Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.10.1995 – C-476/93

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 12. Oktober 1995

1 Die italienische Gesellschaft Nutral SpA hat mit Rechtsmittelschrift, die am 22. Dezember 1993 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, ein Rechtsmittel gegen den Beschluß des Gerichts erster Instanz vom 21. Oktober 1993 in den verbundenen Rechtssachen T-492/93 und T-492/93 R (Nutral/Kommission, Slg. 1993, II-1023) eingelegt. Nach Auffassung der Nutral SpA ist dieser Beschluß, der ihr am 25. Oktober 1993 zugestellt worden sei und mit dem ihre Anträge in den beiden Verfahren vor dem Gericht erster Instanz zurückgewiesen worden seien, unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts ergangen.

2 Nach dem Beschluß des Gerichts erster Instanz stellte die Kommission fest, daß die Nutral SpA bei der aus Österreich vorgenommenen Einfuhr bestimmter Mengen einer Zubereitung aus Magermilchpulver mit der Bezeichnung Lebensmittelzubereitung aus flüssiger Magermilch, emulgiert mit raffiniertem Rinderfett Unregelmäßigkeiten begangen hatte. Gemäß Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 forderte die Kommission die italienischen Behörden mit Schreiben vom 6. August 1992 auf, sie an der Untersuchung über diese Einfuhren zu beteiligen.

3 Von 1988 bis 1991 erhielt die Nutral SpA gemäß den Verordnungen (EWG) Nrn. 986/68, 1725/79 und 3033/80 über die italienische Interventionsstelle Gemeinschaftsbeihilfen, die für denaturiertes oder bei der Herstellung von Mischfutter verwendetes Magermilchpulver vorgesehen sind.

4 Der Leiter der Einheit zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung (im folgenden: UCLAF) übersandte den italienischen Behörden mit Schreiben vom 19. Januar 1993 den Bericht der Bediensteten, die im Auftrag der Kommission an der Untersuchung teilgenommen hatten. In diesem Bericht wurde festgestellt, daß die Gemeinschaftsnormen, die zum Bezug der Beihilfe berechtigten, nicht eingehalten worden seien. Außerdem forderte er die italienischen Behörden auf, die erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen zu ergreifen, um die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge zu sichern, und die Kommission über die gerichtlichen Folgen der Angelegenheit auf dem laufenden zu halten.

5 Am 26. Februar 1993 nahm das Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza (im folgenden: Guardia di finanza) der Rechtsmittelführerin gegenüber ein Protokoll auf, um ihr den unrechtmäßigen Bezug gemeinschaftsrechtlicher Beihilfen im Agrarsektor für 500 Tonnen Milchpulver vorzuhalten, auf den unter Nummer 2 der Schlußfolgerungen des mit Schreiben SG(92) D/140.028 der UCLAF vom 19. Januar 1993 übermittelten Untersuchungsberichts hingewiesen wurde.

6 Am 3. März 1993 teilte der Leiter der UCLAF den italienischen Behörden in einem Schreiben mit dem Zeichen SG(93) D/140.082 folgendes mit:

Zur besseren Verdeutlichung dessen, was unter Nummer 2 der Schlußfolgerungen des Untersuchungsberichts ausgeführt wurde ... teile ich Ihnen mit, daß die Beihilfe für die zu Futtermitteln verarbeitete Magermilch der Nutral SpA von der zuständigen Stelle zwar zu Recht gewährt worden ist, daß die Entgegennahme einer solchen Hilfe ... aber als rechtswidrig anzusehen ist.

Demgemäß müssen die zuständigen innerstaatlichen Behörden nicht nur den beweglichen Teilbetrag in bezug auf das gesamte eingeführte Erzeugnis ermitteln und die Verarbeitungsbeihilfe, die sich auf die mit 500 Tonnen Pulver aus Ilyichevsk hergestellte Zubereitung bezieht, wiedereinziehen, sondern auch die gesamte Verarbeitungsbeihilfe für Milchpulver wiedereinziehen, die für die eingeführte Zubereitung in der Zeit von Januar 1988 bis 14. August 1991 gewährt worden ist.

7 In einem an den Finanzminister, den Minister für Landwirtschaft und Forsten sowie den Minister für die Politik der Europäischen Gemeinschaft und für regionale Angelegenheiten gerichteten Schreiben vom 23. März 1993 erinnerte die Kommission an ihre früheren Mitteilungen und forderte die zuständigen italienischen Behörden auf, schnellstens die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die von der Nutral SpA zu Unrecht bezogenen Beträge gemäß den Verordnungen (EWG) Nrn. 1697/79 und 729/70 wiedereinzuziehen.

