Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.02.1995 – C-103/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 23. Februar 1995

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren hat die Auslegung des Artikels 39 Absatz 1 des am 26. April 1976 in Algier unterzeichneten Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Demokratischen Volksrepublik Algerien, im Namen der Gemeinschaft genehmigt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2210/78 des Rates vom 26. September 1978 (im folgenden: Kooperationsabkommen), zum Gegenstand.

Das Tribunal des affaires de sécurité sociale Nanterre fragt, ob die vom französischen Nationalen Solidaritätsfonds gewährte Zusatzbeihilfe in den sachlichen Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens fällt und nach dieser Vorschrift von dem nicht erwerbstätigen Ehegatten eines bereits verstorbenen algerischen Arbeitnehmers beansprucht werden kann.

2 Ich möchte zunächst die wesentlichen Bestimmungen des Kooperationsabkommens, die auf diesem Gebiet bestehende Gemeinschaftsregelung und die einschlägigen nationalen Vorschriften in Erinnerung bringen.

Das Kooperationsabkommens hat zum Ziel, eine globale Zusammenarbeit zwischen den Parteien zu fördern, um die Vertiefung ihrer Beziehungen zu erleichtern und um zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Algeriens beizutragen (Artikel 1). Eine solche Zusammenarbeit wird für drei Bereiche geschaffen und geregelt: für den wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Bereich (Titel I), für den Bereich des Handels (Titels II) und für den der Arbeitskräfte (Titel III).

Für den uns beschäftigenden Fall sind die in Titel III enthaltenen, d. h. die den Bereich der Arbeitskräfte betreffenden Vorschriften von Bedeutung. So sieht Artikel 39 Absatz 1, um dessen Auslegung hier ersucht wird, vor, daß den Arbeitnehmern algerischer Staatsangehörigkeit und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vorbehaltlich der folgenden Absätze eine Behandlung gewährt wird, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, in denen sie beschäftigt sind, bewirkt. In den folgenden Absätzen werden den algerischen Arbeitnehmern die Zusammenrechnung der in den einzelnen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungs- oder Aufenthaltszeiten für bestimmte Leistungen (Absatz 2), der Anspruch auf die Familienzulagen für die innerhalb der Gemeinschaft wohnenden Familienangehörigen (Absatz 3) und der freie Transfer von Alters- und Hinterbliebenenrenten nach Algerien (Absatz 4) gewährt. Die Regelungen des Artikels 39 Absätze 1, 3 und 4 stehen unter dem Vorbehalt, daß für die den Mitgliedstaaten angehörenden Arbeitnehmer, die in Algerien beschäftigt sind, die Gegenseitigkeit verbürgt ist (Absatz 5). Gemäß Artikel 40 Absatz 1 obliegt es dem Kooperationsrat, vor Ablauf des ersten Jahres nach dem Inkrafttreten des Kooperationsabkommens die Bestimmungen zur Gewährleistung der Anwendung der in Artikel 39 niedergelegten Grundsätze zu erlassen. Nach den Artikeln 42 und 43 des Kooperationsabkommens schließlich, die zu den Allgemeinen und Schlußbestimmungen (Titel IV) gehören, ist der Kooperationsrat, der aus Mitgliedern des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften einerseits und Mitgliedern der algerischen Regierung andererseits besteht, befugt, zur Verwirklichung der Ziele des Kooperationsabkommens die Vertragsparteien bindende Beschlüsse zu fassen.

3 Nach diesen Ausführungen zum Kooperationsabkommen möchte ich weiter daran erinnern, daß die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, nach ihrem Artikel 2 Absatz 1 für Arbeitnehmer und Selbständige, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebene gilt. In Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung werden zur Abgrenzung ihres sachlichen Geltungsbereichs zunächst die unter die Verordnung fallenden Zweige der sozialen Sicherheit aufgeführt, darunter die — hier bedeutsamen — Leistungen bei Alter (Buchstabe c). In Absatz 2 heißt es weiter, daß die Verordnung für die allgemeinen und besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit sowie für die Systeme [gilt], nach denen die Arbeitgeber ... zu Leistungen gemäß Absatz 1 verpflichtet sind. Nach Artikel 4 Absatz 4 ist die Verordnung dagegen u. a. nicht anwendbar auf die Sozialhilfe.

