Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.10.1995 – C-164/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 26. Oktober 1995

1 Das Oberverwaltungsgericht Berlin legt Ihnen zwei Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Ausbildung abschließen, vor.

2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Georgios Aranitis (im folgenden: der Kläger) und dem Land Berlin. Im wesentlichen wird von Ihnen eine Auslegung des Begriffs reglementierte berufliche Tätigkeit im Sinne des Artikels 1 Buchstaben c und d der Richtlinie begehrt.

3 Der Kläger, der ein griechisches Diplom Ptichiouchos Geologos besitzt, war von 1977 bis 1990 — mit Ausnahme einer Unterbrechung von zwei Jahren, während derer er seinen Wehrdienst ableistete — als Geologe tätig. Im Mai 1990 zog er nach Berlin, um dort die gleiche berufliche Tätigkeit auszuüben. Das Arbeitsamt stufte ihn als ungelernte Hilfskraft ein, obwohl der Kläger sein griechisches Diplom vorlegte.

4 Der Kläger wandte sich gegen diese Einstufung und beantragte unter Berufung auf Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie bei der Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung die Feststellung der Gleichwertigkeit seines Hochschulabschlusses mit dem vergleichbaren deutschen Abschluß. Die Senatsverwaltung lehnte die Anerkennung der materiellen Gleichwertigkeit des griechischen mit dem deutschen Hochschulabschluß in Geologie ab; sie lehnte auch die Genehmigung zur Führung des Diplomgrades in der deutschen Form Diplom-Geologe ab. Sie war jedoch bereit, dem Kläger die Führung eines Diplomgrades in der griechischen Originalform zu genehmigen und in der Bescheinigung über die Genehmigung als Klammerzusatz die wörtliche Übersetzung Diplomierter Geologe hinzuzufügen.

5 Nach Ansicht der Senatsverwaltung ist die Richtlinie auf den ihr unterbreiteten Sachverhalt nicht anwendbar. Der Anwendungsbereich der Richtlinie sei nämlich auf reglementierte Berufe beschränkt. Der Beruf des Geologen sei in Deutschland jedoch nicht reglementiert. Die Senatsverwaltung stützte ihre Weigerung somit auf das nationale deutsche Recht.

Dieses nationale Recht macht die Erteilung des nationalen Diplomgrades Diplom-Geologe von der Vorlage einer schriftlichen Studienabschlußarbeit abhängig. Da dies bei dem vergleichbaren griechischen Diplom nicht der Fall sei, verlangte die Senatsverwaltung vom Kläger die Vorlage einer Studienabschlußarbeit an einer deutschen Hochschule, damit seinem Antrag stattgegeben werden könne.

6 Das Verwaltungsgericht wies die Klage des Klägers ab. Dieser legte Berufung zum Oberverwaltungsgericht Berlin ein.

7 Dieses Gericht teilt die Ansicht des Verwaltungsgerichts und geht davon aus, daß die Richtlinie auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Es hat jedoch Zweifel an der Auslegung des Artikels 1 der Richtlinie und hat dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Ist Artikel 1 Buchstabe c in Verbindung mit Buchstabe d der Richtlinie des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (89/48/EWG), so auszulegen, daß ein reglementierter Beruf auch dann vorliegt, wenn zwar keine die Aufnahme und die Ausübung des Berufes regelnden Vorschriften bestehen, aber die einzige Ausbildung für diesen Beruf ein mit dem Diplom abschließendes, mindestens viereinhalbjähriges Hochschulstudium ist und deshalb auf dem Arbeitsmarkt letztlich nur Bewerber für diesen Beruf in Erscheinung treten und solche Personen den Beruf ausüben, die Inhaber dieses Hochschulgrades sind?

2) Falls die erste Frage bejaht wird: Ist unter den im zweiten Halbsatz der ersten Frage genannten Voraussetzungen die Ausbildungsbezeichnung Diplom-... (hier: Geologe) zugleich die Berufsbezeichnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie, wenn es keine durch Rechtsvorschrift festgelegte oder geschützte — andere — Berufsbezeichnung gibt?