8 Am 27. April 1993 nahm die Guardia di finanza der Nutral SpA gegenüber ein processo verbale di constatazione (Feststellungsprotokoll) zu den in der Zeit von 1988 bis 1991 zu Unrecht bezogenen Beihilfen für Magermilchpulver auf. Eine Zweitschrift dieses Protokolls wurde dem Ministerium für Landwirtschaft und Forsten zugeleitet, damit dieses das in Artikel 3 des italienischen Gesetzes Nr. 898 vom 23. Dezember 1986 vorgesehene decreto ingiuntivo (Mahnbescheid) erläßt.

9 Unter diesen Umständen hat die Nutral SpA mit Klageschrift, die am 6. Juli 1993 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung Nr. SG(93) D/140.082 der Kommission vom 3. März 1993 sowie aller früheren, damit verbundenen oder zusammenhängenden Handlungen, die sich insbesondere auf den Untersuchungsbericht der UCLAF vom 18. Januar 1993 beziehen.

10 Mit besonderem Schriftsatz, der am 13. September 1993 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Nutral SpA beantragt, daß der Gerichtshof den Vollzug der Entscheidung der Kommission vom 3. März 1993 sowie den Vollzug der früheren Akte, insbesondere des Untersuchungsberichts der UCLAF vom 18. Januar 1993, aussetzt und daß sie der Kommission aufgibt, die italienischen Behörden anzuweisen, den Vollzug aller Maßnahmen zur Wiedereinziehung der von der Rechtsmittelführerin bezogenen Beihilfen und zur Erhebung der Eingangsabgaben bis zur Verkündung des Urteils im Verfahren zur Hauptsache auszusetzen.

11 Beide Rechtssachen sind vom Gerichtshof gemäß Artikel 4 des Beschlusses 93/350/Euratom, EGKS, EWG an das Gericht erster Instanz verwiesen worden. In dem Beschluß des Gerichts erster Instanz vom 21. Oktober 1993 sind die Anträge in den beiden Verfahren für unzulässig erklärt worden.

12 Die Nutral SpA stützt ihr Rechtsmittel auf zwei Gründe, nämlich die fehlerhafte Auslegung oder Anwendung der Verordnungen Nrn. 729/70 und 1697/70 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 595/91 und, zweitens, die unzutreffende Anwendung des Begriffes der anfechtbaren Handlung, wie er in der Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelt worden sei.

Fehlerhafte Auslegung oder Anwendung der Verordnungen Nrn. 729/70 und 1697/79 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 595/91

13 Mit diesem Rechtsmittelgrund wendet sich die Rechtsmittelführerin gegen die Auslegung der Gemeinschaftsregelung über die Betrugsbekämpfung (insbesondere Verordnungen Nrn. 729/70 und 595/91) durch das Gericht erster Instanz, wobei sie vorträgt, daß nicht allein die Mitgliedstaaten die Bestimmungen der gemeinsamen Agrarpolitik durchzuführen hätten. Nach ihrer Auffassung ist die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge eine Aufgabe, die den Mitgliedstaaten zukomme. Dagegen bestehe hinsichtlich der Untersuchung, Feststellung, Verhütung und Ahndung der zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts begangenen Unregelmäßigkeiten eine geteilte Zuständigkeit der nationalen Behörden und der Kommission, aufgrund deren die Kommission Handlungen wie die von der Nutral SpA angefochtenen mit Rechtswirkungen für einzelne vornehmen könne.

14 Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien ist eine Zuständigkeit, die grundsätzlich den Mitgliedstaaten zusteht. Der Gerichtshof hat nämlich in der Rechtssache Kommission/Griechenland (Griechischer Mais) festgestellt, daß, wenn eine gemeinschaftsrechtliche Regelung keine besondere Vorschrift [enthält], die für den Fall eines Verstoßes gegen die Regelung eine Sanktion vorsieht, oder [wenn] ... sie insoweit auf die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften [verweist], ... die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EWG-Vertrag verpflichtet [sind], alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten ... namentlich darauf achten, daß Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleichartige Verstöße gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muß. Es handelt sich um den Grundsatz der Gleichstellung der Bekämpfung der Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, mit der Bekämpfung der Betrügereien, die sich gegen die nationalen finanziellen Interessen richten, der in Artikel 209a des Vertrages niedergelegt worden ist.

15 Der Grundsatz der nationalen Bekämpfung der Betrügereien, die sich gegen die Gemeinschaftsinteressen richten, wird ergänzt durch die Möglichkeit für die Gemeinschaftsorgane, ihre eigene Sanktionsbefugnis in diesem Bereich durch Sanktionen administrativer Art, die von den nationalen Behörden gegen Wirtschaftsteilnehmer verhängt werden können, die sich betrügerischer Handlungen schuldig gemacht haben, oder durch die Anwendung rein gemeinschaftsrechtlicher Verfahren und Sanktionen wie der in den Bestimmungen über den Wettbewerb festgelegten auszuüben.

