Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.06.1995 – C-91/94

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Tesauro

vom 6. Juni 1995

1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren hat sich der Gerichtshof erneut mit der Frage der Vereinbarkeit der französischen Regelung über die Zulassung von Telekommunikations-Endgeräten mit Artikel 6 der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission vom 16. Mai 1988 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikations-Endgeräte (im folgenden: die Richtlinie) zu befassen.

Die Vorlagefrage stellt sich im Rahmen eines Strafverfahrens gegen Thierry Tranchant, dem zur Last gelegt wird, von November 1992 bis Februar 1993 für Geräte geworben zu haben, die nicht nach der französischen Regelung zugelassen waren. Der Angeklagte hat die strafrechtliche Erheblichkeit der ihm zur Last gelegten Handlungen unter Hinweis darauf in Abrede gestellt, daß diese Regelung mit dem in Artikel 6 der Richtlinie verankerten Grundsatz unvereinbar sei, wonach die mit der Festschreibung der technischen Spezifikationen, der Kontrolle ihrer Anwendung und der Erteilung der Zulassungsbescheinigung betraute Stelle von den im Bereich der Telekommunikation Waren und Dienstleistungen anbietenden öffentlichen oder privaten Unternehmen unabhängig sein müsse.

2 Die vom Gerichtshof auf die Frage des französischen Gerichts zu erteilende Antwort wird die mit dem Urteil GB-Inno-BM eingeleitete und mit den Urteilen Lagauche, Decoster und Taillandier näher ausgestaltete Rechtsprechung anreichern, die sich parallel zur Liberalisierung des Marktes der Telekommunikations-Endgeräte und zur schrittweisen Beseitigung der nationalen Monopole und Ausschließlichkeitsrechte im Bereich der Vermarktung dieser Erzeugnisse entwickelt hat.

Ein feststehendes Element dieser Rechtsprechung ist der Grundsatz, daß die Mitgliedstaaten zumindest mit Wirkung von dem in Artikel 6 der Richtlinie ursprünglich festgesetzten Zeitpunkt (1. Juli 1989) zwar Maßnahmen zur Regelung und Kontrolle der Vermarktung von Endgeräten beibehalten oder einführen können, jedoch verpflichtet sind, die Trennung zwischen den Behörden, die für den Erlaß dieser Regelungen und die Durchführung dieser Kontrollen zuständig sind, und den Personen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit in diesem Bereich ausüben, zu gewährleisten.

3 Wahrend der von mir bereits kurz dargestellte Sachverhalt im wesentlichen der gleiche ist wie die Sachverhalte, die den Vorabentscheidungsersuchen in den genannten Rechtssachen Decoster und Taillandier zugrunde lagen, sind die französischen Zulassungsvorschriften zwischenzeitlich erheblich geändert worden. Daher erscheint es zunächst angebracht, auf deren Hauptaspekte hinzuweisen.

Die französische Regelung

4 Frankreich hat gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften die Vermarktungsfreiheit für Telekommunikations-Endgeräte verwirklicht, wobei es diese Freiheit jedoch in bestimmten Fällen vom Erlaß einer Zulassungsbescheinigung abhängig macht, mit der bestätigt wird, daß die Geräte bestimmten wesentlichen Anforderungen entsprechen. Nach den geltenden Bestimmungen dürfen nämlich die für den Anschluß an ein der Öffentlichkeit zugängliches Netz bestimmten Endgeräte nur dann für den Inlandsmarkt hergestellt, aus Drittländern eingeführt, zum Zweck des Verkaufs besessen, zum Kauf angeboten, unentgeltlich oder entgeltlich vertrieben, an das Netz angeschlossen oder beworben werden, wenn für sie vorher vom Ministerium für das Post-und Fernmeldewesen eine Zulassung erteilt wurde. Verstöße gegen die Zulassungspflicht werden strafrechtlich geahndet.