8 Die zweite Vorlagefrage präzisiert die erste Frage. Sie ist hilfsweise zu beantworten. Mit der ersten Frage begehrt das vorlegende Gericht Auskunft über die Anwendbarkeit der Richtlinie auf einen Beruf wie denjenigen des Geologen in Deutschland. Der Zugang zu diesem Beruf und dessen Ausübung sind zwar nicht staatlich reglementiert, eine Untersuchung des deutschen Arbeitsmarktes zeigt jedoch, daß nur die Inhaber eines deutschen Diploms der Geologie Zugang zu diesem Beruf haben. Findet die Richtlinie auf einen solchen Fall Anwendung? Mit anderen Worten, fällt das Verhalten des Arbeitsmarktes unter den Begriff des reglementierten Berufes? Die Antwort auf diese Frage läuft auf die Definition hinaus, die dem Begriff reglementierter Beruf im Sinne der Richtlinie zu geben ist, und auf die Feststellung, ob die Richtlinie unter den Umständen des vorliegenden Falles Anwendung findet.

Es sei bemerkt, daß Sie erstmals dazu aufgerufen sind, über die Definition dieses Begriffs zu entscheiden.

9 Das vorlegende Gericht geht davon aus, daß der Beruf des Geologen in Deutschland nicht reglementiert ist. Dies geht aus seinem Vorlagebeschluß hervor:

Es gibt in der Bundesrepublik Deutschland keine Regelung, die es verbietet, den Geologieberuf selbständig oder in einem Arbeitsverhältnis auszuüben, wenn der Betreffende nicht im Besitz des Diploms ist, was etwa in Betracht kommen kann, wenn jemand das Studium der Geologie begonnen, aber nicht (mit Erfolg) abgeschlossen hat.

Es fragt jedoch nach der Möglichkeit, den Anwendungsbereich der Richtlinie auf andere Fälle zu erstrecken. Ich werde den Begriff reglementierter Beruf definieren, nachdem ich kurz die allgemeine Regelung dargestellt habe.

Darstellung der allgemeinen Regelung

Ursprung

10 Die Richtlinie, die Frucht der Beratungen des Europäischen Rates in Fontainebleau im Juni 1985 ist, führt eine allgemeine Regelung der gegenseitigen Anerkennung der Hochschuldiplome ein, die die Ausübung der Niederlassungsfreiheit erleichtern soll. Mit dieser neuen Vorgehensweise einer Anerkennung der Diplome, die nicht mehr vertikal, d. h. nach Tätigkeitsbereichen erfolgt, sondern horizontal, also entsprechend dem Ausbildungsstand, verfolgt der Gemeinschaftsgesetzgeber das Ziel, bei den reglementierten Berufen das Hindernis des nationalen Diploms ziemlich kurzfristig zu beseitigen.

11 Wegen ihres allgemeinen Charakters findet die Richtlinie Anwendung auf alle Berufe einschließlich des Berufes des Geologen. Damit wird eine erschöpfende Aufzählung der betroffenen Berufe vermieden.

12 Im Lichte dieser Erwägungen ist die Antwort zu verstehen, die Herr Bangemann im Namen der Kommission auf die Frage Nr. 1062/90 von Frau Mayer danach gegeben hat, ob die Richtlinie auf den Beruf des Geologen anwendbar sei

Diese Richtlinie, die wegen ihres allgemeinen und nicht mehr sektoriellen Charakters einen neuen Ansatz der Kommission [sie] auf dem Gebiet der Anerkennung der Diplome darstellt und eine Vielzahl unterschiedlicher Berufe abdeckt, findet auch auf Geologen Anwendung, sofern diese ihre Qualifikation im Rahmen einer Ausbildung erworben haben, die nach einem mindestens dreijährigen Hochschulstudium mit einem Diplom abgeschlossen wird.

Die Grundlage der Anerkennung der Hochschuldiplome

13 Diese Grundlage besteht in der Identität zwischen der beruflichen Tätigkeit, zu der der Zuwanderer in seinem Herkunftsmitgliedstaat ausgebildet wurde, und derjenigen, die er im Aufnahmemitgliedstaat ausüben möchte. Das Besondere an der allgemeinen Regelung ist jedoch, daß diese Gleichwertigkeit der Ausbildungen grundsätzlich nicht anhand eines Vergleichs der Ausbildungen und der Ermittlung ihrer Gleichartigkeit festgestellt wird, sondern durch einen Vergleich der Bereiche der beruflichen Tätigkeit und die Vermutung, daß Ausbildungsgänge, die auf ein und dieselbe Tätigkeit vorbereiten, hinreichend vergleichbar sind, um anerkannt werden zu können.

14 Die Grundlage der Anerkennung der Diplome erklärt auch deren Grenzen. Der vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Zweck ist in der dritten Begründungserwägung der Richtlinie eindeutig angegeben. Die Richtlinie soll ein Mittel zur Förderung der Mobilität sein, der die Diplome in Fällen entgegenstehen, in denen berufliche Tätigkeiten in einem Aufnahmestaat von einer weiterführenden Bildung im Anschluß an den Sekundarabschnitt abhängig sind, ... sofern [die europäischen Bürger] solche Diplome besitzen, die sie auf diese Tätigkeiten vorbereiten.

