Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.11.1995 – C-334/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 16. November 1995

Einleitung

1 In dieser Rechtssache geht es um französische Rechtsvorschriften über die Registrierung und Bemannung von Fischerei-, Vergnügungs- und Handelsschiffen. Sie wirft interessante Fragen auf, die u. a. die Zuständigkeit des Gerichtshofes bei Vertragsverletzungsklagen nach Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union und die Anwendung des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit bei der Anwendung von Gemeinschaftsrecht betreffen.

2 Die Kommission ersucht den Gerichtshof gemäß Artikel 169 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag),

(i) festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen die Artikel 6 (Diskriminierungsverbot), 48 (Freizügigkeit der Arbeitnehmer), 52, 58 und 221 (Niederlassungs- und Beteiligungsfreiheit) EG-Vertrag sowie gegen Rechtsvorschriften mit eingehenderen Regelungen über die Freizügigkeit verstoßen hat, daß sie Rechtsvorschriften und andere Maßnahmen beibehalten hat, die die Registrierung und das Recht zum Führen der französischen Flagge auf Schiffe beschränken, die sich mehrheitlich im Besitz französischer Staatsangehöriger oder von juristischen Personen befinden, die bestimmte besondere Verknüpfungen zu Frankreich aufweisen, und nach denen die Schiffsbesatzung einen bestimmten Anteil französischer Staatsangehöriger umfassen muß;

(ii) festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen Artikel 171 EG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Französische Republik (in dem bezüglich des Besatzungserfordernisses bereits eine Vertragsverletzung der Französischen Republik festgestellt worden war) ergeben, nicht ergriffen hat;

(iii) der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die französische Regierung tritt dem Standpunkt der Kommission nicht entgegen, sondern weist lediglich darauf hin, daß Schritte zur Bereinigung der Angelegenheit im Wege der Gesetzgebung unternommen worden seien. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.

Sachverhalt und maßgebliche Rechtsvorschriften

3 Das französische Recht macht das Führen der französischen Flagge durch Seeschiffe von der Registrierung (im französischen Schiffsregister) abhängig. Ein Schiff wird nur dann registriert, wenn es

(i) (zumindest mehrheitlich) französischen Staatsangehörigen gehört, die, wenn sie sich weniger als sechs Monate im Jahr in Frankreich aufhalten, für alle Verwaltungs- und rechtlichen Zwecke in Zusammenhang mit dem Schiff ein französisches Wahldomizil begründen müssen; oder

(ii) ganz einer Gesellschaft mit Sitz in Frankreich oder einer Gesellschaft gehört, die ihren Sitz in einem anderen Staat hat, in dem nach einem mit Frankreich geschlossenen Abkommen französische Gesellschaften ihrer Geschäftstätigkeit nachgehen können, und die für alle Verwaltungs- und rechtlichen Zwecke in Zusammenhang mit dem Schiff ein französisches Wahldomizil begründet (in beiden Fällen müssen unabhängig vom Sitz der Gesellschaft bestimmte bei der Schiffsführung und -Überwachung tätige Besatzungsmitglieder insgesamt oder mehrheitlich oder je nach Gesellschaftstyp die Mehrheit der Anteilseigner französische Staatsangehörige sein); oder

(iii) insgesamt einer Kombination natürlicher und juristischer Personen gehört, die die Voraussetzungen der Abschnitte (i) und (ii) erfüllt; oder

(iv) nach Ausübung einer Erwerbsoption aufgrund eines Mietvertrags Personen gehören wird, die unter die Abschnitte (i) bis (iii) fallen; oder

(v) als Schiff unter fremder Flagge nach Schiffbruch an der französischen Küste und Reparaturarbeiten in Höhe von mindestens des vierfachen Kaufpreises insgesamt französisches Eigentum wird.

Die Registrierung kann mit Genehmigung der Minister für die Handelsmarine und für das Haushaltswesen auch dann erfolgen, wenn

(a) natürliche und juristische Personen der vorstehenden Abschnitte (i) bis (iv) dort, wo der Alleinbesitz erforderlich ist, nur eine Mehrheitsbeteiligung an dem Schiff besitzen, wenn ihnen oder anderen Personen, die die genannten Bedingungen erfüllen, die Führung des Schiffes obliegt; oder

(b) das Schiff ohne Ausrüstung und Besatzung von einem französischen Unternehmen gechartert worden ist, das es kontrolliert, ausrüstet und managt, falls ein solcher Flaggenwechsel von dem Staat, dessen Flagge es ursprünglich führte, unter solchen Umständen zugelassen wird.

