Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.05.1995 – C-484/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Michael B. Elmer

vom 17. Mai 1995

Einführung

1 In dieser Rechtssache ist der Gerichtshof ersucht worden, klarzustellen, ob das Gemeinschaftsrecht es einem Mitgliedstaat verwehrt, einem Darlehensnehmer eine staatliche Zinsvergütung für ein Darlehen zum Bau, zum Erwerb oder zur Verbesserung einer Wohnung unter Berufung darauf zu verweigern, daß das Darlehen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wurde, das nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, wenn eine solche Vergütung in Fällen gewährt wird, in denen das Darlehen unter ansonsten gleichen Bedingungen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wurde, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist.

2 Die Eheleute Peter Svensson und Lena Gustafsson sind schwedische Staatsangehörige und wohnen mit ihren beiden Kindern in Luxemburg, wo Peter Svensson erwerbstätig ist. Zur Errichtung eines Wohnhauses nahmen sie am 10. Juni 1990 bei der Comptoir d'Escompte de Belgique SA mit Sitz in Lüttich (Belgien) ein Darlehen auf. Am 7. Oktober 1991 beantragten sie bei den luxemburgischen Behörden die Gewährung einer Zinsvergütung; dieser Antrag wurde jedoch mit der Begründung abgelehnt, daß das Darlehen nicht bei einem im Großherzogtum Luxemburg zugelassenen Kreditinstitut aufgenommen worden sei.

3 Die Vorschriften über die luxemburgische Zinsvergütungsregelung sind in der Großherzoglichen Verordnung vom 17. Juni 1991 enthalten, die aufgrund von Artikel 14a des Wohnungsbauförderungsgesetzes vom 25. Februar 1979 in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1990 erlassen wurde. Nach Artikel 1 der Verordnung kann eine staatliche Zinsvergütung für den Bau, den Erwerb oder die Verbesserung einer Wohnung gewährt werden, wenn der Antragsteller in Luxemburg wohnhaft ist, gegenüber mindestens einem Kind unterhaltspflichtig ist und

bei einem im Großherzogtum Luxemburg zugelassenen Kreditinstitut oder bei Pensionseinrichtungen der sozialen Sicherheit ein Darlehen zum Bau, zum Erwerb oder zur Verbesserung einer im Gebiet des Großherzogtums Luxemburg gelegenen und vom Antragsteller tatsächlich und auf Dauer bewohnten Wohnung aufgenommen hat.

In ihrer Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes hat die luxemburgische Regierung erklärt, daß die zitierte Vorschrift bedeutet, daß die Zinsvergütung nur gewährt werden kann, wenn das fragliche Darlehen bei einem Kreditinstitut aufgenommen worden ist, das in Luxemburg seinen Sitz hat oder dort in Form einer Tochtergesellschaft oder Zweigniederlassung niedergelassen sein muß und daher in das amtliche Verzeichnis der in Luxemburg zugelassenen Kreditinstitute aufgenommen sein muß.

4 Die Eheleute Peter Svensson und Lena Gustavsson haben gegen die Ablehnung der Zinsvergütung Klage beim luxemburgischen Conseil d'État erhoben, der das Verfahren mit Beschluß vom 28. Dezember 1993 ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:

Verwehren es die Bestimmungen des Vertrages von Rom, insbesondere die Artikel 67 und 71, einem Mitgliedstaat, die Gewährung einer sozialen Beihilfe für den Wohnungsbau, insbesondere einer Zinsvergütung, davon abhängig zu machen, daß die Darlehen zur Finanzierung des Baus, des Erwerbs oder der Verbesserung der subventionierten Wohnung bei einem Kreditinstitut aufgenommen wurden, das in diesem Mitgliedstaat zugelassen ist?

5 Der Vorlagebeschluß nimmt insbesondere auf die Artikel 67 und 71 des Vertrages betreffend den Kapitalverkehr Bezug. Wie sich im Verfahren vor dem Gerichtshof gezeigt hat, ist jedoch zweifelhaft, ob für die Entscheidung über den Rechtsstreit diese Vorschriften maßgeblich sind oder ob nicht vielmehr die Vorschriften der Artikel 59 ff. über den freien Dienstleistungsverkehr maßgeblich sind.

