähige Bestimmung der Ausschreibung des Auswahlverfahrens bedingt sein.

13 Ich kann, um es gleich vorwegzunehmen, in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts die beiden von der Kommission unterschiedenen Tendenzen nicht feststellen. Meines Erachtens ist vielmehr eine fortschreitende Verfeinerung des Standpunkts der Gemeinschaftsgerichte zu erkennen, was im folgenden zu erläutern ist.

14 Ihre Rechtsprechung beruht auf einer grundlegenden Unterscheidung.

15 Die Ausschreibung eines Auswahlverfahrens ist eine allgemeine und abstrakte Maßnahme, die von einem Gemeinschaftsorgan erlassen wird und sich an alle potentiellen Bewerber richtet. Ein einzelner kann gegen sie innerhalb einer Frist von drei Monaten von ihrer Bekanntmachung an Anfechtungsklage erheben (Artikel 90 Absatz 2 des Statuts). Gemäß Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag muß der Kläger dartun, daß die Handlung ihn beschwert und ihn unmittelbar und individuell betrifft.

16 Die Entscheidung über die Nichtzulassung zu dem Auswahlverfahren ist eine Einzelfallentscheidung, die zur Durchführung der Ausschreibung des Auswahlverfahrens aufgrund der Ausschreibungsbestimmungen erlassen wird. Der Adressat wird daher ohne Schwierigkeiten dartun können, daß sie ihn beschwert. In dieser Entscheidung wird auf die Ausschreibungsbedingungen des Auswahlverfahrens Bezug genommen.

17 Kann ein Bewerber die Aufhebung einer Entscheidung über die Nichtzulassung durch Berufung auf die Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens erreichen? Kann er sich, anders ausgedrückt, gegenüber der Entscheidung des Prüfungsausschusses, ihn nicht zum Auswahlverfahren zuzulassen, auf eine Art Einrede der Rechtswidrigkeit berufen?

18 Sie haben diese in Artikel 184 EG-Vertrag geregelte Einrede definiert als den Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes, der jeder Partei das Recht gewährleistet, zum Zwecke der Nichtigerklärung einer sie unmittelbar und individuell betreffenden Entscheidung die Gültigkeit derjenigen früheren Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane zu bestreiten, welche die Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung bilden, falls die Partei nicht das Recht hatte, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen, deren Folgen sie nunmehr erleidet, ohne daß sie ihre Nichtigerklärung hätte beantragen können.

19 Seit dem Urteil Simmenthai/Kommission gehen Sie davon aus, daß die Einrede der Rechtswidrigkeit gegenüber jeder Rechtshandlung von allgemeiner Tragweite, die gleichartige Wirkungen wie eine Verordnung entfaltet, erhoben werden kann.

20 Sie verlangen, daß zwischen der angefochtenen Einzelfallentscheidung und der Handlung von allgemeiner Tragweite, gegen die sich die Einrede richtet, ein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang besteht.

21 Sie wenden die Einrede der Rechtswidrigkeit auf ein gemäß den Artikeln 179 EG-Vertrag und 91 des Statuts eingeleitetes Verfahren an, das den öffentlichen Dienst der Gemeinschaften betrifft. In der Rechtssache Acton u. a./Kommission, in der es um Klagen auf Aufhebung individueller Verfügungen über streikbedingte Gehaltsabzüge ging, die zur Durchführung einer allgemeinen Entscheidung der Kommission erlassen worden waren, haben Sie den allgemeinen Grundsatz aufgestellt:

Ist eine allgemeine Maßnahme ergangen, die durch eine Reihe individueller Verfügungen vollzogen werden muß, welche die Gesamtheit oder einen großen Teil der Beamten eines Organs betreffen, so kann im Rahmen des durch Artikel 91 des Beamtenstatuts eröffneten Klagewegs dem einzelnen Beamten nicht das Recht abgesprochen werden, die Rechtswidrigkeit der allgemeinen Maßnahme geltend zu machen, um die individuelle Verfügung anzufechten, die für ihn erst mit Sicherheit erkennbar werden läßt, wie und in welchem Maße seine individuellen Interessen beeinträchtigt werden.