Bis Mitte des Jahres 1990 lag die Durchführung des Zulassungsverfahrens für Endgeräte vollständig beim Ministerium für das Postund

Fernmeldewesen. Für die Festschreibung der technischen Spezifikationen, die Kontrolle ihrer Anwendung und die Erteilung der Zulassung waren nämlich verschiedene Direktionen dieses Ministeriums zuständig. Außerdem verwalteten weitere Stellen dieses Ministeriums im Rahmen einer Monopolregelung das öffentliche Netz und befaßten sich mit der Vermarktung der Endgeräte.

5 An dieser Situation, die vom Gerichtshof in den Urteilen Decoster und Taillandier wegen offensichtlicher Unvereinbarkeit mit Artikel 6 der Richtlinie für rechtswidrig angesehen worden ist, hat der französische Gesetzgeber zahlreiche Korrekturen angebracht.

Zunächst wurde mit dem Gesetz Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 zumindest auf der Ebene der Verwaltungsorganisation eine Trennung der Handelstätigkeit von der Tätigkeit der Reglementierung, der Kontrolle und der Zulassung herbeigeführt. Durch die Reform wurden nämlich die Verwaltung des öffentlichen Netzes und die Tätigkeiten kommerzieller Natur France Telecom zugewiesen, die hierzu eigens als mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete juristische Person des öffentlichen Rechts gegründet wurde.

Entsprechend wurde mit dem Dekret Nr. 90-1121 vom 18. Dezember 1990 klargestellt, daß die Aufgaben der Festlegung und Anpassung des allgemeinen rechtlichen Rahmens des Sektors des Post- und Fernmeldewesens weiterhin der Direction de la réglementation générale (Direktion für Allgemeine Regelungen) des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen zugewiesen seien. Diese ist insbesondere für die Festschreibung der technischen Spezifikationen und die Erteilung der Zulassungen zuständig.

6 Das Dekret Nr. 92-116 vom 4. Februar 1992 legt sodann die Einzelheiten des Zulassungsverfahrens fest, wobei es die Fälle, in denen eine Zulassung erforderlich ist, und die Kriterien für die Konformitätsbewertung der Geräte bezeichnet. Artikel R. 20-2 dieses Dekrets bekräftigt, daß durch die Zulassung die Beachtung der in Artikel L. 32-12o des Code des postes et télécommunications festgelegten wesentlichen Anforderungen — d. h. hinsichtlich der Sicherheit der Benutzer und der Beschäftigten der Betreiber der Telekommunikationsnetze, der Sicherheit der Netze und gegebenenfalls der ordnungsgemäßen Inanspruchnahme des Funkspektrums sowie gegebenenfalls der Kommunikationsfähigkeit der Dienste und Endeinrichtungen und des Datenschutzes — im Allgemeininteresse gewährleistet werden soll.

7 Dieses Dekret regelt im einzelnen den Weg des Zulassungsantrags. Der Antragsteller reicht bei der Direction de la réglementation générale Unterlagen ein, die eine Reihe von Informationen und Dokumente über das Erzeugnis enthalten, für das er die Zulassung beantragt. Zu diesen Unterlagen können, sofern der Antragsteller über sie bereits verfügt, auch die Ergebnisse von Prüfungen gehören, die von einem von der zuständigen Behörde in Frankreich oder einem anderen Mitgliedstaat benannten Laboratorium durchgeführt wurden.

Wurde das Erzeugnis dagegen noch nicht einer Prüfung bei einem in Frankreich oder einem anderen Mitgliedstaat zugelassenen Laboratorium unterzogen, so kann der Antragsteller aufgefordert werden, einem der benannten Laboratorien ein repräsentatives Exemplar dieses Erzeugnisses auszuhändigen (Artikel R. 20-6 Absatz 3). Das Laboratorium ist beauftragt, zu prüfen, ob das Erzeugnis im Hinblick auf die einschlägigen harmonisierten Normen oder die gemeinsamen technischen Vorschriften oder, falls solche nicht bestehen, die nationalen Bestimmungen den obengenannten wesentlichen und allen sonstigen Anforderungen entspricht; das Ergebnis dieser Prüfung wird sodann dem Ministerium übermittelt.