Die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften

6 Nach Artikel 59 EWG-Vertrag werden die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, aufgehoben. Nach Artikel 59 Absatz 2 kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission beschließen, daß die Bestimmungen des Vertrages über Dienstleistungen auch auf Erbringer von Dienstleistungen Anwendung finden, welche die Staatsangehörigkeit eines dritten Landes besitzen und innerhalb der Gemeinschaft ansässig sind.

Nach Artikel 60 des Vertrages sind Dienstleistungen im Sinne dieses Vertrages Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen.

Zur weiteren Durchführung der Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr hatte der Rat in dem entscheidungserheblichen Zeitraum die Richtlinie 77/780/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute erlassen. Artikel 7 Absatz 1 dieser Richtlinie bestimmt:

Bei der Überwachung der Tätigkeit der Kreditinstitute, die ... in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten als ihrem Sitzland Geschäfte betreiben, arbeiten die zuständigen Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten eng zusammen. Sie teilen einander alle Informationen über die Leitung, die Verwaltung und die Eigentumsverhältnisse mit, welche die Aufsicht über die Kreditinstitute und die Prüfung der Voraussetzungen für ihre Zulassung sowie die Überwachung ihrer Liquidität und ihrer Zahlungsfähigkeit erleichtern können.

7 Nach Artikel 67 EWG-Vertrag beseitigen die Mitgliedstaaten, soweit es für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig ist, untereinander während der Übergangszeit schrittweise alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs in bezug auf Berechtigte, die in den Mitgliedstaaten ansässig sind, und heben alle Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts der Parteien oder des Anlageorts auf.

Zur Durchführung des freien Kapitalverkehrs hat der Rat mehrere Richtlinien erlassen. Im entscheidungserheblichen Zeitraum war die Liberalisierung des Kapitalverkehrs durch die Richtlinie 88/361/EWG vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages geregelt. Nach Artikel 1 der Richtlinie beseitigen die Mitgliedstaaten die Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Gebietsansässigen in den Mitgliedstaaten ... Die anderen Vorschriften der Richtlinie enthalten einige Ausnahmen von dieser Grundregel. Die von der Richtlinie liberalisierten Kapitalbewegungen umfassen u. a. Darlehen und Kredite von Gebietsfremden an Gebietsansässige und umgekehrt, vgl. Anhang I, Kategorie VIII, der Richtlinie.

Welche Regelung ist für die Beantwortung der Frage maßgeblich?

8 Nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Gewährung einer staatlichen Zinsvergütung für Baudarlehen auf Fälle beschränkt ist, in denen das Darlehen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wird, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, verhindern oder erschweren nicht als solche grenzüberschreitende Bewegungen des Kapitals, das aufgrund der Darlehensaufnahme ausgezahlt wird. Wesentliches Merkmal der nationalen Zuschußregelung, wie sie im Vorlagebeschluß beschrieben wird, ist vielmehr, daß durch sie die Aufnahme eines Darlehens bei einem Kreditinstitut, das nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, und damit ein grenzüberschreitender Austausch von Dienstleistungen in Form von Baudarlehen wirtschaftlich ungünstiger wird. Es ist daher in der vorliegenden Rechtssache meiner Auffassung nach nicht so sehr von Interesse, das Verhältnis zwischen der im Vorlagebeschluß beschriebenen nationalen Vergütungsregelung und den Bestimmungen des Vertrages über den freien Kapitalverkehr zu untersuchen.

9 In diesem Sinne hat der Gerichtshof im Urteil vom 28. Januar 1992 in der Rechtssache C-204/90, Bachmann, festgestellt, daß Artikel 67 Beschränkungen nicht untersagt, die nicht den Kapitalverkehr betreffen, sondern sich [lediglich] mittelbar aus Beschränkungen anderer Grundfreiheiten ergeben...

10 Die Richtlinie 88/361 wurde zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages erlassen und ist in derselben Weise auszulegen wie dieser.

11 Meiner Auffassung nach muß die Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Vergütungsregelung mit dem Gemeinschaftsrecht daher anhand der Bestimmungen des Vertrages über Dienstleistungen geprüft werden und nicht anhand der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über Kapitalbewegungen.