4 Nach französischem Recht müssen die Besatzungen von Seeschiffen zu einem durch ministerielle Verordnung zu bestimmenden Anteil aus französischen Staatsangehörigen bestehen. Artikel 4 des Dekrets vom 7. August 1967 bestimmt, daß Besatzungsmitglieder französischer Schiffe (vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen nach Artikel 3 des Gesetzes von 1926) französische Staatsangehörige sein müssen. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Kommission/Französische Republik bereits entschieden, daß diese innerstaatliche Rechtsvorschrift gegen Artikel 48 EG-Vertrag und Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates verstößt. Ein nach diesem Urteil ergangenes ministerielles Rundschreiben bestimmt, daß diese Verordnung auf Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Gemeinschaft keine Anwendung findet.

Verfahren

5 Die Kommission leitete die vorgerichtliche Phase nach Artikel 169 EG-Vertrag mit vier Aufforderungsschreiben an die französische Regierung vom 21. August 1989 (Registrierung von Vergnügungsschiffen), vom 16. Mai 1990 (Registrierung durch juristische Personen), vom 21. Mai 1990 (Registrierung von Fischereifahrzeugen und die in der Rechtssache Kommission/Französische Republik gerügten Besatzungerfordernisse) sowie vom 24. April 1992 (Registrierung von Handelsschiffen) ein. Die beiden ersten Schreiben wurden nicht beantwortet. Auf das Schreiben vom 21. Mai 1990 bat die Französische Regierung am 30. Juli 1990 um Verlängerung der Frist für eine Stellungnahme; in einem Schreiben vom 17. Januar 1991 vertrat sie die Auffassung, daß zwischen einem Schiff und dem Flaggenstaat eine effektive wirtschaftliche Verbindung bestehen müsse, fügte aber hinzu, es sei beabsichtigt, die bestehenden Eignervorschriften durch Bedingungen zu ersetzen, die auf die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats abstellten. Auf das Aufforderungsschreiben vom 24. April 1992 antwortete die Französische Regierung am 7. Juli 1992 mit dem Hinweis auf einen Gesetzesentwurf, mit dem das französische Recht mit dem Gemeinschaftsrecht auf diesem Gebiet und mit dem über die Anheuerung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten auf Schiffen unter französischer Flagge in Einklang gebracht werden sollte.

6 Da die Kommission keine weiteren Mitteilungen der französischen Regierung insbesondere zu Änderungen der französischen Rechtsvorschriften erhielt, erließ sie am 11. Oktober 1993 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den vier Aufforderungsschreiben und setzte eine Frist von zwei Monaten, um ihr nachzukommen. Die französische Regierung antwortete mit einem kurzen Schreiben vom 24. Dezember 1993, es sei nicht möglich gewesen, die geplante Gesetzesreform im französischen Parlament zu erörtern. Am 22. Juli 1994 übersandte die französische Regierung der Kommision eine Abschrift des Gesetzesentwurfs, der bei Verabschiedung nach Auffassung der Kommission alle von ihr gerügten Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht beheben würde. (Nach dem Gesetzesentwurf sollten der Posten des ersten und des zweiten Kapitäns französischen Staatsangehörigen vorbehalten bleiben, die Kommission hält diese Ausnahme nach Artikel 48 EG-Vertrag gerechtfertigt, weil zu den Aufgaben dieser Offiziere die effektive Ausübung öffentlicher Gewalt gehöre.) Die Kommission erhielt indessen keine weiteren Mitteilungen bezüglich der geplanten Gesetzesänderungen und leitete am 22. Dezember 1994 das vorliegende Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag ein. Die französische Regierung hat ihre Klagebeantwortung am 15. März 1995 eingereicht. Der Gerichtshof hat mit Zustimmung der Parteien beschlossen, gemäß Artikel 44a der Verfahrensordnung auf eine mündliche Verhandlung zu verzichten.