Ist das Ergebnis der Prüfung positiv, so stellt die Direction de la réglementation générale in diesem Stadium auf der Grundlage aller ihr vorliegenden Elemente eine Prüfungsbescheinigung aus und erteilt die Zulassung, nachdem sich der Antragsteller ihr gegenüber ausdrücklich verpflichtet hat, nur Erzeugnisse, die dieser Bescheinigung entsprechen, herzustellen oder zu vertreiben (Artikel R. 20-7 und R. 20-10).

8 Wie sich aus dem Vorlagebeschluß ergibt, ist unstreitig, daß in Frankreich bisher nur ein Laboratorium zur Durchführung von Prüfungen hinsichtlich anderer wesentlicher Anforderungen als derjenigen bezüglich der Sicherheit der Endgeräte zugelassen worden ist, nämlich das Laboratoire d'essais et d'agréments (Laboratorium für Zulassungsprüfungen; im folgenden: LEA).

Ebenso unstreitig ist, daß das LEA zu einer Forschungsstelle, dem Centre national d'études des télécommunications (Staatliches Studienzentrum für Telekommunikation; CNET), gehört, das wiederum zu France Telécom gehört. Wie allerdings die französische Regierung zur Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichtshofes ausdrücklich eingeräumt hat, stellt die rechtliche Trennung des LEA von France Telecom jedenfalls kurzfristig kein vorrangiges Ziel dar.

9 Schließlich ist hervorzuheben, daß das LEA von der französischen Regierung zur Durchführung der Prüfungen nach Artikel 9 der Richtlinie 91/263/EWG des Rates vom 29. April 1991 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Telekommunikations-Endeinrichtungen einschließlich der gegenseitigen Anerkennung ihrer Konformität benannt worden ist. Diese Benennung ist der Kommission nach Artikel 10 Absatz 2 dieser Richtlinie mitgeteilt und bis heute weder von der Kommission noch von irgendeinem anderen Mitgliedstaat angegriffen worden.

Die Vorlagefrage

10 Das mit dem Ausgangsverfahren befaßte nationale Gericht, das von der unstreitigen Prämisse ausgeht, daß das LEA von France Telecom abhängt, und das Zweifel hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dieser Abhängigkeit im Hinblick auf Artikel 6 der Richtlinie hegt, hat eine erneute Vorabentscheidung über die Auslegung dieser Bestimmung für notwendig erachtet.

Das vorlegende Gericht möchte vom Gerichtshof insbesondere wissen, ob Artikel 6 der Anwendung einer nationalen Regelung auf dem Gebiet der Zulassung von Endgeräten entgegensteht, die Verpflichtungen wie die in den französischen Rechtsvorschriften vorgesehenen begründet, wenn nicht gewährleistet ist, daß das Prüflaboratorium, das mit der technischen Konformitätskontrolle für die Geräte im Rahmen des Zulassungsverfahrens betraut ist, von allen Wirtschaftsteilnehmern unabhängig ist, die Waren oder Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation anbieten.

11 Es ist sogleich zu sagen, daß die Frage in dieser Formulierung rhetorisch erscheinen könnte. Denn die Unabhängigkeitsverpflichtung ist im genannten Artikel 6 eindeutig formuliert, und dessen Anwendbarkeit ab 1. Juli 1989 steht außer Frage; daher ist klar, daß Rechtsvorschriften, die diese Unabhängigkeit nicht gewährleisten, nicht als mit der Richtlinie vereinbar angesehen werden können.

Die Frage ist daher in dem Sinne zu verstehen, daß das nationale Gericht wissen möchte, ob die Abhängigkeit des LEA von France Télécom geeignet ist, sich auf die Vereinbarkeit des gesamten Zulassungsverfahrens, wie es in der französischen Regelung vorgesehen ist, mit den in Artikel 6 der Richtlinie niedergelegten Verpflichtungen auszuwirken.