Liegt eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs vor?

12 Im Verfahren vor dem Gerichtshof hat die Kommission geltend gemacht, nationale Rechtsvorschriften der im Vorlagebeschluß behandelten Art führten zu einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs. Die luxemburgische und die griechische Regierung haben demgegenüber vorgetragen, das Vorhegen einer solchen Beschränkung könne nicht bejaht werden.

13 Meiner Auffassung nach muß davon ausgegangen werden, daß die Gewährung von Baudarlehen unter den Begriff der Dienstleistungen in Artikel 60 Absatz 1 und damit in Artikel 59 des Vertrages fällt. Die Richtlinie 88/361 bewirkte eine Liberalisierung der Kapitalbewegungen in Verbindung mit Darlehen und Krediten von Gebietsfremden an Gebietsansässige und umgekehrt, so daß die Bestimmungen des Vertrages über Dienstleistungen auf ein Darlehen wie das im Ausgangsverfahren streitige Anwendung finden. Die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen der Artikel 59 ff. des Vertrages betreffend den freien Dienstleistungsverkehr können daher in einer Sache wie der vorliegenden unmittelbar vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden.

14 Nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Gewährung einer staatlichen Zinsvergütung für Baudarlehen auf Fälle beschränkt ist, in denen das Darlehen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wird, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, machen es, wie bereits erwähnt, wirtschaftlich ungünstiger, ein Baudarlehen bei einem Kreditinstitut aufzunehmen, das nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist. In der Praxis ist davon auszugehen, daß die fehlende Möglichkeit, eine Zinsvergütung für das Darlehen zu erhalten, die Bürger des betreffenden Mitgliedstaats davon abhalten wird, Darlehen bei Kreditinstituten aufzunehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind. Die Ausgestaltung der Vergütungsregelung trifft somit Gesellschaften, die nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sind, härter als Gesellschaften, die dort niedergelassen sind.

15 Der Gerichtshof hat entschieden, daß eine innerstaatliche Steuer- oder Abgabenregelung, die sich auf die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit durch einen Wirtschaftsteilnehmer auswirkt, eine Beschränkung darstellen kann, die gegen Artikel 59 verstößt.

16 Meines Erachtens kommt es nicht darauf an, ob eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in Verbindung mit einer Steuer- oder Abgabenregelung oder in Verbindung mit einer Regelung über öffentliche Zuschüsse erfolgt. Sowohl Vorschriften über steuerliche Vorteile als auch solche über die Zahlung öffentlicher Zuschüsse führen dazu, daß bestimmte Personen aus öffentlichen Mitteln Vorteile erhalten. Die Wahl der Mitgliedstaaten zwischen den beiden Möglichkeiten für eine Begünstigungsregelung kann im Einzelfall von Gesichtspunkten der Verteilungspolitik, der Kontrolle, der Gesetzgebungstechnik oder anderen Erwägungen abhängen. Unabhängig davon, für welches Modell ein Mitgliedstaat sich entscheidet, ist es jedoch als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs anzusehen, wenn die Begünstigung mit einer Dienstleistung zusammenhängt und die Ausgestaltung der Regelung Leistungserbringer aus anderen Mitgliedstaaten härter trifft als Leistungserbringer aus dem betreffenden Mitgliedstaat.

17 Eine nationale Vergütungsregelung wie die im Vorlagebeschluß beschriebene ist daher meiner Auffassung nach als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs anzusehen.

18 Dies bedeutet jedoch nicht, daß die fragliche Regelung gegen den Vertrag verstößt. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann es nämlich in Anbetracht der für bestimmte Dienstleistungen charakteristischen Erfordernisse nicht als unvereinbar mit dem Vertrag angesehen werden, wenn der freie Dienstleistungsverkehr durch Regelungen beschränkt wird, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und die für alle von der nationalen Regelung erfaßten Personen oder Unternehmen gelten. Dies ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes auch der Fall bei nationalen Regelungen, die wie die vorliegende eine mittelbare Ungleichbehandlung inländischer und ausländischer Unternehmen im Hinblick auf ihre Wettbewerbssituation aufgrund eines Niederlassungserfordernisses bewirken. Als für die vorliegende Rechtssache interessante Beispiele für zwingende Gründe des Allgemeininteresses können der Verbraucherschutz sowie die Gesichtspunkte einer wirksamen steuerlichen Kontrolle und der Kohärenz der Steuerregelung genannt werden.

