Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.02.1995 – C-315/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 16. Februar 1995

1 Mit dem Vorabentscheidungsersuchen, das uns heute beschäftigt, möchte die Rechtbank van eerste aanleg Gent im Kern wissen, ob aus den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest ein Anspruch der Eigentümer, deren Schweine auf Anordnung der nationalen Veterinärbehörden getötet werden, auf eine vollständige und sofortige Entschädigung hergeleitet werden kann.

2 Zum Verständnis der genauen Bedeutung der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen ist es zweckmäßig, die in diesem Bereich auf Gemeinschaftsebene erlassenen Rechtsakte und die vom Königreich Belgien erlassenen Durchführungsmaßnahmen in Erinnerung zu rufen, soweit sie für den vorliegenden Fall von Bedeutung sind.

3 Zunächst ist auf die Richtlinie 80/217/EWG des Rates vom 22. Januar 1980 über Maßnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest hinzuweisen. Nach dieser Richtlinie sind die Mitgliedstaaten zur Verbesserung des Gesundheitszustands der Tierbestände und zur Beseitigung der Behinderungen des Handelsverkehrs mit lebenden Tieren oder frischem Fleisch verpflichtet, alle Vorschriften zu erlassen, die eine sofortige und wirksame Bekämpfung der Krankheit, sobald sie auftritt, gestatten und ihre Verbreitung verhindern.

Zu diesem Zweck ist nach der Richtlinie die Verpflichtung einzuführen, den Verdacht auf Schweinepest oder das Vorliegen der Krankheit unverzüglich den zuständigen Behörden zu melden. In einem solchen Fall haben diese Behörden unverzüglich die erforderlichen Untersuchungsmaßnahmen durchzuführen, um das Vorliegen der Krankheit zu bestätigen oder zu widerlegen und den Betrieb zwischenzeitlich der amtlichen Überwachung zu unterstellen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Artikel 5 der Richtlinie hinzuweisen, in dem es heißt:

Wird das Vorliegen der Schweinepest amtlich bestätigt, so tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, daß die zuständige Behörde ... anordnet:

Sämtliche Schweine des Betriebes sind unverzüglich unter amtlicher Aufsicht zu töten; dabei ist jede Gefahr einer Verbreitung des Schweinepestvirus sowohl beim Transport als auch beim Töten auszuschließen ...

4 Ferner wurde am 11. November 1980 die Richtlinie 80/1095/EWG des Rates zur Festlegung der Bedingungen, unter denen das Gebiet der Gemeinschaft von klassischer Schweinepest freigemacht und freigehalten werden kann, erlassen. Sie ist später durch die Richtlinie 87/487/EWG vom 22. September 1987 geändert worden, mit der die Dauer der eingeleiteten Maßnahme verlängert wurde, da einige Gebiete der Gemeinschaft während dieses Zeitraums von einer schweren Epidemie klassischer Schweinepest heimgesucht wurden, wodurch die vollständige Durchführung der Tilgungsprogramme innerhalb des zuvor festgesetzten Zeitraums erschwert wurde.

Gemäß Artikel 3 der Richtlinie hatte jeder nicht amtlich als schweinepestfrei anerkannte Mitgliedstaat der Kommission einen Plan für die beschleunigte Tilgung der Seuche zur Genehmigung zu unterbreiten, der längstens binnen sechs Jahren durchzuführen war. Nach dem 1987 eingefügten Artikel 3a können Mitgliedstaaten, die dieses Ziel noch nicht vollständig erreicht haben, einen neuen Plan vorlegen, der es ermöglicht, die Laufzeit der gesamten Sanierungsmaßnahme in ihrem Gebiet auf zehn Jahre festzusetzen. In den Artikeln 4 und 4a (Artikel 4a wurde mit der Richtlinie 87/487/EWG eingefügt) sind die Kriterien angegeben, denen die auf nationaler Ebene erstellten Tilgungspläne entsprechen müssen.

5 Zugleich mit der Richtlinie 80/1095/EWG erließ der Rat am 11. November 1980 die Entscheidung 80/1096/EWG über eine finanzielle Maßnahme der Gemeinschaft zur Ausmerzung der klassischen Schweinepest, die durch die Entscheidung 87/488/EWG vom 22. September 1987 ergänzt und geändert wurde, deren Ziel im wesentlichen darin bestand, ebenso wie für die Richtlinie 80/1095 die Frist für die Durchführung der eingeleiteten Maßnahme zu verlängern.