12 Insoweit erscheint es zunächst zweckmäßig, darauf hinzuweisen, daß, wie bereits erwähnt, Artikel 6 der Richtlinie, indem er die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Bereich der Telekommunikation diejenigen, die die Tätigkeit der Normierung und Reglementierung ausüben, und diejenigen, die die wirtschaftlich-kommerzielle Tätigkeit ausüben, voneinander zu trennen, die erstgenannte Tätigkeit in drei Hauptphasen einteilt: die Festschreibung der technischen Spezifikationen, die Kontrolle ihrer Anwendung und die Erteilung der Zulassung.

Nun kommt es zwar nach Artikel 6 nicht darauf an, daß diese drei Phasen von einer oder von mehreren verschiedenen Stellen durchgeführt werden, doch muß nach dieser Bestimmung jede der Phasen von einer Stelle durchgeführt werden, die von den im Bereich der Telekommunikation Waren und/oder Dienstleistungen anbietenden öffentlichen oder privaten Unternehmen selbst unabhängig ist.

13 Die hier streitige französische Regelung weist die Phasen der Festschreibung der technischen Spezifikationen und der materiellen Erteilung der Zulassung einer Direktion des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen zu, die heute zumindest formell von der Stelle getrennt ist, die mit dem Betrieb des Netzes und der Lieferung der damit verbundenen Waren und Dienstleistungen betraut ist.

Dagegen beruht die Kontrolle der technischen Spezifikationen, auch wenn sie formell durch dieselbe Direktion des Ministeriums durchgeführt wird, auf technischen Kontrollen und Prüfungen, die von einem Laboratorium durchgeführt werden, das von France, Télécom abhängt.

14 Ich möchte gleich sagen, daß eine solche rechtliche Abhängigkeit meines Erachtens in krassem Widerspruch nicht nur zum Buchstaben, sondern auch zum Geiste des Artikels 6 der Richtlinie steht.

Die Richtigkeit der Auffassung der französischen Regierung, wonach das LEA trotz seiner rechtlichen Abhängigkeit seine Tätigkeit in völliger Entscheidungsfreiheit und Unparteilichkeit ausübe, ist in keiner Weise bewiesen worden. Im Gegenteil, der Bevollmächtigte der französischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt, daß das Personal des LEA dessen Direktor gegenüber verantwortlich ist, der seinerseits France Télécom gegenüber verantwortlich ist.

15 Wir haben es hier also mit einem Fall zu tun, in dem das Laboratorium, eine Gliederung eines öffentlichen Unternehmens, dessen Auftrag es ist, das Netz zu betreiben und Tätigkeiten kommerzieller Art auszuüben, mit den Prüfungen zur Konformitätsbewertung der von seinen Wettbewerbern hergestellten Geräte betraut worden ist.

Dieser Fall wird meines Erachtens den vorgeschriebenen Unabhängigkeits- und Unparteilichkeitserfordernissen nicht gerecht. Denn bei dieser Sachlage werden sich alle Konformitätsbewertungen mit negativem Ergebnis oder auch etwaige bloße Verspätungen bei der Durchführung der Präfungen (für die keine Höchstdauer vorgeschrieben ist) dem Verdacht der Parteilichkeit nicht entziehen können.

16 Insoweit läßt sich auch nicht mit der französischen Regierung die Auffassung vertreten, daß die Durchführung der Prüfungen durch das LEA nur eine Tätigkeit technischen Charakters sei und daß die Bewertung der Ergebnisse dieser Prüfungen jedenfalls der zuständigen Direktion des Ministeriums obliege.

In Wirklichkeit kann die vom LEA durchgeführte Prüfung per definitionem nicht einer weiteren Beurteilung durch die Verwaltung unterliegen. Vielmehr ist das Ergebnis der Prüfung ein technisches Urteil, das die Konformität oder die fehlende Konformität des im Hinblick auf bestimmte Parameter geprüften Geräts bescheinigt. Mit der sich anschließenden Übermittlung dieses Ergebnisses an die Verwaltung ist natürlich keine weitere Prüfung durch diese verbunden.