Verbraucherschutz

19 Die griechische Regierung hat vorgetragen, das Interesse am Schutz der Verbraucher könne im vorliegenden Fall eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen. Die Kommission hält dem entgegen, eine Regelung wie die luxemburgische sei nicht geeignet, den Verbraucherschutz zu fördern.

20 Zweifellos kommt dem Verbraucherschutz große Bedeutung zu, und nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann er, wie bereits festgestellt, bestimmte Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen. Gleichwohl kann das Erfordernis, dem Verbraucherschutz in einem bestimmten Bereich ganz allgemein Rechnung zu tragen, als solches keine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen. Zunächst einmal muß nämlich nachgewiesen werden, daß die nationale Regelung tatsächlich ganz konkreten Verbraucherschutzinteressen dienen kann.

21 Im Zusammenhang mit dem Bankwesen ist es erforderlich, Verbraucher und andere Einleger vor einem Konkurs des Kreditinstituts zu schützen. Dieses Interesse spielt jedoch im vorliegenden Fall, in dem es um ein Darlehen geht, keine Rolle. Bei Darlehen müssen die Verbraucher vor unangemessenen Geschäftsbedingungen geschützt werden, und es muß sichergestellt werden, daß sie umfassende Informationen über die Darlehensbedingungen sowie aussagekräftige Angaben über die mit dem Darlehen für sie verbundenen Kosten erhalten.

22 Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß Vorschriften wie diejenigen, um die es hier geht, mit solchen Fragen nichts zu tun haben. Dies führt m. E. zu dem Ergebnis, daß im Laufe des Verfahrens keine Anhaltspunkte vorgebracht worden sind, die mit hinreichender Deutlichkeit erkennen ließen, daß die Verbraucherinteressen eine nationale Regelung wie die im Vorlagebeschluß beschriebene rechtfertigen könnten.

Kontrolle

23 Die Kommission hat ausgeführt, die Mitgliedstaaten hätten ein berechtigtes Interesse daran, sicherzustellen, daß öffentliche Zuschüsse nur unter Beachtung der hierfür geltenden Regeln ausgezahlt würden, so daß gewisse Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs mit dem Erfordernis gerechtfertigt werden könnten, zuverlässige Angaben über das Bestehen und die Höhe des Darlehens und der Zinszahlungen, die die Grundlage für die Gewährung der Zinsvergütung darstellten, zu erlangen. Das Niederlassungserfordernis, das nach luxemburgischen Recht die Voraussetzung dafür sei, daß Darlehensnehmer eine Zinsvergütung erhielten, sei jedoch zur Erreichung dieses Ziels nicht erforderlich. Nach Artikel 7 der Richtlinie 77/780 hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, von anderen Mitgliedstaaten Informationen betreffend einzelne Darlehen zu erhalten.

24 Meiner Auffassung nach gibt es keine Grundlage für die Annahme, daß die den Informationsaustausch betreffenden Vorschriften des Artikels 7 der Richtlinie 77/780 in ihrer geltenden Fassung den nationalen Behörden die Möglichkeit zu einem Informationsaustausch zu dem Zweck geben würden, die Angaben der Darlehensnehmer in Anträgen auf Gewährung von Zinsvergütungen für Darlehen, die bei Kreditinstituten in anderen Mitgliedstaaten aufgenommen wurden, zu kontrollieren. Aus dem Anfang des Artikels 7 Absatz 1 ergibt sich nämlich klar, daß der Informationsaustausch bei der Überwachung der Tätigkeit der Kreditinstitute ... erfolgt, und die in dieser Bestimmung konkret angesprochenen Informationen sind solche über die Leitung, die Verwaltung und die Eigentumsverhältnisse ..., welche die Aufsicht über die Kreditinstitute und die Prüfung der Voraussetzungen für ihre Zulassung sowie die Überwachung ihrer Liquidität und ihrer Zahlungsfähigkeit erleichtern können.