Nach dieser Entscheidung waren die Ausgaben der Mitgliedstaaten für die in den Richtlinien 80/217 und 80/1095 vorgesehene Maßnahme durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (im folgenden: Fonds) beihilfefähig. Artikel 5 Absätze 1 und la — Absatz la wurde im Rahmen der Änderungen von 1987 eingefügt — sieht insoweit vor, daß die betreffenden Mitgliedstaaten der Kommission die von ihnen gemäß den Artikeln 3 und 3a der Richtlinie 80/1095 erstellten Pläne zur Tilgung der klassischen Schweinepest sowie die ergänzenden Pläne mitteilen. Die Kommission prüft dann, ob die Bedingungen für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfüllt sind (Artikel 5 Absatz 3). Insoweit heißt es in Artikel 3 Absatz 2:

Der Fonds, Abteilung Ausrichtung, erstattet den Mitgliedstaaten im Rahmen des in Artikel 5 genannten Plans

a) bis zu 50 % der Kosten der Entschädigung der Eigentümer für die Tötung und Beseitigung der Tiere ...

In dem durch die Richtlinie 87/488 eingefügten Artikel 3 Absatz 2a heißt es ferner:

Die Gemeinschaft erstattet den Mitgliedstaaten im Rahmen der ergänzenden Maßnahme ...

a) bis zu 50 % der Entschädigung der Eigentümer für die Tötung und Beseitigung der Schweine in den Seuchenherden im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats;

b) bis zu 50 % der Entschädigung der Eigentümer für die Tötung und Beseitigung der Schweine im Rahmen der Kampagnen systematischer serologischer Untersuchung zur Durchführung des neuen Plans nach Artikel 5 Absatz la ...

6 Die Kommission erließ zur Durchführung dieser Regelung die Entscheidung 88/529/EWG vom 7. Oktober 1988 zur Genehmigung des vom Königreich Belgien vorgelegten Plans zur Tilgung der klassischen Schweinepest. Das Königreich Belgien gehörte zu den Staaten, die nach der Entscheidung 81/400/EWG vom 15. Mai 1981 nicht als amtlich frei von dieser Seuche galten. Da die Maßnahme zur Sanierung des Hoheitsgebiets nach Durchführung des ersten von der Kommission genehmigten Plans nicht abgeschlossen war, hatte der belgische Staat im Dezember 1987 den Gemeinschaftsbehörden einen neuen Plan zur Fortführung der begonnenen Maßnahme vorgelegt, der Gegenstand der Entscheidung 88/529 ist. Da er den Richtlinien 80/217 und 80/1095 entsprach, wurde für ihn gleichfalls ein finanzieller Beitrag der Gemeinschaft gewährt. Gemäß Artikel 2 der Entscheidung 88/529 ist Belgien insbesondere verpflichtet, die zur Durchführung des ... Plans erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften am 1. Januar 1988 in Kraft zu setzen.

7 Gleichzeitig mit dem Erlaß dieser Regelung und der Pläne speziell zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest erließ der Rat eine Reihe von punktuellen Maßnahmen zur Bekämpfung einer anderen Schweineseuche, der afrikanischen Schweinepest. Zu diesen Maßnahmen gehört die Entscheidung 80/1097/EWG vom 11. November 1980 über eine finanzielle Maßnahme der Gemeinschaft zur Ausmerzung der afrikanischen Schweinepest auf Sardinien, auf die das vorlegende Gericht in seinem Beschluß Bezug nimmt.

Nachdem bereits 1976 erstmals eine finanzielle Unterstützung gewährt worden war, wurde durch diese Entscheidung festgestellt, daß die Seuche noch nicht vollständig ausgemerzt war, und dem erneuten Antrag der italienischen Behörden auf Finanzierung durch die Gemeinschaft entsprochen. Gemäß Artikel 1 dieser Entscheidung ist Italien verpflichtet, der Kommission einen Dringlichkeitsplan zur Ausmerzung der Seuche zur Genehmigung vorzulegen, dessen Wirksamkeit durch die Aufnahme einiger im einzelnen in Artikel 2 aufgeführter Maßnahmen gewährleistet werden sollte. Artikel 2 lautet, soweit er im vorliegenden Fall erheblich ist:

Der in Artikel 1 bezeichnete Plan muß folgendes vorsehen:

1. energische Ausmerzungsmaßnahmen, insbesondere:

...

f) eine sofortige und vollständiger Entschädigung der Besitzer, deren Schweine im Zuge der Durchführung des Plans getötet werden...