Letztlich bewertet die Verwaltung das Ergebnis der Prüfung nicht, sondern nimmt es lediglich zur Kenntnis. Daraus folgt, daß die Prüfung durch das LEA nicht nur einen Akt der Phase der Kontrolle der technischen Spezifikationen darstellt, sondern daß mit ihr die Kontrollphase im wesentlichen zum Abschluß gebracht wird.

17 Daher erfüllt die französische Regelung zwar hinsichtlich der Phasen der Festschreibung der technischen Spezifikationen und der Erteilung der Zulassung zumindest formell die Unabhängigkeitsvoraussetzung des Artikels 6 der Richtlinie, doch wird diese Voraussetzung hinsichtlich der Phase der Kontrolle dieser Spezifikationen nicht erfüllt.

18 Auch ist der Umstand, daß weder die Kommission noch andere Mitgliedstaaten die Benennung des LEA als mit den Konformitätsbewertungen auf Gemeinschaftsebene beauftragtes Laboratorium im Sinne der Artikel 9 und 10 der Richtlinie 91/263 in Frage gestellt haben, nicht dazu angetan, die Problemstellung zu ändern.

Dieser Umstand ist nämlich für die Erfüllung der Verpflichtung des Artikels 6 der Richtlinie völlig unerheblich.

Unanwendbarkeit der französischen Regelung

19 Als Ergebnis ist festzustellen, daß das vorlegende Gericht für den Fall, daß die vorstehende Auslegung des Artikels 6 der Richtlinie vom Gerichtshof bestätigt wird, nach den Grundsätzen einer nunmehr überaus gefestigten Rechtsprechung die gesamte Regelung des Zulassungsverfahrens unter Einbeziehung der Strafen, die gegenwärtig bei Zuwiderhandlungen gegen die Regelung verhängt werden können, für unanwendbar erklären muß.

20 Auch wenn ich grundsätzlich, wie ich es bereits in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Decoster getan habe, die Ratlosigkeit hinsichtlich der Folgen bestätige, die das (wenngleich auch nur zeitweise) Fehlen einer Regelung nach sich ziehen kann, die für einen Bereich gilt, in dem es auch um die Sicherheit der Benutzer geht, glaube ich doch nicht, daß eine andere Schlußfolgerung möglich ist. Es handelt sich nämlich um einen Verstoß gegen eine Bestimmung — Artikel 6 der Richtlinie —, die seit dem 1. Juli 1989 unmittelbar anwendbar ist.

Im übrigen ist die französische Cour de cassation im Anschluß an den Erlaß der genannten Urteile Decoster und Taillandier ohne ersichtliches Zögern zu der gleichen Schlußfolgerung gelangt.

21 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof somit vor, die Frage des Tribunal de grande instance Paris wie folgt zu beantworten:

Artikel 6 der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission vom 16. Mai 1988 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikations-Endgeräte steht der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, die es den Wirtschaftsteilnehmern unter Strafandrohung verbietet, Endgeräte herzustellen, einzuführen, zum Zweck des Verkaufs zu besitzen, zu verkaufen, zu vertreiben oder hierfür zu werben, ohne durch Vorlage einer Zulassung oder einer anderen, als gleichwertig angesehenen Urkunde nachgewiesen zu haben, daß diese Geräte bestimmten wesentlichen Anforderungen entsprechen, die insbesondere mit der Sicherheit der Benutzer und dem einwandfreien Betrieb des Netzes zusammenhängen, wenn nicht gewährleistet ist, daß alle am Zulassungsverfahren beteiligten Stellen, einschließlich der Laboratorien, die mit der Prüfung, ob diese Geräte den technischen Spezifikationen entsprechen, betraut sind, von den Wirtschaftsteilnehmern unabhängig sind, die Waren und Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation anbieten.