16 Auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik hat die Gemeinschaft verschiedene Vorschriften zum Schutz ihrer finanziellen Interessen erlassen. Die grundlegende Regelung dieses Bereichs findet sich in der Verordnung Nr. 729/70, die in Artikel 8 Absatz 1 folgendes bestimmt:

Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.

Diese Vorschrift wurde durch die Verordnung Nr. 595/91 durchgeführt, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission systematisch über die legislative und administrative Tätigkeit der nationalen Behörden bei der Bekämpfung der Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, sowie über die in diesem Zusammenhang eingeleiteten Gerichtsverfahren zu informieren. Außerdem gestattet es Artikel 6 dieser Verordnung der Kommission, die Mitgliedstaaten über die von ihren Dienststellen festgestellten Unregelmäßigkeiten zu unterrichten, damit die nationalen Behörden insoweit eine Untersuchung durchführen, an der Bedienstete der Kommission teilnehmen können. Die Ergebnisse dieser Untersuchung müssen der Kommission mitgeteilt werden.

17 Somit stehen die Untersuchung und Feststellung der Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, den Mitgliedstaaten zu, wobei jedoch die Dienststellen der Kommission und insbesondere die UCLAF an dieser Aufgabe mitwirken und den nationalen Behörden Hilfe leisten können. Diese Auslegung wird bestätigt durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach es nach dem institutionellen System der Gemeinschaft und den Vorschriften, die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten regeln, in Ermangelung einer gegenteiligen Bestimmung des Gemeinschaftsrechts Sache der Mitgliedstaaten ist, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen, namentlich im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik, zu sorgen. Daraus ergibt sich, daß es Sache der Mitgliedstaaten ist, in diesem Bereich die Gemeinschaftsvorschriften durchzuführen und — vorbehaltlich der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen — nach den Vorschriften und Modalitäten des nationalen Rechts gegenüber den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die erforderlichen Einzelentscheidungen zu treffen, um die zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereinzuziehen. Jedenfalls muß die Sanktion unabhängig von ihrer rechtlichen Qualifizierung eine klare und unzweideutige Grundlage haben, auf die effektive Anwendung der entsprechenden Gemeinschaftsregelung gerichtet sein und den Rechtsschutz der einzelnen unberührt lassen, der sich aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und insbesondere aus den Grundrechten und den Rechten der Verteidigung herleitet.

18 Diese Auslegung der gegenwärtigen Regelung über die Betrugsbekämpfung im Agrarbereich ist unabhängig davon anzuwenden, wie effektiv diese Vorschriften hinsichtlich der mit ihnen verfolgten Ziele sind. So sollen nach dem Bericht Nr. 7/93 des Rechnungshofs, in dem der begrenzte Nutzen der Verordnung Nr. 595/91 als Instrument der Betrugsbekämpfung hervorgehoben worden ist, die Kommission und der Rat dringend die erforderlichen Schritte zur Einführung eines Systems gemeinschaftlicher verwaltungsrechtlicher Sanktionen unternehmen. In diesem Sinne bestehen Vorhaben zur Änderung der Vorschriften der Europäischen Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften. Diese neue Regelung wird im Falle ihrer Verabschiedung eine präzise Festlegung der Zuständigkeiten von Kommission und Mitgliedstaaten für die Untersuchung und Ahndung der Betrügereien enthalten müssen, um die genaue Beachtung der Rechte der einzelnen zu gewährleisten.

19 Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß das Gericht erster Instanz die Verordnung Nr. 729/70 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 595/91 zutreffend ausgelegt hat und daß der Rechtsmittelgrund folglich zurückzuweisen ist.

Unzutreffende Anwendung des Begriffes der anfechtbaren Handlung

20 Die Rechtsmittelführerin trägt als zweiten Rechtsmittelgrund vor, daß das Gericht erster Instanz eine formalistische Auslegung des Begriffes der anfechtbaren Handlung auf der Grundlage des Artikels 173 EG-Vertrag vorgenommen habe, als es die Auffassung vertreten habe, daß die angefochtenen Handlungen der Kommission der Nutral SpA gegenüber keine Rechtswirkungen erzeugt hätten.

21 Insoweit ist an die vom Gericht erster Instanz erwähnte ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zu erinnern, nach der Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag gegeben ist, nur diejenigen Maßnahmen sind, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers beeinträchtigen.