8 Da die Seuche weiter in den fraglichen Gebieten auftrat, verpflichtete der Rat die Italienische Republik durch die nach den Ereignissen des Ausgangsrechtsstreits erlassene Entscheidung vom 25. April 1990, einen neuen Plan zur Tilgung der afrikanischen Schweinepest auf Sardinien zu erstellen, für dessen Durchführung ebenfalls eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft vorgesehen war. Die in den Plan aufzunehmen-den Maßnahmen sind in Artikel 2 der Entscheidung aufgeführt und entsprechen im wesentlichen den mit der Entscheidung von 1980 vorgeschriebenen Maßnahmen. Im Unterschied zu der früheren Regelung ist jedoch festgelegt, daß den Eigentümern der getöteten Schweine eine umgehende und angemessene Entschädigung zu gewähren ist.

9 Die Richtlinie 80/217 ist durch die Königliche Verordnung vom 10. September 1981 über Maßnahmen der Veterinärpolizei in bezug auf die klassische Schweinepest und die afrikanische Schweinepest in die belgische Rechtsordnung umgesetzt worden. Gemäß Artikel 7 dieser Verordnung haben die Veterinärbehörden, wenn das Vorliegen der Schweinepest in einem Betrieb amtlich bestätigt wird, anzuordnen, daß sämtliche in diesem Betrieb befindlichen Schweine entsprechend den Vorschriften von Kapitel IV dieses Dekrets getötet werden. Es ist insbesondere auf Artikel 15 hinzuweisen, der lautet:

Den Eigentümern der auf Anordnung der Veterinärbehörde getöteten Schweine wird im Rahmen der Haushaltsmittel eine Entschädigung gewährt:

1. in Höhe von 50 % des Schätzwerts bei erkrankten oder im Verdacht einer Erkrankung stehenden Schweinen;

2. in Höhe des vollen Schätzwerts bei im Verdacht einer Infektion stehenden Schweinen.

10 Es ist ferner angebracht, ganz knapp den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits darzustellen.

Die Klägerinnen, die Genossenschaft CV Flip und die Gesellschaft NV O. Verdegem, die Eigentümerinnen von Schweinen sind, die auf Anordnung der Veterinärbehörde im Rahmen der Maßnahmen zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest getötet worden waren, hatten beim belgischen Staat eine Entschädigung gemäß Artikel 15 der Königlichen Verordnung vom 10. September 1981 beantragt.

Die Klägerinnen beanstanden vor dem nationalen Gericht die ihnen gewährte Entschädigung, weil sie nicht dem Gesamtwert der getöteten Tiere entspreche und keine Verzugszinsen einschließe. Dem Vorbringen des beklagten belgischen Staates, daß gemäß dieser Vorschrift die Zahlung der Entschädigung nur im Rahmen der Haushaltsmittel möglich sei und daß andere Zahlungen als die Hauptforderung ausgeschlossen seien, da keine Fälligkeitszeitpunkte festgelegt seien, halten die Klägerinnen entgegen, daß die Königliche Verordnung von 1981 im Lichte der einschlägigen Gemeinschaftsregelung auszulegen sei. Diese Regelung begründe einen Anspruch der Eigentümer der aus gesundheitspolizeilichen Gründen getöteten Schweine auf eine vollständige und sofortige Entschädigung, wie sie in Artikel 2 Nr. 1 Buchstabe f der Verordnung 80/1097 ausdrücklich vorgesehen sei.

11 In Anbetracht des Vorbringens der Klägerinnen hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof drei Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit einiger Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Das vorlegende Gericht fragt erstens, ob die Entscheidung 88/529 der Kommission zur Genehmigung des vom Königreich Belgien vorgelegten Plans zur Tilgung der klassischen Schweinepest dahin auszulegen sei, daß sie auch die Bestimmung umfasse, wonach eine sofortige und vollständige Entschädigung der Besitzer, deren Schweine im Zuge der Durchführung des Plans getötet werden, erfolgen müsse, die in Artikel 2 Nr. 1 Buchstabe f der Entscheidung 80/1097 der Kommission über die Ausmerzung der afrikanischen Schweinepest auf Sardinien enthalten sei.