Hingegen stellt die Richtlinie kein Mittel dar, um die Mobilität im Angesicht von Unterschieden zwischen den in deh Mitgliedstaaten bestehenden beruflichen Strukturen fördern:

Die allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome zielt weder auf eine Änderung der die Berufsausübung einschließlich der Berufsethik betreffenden Bestimmungen ab, die für alle Personen gelten, die einen Beruf im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ausüben, noch auf einen Ausschluß der Zuwanderer von der Anwendung dieser Bestimmungen. Die Regelung sieht lediglich geeignete Maßnahmen vor, mit denen sichergestellt werden kann, daß der Zuwanderer den die Berufsausübung betreffenden Bestimmungen des Aufnahmestaats nachkommt.

Daher ist die Ansicht, daß es diese Regelung dem Gemeinschaftsbürger erlaube, seinen Beruf in der gesamten Europäischen Gemeinschaft auszuüben, nicht vertretbar. Dazu muß dieser Beruf zunächst in dem Mitgliedstaat existieren, in dessen Gebiet er ihn ausüben möchte.

15 Die Existenz des Berufes ist zwar für die Durchführung der allgemeinen Regelung erforderlich, jedoch nicht ausreichend. Der fragliche Beruf muß auch reglementiert sein.

Der reglementierte Beruf: Scblüsselbegrijf der allgemeinen Regelung

16 Die Anwendung der durch die Richtlinie eingeführten allgemeinen Regelung ist vom Vorhandensein von Bestimmungen abhängig, die die Aufnahme dieses Berufes oder dessen Ausübung regeln. Liegt eine solche Regelung vor, so hat dies zwei grundlegende Folgen.

17 Erstens löst die Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit in einem Aufnahmemitgliedstaat die Anwendung der allgemeinen Anerkennungsregelung aus:

Diese Richtlinie gilt für alle Angehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben wollen.

18 Zweitens ist es auch die Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit, die den Aufnahmemitgliedstaat verpflichtet, die Maßnahmen zu ergreifen, die für die Anerkennung von Befähigungsnachweisen erforderlich sind, welche im Anschluß an eine Ausbildung erworben wurden, die auf die Ausübung desselben Berufes in den anderen Mitgliedstaaten vorbereitet,

wenn der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms abhängig gemacht wird.

19 Der Begriff reglementierter Beruf ist somit der Schlüsselbegriff sowohl für die Festlegung des Anwendungsbereichs der allgemeinen Regelung als auch für den Erlaß von nationalen Maßnahmen zur Durchführung der Regelung. Die Definition dieses Begriffes ist daher für die Festlegung des Anwendungsbereichs der allgemeinen Regelung entscheidend.

Definition des reglementierten Berufes

20 Das vorlegende Gericht möchte Auskunft darüber, ob eine weite Definition des Begriffes reglementierter Beruf möglich ist.

21 Danach würden soziologische und statistische Aussagen über das Verhalten des Arbeitsmarktes, die zeigten, daß Inhaber inländischer Hochschuldiplome bei der Einstellung Angehörigen der Gemeinschaft, die Inhaber von in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Diplomen sind, vorgezogen würden, die Feststellung erlauben, daß der fragliche Beruf mittelbar reglementiert ist. Die Richtlinie würde somit Anwendung finden.

Aufgrund dessen müßte der Aufnahmemitgliedstaat die Maßnahmen ergreifen, die eine Anerkennung der sachlichen Gleichwertigkeit des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Diploms mit dem nationalen Hochschuldiplom dieses Aufnahmemitgliedstaates ermöglichten.

22 Eine andere Definition dieses Begriffs des reglementierten Berufes ist möglich: nämlich eine teleologische, dem Zweck der Richtlinie angepaßte Definition.

23 Nach dieser Auffassung würde ein Beruf als reglementierter Beruf angesehen, dessen Aufnahme und Ausübung durch eine nationale Regelung normiert wären.

24 Meines Erachtens hat der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Richtlinie eine teleologische Definition gewählt. Ich werde dies aufzeigen, indem ich Artikel 1 Buchstaben c und d erörtere und sodann die erheblichen Nachteile darstelle, zu denen die Wahl einer weiten Definition des Begriffes reglementierter Beruf unausweichlich führen würde.