7 Der oben in Nr. 2 zusammengefaße Teil ii der Klageschrift der Kommission beruft sich auf Artikel 171 EG-Vertrag und wird ausdrücklich darauf gestützt, daß die französische Regierung dem Urteil des Gerichtshofes, mit dem die oben in Nr. 4 dargestellten französischen Rechtsvorschriften über die Staatsangehörigkeitsvoraussetzungen bei der Schiffsbesatzung beanstandet worden waren, nicht nachgekommen sei. Teili der Klageschrift betrifft teilweise dieselben französischen Rechtsvorschriften, rügt indessen den Verstoß gegen eine andere Bestimmung des Gemeinschaftsrechts (Artikel 52 EG-Vertrag). Das Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union (EU-Vertrag; nachstehend bisweilen mit seinem nichtamtlichen Namen als Vertrag von Maastricht bezeichnet) macht es erforderlich, daß ich die etwaigen Wirkungen der erfolgten Änderungen des Artikels 171 EG-Vertrag auf diese Aspekte der vorliegenden Klage untersuche.

Bedeutung des Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag

8 Gemäß Artikel 169 EG-Vertrag kann die Kommission den Gerichtshof anrufen, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts (einschließlich des EG-Vertrags selbst) verstößt. Die Pflicht der Mitgliedstaaten, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, war und ist in Artikel 171 EG-Vertrag geregelt. Vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union am 1. November 1993 stand dieser Artikel auf der gleichen Ebene wie alle anderen Bestimmungen des EG-Vertrags, mit denen den Mitgliedstaaten Pflichten auferlegt werden. Für die Durchsetzung dieser Pflicht war kein besonderes Verfahren vorgesehen; die Kommission ging wie bei allen anderen angeblichen Verstößen gegen Gemeinschaftsrecht nach Artikel 169 vor. Artikel 171 enthält jetzt in Absatz 2 ein eigenständiges Verfahren für Klagen, wenn einem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen wurde.

9 Artikel 171 EG-Vertrag in der Fassung des Vertrages von Maastricht lautet:

1. Stellt der Gerichtshof fest, daß ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus diesem Vertrag verstoßen hat, so hat dieser Staat die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben.

2. Hat nach Auffassung der Kommission der betreffende Mitgliedstaat diese Maßnahmen nicht ergriffen, so gibt sie, nachdem sie ihm Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie aufführt, in welchen Punkten der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist.

Hat der betreffende Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben, nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist getroffen, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen. Hierbei benennt sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, die sie den Umständen nach für angemessen hält.

Stellt der Gerichtshof fest, daß der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwansgelds verhängen.

Dieses Verfahren läßt den Artikel 170 unberührt.

10 Der in Artikel 171 EG-Vertrag eingefügte Absatz 2 bildet in mannigfacher Beziehung das Verfahren nach Artikel 169 nach: Er sieht eine Aufforderung zur Äußerung sowie eine mit Gründen versehene Stellungnahme nebst Fristsetzung für das Ergreifen von Maßnahmen durch den Mitgliedstaat vor, ehe nach dem Ermessen der Kommission das streitige Verfahren vor dem Gerichtshof beginnt. Das herausragende besondere Merkmal der neuen Bestimmung ist, daß die Kommission eine finanzielle Sanktion gegen einen Mitgliedstaat vorschlagen und der Gerichtshof sie verhängen kann. Damit soll offenkundig die Befolgung von Urteilen des Gerichtshofes gefördert werden. Ein aufsässiger Mitgliedstaat wird bereits mehrfach, und zwar nach Artikel 169 vor dem Urteil und dann gemäß Artikel 171 Absatz 2 nach dem Urteil, Gelegenheit gehabt haben, den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts nachzukommen.

11 Aus meiner Sicht ist hier die Frage zu behandeln, ob die Kommission nicht dieses neue, für Artikel 171 EG-Vertrag spezifische Verfahren statt des von ihr beobachteten traditionellen Verfahrens nach Artikel 169 hätte einschlagen müssen. Einerseits wurde das Urteil des Gerichtshofes, um dessen Durchsetzung es geht, am 4. April 1974 verkündet und damit — ebenso wie die formelle Aufforderung und die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission (vom 21. Mai 1990 bzw. vom 11. Oktober 1993) — vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union erlassen. Andererseits lief die in der Stellungnahme festgesetzte Frist für das Treffen von Maßnahmen am 11.Dezember 1993 ab und wurde der Gerichtshof mit dem Streitverfahren am 22. Dezember 1994 befaßt, d. h. nach dem Inkrafttreten des EU-Vertrags.