22 Meines Erachtens hat der Gerichtshof in den von den Parteien angeführten Entscheidungen, angefangen von dem Urteil des Gerichtshofes vom 31. März 1965, Ley/Kommission, bis hin zu dem Urteil Gallone/Rat (a. a. O.), eben diesen Grundsatz angewendet und dabei im Laufe der Zeit die Voraussetzungen für die Anwendung speziell auf den hier fraglichen Bereich festgelegt:

1) Eine allgemeine abstrakte Maßnahme kann vom einzelnen nicht oder nur ausnahmsweise unmittelbar mit einer Klage angefochten werden. Nach Ihrem Urteil Simmenthal/Kommission (a. a. O.) ergibt sich nämlich die weite Auslegung des Artikels 184 ... aus der Notwendigkeit, den durch Absatz 2 des Artikels 173 von der direkten Klage gegen Rechtshandlungen allgemeinen Charakters ausgeschlossenen Personen dann die Möglichkeit einer Rechtmäßigkeitskontrolle zu gewährleisten, wenn Durchführungsentscheidungen ergehen, die sie unmittelbar und individuell betreffen. So haben Sie in dem Urteil TWD vom 9. März 1994 entschieden, daß der Empfänger einer staatlichen Beihilfe, der Klage gegen die Verwaltungsmaßnahme erhebt, mit der die nationale Behörde die Bescheinigungen widerruft, die die Rechtsgrundlage der Beihilfen bilden, sich nicht inzidenter auf die Rechtswidrigkeit der Entscheidung der Kommission, mit der die Beihilfe für gemeinschaftsrechtswidrig erldärt wurde, berufen kann. Sie haben festgestellt, daß die Klägerin des Ausgangsverfahrens ... sie zweifellos gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag hätte anfechten können.

Die Ausschreibung eines Auswahlverfahrens ist eine Maßnahme von allgemeiner Geltung (die die Rechtsmittelgegnerin mit einer Aufforderung zur Angebotsabgabe vergleicht), die nur ausnahmsweise von einem einzelnen mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden kann. Das Urteil Küster/Parlament vom 19. Juni 1975 ist insofern nicht typisch. In dieser Rechtssache wurden in der Ausschreibung des internen Auswahlverfahrens als Voraussetzung für den Zugang zu der Stelle Sprachkenntnisse verlangt, so daß die Bewerte bung von Herrn Küster ausgeschlossen und seine Anwartschaft auf Beförderung beeinträchtigt war.

Zudem wird die Ausschreibung des Auswahlverfahrens in der Praxis nicht vor Einreichung der Bewerbung angefochten werden. Sie wird also mit der Einzelfallentscheidung über die Nichtzulassung angefochten werden. Eine unmittelbar gegen die Ausschreibung des Auswahlverrahrens gerichtete Klage ist also nicht unmöglich, bleibt aber die Ausnahme.

2) Die Klage ist gegen die Einzelfallentscheidung über die Nichtzulassung gerichtet und auf die Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens gestützt. Der Kläger muß einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen den gerügten Rechtsverstößen der Ausschreibung des Auswahlverfahrens und der Entscheidung des Prüfungsausschusses über die Nichtzulassung nachweisen.

Sie haben diesen Grundsatz in dem Urteil Simonella/Kommission kurz dargestellt:

Der Klagegrund [Verstoß der Ausschreibung des Auswahlverfahrens gegen das Statut] [ist] zurückzuweisen..., soweit er sich gegen die Unterlassung richtet, die Bewertung bestimmter Prüfungen in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens anzugeben, ... er [ist] jedoch insoweit zu prüfen..., als er die Begründung der angefochtenen Entscheidung betrifft.

Noch klarer ist insoweit das Urteil Agazzi Leonard/Kommission

Diese Klagegründe [sind] insoweit zurückzuweisen ..., als sie die Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens als solche betreffen, ... sie [sind] jedoch in der Sache zu prüfen..., soweit sie sich auf Rechtsverstöße beziehen, die den Ablauf des Auswahlverfahrens fehlerhaft gemacht haben.

23 Es muß also verhindert werden, daß durch die Anfechtung einer Einzelfallentscheidung tatsächlich die Ausschreibung des Auswahlverfahrens als solche wieder in Frage gestellt wird, obwohl sich der angebliche Fehler dieser Ausschreibung nicht auf die Einzelfallentscheidung ausgewirkt hat.