25 Den Kontrollgesichtspunkten kann jedoch ohne Schwierigkeiten auf eine andere und weit weniger restriktive Art als durch das Erfordernis Rechnung getragen werden, daß das Kreditinstitut in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sein muß. Die Vergütungsregelung kann ja auch so ausgestaltet werden, daß die nationalen Behörden von demjenigen, der einen Zuschuß beantragt, den von ihnen für erforderlich gehaltenen Nachweis betreffend das Bestehen und die Höhe des Darlehens sowie die Zinszahlungen verlangen und gegebenenfalls die Zahlung der Vergütung ablehnen können, wenn der Nachweis nicht erbracht wird.

Kohärenz des nationalen Steuersystems

26 Die luxemburgische und die griechische Regierung haben vorgetragen, die Mitgliedstaaten müßten das Recht haben, die Bedingungen für die Gewährung öffentlicher Wohnungsbauzuschüsse den besonderen wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten anzupassen, die in ihrem Hoheitsgebiet obwalteten. Wenn das Baudarlehen in dem Land aufgenommen werde, das den Bauzuschuß zahle, könne dieser Mitgliedstaat die Zinseinkünfte besteuern, die dem Darlehensgeber zuflössen. Wenn das Darlehen dagegen in einem anderen Mitgliedstaat aufgenommen werde, könne der Mitgliedstaat, der den Bauzuschuß gewähre, das Kreditinstitut, das das Darlehen gewähre, nicht besteuern, und er könne somit nicht über die Besteuerung des Darlehensgebers ganz oder teilweise einen Ausgleich für den an den Wohnungseigentümer gezahlten Zuschuß erlangen.

27 Nach Auffassung der Kommission dagegen kann der Gesichtspunkt der Kohärenz der nationalen Steuersysteme im vorliegenden Fall die streitige Beschränkung nicht rechtfertigen.

28 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes können wirtschaftliche Erwägungen als solche nicht eine nationale Regelung rechtfertigen, die den freien Dienstleistungsverkehr behindert. Nationale Rechtsvorschriften können auf den ersten Blick aufgrund einer rein volkswirtschaftlichen Betrachtungsweise gerechtfertigt erscheinen, gleichwohl aber mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sein, z. B. wenn sie Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten diskriminieren.

29 Als Argument für die Vereinbarkeit der Beschränkungen mit dem Gemeinschaftsrecht ist im Verfahren darauf hingewiesen worden, daß der Gerichtshof in zwei Urteilen vom 28. Januar 1992 festgestellt habe, daß die erforderliche Kohärenz der nationalen Steuerregelungen jedenfalls in bestimmten Fällen ein zwingendes allgemeines Interesse darstellen könne, das eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen könne, und daß ein nationales Steuersystem, das den Dienstleistungsverkehr in dieser Weise einschränke, daher mit dem Vertrag vereinbar sein könne, wenn die Kohärenz des Steuersystems nicht durch Vorschriften gewährleistet werden könne, die die Grundfreiheiten des Vertrages weniger stark einschränkten. In den Urteilen ging es um nationale Rechtsvorschriften, die die Möglichkeit zum Abzug von Beiträgen u. a. für bestimmte Altersrentenversicherungen von der Einkommensteuer davon abhängig machten, daß die Versicherungsgesellschaft in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen war, so daß dieser Mitgliedstaat die Möglichkeit behielt, die Leistungen, die aufgrund der Regelung zu gegebener Zeit ausgezahlt würden, zu besteuern. Es ging also um ein Steuersystem, bei dem die Besteuerung ein und derselben Person ausgesetzt wurde und bei dem die Beschränkung mangels einer Harmonisierung auf dem Gebiet der Steuererhebung und-kontrolle erforderlich war, um einen Mißbrauch der Abzugsregelung mit dem Ziel, die fraglichen Mittel der Besteuerung zu entziehen, zu verhindern.

30 Der vorliegende Fall ist meines Erachtens ganz anders gelagert. Die in Anspruch genommene Kohärenz des Steuersystems besteht im vorliegenden Fall nicht in einem System, bei dem die Besteuerung ein und derselben Person ausgesetzt wird und bei dem die Beschränkung erforderlich ist, um zu verhindern, daß Mittel der Besteuerung durch den betreffenden Mitgliedstaat entzogen werden. Die Vergütung und die Besteuerung betreffen verschiedene Steuersubjekte, und die Regelung ähnelt in jeder Hinsicht anderen Regelungen, bei denen Leistungen aus der Staatskasse aus den allgemeinen Einnahmen des Staates, darunter Steuern und Abgaben, finanziert werden.