12 Da die Frage einer fortbestehenden Zuständigkeit der Kommission nach Artikel 169 EG-Vertrag in einem Fall, in dem Artikel 171 Absatz 2 anwendbar sein könnte, nicht aufgeworfen wurde, bedarf der Erwägung, ob ich dies bei meinen Vorschlägen an den Gerichtshof tun sollte. Ist die Zuständigkeit der Kommission durch die Änderung des Artikels 171 berührt worden, so gilt dies auch für die Zuständigkeit des Gerichtshofes. Der Gerichtshof kann nicht allein aufgrund Parteivereinbarung zuständig werden. Der Gerichtshof kann, wie Artikel 92 § 2 der Verfahrensordnung klarstellt, jederzeit von Amts wegen das Fehlen unverzichtbarer Prozeßvoraussetzungen prüfen; außerdem ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß Fragen in Zusammenhang mit der Zuständigkeit des Gerichtshofes zum ordre public gehören und daher von Amts wegen zu prüfen sind. Der Gerichtshof sieht sich weiter gehalten, Anträge, mit denen (häufig zur Vermeidung der Anwendung strenger Fristen oder anderer Bedingungen bei einer ordnungsgemäß anhängig gemachten Sache) ein unangemessenes Verfahren eingeschlagen wird, von Amts wegen als unzulässig zurückzuweisen. Der Gerichtshof ist daher verpflichtet, die Frage der Zulässigkeit zu prüfen, wenn ein anderes als das nach den Verträgen für Fälle dieser Art vorgesehene Verfahren eingeschlagen wird, namentlich dann, wenn auf die Parteien beim Einsatz dieses statt eines anderen Verfahrens spürbar unterschiedliche Folgen zukommen können.

13 Die Frage ist daher, ob das Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag in Fällen, in denen Artikel 171 Absatz 1 durchgesetzt werden soll, zwingend ist, oder ob die Kommission in solchen Fällen nach ihrem Ermessen oder übergangsweise weiterhin nach einem gemäß Artikel 169 eingeleiteten Verfahren vorgehen kann. Nach meiner Auffassung ist die Verwendung des neuen Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag in den Fällen zwingend, auf die er Anwendung findet, weil jetzt ein spezifisches Verfahren zur Verfügung gestellt worden ist, das nach üblichen Auslegungsgrundsätzen jeder anderen allgemeineren Vorschrift vorgeht, soweit sie einander widersprechen. Ein solcher Widerspruch ergibt sich aus der zwingenden Natur des Artikels 171 Absatz 2 Unterabsatz 1. Diese Natur (die sich auch in Unterabsatz 2 wiederfindet) bedeutet, daß bestimmte Maßnahmen zu treffen sind, bevor die Kommission nach Artikel 171 Absatz 2 vorgehen kann: Sie muß dem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung geben; sie muß eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben; später muß sie, wenn sie in Ausübung ihres Ermessens den Gerichtshof anruft, die Höhe des Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, das sie den Umständen nach für angemessen hält. Die ersten beiden Schritte können, wie wir sehen werden, durch die Möglichkeit der Verhängung solcher Sanktionen beeinflußt werden.

14 Dieser Standpunkt ist mit der ähnlich zwingenden Natur des Artikels 169 nicht unvereinbar. Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag stellt spezifisch auf die Unterlassung eines Mitgliedstaats ab, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, und verpflichtet die Kommission, bei der Ahndung dieser Unterlassung das Verfahren nach diesem Artikel zu befolgen. Dieses neue Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 läßt nach Unterabsatz 4 den Artikel 170 unberührt, also eine allgemein anwendbare Bestimmung, während ein Hinweis auf Artikel 169 fehlt. Obwohl daher Artikel 171 Absatz 2 die weiterbestehende Möglichkeit der Vollzugsklage eines Mitgliedstaats aufgrund einer allgemeinen Vollzugsbestimmung ohne Verhängung von Zahlungssanktionen ausdrücklich nennt, steht implizit der Kommission eine entsprechende Möglichkeit nach Artikel 169 nicht zu Gebot. Folglich ist das in Artikel 171 Absatz 2 beschriebene Verfahren nunmehr in jedem Fall heranzuziehen, in dem die Kommission Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag durchsetzen will. Dieser allgemeine Standpunkt ist allerdings in Übergangsfällen wie dem vorliegenden aus Gründen, die ich unten darlegen werde, durch eine Ausnahme einzuschränken.