Infolge des Inkrafttretens der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92 des Rates vom 30. April 1992 zur Änderung der Verordnung Nr. 1408/71 werden auch die beitragsunabhängigen Sonderleistungen von der letztgenannten Verordnung ausdrücklich erfaßt und sind somit bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen in die soziale Vorsorge einbezogen. Mit der Verordnung Nr. 1247/92 wurde nämlich in die Verordnung Nr. 1408/71 ein Artikel 4 Absatz 2a eingefügt, durch den deren sachlicher Geltungsbereich auf beitragsunabhängige Sonderleistungen ausgeweitet wird, die unter andere als die in Absatz 1 erfaßten oder nach Absatz 4 ausgeschlossenen Rechtsvorschriften oder Systeme fallen, sofern sie a) entweder in Versicherungsfällen, die den in Absatz 1 Buchstaben a) bis h) aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden [oder] b) ... allein zum besonderen Schutz der Behinderten bestimmt sind.

Der ebenfalls durch die Verordnung Nr. 1247/92 eingefügte Artikel 10a der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmt schließlich, daß diese Leistungen nicht exportiert werden können; nach seinem Wortlaut erhalten die Personen, für die diese Verordnung gilt, die in Artikel 4 Absatz 2a aufgeführten beitragsunabhängigen Sonderleistungen in bar ausschließlich in dem Wohnmitgliedstaat gemäß dessen Rechtsvorschriften, sofern diese Leistungen in Anhang IIa aufgeführt sind. Diese Leistungen werden vom Träger des Wohnorts zu seinen Lasten gewährt. Der Anhang IIa führt unter Buchstabe E (Frankreich) u. a. auf: a) Zusatzbeihilfe des Fonds national de Solidarité (Nationaler Solidaritätsfonds) (Gesetz vom 30. Juni 1956).

4 Hinsichtlich der einschlägigen nationalen Vorschriften ist zunächst darauf hinzuweisen, daß in Frankreich mit dem Gesetz vom 30. Juni 1956 ein Nationaler Solidaritätsfonds (im folgenden: FNS) geschaffen wurde, mit dem eine allgemeine Politik des Schutzes älterer Menschen gefördert werden soll. Der FNS gewährt insbesondere den Empfängern einer Alters- oder Invaliditätsrente eine Zusatzbeihilfe, wenn sie nicht über ausreichende Einkünfte verfügen. Diese Beihilfe ist im — eben die Leistungen für ältere Menschen betreffenden — Kapitel 5 des Titels I des neuen Code de la sécurité sociale, und zwar in den Artikeln L 815-1 bis L 815-11, geregelt, die u. a. die Voraussetzungen des Beihilfeanspruchs festlegen.

Die Zusatzbeihilfe steht insbesondere den im Inland wohnhaften französischen Staatsangehörigen zu (Artikel L 815-2 des Code de la sécurité sociale). Sie kann auch von in Frankreich wohnhaften Ausländern bezogen werden, aber nur unter der Voraussetzung, daß insoweit durch ein internationales Abkommen die Gegenseitigkeit verbürgt ist (Artikel L 815-5 des Code de la sécurité sociale).

5 Ich komme damit zu dem Sachverhalt, der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegt. Frau Krid (im folgenden: Klägerin), die die algerische Staatsangehörigkeit besitzt, wohnt in Frankreich, wo sie niemals berufstätig war. Als Witwe eines algerischen Staatsangehörigen, der sein ganzes Berufsleben in Frankreich verbracht hatte, bezieht sie seit dem 1. November 1992 eine Hinterbliebenenrente von der Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (im folgenden: CNAVTS), also demselben Träger, der die Altersrente des Ehemannes der Klägerin bis zu dessen Tod gezahlt hatte.