Für den Fall einer Bejahung der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht ferner wissen, ob beim Vorliegen der Voraussetzungen für die Hauptforderung auch Verzugszinsen und gerichtlich festgelegte Zinsen geschuldet werden.

Für den Fall, daß die erste Frage zu verneinen ist, möchte das Gericht wissen, ob die Entscheidung 88/529 wegen Verstoßes gegen Artikel 7 EWG-Vertrag (nach der neuen Numerierung durch den Vertrag von Maastricht Artikel 6) ungültig ist, weil italienische Eigentümer Anspruch auf eine sofortige und vollständige Entschädigung hätten, während belgischen Eigentümern dieser Ansprach nur im Rahmen der Haushaltsmittel zustehe, obwohl beide Entscheidungen Ausdruck derselben europäischen Rechtsetzung seien.

12 Obwohl in den Fragen ausschließlich auf die Entscheidung 88/529 Bezug genommen wird, gehen diese in Wirklichkeit dahin, ob die mit dieser Entscheidung durchgeführte gemeinschaftliche Regelung zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest eine allgemeine Verpflichtung begründet, den Eigentümern von Tieren, deren Tötung wegen des Befalls mit dieser Seuche angeordnet werden muß, eine sofortige und vollständige Entschädigung zu gewähren. Im Hinblick auf eine für das vorlegende Gericht sachdienliche Beantwortung erscheint es daher zweckmäßig, die Fragen dementsprechend insbesondere unter Bezugnahme auf die Richtlinien 80/217 und 80/1095 sowie die Entscheidung 80/1096 und ihre späteren Änderungen umzuformulieren.

13 Die so präzisierte Frage ist meines Erachtens zu verneinen. Aus der gemeinschaftlichen Regelung kann nämlich kein allgemeiner Grundsatz hergeleitet werden, nach dem Eigentümer von aus veterinärpolizeilichen Gründen getöteten Tieren in jedem Fall Anspruch auf eine vollständige und sofortige Entschädigung hätten.

Die Regelung speziell zur Bekämpfung der klassischen Schweinepest sieht nur die veterinärpolizeilichen Maßnahmen vor, die die Mitgliedstaaten im Hinblick auf das doppelte Ziel einer Verhinderung des Ausbruchs und der Ausbreitung dieser Seuche zu treffen haben, und die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den von den betreffenden Staaten durchgeführten Maßnahmen zur Sanierung des Hoheitsgebiets. In bezug auf den letztgenannten Punkt ist bereits gezeigt worden, daß nach der Entscheidung 80/1096 die Entschädigung der Eigentümer für die Tötung und die Beseitigung der Tiere zwar zu den beihilfefähigen Ausgaben gehören, daß jedoch keine Bestimmungen hinsichtlich der Art dieser Entschädigung getroffen worden sind und nicht einmal die Verpflichtung zur Gewährung einer Entschädigung festgelegt worden ist. Da spezielle Vorschriften in diesem Bereich fehlen, muß das nationale Recht zur Anwendung kornmen: Für Belgien ist dies die Königliche Verordnung vom 10. September 1981.

14 Eine Untersuchung der anderen veterinärpolizeilichen Gemeinschaftsregelungen zur Wahrung und Verbesserung des Gesundheitsschutzes und insbesondere zur Tilgung von auf den Menschen übertragbaren Erkrankungen zeigt, daß die Frage einer Entschädigung der Tierhalter und ihrer Modalitäten äußerst uneinheitlich geregelt ist.

In der Richtlinie 77/391/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung von Maßnahmen der Gemeinschaft zur Tilgung der Brucellose, der Tuberkulose und der Leukose der Rinder ist diese Frage z. B. überhaupt nicht geregelt. Erst später wurde durch die Ratsentscheidungen 90/424/EWG vom 26. Juni 1990 über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich und 90/638/EWG vom 27. November 1990 über Gemeinschaftskriterien für Maßnahmen zur Tilgung und Überwachung bestimmter Tierseuchen zur Gewährleistung der Effizienz der Gemeinschaftsmaßnahmen festgelegt, daß die nationalen Programme zur Tilgung dieser und der anderen in der Entscheidung 90/424 genannten Seuchen die zügige, angemessene Entschädigung der Tierhalter vorsehen müssen.