Das Gericht erster Instanz hat die Ansicht vertreten, daß die angefochtenen Handlungen der Kommission keine Entscheidungen darstellten, die die Rechtsstellung der Rechtsmittelführerin unmittelbar berühren könnten, da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik im allgemeinen wie auch, im konkreten Fall, die Wiedereinziehung der zu Unrecht gezahlten Beträge Sache der Mitgliedstaaten sei. Daher erzeugten die Entscheidungen der italienischen Behörden Rechtswirkungen gegenüber der Nutral SpA, und diese Entscheidungen könne sie vor den nationalen Gerichten anfechten.

22 Nach Auffassung der Rechtsmittelführerin ist diese Schlußfolgerung des Gerichts erster Instanz fehlerhaft, weil die ihr gegenüber aufgenommenen Protokolle der Guardia di finanza und der Mahnbescheid des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten lediglich Maßnahmen zur materiellen Durchführung der Handlungen der Kommission ohne jeden Entscheidungsgehalt darstellten. Die Nutral SpA trägt vor, daß die Rechtswidrigkeit der bezogenen Beihilfen und die Verpflichtung zu ihrer Wiedereinziehung in den Handlungen der Kommission festgestellt worden seien und daß sich die italienischen Behörden darauf beschränkt hätten, sie in einer rein technischen Weise durchzuführen.

23 Diesem Vorbringen der Rechtsmittelführerin kann nicht gefolgt werden. Denn die beiden Schreiben des Leiters der UCLAF und des Kommissionsmitglieds Schmidhuber beschränken sich darauf, die italienischen Behörden über die Ergebnisse einer Untersuchung zu unterrichten, die bezüglich möglicher Unregelmäßigkeiten bei der Gewährung von Beihilfen an die Nutral SpA gemeinsam von Gemeinschaftsbediensteten und italienischen Beamten durchgeführt wurde, und außerdem werden die italienischen Behörden in diesen Schreiben dazu aufgefordert, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die von diesem Unternehmen zu Unrecht bezogenen Beträge wiedereinzuziehen. Wie die Kommission in ihrer Klagebeantwortung ausführt, war der italienische Staat nicht verpflichtet, die Schlußfolgerungen der Kommission zu übernehmen oder die von ihr vorgeschlagenen Maßnahmen zu ergreifen, weil die Durchführung der gemeinschaftlichen Agrarregelung in ihrem Hoheitsgebiet grundsätzlich in ihre Zuständigkeit fällt. Die Protokolle und der Mahnbescheid der italienischen Behörden sind daher autonome Akte ihres internen Rechts und keine Maßnahmen zur Durchführung der Handlungen der Kommission. Demnach ist es offenkundig, daß es den italienischen Behörden freisteht, die Informationen und Vorschläge der Kommission zu berücksichtigen oder außer acht zu lassen.

Der italienische Staat hätte die Nutral SpA auch ohne irgendein Eingreifen der Kommission zur Rückzahlung der zu Unrecht bezogenen Beihilfen auffordern können, und ebensowenig verpflichtet das Vorliegen von Handlungen der Kommission, wie den in dieser Rechtssache angefochtenen, die italienischen Behörden dazu, gegen die Nutral SpA vorzugehen. Wenn die Handlungen der Kommission keine Verpflichtungen für Italien begründen, können sie die Rechtsstellung der Nutral SpA erst recht nicht berühren.

24 Die einzige rechtliche Konsequenz, die sich für den italienischen Staat aus der Nichtbeachtung dieser Art von Handlungen der Kommission ergeben könnte, läge darin, daß sich die Kommission bei der Entscheidung über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) weigert, die zu Unrecht gewährten Beihilfen, deren Wiedereinziehung nicht betrieben worden ist, zu übernehmen. In diesem Fall wäre die im Wege der Nichtigkeitsklage anfechtbare Handlung aber die Entscheidung über den Rechnungsabschluß des EAGFL. Die an die Staaten gerichteten Mitteilungen über Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe von Beihilfen, die in gewisser Weise vorbereitende Handlungen darstellen würden, könnten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht angefochten werden.

25 Die dargelegten Gründe erlauben die Schlußfolgerung, daß das Schreiben SG(93) D/140.082 der UCLAF vom 3. März 1993 sowie die anderen damit verbundenen oder zusammenhängenden Handlungen nicht die Merkmale einer im Wege der Nichtigkeitsklage anfechtbaren Handlung der Kommission aufweisen, da sie nicht als Entscheidungen anzusehen sind, die die Rechtsstellung der Rechtsmittelführerin unmittelbar berühren können. Folglich ist die Entscheidung des Gerichts erster Instanz über die Unzulässigkeit der Klage rechtlich vollkommen zutreffend, und dieser Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.

26 Da die von der Rechtsmittelführerin geltend gemachten Rechtsmittelgründe nicht durchgreifen können, ist die Nutral SpA gemäß Artikel 122 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Ergebnis

27 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

1) das Rechtsmittel zurückzuweisen;

2) der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.