31 Es besteht somit kein eigentlicher Zusammenhang zwischen der Höhe der von den luxemburgischen Behörden gezahlten Vergütung und den Steuereinnahmen, die die Behörden durch die Erhebung der Gesellschaftsteuer von in Luxemburg niedergelassenen Kreditinstituten erzielen. Die Berechnung, auf die die luxemburgische Regierung im Verfahren Bezug genommen hat, berücksichtigt z. B. nicht, daß keineswegs sichergestellt ist, daß sich infolge der Zinsvergütungsregelung Steuereinnahmen bei den luxemburgischen Kreditinstituten erzielen lassen. Eine Besteuerungsgrundlage ergibt sich ja lediglich, wenn die Tätigkeit des betreffenden Kreditinstituts insgesamt zu einem Überschuß führt, was nicht notwendigerweise der Fall ist, da das Betriebsergebnis von anderen Faktoren negativ beeinflußt werden kann, z. B. Kreditverlusten oder Kursverlusten bei Wertpapierbeständen. Die Berechnung berücksichtigt ferner nicht, daß auch ohne die Beschränkung in einem bestimmten Umfang Baudarlehen bei luxemburgischen Kreditinstituten aufgenommen würden. Im übrigen muß eine volkswirtschaftliche Berechnung zweifellos auch die globalen makroökonomischen Auswirkungen des ohne die fragliche Beschränkung stattfindenden Wettbewerbs zwischen Kreditinstituten in den verschiedenen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Gewährung von Baudarlehen an Hauseigentümer berücksichtigen.

32 Ließe man eine Beschränkung der hier streitigen Art zu, so müßte man auch entsprechende Regelungen in anderen Bereichen zulassen. Als Beispiel hierfür lassen sich — allein innerhalb des Wohnungsbaubereichs — nationale Vorschriften nennen, die eine Beihilfe zur Verbesserung des Wohnraums gewähren, dies aber davon abhängig machen, daß der hiermit betraute Handwerker in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, so daß der Mitgliedstaat die Einkünfte des Handwerkers aus der Wohnraumverbesserung besteuern kann, oder Wohngeldvorschriften, die die Beihilfe davon abhängig machen, daß der Vermieter in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, so daß die Einkünfte aus Vermietung von diesem Mitgliedstaat besteuert werden.

33 Meiner Auffassung nach wäre es unhaltbar und würde den Zielen des Vertrages völlig zuwiderlaufen, wenn nationale Niederlassungserfordernisse für Dienstleistende in Fällen, in denen die Mitgliedstaaten Zuschüsse gewähren, die die dem Dienstleistungsempfänger durch die Erbringung der Gegenleistung für die Dienstleistung entstandenen Ausgaben mehr oder weniger ausgleichen sollen, als mit dem Vertrag vereinbar angesehen würden.

34 Vor diesem Hintergrund bin ich der Meinung, daß die Kohärenz des nationalen Steuersystems es nicht rechtfertigen kann, daß ein Mitgliedstaat die Gewährung staatlicher Zinsvergütungen zur Anschaffung von Wohnraum auf die Fälle beschränkt, in denen das Darlehen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wird, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist. Die von dem nationalen Gericht gestellte Frage ist daher so zu beantworten, daß ein Mitgliedstaat die Gewährung einer staatlichen Zinsvergütung für ein Darlehen zum Bau, zum Erwerb oder zur Verbesserung einer Wohnung an einen Darlehensempfänger nicht mit der Begründung ablehnen kann, das Darlehen sei bei einem Kreditinstitut aufgenommen worden, das nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sei, wenn eine solche Vergütung in Fällen gewährt wird, in denen das Darlehen unter ansonsten gleichen Bedingungen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wurde, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist.