Artikel 1 Buchstaben c und d

25 Der Wortlaut von Artikel 1 Buchstaben c und d verweist ausdrücklich auf eine teleologische Definition des Begriffes reglementierter Beruf:

c) ... die reglementierte berufliche Tätigkeit oder die reglementierten beruflichen Tätigkeiten insgesamt, die in einem Mitgliedstaat den betreffenden Beruf ausmachen;

d) eine berufliche Tätigkeit, deren Aufnahme oder Ausübung oder eine ihrer Arten der Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts-oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz eines Diploms gebunden ist .

26 Der Gemeinschaftsgesetzgeber stellt somit auf zwei Fallgruppen ab. Im ersten Fall binden die Rechts-oder Verwaltungsvorschriften die Aufnahme eines Berufes an den Besitz eines Diploms. Im zweiten Fall binden diese Bestimmungen die Ausübung des Berufes an den Besitz eines Diploms.

27 Im ersten Fall stellt der Besitz eines bestimmten Befähigungsnachweises die Voraussetzung dafür dar, daß der Betroffene diesen Beruf aufnehmen kann. Diese Fälle sind einfach zu ermitteln.

Man kann sagen, daß die Tätigkeit dann reglementiert ist, wenn diese Voraussetzung auf staatlichen Bestimmungen beruht. Diese Bestimmungen regeln wiederum die nachzuweisende Befähigung oder übertragen einer Berufsorganisation die Zuständigkeit für deren Regelung. Und diese Bestimmungen oder die durch sie ermächtigten Maßnahmen sind zum Zweck der Durchführung [der Richtlinie(n)] anzupassen.

28 Im zweiten Fall sind die einschlägigen Fälle schwieriger zu ermitteln. Aus diesem Grund unterscheidet Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie drei Arten der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit.

29 a)Die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit ist an die Führung eines Titels gebunden.

So verhält es sich in allen Mitgliedstaaten bei den Rechtsanwälten, deren Tätigkeit teilweise reglementiert ist (beispielsweise wird eine bestimmte Qualifikation für die Vertretung und Verteidigung vor Gericht verlangt).

30 Der Titel kann definiert werden als die Bezeichnung, unter der eine entgeltliche Tätigkeit ausgeübt wird und die auf diesem Gebiet eine besondere Befähigung bescheinigt. Eine Bezeichnung kann nur dann zu einem Titel werden, wenn der Staat die Bedingungen für ihre Verleihung entweder unmittelbar oder durch Ermächtigung einer bestimmten Einrichtung (insbesondere eines Prüfungsausschusses oder einer Berufsorganisation) festlegt, und wenn er diese Bezeichnung strafrechtlich gegen unbefugten Gebrauch schützt.

31 Entscheidend ist das Tätigwerden des Staates bei der Festlegung von Art und Weise ihrer Verleihung. Es unterscheidet eine solche Bezeichnung von Berufsbezeichnungen, deren Führung von einer Berufsvereinigung oder einer wissenschaftlichen Gesellschaft genehmigt wird (beispielsweise die Berufsbezeichnung eines Psychoanalytikers in Frankreich).

32 b)Die zweite Art der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit ist in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie geregelt.

33 In diesem Fall ist die Aufnahme der beruflichen Tätigkeit frei, ihre Ausübung jedoch an den Besitz eines bestimmten Befähigungsnachweises gebunden.

34 So verhält es sich bei einem Psychologen, der nicht Arzt ist: seine psychologische Tätigkeit ist in Deutschland grundsätzlich nicht an Befähigungsnachweise gebunden. Jedoch erstattet die Krankenkasse nur Leistungen, die von qualifizierten Berufsangehörigen erbracht werden. Der Gemeinschaftsgesetzgeber zieht daraus die Konsequenzen: Die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im Rahmen eines Systems der sozialen Sicherheit macht daraus einen reglementierten Beruf.

35 c)Die dritte und letzte Art der Ausübung einer reglementierten beruflichen Tätigkeit ist in Artikel 1 Buchstabe d Absätze 2 und 3 geregelt.

36 Dieser Fall, den die Präambel der Richtlinie erwähnt, ist der Fall bestimmter Berufsverbände besonderer Art, die es auf dem Kontinent selten, im Vereinigten Königreich oder in Irland jedoch häufig gibt. Es handelt sich um Vereinigungen,

deren Zweck in der Förderung eines hohen Qualifikationsniveaus in einem Beruf besteht;

die ihre Mitglieder zu einer bestimmten Ausbildung und der Einhaltung einer Berufsethik verpflichten;

die in irgendeiner Weise staatlich als gemeinnützig anerkannt worden sind. Dies gilt im Vereinigten Königreich für die Anerkennung durch Royal Charter.