15 Aus der zwingenden Natur des neuen Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag folgt, daß die Kommission gegen den betreffenden Mitgliedstaat keine neue Klage nach Artikel 169 erheben kann, die auf materielle Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts gestützt ist, die bereits Gegenstand eines früheren Urteils waren. Soweit keine Änderung der maßgeblichen Tatsachen vorliegt, stellt das ergangene Urteil des Gerichtshofes diesen Verstoß fest, so daß es mißlich wäre, den Gerichtshof zu erneuter Feststellung aufzufordern. Der Gerichtshof lehnt es ab, eine Feststellung mit dem gleichen Ergebnis zu treffen wie ein früheres Urteil, das in Rechtskraft erwachsen ist. Verletzt der Mitgliedstaat seine Pflichten aus dem EG-Vertrag aber zusätzlich dadurch, daß er es unterläßt, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben, so rechtfertigt sich eine weitere Klage auf der Grundlage des Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag.

16 In erster Linie sind allerdings Kommission und Gerichtshof nicht mit dem Inhalt der gegen den EG-Vertrag verstoßenden nationalen Vorschrift, Praktik oder Unterlassung an sich befaßt, sondern mit der Einhaltung der Pflichten aus dem EG-Vertrag. Selbst wenn ein Mitgliedstaat durch Urteil des Gerichtshofes eines Verstoßes gegen eine bestimmte Verpflichtung aus dem EG-Vertrag für schuldig befunden worden ist, kann die Kommission sich daher in einem Verfahren nach Artikel 169 bezüglich der gleichen nationalen Vorschrift, Praktik oder Unterlassung auf andere Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag berufen. Folglich ist die Kommission berechtigt, Teil i ihrer Klageschrift insoweit vor den Gerichtshof zu bringen, als er die im Urteil von 1974 geahndeten französischen Besatzungserfordernisse betrifft, allerdings nur auf der Grundlage ihrer angeblichen Unvereinbarkeit mit anderen Bestimmungen des EG-Vertrags.

17 Damit stellt sich die Frage, ob das Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 auf die behauptete Nichterfüllung von Urteilen des Gerichtshofes anzuwenden ist, die vor dem Inkrafttreten des EU-Vertrags erlassen wurden. Ist dies nicht der Fall, so wäre seine zwingende Anwendung (auf die Durchsetzung nur der nach dem 1. November 1993 ergangenen Urteile) unter den Umständen des vorliegenden Falls unerheblich. Zumindest ein Autor hat die Auffassung vertreten — und ich stimme ihm zu —, daß in solchen Fällen wegen der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Verbots der Rückwirkung von Gesetzen keine finanziellen Sanktionen verhängt werden dürfen. Das sind allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, die besonders eindringlich für die rückwirkende Verhängung von Strafmaßnahmen gelten, aber auch (vorbehaltlich berechtigter Ausnahmen) rückwirkende gesetzgeberische Maßnahmen ziviler Natur verbieten. Vorbehaltlich dieses wichtigen Punktes bin ich gleichwohl der Auffassung, daß das neue Verfahren auf Verfahren wegen Mißachtung von VorMaastricht-Urteilen anwendbar ist, falls bezüglich eines Nach-Maastricht-Zeitraums, während dessen dem Urteil nicht nachgekommen wurde, das angemessene vorgerichtliche Verfahren beobachtet wird.