Bedeutung des Umstandes, daß die Kläger Staatsangehörige eines Drittlands sind

35 Die luxemburgische Regierung hat allerdings darauf hingewiesen, daß das belgische Kreditinstitut nicht Partei in dem Verfahren vor dem nationalen Gericht sei, und sie hat die Frage aufgeworfen, ob die Kläger, die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt beide Staatsangehörige eines Drittlands, nämlich Schwedens, gewesen seien, sich überhaupt auf die Bestimmungen des Vertrages über die Dienstleistungsfreiheit berufen könnten.

36 Die Kommission hat demgegenüber geltend gemacht, das luxemburgische Gesetz unterscheide nicht zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten und Angehörigen von Drittstaaten. Artikel 59 des Vertrages setze voraus, daß der Leistungserbringer Angehöriger eines Mitgliedstaats sei, enthalte jedoch keine derartige Voraussetzung im Hinblick auf den Empfänger der betreffenden Dienstleistung.

37 Artikel 59 Absatz 1 des Vertrages beschreibt das Recht auf freien Dienstleistungsverkehr als ein Recht, das Leistungserbringern zusteht, die Angehörige der Mitgliedstaaten [sind], die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Kommission hat zutreffend darauf hingewiesen, daß diese Bestimmung nicht vorschreibt, daß der Leistungsempfänger Angehöriger eines Mitgliedstaats sein muß, und daß wesentlicher Inhalt der Bestimmung somit ist, daß die Mitgliedstaaten den Austausch von Dienstleistungen zwischen dem Leistungserbringer und einem Empfänger in einem anderen Mitgliedstaat nicht behindern dürfen. Der Umstand, daß die Bestimmung in dieser Art und Weise abgefaßt ist, ist in Verbindung damit zu sehen, daß sie nicht nur Beschränkungen des Austausche von Dienstleistungen verhindert, über deren Erbringung sich der Erbringer und der Empfänger bereits geeinigt haben. Es ist nämlich davon auszugehen, daß die Artikel 59 und 60 auch bestimmte Beschränkungen verbieten, die den Leistungserbringer daran hindern, mit möglichen Leistungsempfängern in anderen Mitgliedstaaten in Kontakt zu kommen, indem dem Betreffenden z. B. die Einreise untersagt oder ihm verboten wird, für seine Leistungen zu werben, während ein solches Verbot nicht für Leistungserbringer gilt, die Angehörige des betreffenden Mitgliedstaats selbst sind.

38 Ungeachtet dessen, daß der Wortlaut des Artikels 59 von der Situation des Leistungserbringers ausgeht, hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs nach Artikel 59 des Vertrages nicht nur dem Leistungserbringer, sondern auch dem Leistungsempfänger zusteht. Der Leistungsempfänger hat u. a. das Recht, in einen anderen Mitgliedstaat einzureisen, um dort eine Dienstleistung zu empfangen, z. B. als Tourist, ohne durch Beschränkungen daran gehindert zu werden und ohne diskriminiert zu werden. Auch im Hinblick auf den Empfänger ist wesentlicher Inhalt der Dienstleistungsfreiheit, daß die Mitgliedstaaten den Empfang von Dienstleistungen von Leistungserbringern in anderen Mitgliedstaaten nicht behindern dürfen. Das Recht, in einen anderen Mitgliedstaat als Tourist einreisen zu dürfen, um Dienstleistungen zu empfangen, ohne diskriminiert zu werden, setzt somit nicht voraus, daß konkret der Nachweis erbracht werden müßte, daß die Leistungserbringer, z. B. Vermieter von Hotelzimmern, Angehörige eines Mitgliedstaats sind.

39 Leistungserbringern, die keine Gemeinschaftsbürger, sondern Angehörige eines Drittlands sind, steht keine Dienstleistungsfreiheit innerhalb der Gemeinschaft zu. Dies folgt schon daraus, daß grundsätzlich davon auszugehen ist, daß die Mitgliedstaaten durch den Vertrag nur ihre eigenen Staatsangehörigen begünstigen wollten; es wird jedoch zugleich bestätigt durch einen Umkehrschluß aus Artikel 59 Absatz 2, wonach der Rat die Anwendung der Bestimmungen über Dienstleistungen auch auf Erbringer von Dienstleistungen erstrecken kann, welche die Staatsangehörigkeit eines dritten Landes besitzen und innerhalb der Gemeinschaft ansässig sind. Derartige Vorschriften sind noch nicht erlassen worden.