Nachdem sich die CNAVTS unter Verweis auf die algerische Staatsangehörigkeit der Klägerin geweigert hatte, ihr nach dem genannten Gesetz vom 30. Juni 1956 die Zusatzbeihilfe des FNS zu gewähren, rief die Klägerin das Tribunal des affaires de sécurité sociale Nanterre an, vor dem sie geltend macht, sie habe aufgrund des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens Anspruch auf die beantragte Beihilfe.

6 Das nationale Gericht hält die Auslegung der Verordnung Nr. 1247/92 für streitig, mit der, wie bereits ausgeführt, der Begriff der sozialen Sicherheit durch die Einbeziehung der beitragsunabhängigen Sonderleistungen, darunter der hier streitigen Leistung, ausdrücklich erweitert wurde, und es hat daher eine Vorlage an den Gerichtshof beschlossen. Es fragt, a) ob die streitige, in der Verordnung Nr. 1247/92 ausdrücklich erwähnte Leistung ausschließlich Gemeinschaftsangehörigen oder auf der Grundlage des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens auch algerischen Staatsangehörigen zusteht und b) ob diese Beihilfe im Wege der Ausweitung auch Angehörigen von Staaten — wie Marokko, Tunesien und anderen — bewilligt werden kann, die mit der EWG ein Kooperationsabkommen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit geschlossen haben.

Ungeachtet ihrer nicht ganz orthodoxen Formulierung gehen diese Fragen im wesentlichen dahin, ob die streitige Leistung unter den Begriff der sozialen Sicherheit und damit in den Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens mit der Folge fällt, daß sie auch von der Witwe eines algerischen Arbeitnehmers beansprucht werden kann, die weiterhin im Gebiet des Mitgliedstaats wohnt, in dem ihr Ehemann sein gesamtes Berufsleben verbracht hat.

7 Ich weise vorab darauf hin, daß der Gerichtshof bereits in den Urteilen Kziber und Yousfi Gelegenheit hatte, sich zur Auslegung des Artikels 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens mit Marokko zu äußern, einer mit Artikel 39 Absatz 1 des hier fraglichen Kooperationsabkommens wortgleichen Bestimmung. In diesen Urteilen hat der Gerichtshof zunächst die Voraussetzungen in Erinnerung gebracht, denen die Bestimmung eines Abkommens, um unmittelbar anwendbar zu sein, genügen muß, und er hat sodann ganz eindeutig entschieden, daß Artikel 41 Absatz 1 sowohl seinem Wortlaut nach als auch dem Sinn und Zweck des Abkommens nach, zu dem er gehört, geeignet ist, unmittelbar angewandt zu werden.

In diesen Urteilen hat der Gerichtshof weiterhin klargestellt, daß der Begriff der sozialen Sicherheit in Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens mit Marokko analog zu dem gleichen Begriff in der Verordnung Nr. 1408/71 zu verstehen ist.

8 Da Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens mit Marokko und die hier streitige Bestimmung, wie bereits erwähnt, wortgleich und überdies in parallelen Abkommen enthalten sind, liegt es auf der Hand, daß die soeben zitierten Feststellungen auch für den uns beschäftigenden Fall gelten. Die unmittelbare Wirkung des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens und der Umstand, daß für die Auslegung des in diesem Abkommen enthaltenen Begriffs der sozialen Sicherheit auf den entsprechenden Begriff in der Verordnung Nr. 1408/71 Bezug zu nehmen ist, stellen im übrigen zwei Elemente dar, die im vorliegenden Verfahren zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt worden sind.

Da die Klägerin zudem als Familienangehörige eines algerischen Arbeitnehmers unstreitig in den persönlichen Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens fällt, bleibt nur zu prüfen, ob die vom FNS gewährten zusätzlichen Leistungen unter den Begriff der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 und damit in den sachlichen Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens fallen.