24 Das Urteil Adams u. a./Kommission (a. a. O.) Hegt auf dieser Linie. Die Klage auf Aufhebung der Entscheidung des Prüfungsausschusses, einen Bewerber nicht zu den Prüfungen eines Auswahlverfahrens zuzulassen, war u. a. auf folgende zwei Rügen gestützt.

25 Erstens habe die Ausschreibung des Auswahlverfahrens Artikel 1 Buchstabe d des Anhangs III des Statuts verletzt, weil in ihr die für die zu besetzende Stelle erforderlichen Diplome und sonstigen Befähigungsnachweise oder praktischen Erfahrungen nicht angegeben worden seien. Die Angaben in späteren Schreiben seien verspätet gewesen.

26 Zweitens habe die Art der in der Stellenausschreibung genannten Prüfungen gegen Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe e des Anhangs III des Statuts verstoßen, wonach bei einem Auswahlverfahren aufgrund von Prüfungen die Art der Prüfungen und ihre Bewertung anzugeben seien. Die Prüfungen seien nicht genau bezeichnet worden.

27 Hinsichtlich des ersten Punktes ist Mar, daß genauere Angaben bezüglich der Voraussetzungen der Berufserfahrung in der Ausschreibung keinen Einfluß auf die Einzelfallentscheidungen über die Nichtzulassung gehabt hätten. Der zweite Punkt konnte für die Kläger keine Auswirkungen haben, da sie an den Prüfungen nicht teilgenommen haben.

28 Weil die mit diesen Klagegründen geltend gemachten Rechtsverstöße der Ausschreibung in keinem Zusammenhang mit der Begründung der Entscheidungen über die Nichtzulassung (unzureichende Qualifikation und praktische Erfahrung) standen, hat der Gerichtshof diese Klagegründe mit der Feststellung als unzulässig zurückgewiesen, daß mit der Anfechtung der Einzelfallentscheidungen in Wirklichkeit die Rechtmäßigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens in Frage gestellt werde.

29 Sie haben deshalb bei der Begründetheit der Klage nur die Klagegründe geprüft, mit denen die Rechtswidrigkeit bestimmter Handlungen des Prüfungsausschusses während des Verfahrens geltend gemacht wurde.

30 Schließlich bietet die Untersuchung des Urteils Adams u. a./Kommission (a. a. O.) Anlaß zu der Bemerkung, daß die Entscheidungen über die Nichtzulassung letztlich aus Gründen aufgehoben worden sind, die nicht mit der angeblichen Rechtswidrigkeit der Ausschreibung des Auswahlverfahrens zusammenhingen. Ferner ist nicht ohne Bedeutung, daß sich das Auswahlverfahren in dieser Rechtssache über einen Zeitraum von zweieinhalb Jahren erstreckte.

31 Im Rahmen einer Klage gegen eine Einzelfallentscheidung über die Nichtzulassung kann ein Rechtsverstoß in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens, der nicht im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Nichtzulassung steht, nicht geltend gemacht werden. So hat das Gericht zu Recht aus dem Urteil Adams u. a./Kommission geschlossen, daß in diesem Fall

die Klagegründe, mit denen die Rechtswidrigkeit der Stellenausschreibung geltend gemacht wurde und die als unzulässig zurückgewiesen wurden, von den Klägern nicht in bezug auf die Begründung der mit der Klage angefochtenen Entscheidungen über die Nichtzulassung zu den Prüfungen des Auswahlverfahrens vorgebracht worden waren.

32 Ist die Einrede der Rechtswidrigkeit dagegen zulässig, wenn Bestimmungen der Ausschreibung beanstandet werden, auf denen die Entscheidung über die Nichtzulassung beruht? Besteht hier der unmittelbare rechtliche Zusammenhang, den Sie in Ihrer Rechtsprechung zu der Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne des Artikels 184 des Vertrages verlangen?

33 Diese Frage bleibt im Urteil Adams u. a./Kommission unbeantwortet.

34 In späteren Urteilen wird auf den in diesem Urteil ausgesprochenen Grundsatz verwiesen. Danach muß

ein Beamter, der der Meinung ist, daß die Ausschreibung eines Auswahlverfahrens ihn wegen ihrer Rechtswidrigkeit beschwert, die Ausschreibung rechtzeitig anfechten... Andernfalls könnte eine Ausschreibung lange nach ihrer Veröffentlichung, wenn die meisten oder alle Vorgänge des Auswahlverfahrens bereits abgeschlossen sind, wieder in Frage gestellt werden, was gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der ordnungsgemäßen Verwaltung verstieße.