37 Daher ist die Ausübung einer Tätigkeit als Mitglied einer solchen Vereinigung, von denen die Richtlinie für das Vereinigte Königreich beispielhaft 38 aufführt (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society usw.), einem reglementierten Beruf gleichgestellt.

Die Nachteile einer weiten Definition

38 Würde man diesem Begriff eine weite Definition beilegen, würde dies unausweichlich zu mindestens vier erheblichen Nachteilen führen.

39 Erstens käme eine weite Auslegung der Auffassung gleich, daß nicht die Mitgliedstaaten die Adressaten der Richtlinie seien, sondern die Akteure auf dem Arbeitsmarkt. Artikel 14 der Richtlinie lautet jedoch:

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

40 Zweitens müßten die Mitgliedstaaten ihre jeweiligen beruflichen Strukturen ändern.

Dies ist jedoch, wie wir gesehen haben, nicht das Ziel des Gemeinschaftsgesetzgebers.

41 Ferner könnte diese weite Definition Betrügereien mit Diplomen fördern und die Allgemeinheit als mögliche Kundschaft der Berufstätigen irreführen, die Hochschultitel führen könnten, die ihnen nach ihrer Ausbildung und ihrem Hochschulstudium nicht zustünden.

42 Nun sagt nicht nur der Gesetzgeber ausdrücklich, daß dies nicht Folge dieser Regelung sein dürfe, sondern Sie haben bereits im Urteil Kraus vom 31. März 1993 entschieden:

Die Notwendigkeit, eine nicht unbedingt sachkundige Öffentlichkeit vor der mißbräuchlichen Führung akademischer Grade zu schützen, die nicht in Übereinstimmung mit den entsprechenden Vorschriften des Landes verliehen wurden, in dem der Inhaber des Grades diesen führen will, stellt ein berechtigtes Interesse dar, das eine Beschränkung der durch den EWG-Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten seitens des betreffenden Mitgliedstaats rechtfertigen kann.

43 Schließlich würde die Anwendung der allgemeinen Regelung nur durch das Niveau und die Dauer des Studiums bestimmt, die zur Erlangung des im Aufnahmemitgliedstaat geforderten Diploms oder Ausbildungsabschlusses notwendig sind.

Jedoch findet, wie wir gesehen haben, die allgemeine Regelung nur dann Anwendung, wenn der Beruf im Aufnahmemitgliedstaat reglementiert ist.

44 Der konkrete Fall, der dem nationalen Gericht vorliegt, fällt unter keine der in der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeiten. Daher liegt kein reglementierter Beruf vor, denn weder die Aufnahme noch die Ausübung der Tätigkeit eines Geologen in Deutschland unterliegt zwingenden Vorschriften, die unmittelbar oder mittelbar vom Staat erlassen worden wären. Aufnahme und Ausübung dieses Berufes sind daher frei.

Die Berufstätigen unterliegen nur den Regeln und dem Verhalten des Arbeitsmarktes, aber keinen rechtlichen Zwängen.

45 Die Richtlinie hat, wie wir gesehen haben, nicht zum Ziel, die Mitgliedstaaten zu zwingen, die Struktur der beruflichen Tätigkeiten zu ändern. Schon gar nicht hat sie zum Ziel, Zwang auf die Wirtschaftsteilnehmer dahin auszuüben, daß sie Beschäftigte einstellen, die nicht über die besonderen gesuchten Fähigkeiten verfügen, oder die Wirklichkeit dadurch zu verzerren, daß sie Personen, die über ein bestimmtes Diplom nicht verfügen, erlaubt, Gebrauch von einem Diplom zu machen, das sie nicht besitzen.

46 Im Lichte dieser Erläuterungen schlage ich vor, die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen.

47 Die zweite Frage wird gegenstandslos.

48 Aus den angegebenen Gründen schlage ich vor, die Frage des Oberverwaltungsgerichts Berlin wie folgt zu beantworten:

Ein reglementierter Beruf im Sinne des Artikels 1 Buchstabe c in Verbindung mit Buchstabe d der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, liegt nur dann vor, wenn der Staat unmittelbar oder mittelbar Vorschriften erlassen hat, die den Zugang zu dem Beruf und dessen Ausübung regeln, und wenn die Nichteinhaltung dieser Vorschriften mit Sanktionen belegt ist.