9 Wenngleich nun Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1408/71 den Bereich der Sozialhilfe, wie bereits erwähnt, ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Verordnung ausschließt, hat der Gerichtshof doch in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß die Leistungen des FNS eine Doppelfunktion haben, die einerseits darin besteht, bedürftigen Personen ein Existenzminimum zu sichern, und andererseits darin, den Empfängern unzureichender Leistungen der sozialen Sicherheit eine Einkommensergänzung zu gewährleisten. Daraus folgt, wie der Gerichtshof im Hinblick auf die Beihilfe des FNS bereits entschieden hat, daß solche Rechtsvorschriften, soweit sie einen Anspruch auf Zusatzleistungen verleihen, durch die die Höhe von Renten der sozialen Sicherheit, unabhängig von jeder Beurteilung der individuellen Bedürftigkeit und Verhältnisse, die für die Sozialhilfe kennzeichnend ist, erhöht werden soll, ... zum System der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 [gehören].

Hinzu kommt, daß die Verordnung Nr. 1247/92, gerade um dieser Rechtsprechung Rechnung zu tragen, den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich auf die beitragsunabhängigen Sonderleistungen ausgedehnt hat, sofern diese ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich in Versicherungsfällen gewährt werden, die den in Artikel 4 Absatz 1 ausdrücklich aufgeführten Zweigen entsprechen, unter denen sich eben die Leistungen bei Alter finden.

10 Als zumindest ungewöhnlich erscheint vor diesem Hintergrund die von der britischen Regierung vertretene Auffassung, die mit der Verordnung Nr. 1247/92 vorgenommenen Änderungen hätten noch stärker verdeutlicht, daß die beitragsunabhängigen Sonderleistungen nicht unter den Begriff der sozialen Sicherheit fielen, was zum einen zur Folge habe, daß sie vom Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens nicht erfaßt würden, und zum anderen, daß der Gerichtshof seine einschlägige Rechtsprechung zu überprüfen habe.

Insoweit beschränke ich mich daher auf den Hinweis, daß in der Verordnung Nr. 1247/92 selbst erläutert wird, die Einfügung des Absatzes 2a sei erforderlich geworden, um der Rechtsprechung des Gerichtshofes Rechnung zu tragen, wonach bestimmte Leistungen aus nationalen Rechtsvorschriften ihrem persönlichen Anwendungsbereich, ihren Zielen und den Einzelheiten ihrer Anwendung nach gleichzeitig sowohl in die Kategorie der sozialen Sicherheit als auch in die der Sozialhilfe fallen können.

11 Im Ergebnis scheint mir unzweifelhaft, daß eine nationale Leistung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, auch wenn sie im Hinblick auf bestimmte Merkmale (Beitragsunabhängigkeit) Fürsorgecharakter hat, als eine Leistung, die die Altersrente im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 1408/71 ergänzen soll, gemäß Artikel 4 Absatz 2a Buchstabe a zum Bereich der sozialen Sicherheit gehört.

Dies gilt, da der Begriff der sozialen Sicherheit in Artikel 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens genauso auszulegen ist wie der gleiche Begriff in der Verordnung Nr. 1408/71, grundsätzlich auch für Antragsteller algerischer Staatsangehörigkeit, die Arbeitnehmer oder Familienangehörige eines Arbeitnehmers im Sinne oder für die Zwecke der einschlägigen Bestimmungen des Kooperationsabkommens sind.

12 In diesem Zusammenhang sind einige Anmerkungen zum Vorbringen der französischen Regierung im vorliegenden Verfahren zu machen. Die französische Regierung bestreitet zwar nicht, daß der Ehegatte eines algerischen Arbeitnehmers in den persönlichen und die streitige Leistung in den sachlichen Geltungsbereich des Artikels 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens fällt, sie macht aber geltend, daß die Gewährung dieser Leistung deshalb nicht auf die Witwe eines algerischen Arbeitnehmers ausgeweitet werden könne, weil es sich keinesfalls um ein abgeleitetes, durch die Eigenschaft als Familienangehöriger eines Arbeitnehmers erworbenes Recht, sondern um ein eigenes Recht handele, das somit jedermann zustehe, der die durch das einschlägige nationale Recht festgelegten Voraussetzungen erfülle. Daraus folge, daß die Klägerin als algerische Staatsangehörige, die niemals im Gebiet des betroffenen Mitgliedstaats erwerbstätig gewesen und deren Ehemann (Arbeitnehmer) bereits verstorben sei, keinen Anspruch auf die streitige Zusatzbeihilfe habe, zumal das französisch-algerische Abkommen von 1980 keine Klausel über die Verbürgung der Gegenseitigkeit enthalte.