18 Die Verpflichtung nach Artikel 171 Absatz 1 bleibt unberührt, so daß den Mitgliedstaaten fraglos keine neue Hauptpflicht auferlegt wird. Allerdings werden sie mit einer potentiellen neuen Pflicht zur Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds konfrontiert, falls sie dieser Hauptpflicht nicht nachkommen. Dabei kann der Gerichtshof ein Zwangsgeld offenkundig nicht für einen Zeitraum vor dem 1. November 1993 verhängen, in dessen Verlauf einem Urteil nicht nachgekommen wurde. Eine Sanktion nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag wegen fortdauernden Verstoßes gegen Artikel 171 Absatz 1 darf gegen einen Mitgliedstaat nur für den Zeitraum nach dem 1. November 1993 verhängt werden. Von der Kommission darf daher erwartet werden, daß sie bei der Angabe der Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, das sie den Umständen nach für angemessen hält, diesen Grundsätzen Rechnung trägt. Unabhängig davon sowie von der Frage, ob der Gerichtshof für Vor-Maastricht-Zeiträume wegen Mißachtung eines Urteils ein Zwangsgeld verhängen kann oder nicht, beruht die Befugnis der Kommission, Mitgliedstaaten für einen Nach-Maastricht-Zeitraum wegen Mißachtung eines Urteils ungeachtet seines Verkündungszeitpunkts zur Verantwortung zu ziehen, seit dem 1. November 1993 auf Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag und nicht auf Artikel 169.

19 Im Lichte dieser Ausführungen habe ich nunmehr zu prüfen, ob die sonst zwingende Anwendung des Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag in Fällen wie dem vorliegenden durch die besonderen Gegebenheiten ausgeschlossen wird, wie sie oben in Nr. 11 zusammengefaßt wurden.

20 Ich möchte vorab darauf hinweisen, daß nach dem Wortlaut des Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag mehr erforderlich ist als nach dem des Artikels 169, weil nämlich die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme anzuführen hat, in welchen Punkten der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist. Allerdings ist Artikel 169, obwohl er darüber schweigt, in welchem Umfang die Kommission die Unterlassung eines Mitgliedstaats zu konkretisieren hat, einer Pflicht aus dem EG-Vertrag nachzukommen, in der Praxis doch so ausgelegt worden, daß die Kommission die Gründe zusammenhängend darzustellen hat, die sie zu ihrer Überzeugung geführt haben. Die Voraussetzungen beider Artikel sind daher diesbezüglich identisch und wurden meines Erachtens im vorliegenden Fall auch erfüllt.

21 Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung klar herausgearbeitet, daß der zulässige Umfang einer Klage nach Artikel 169 durch das vorgerichtliche Verfahren festgelegt wird. In der Rechtssache Kommission/Spanien hat der Gerichtshof kürzlich ausgeführt: Der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens stellt eine durch den Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Staates, sondern auch dafür dar, daß sichergestellt ist, daß das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat. Der Grundsatz, daß sich der Gegenstand des Rechtsstreits in der vorgerichtlichen Phase herausbilden soll, gilt — wenn auch in unterschiedlicher Weise — sowohl für den zeitlichen als auch für den inhaltlichen Rahmen des Falles.

22 Die Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme nach Artikel 169 durch die Kommission stellt in diesem Verfahren eine Art Wasserscheide dar. Ihr vorausgehen können Beschwerden gegen einen Mitgliedstaat seitens einer Privatperson oder eines anderen Mitgliedstaats oder auch eine unabhängige Untersuchung der Kommission. Auf jeden Fall wird die Kommission als ersten Schritt den betreffenden Mitgliedstaat um Äußerung ersucht haben. Ich brauche mich hier nicht mit den Fällen zu befassen, in denen der Mitgliedstaat sofort entweder eine überzeugende und abschließende Antwort gibt oder die Zuwiderhandlung abstellt. Ich gehe hier von der Nichtabsteilung der Zuwiderhandlung aus. Der nächste Schritt der Kommission ist die Festlegung eines Standpunktes in Form ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme. Sie konkretisiert ihren Vorwurf und fordert unter Fristsetzung zur Abhilfe auf. Als Reaktion bleiben die Mitgliedstaaten häufig in der einen oder anderen Form untätig. Sie können den Standpunkt der Kommission aktiv bestreiten oder sie in einer der verschiedenen Formen hinhalten, die in der Rechtsprechung so mühelos zu finden sind.