35 Weiter heißt es, daß

der Umstand, daß ein Kläger die Ausschreibung eines Auswahlverfahrens nicht fristgerecht angefochten hat, es ihm nicht verwehrt, Rechtsverstöße zu rügen, zu denen es im Laufe des Auswahlverfahrens gekommen ist, selbst wenn diese Rechtsverstöße auf den Wortlaut der Ausschreibung des Auswahlverfahrens zurückgeführt werden können.

36 Der festgestellte Rechtsverstoß muß sich auf den Ablauf des Auswahlverfahrens als solchen ausgewirkt haben.

37 Wie das Gericht daher zu Recht festgestellt hat, hat der Gerichtshof, wenn der auf einem angeblichen Rechtsverstoß der nicht rechtzeitig angefochtenen Ausschreibung beruhende Klagegrund die Begründung der angefochtenen individuellen Entscheidung betrifft, diesen Klagegrund für zulässig erklärt.

38 Meines Erachtens muß dies auch dann gelten, wenn der Prüfungsausschuß kein Ermessen bei der Anwendung der in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens festgelegten Bedingungen besitzt. In einem solchen Fall verfügt er über keinerlei Ermessensspielraum, der es ihm ermöglicht, die Bestimmungen dieser Ausschreibung nicht anzuwenden.

39 Wie liegen die Dinge im Fall von Frau Noonan? Die Ablehnung ihrer Zulassung erklärt sich unmittelbar aus der in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens festgelegten Bedingung des Fehlens eines Hochschulabschlusses. Der Klagegrund, mit dem die Rechtswidrigkeit dieser Voraussetzung geltend gemacht gemacht wird, steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Begründung der angefochtenen Entscheidung. Das Gericht hat dies in Randnummer 29 seines Urteils festgestellt.

40 Dieses Urteil steht daher im Einklang mit Ihrer Rechtsprechung, die vom Gericht ausdrücklich zu seiner Begründung herangezogen und zutreffend ausgelegt worden ist. Meines Erachtens ist daher im vorliegenden Fall kein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gegeben.

II — Führt die Entscheidung des Gerichts zu einer Unsicherheit bezüglich der Verwaltungspraxis?

41 Nach Auffassung der Kommission führt die Entscheidung des Gerichts dazu, daß die in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens festgelegten Bedingungen, auch wenn sie klar und keiner Auslegung fähig sind, auf unbestimmte Zeit in Frage gestellt werden können.

42 Auf diesen Rechtsmittelgrund braucht nur kurz eingegangen zu werden.

43 Eine unbegrenzte Verlängerung der Frist für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage tritt ganz einfach deshalb nicht ein, weil es sich im vorliegenden Fall nicht um eine Nichtigkeitsklage handelt.

44 Die Einrede der Rechtswidrigkeit darf nicht mit dieser Klage — deren Wirkungen sie nicht hat — verwechselt werden. Die Verordnung wird nicht mit Wirkung gegenüber jedermann für nichtig erklärt. Sie wird für unanwendbar erklärt, soweit sie durch die Einzelfallentscheidung konkretisiert worden ist. Die Feststellung der Unanwendbarkeit wirkt nur zwischen den Parteien und stellt nicht die Verordnung als solche wieder in Frage. Durch die Einrede der Rechtswidrigkeit wird der Rechtsetzungsakt also nur auf den Fall bezogen in Frage gestellt.

45 Im übrigen können die klaren Bestimmungen der Ausschreibungen des Auswahlverfahrens nur insofern in Frage gestellt werden, als sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Begründung der Einzelfallentscheidung über die Nichtzulassung stehen.

III — Wird die im Statut festgelegte Klagefrist in unzulässiger Weise ausgedehnt?

46 Ich bin auf diesen dritten Rechtsmittelgrund bereits eingegangen weitere Ausführungen erübrigen sich.

47 Ich beantrage daher, das angefochtene Urteil zu bestätigen.

48 Ihr Urteil ist kein Endurteil im Sinne von Artikel 69 der Verfahrensordnung. Die Kostenentscheidung ist daher dem Endurteil vorzubehalten.