Zur Begründung ihres Vorbringens verweist die französische Regierung auf die Unterscheidung zwischen eigenen und abgeleiteten Rechten, die der Gerichtshof in mehreren Entscheidungen zum persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 vorgenommen hat. In diesen Urteilen hat der Gerichtshof in der Tat festgestellt, daß zwar die Personen, die die Arbeitnehmereigenschaft besitzen, die sich aus der Verordnung Nr. 1408/71 ergebenden Leistungsansprüche als eigene Rechte, die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers sie dagegen nur als abgeleitete Rechte, d. h. als aufgrund ihrer Eigenschaft als Familienangehörige eines Arbeitnehmers erworbene Ansprüche, geltend machen können.

13 Diese Rechtsprechung ist indessen nicht einschlägig. Denn in Artikel 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens ist lediglich das Diskriminierungsverbot im Verhältnis zwischen algerischen Arbeitnehmern und ihren Familienangehörigen einerseits und französischen Staatsangehörigen andererseits niedergelegt. Das bedeutet ganz einfach, daß der persönliche Geltungsbereich des Artikels 39 des Kooperationsabkommens ein anderer als der der Verordnung Nr. 1408/71 ist, was gewiß nicht überrascht, berücksichtigt man die unterschiedliche Tragweite und Zielsetzung des fraglichen Kooperationsabkommens.

Im gleichen Sinne hat sich der Gerichtshof im übrigen bereits im mehrfach zitierten Urteil Kziber geäußert, in dem er im Hinblick auf den Anspruch des Angehörigen eines marokkanischen Arbeitnehmers auf ein Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende ausgeführt hat, daß das in Artikel 41 Absatz 1 verankerte Verbot jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden Benachteiligung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit [bedeutet], daß diesem Angehörigen, wenn er alle Voraussetzungen einer nationalen Regelung für die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung an junge Arbeitsuchende erfüllt, diese Leistung nicht aufgrund seiner Staatsangehörigkeit versagt werden darf.

14 Es ist offenkundig, daß die gleichen Erwägungen gemäß Artikel 39 Absatz 1 des Kooperationsabkommens für Familienangehörige eines algerischen Arbeitnehmers gelten. Da der französische Ehegatte eines eine Hinterbliebenenrente beziehenden französischen Arbeitnehmers, sofern er die übrigen Voraussetzungen erfüllt, unstreitig Anspruch auf die vom FNS gewährte Zusatzbeihilfe hätte, muß die gleiche Behandlung demnach der Witwe eines algerischen Arbeitnehmers zuteil werden.

15 Im Lichte dieser Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die vom Tribunal des affaires de sécurité sociale Nanterre vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

Artikel 39 Absatz 1 des am 26. April 1976 in Algier unterzeichneten Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Demokratischen Volksrepublik Algerien, im Namen der Gemeinschaft genehmigt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2210/78 des Rates vom 26. September 1978, ist dahin auszulegen, daß er es einem Mitgliedstaat verwehrt, der Witwe eines algerischen Arbeitnehmers, die in diesem Mitgliedstaat wohnt und dort eine Hinterbliebenenrente bezieht, eine Leistung wie die Zusatzbeihilfe des Nationalen Solidaritätsfonds, die die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats für dessen Staatsangehörige mit Wohnsitz im Inland vorsehen, mit der Begründung zu versagen, daß die Betroffene die algerische Staatsangehörigkeit besitzt.