Gemäß den Ratsentscheidungen 86/649/EWG und 86/650/EWG vom 16. Dezember 1986 über eine finanzielle Maßnahme der Gemeinschaft zur Tilgung der afrikanischen Schweinepest in Portugal und in Spanien mußte der von den zuständigen nationalen Behörden erstellte Plan die umgehende und ausreichende Entschädigung der Eigentümer, deren Schweine ... abgeschlachtet worden sind, vorsehen, damit die Wirksamkeit der Maßnahmen gewährleistet war und eine finanzielle Unterstützung durch die Gemeinschaft gewährt werden konnte.

Was schließlich die Bestimmungen der beiden Entscheidungen über eine finanzielle Maßnahme der Gemeinschaft zur Ausmerzung der afrikanischen Schweinepest auf Sardinien anlangt, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.

15 Zwar ist die Regelung einer Entschädigung der Tierhalter insbesondere ab 1989 zu einer Standardklausel der Gemeinschaftsprogramme zur Bekämpfung der Tierseuchen geworden, doch dient diese offensichtlich hauptsächlich dem Bestreben, die Effizienz der durchgeführten Maßnahme durch eine aktive Mitwirkung der betroffenen Privatpersonen zu gewährleisten. Soweit sich die Einbeziehung dieser Bestimmung nicht aus den Modalitäten der gemeinschaftlichen Finanzierung ergibt, wird sie, wie die Kommission in ihren Erklärungen ausführt, verwendet, wenn und soweit sie als notwendige Voraussetzung für eine erfolgreiche Durchführung einer bestimmten Maßnahme im veterinärpolizeilichen Bereich angesehen wird. In Anbetracht dieser Zielsetzung kann meines Erachtens daraus keine Anerkennung eines Anspruchs der Eigentümer der getöteten Tiere auf eine Entschädigung hergeleitet werden. Zudem zeigen die unterschiedlichen und häufig unbestimmten Formulierungen — die Entschädigung muß in einem Fall zügig und angemessen oder in einem anderen umgehend und ausreichend sein—, daß diese Materie weiterhin durch das nationale Recht geregelt wird, nach dem sich auch richtet, ob unter Umständen Verzugszinsen und gerichtlich festgesetzte Zinsen geschuldet werden.

16 Zur Frage einer Diskriminierung der belgischen Tierhalter gegenüber den italienischen Tierhaltern möchte ich nur folgendes ausführen.

Zunächst ist unstreitig, daß die Richtlinie 80/1095, auf die sich die Frage insbesondere bezieht, da mit der Entscheidung 88/529 nur ein von den belgischen Behörden auf der Grundlage dieser Richtlinie vorgelegter Tilgungsplan genehmigt wird, im gesamten Gebiet der Gemeinschaft ohne Unterschied, unabhängig von der Staatsangehörigkeit und dem Niederlassungsort der Tierhalter, angewendet wird. Eine Diskriminierung könnte sich auch nicht daraus ergeben, daß die Entscheidung 80/1097 zugunsten der sardischen Tierhalter eine sofortige und vollständige Entschädigung vorsieht, da mit dieser Entscheidung die afrikanische Schweinepest, also eine andere Seuche als mit der Richtlinie 80/1095, deren Gegenstand die klassische Schweinepest ist, bekämpft werden soll.

17 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen der Rechtbank van eerste aanleg Gent wie folgt zu beantworten:

Die Entscheidung 88/529/EWG der Kommission vom 7. Oktober 1988 zur Genehmigung des vom Königreich Belgien vorgelegten Plans zur Tilgung der klassischen Schweinepest ist dahin auszulegen, daß sie den belgischen Staat nicht verpflichtet, in jedem Fall eine vollständige und sofortige Entschädigung der Eigentümer, deren Schweine im Zuge der Durchführung dieses Plans getötet werden, zu gewährleisten;

die Prüfung der Richtlinie 80/1095/EWG des Rates vom 11. November 1980 zur Festlegung der Bedingungen, unter denen das Gebiet der Gemeinschaft von klassischer Schweinepest freigemacht und freigehalten werden kann, und der Entscheidung 88/529/EWG der Kommission vom 7. Oktober 1988 hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.