40 Wie bereits erwähnt, ist Ausgangspunkt für die Regelung des Artikels 59 die Lage des Leistungserbringers, doch hat die Rechtsprechung des Gerichtshofes ihn dahin ausgedehnt, daß auch der Empfänger der Dienstleistung erfaßt wird. Es gibt keine Grundlage für die Annahme, daß Angehörige von Drittländern als Empfänger von Dienstleistungen günstiger gestellt sein sollten, als wenn sie Leistungserbringer wären. Daher ist davon auszugehen, daß sich nur Angehörige von Mitgliedstaaten auf das Recht berufen können, das die Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr den Empfängern der Dienstleistungen einräumen. Angehörigen von Drittländern steht dieses Recht somit nicht zu. Angehörige von Drittländern, die aufgrund einer Aufenthaltsgenehmigung oder eines Visums in einem Mitgliedstaat wohnen oder sich dort aufhalten, können z. B. nicht aus Artikel 59 des Vertrages ein eigenständiges Recht zur Einreise in die anderen Mitgliedstaaten ableiten, um dort als Touristen ohne Beschränkungen und ohne Diskriminierung Dienstleistungen zu empfangen.

41 Die Kläger des Ausgangsverfahrens, die Eheleute Peter Svensson und Lena Gustafsson, sind beide schwedische Staatsangehörige und waren somit im entscheidungserheblichen Zeitpunkt Staatsangehörige eines Drittlands. Angesichts der vorstehenden Feststellungen können sie sich nicht gegenüber einem Mitgliedstaat auf die Bestimmungen des Vertrages über den freien Dienstleistungsverkehr berufen. Auf der anderen Seite beschneidet der Vertrag natürlich nicht die Möglichkeit, daß die Kläger auf einer anderen Grundlage, z. B. dem nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats, dieselbe Rechtsstellung erlangen, wie sie diese als Angehörige eines Mitgliedstaats hätten. Das Übereinkommen vom 22. Juli 1972 zwischen der EWG und Schweden enthält keine Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr, und speziell was Artikel 19 betreffend Zahlungen usw. angeht, kann nicht davon ausgegangen werden, daß dieser mittelbar derartige Fragen regelt.

42 An und für sich könnte man sich damit begnügen, die Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, daß Angehörige von Drittländern sich nicht aus eigenem Recht auf die Bestimmungen des EWG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr berufen können. Wenn Angehörigen von Drittländern dieses Recht nicht von Gemeinschaftsrechts wegen zusteht, hängt es ja alleine vom nationalen Recht ab, ob sie mit Angehörigen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gleichzustellen sind. Es kann jedoch für die Auslegung des nationalen Rechts durch das vorlegende Gericht von Bedeutung sein, wie die Rechtsstellung der Angehörigen der Mitgliedstaaten ist. Im Verfahren hat sich ferner herausgestellt, daß eine Reihe anderer Rechtssachen bis zur Beantwortung der vorgelegten Frage durch den Gerichtshof ausgesetzt sind. Meines Erachtens gibt der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht daher die angemessenste und nützlichste Antwort auf die vorgelegte Frage, wenn er auch zu dem Auslegungsproblem so, wie es vorgelegt worden ist, Stellung bezieht.

Entscheidungsvorschlag

43 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die vom luxemburgischen Conseil d'État mit Beschluß vom 28. Dezember 1993 vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

Artikel 59 EWG-Vertrag ist dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat die Gewährung einer staatlichen Zinsvergütung für ein Darlehen zum Bau, zum Erwerb oder zur Verbesserung einer Wohnung an einen Darlehensempfänger nicht mit der Begründung ablehnen kann, das Darlehen sei bei einem Kreditinstitut aufgenommen worden, das nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sei, wenn eine solche Vergütung in Fällen gewährt wird, in denen das Darlehen unter ansonsten gleichen Bedingungen bei einem Kreditinstitut aufgenommen wurde, das in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen ist.

Angehörige von Drittländern können sich nicht aus eigenem Recht auf Artikel 59 EWG-Vertrag berufen.