23 In allen diesen Fällen kann die Kommission — ohne hierzu verpflichtet zu sein — nach Artikel 169 den Gerichtshof anrufen. Andererseits kann der Mitgliedstaat etwas tun, was ich für die Auslegung des Artikels 169 als entscheidend ansehe: Er kann innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme Folge leisten. Die Kommission kann nur dann den Gerichtshof anrufen, wenn der Mitgliedstaat dieser Stellungnahme innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht nachkommt. Da ist eine Art Gnadenfrist, binnen der der Mitgliedstaat die Kommission um ihre Befugnis und den Gerichtshof um seine Entscheidungsmacht bringen kann. Indem die mit Gründen versehene Stellungnahme im Zeitpunkt ihrer Abgabe den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht konkretisiert, der innerhalb der angegebenen Frist abzustellen ist, umschreibt sie den Gegenstand eines späteren Verfahrens nach Artikel 169. Kommt der betreffende Mitgliedstaat seinen Pflichten erst nach Ablauf der Frist nach, so kann ihm die Kommission wegen seiner vor Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme begangenen Pflichtverletzungen vor den Gerichtshof bringen. Dies beschränkt die Möglichkeiten der Reue auf die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist und stellt einen Ausgleich dar zwischen der während dieses Zeitraums eröffneten Chancen des Rechtsverletzers und dem Interesse an der Weiterverfolgung der Sache auch nach verspäteter Abstellung der Zuwiderhandlung, um so die Grundlage für eine mögliche Haftung des Mitgliedstaats als Ergebnis seines fehlerhaften Verhaltens gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder Privatpersonen zu schaffen.

24 Ich räume ein, daß die Äußerungen über den genauen Zeitpunkt der Festlegung des Gegenstands eines Verfahrens nach Artikel 169 in Urteilen und Schlußanträgen bisweilen mehrdeutig sein können. In der Rechtssache Kommission/Deutschland führte z. B. der Gerichtshof aus, daß die Vertragsverletzung ... im Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme genannten Frist zu beurteilen ist. Generalanwalt Reischl äußerte in der Rechtssache Kommission/Italien ganz ähnlich, daß der Streitgegenstand nach Abschluß des Vorverfahrens nicht mehr erweitert werden kann. Dem sind die Ausführungen des Gerichtshofes in dieser Rechtssache gegenüber zu stellen, wonach ein Gesetzesentwurf nicht Gegenstand des Verfahrens sein könne, weil er der Kommission nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme übermittelt worden sei. Falls nicht das Ende oder der Abschluß des vorgerichtlichen Verfahrens durch die Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme und nicht durch den Ablauf der dort gesetzten Frist festgelegt wird (was unwahrscheinlich ist und im Widerspruch zur französischen Fassung des vorstehend aus dem Urteil Kommission/Deutschland zitierten Passus stünde), sind daher diese Äußerungen des Gerichtshofes etwas widersprüchlich. Die Rechtssachen, aus denen ich zitiert habe, betrafen aber Fälle, in denen die Frage, ob der Streitgegenstand durch die Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme oder durch den Ablauf der dort gesetzten Frist zeitlich begrenzt wird, nicht erheblich war. Hier ging es um (vom Gerichtshof zurückgewiesene) Versuche, die inhaltlichen Grenzen des Streitgegenstands nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist abzuändern — im ersten Fall seitens des Mitgliedstaats, der versuchte, sich auf eine spätere Pflichterfüllung zu berufen, im zweiten Fall seitens der Kommission, die versuchte, den vorstehend erwähnten Gesetzesentwurf in die Rechtssache einzubeziehen. Im vorliegenden Fall würde es bedeutsame Folgen haben, wenn der Streitgegenstand durch das Ende und nicht durch den Beginn der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist begrenzt würde. Hier stimme ich der Äußerung des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Italien zu, daß der Moment der Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme den natürlichen Bezugspunkt für die zeitliche Begrenzung jeder späteren Klage der Kommission darstellt.

25 In einer Reihe von Rechtssachen hat der Gerichtshof dem Aufforderungsschreiben und nicht der mit Gründen versehenen Stellungnahme abschließende zeitliche Wirkung beigemessen. Sie betreffen entweder jährlich wiederholte Verstöße, z. B. die Verletzung von Zahlungspflichten im Rahmen gemeinsamer Marktorganisationen, oder Verletzungen einer allgemeinen Pflicht: Die Rüge solcher Verstöße wird zeitlich gesehen ausgedehnt, wenn sich der Umfang der Pflicht vergrößert. In solchen Fällen hat der Gerichtshof entschieden, daß allgemeine Darlegungen zur betreffenden Pflichtverletzung in der Klageschrift der Kommission nicht auf ähnliche Verstöße ausgedehnt werden dürfen, die sich nach Absendung des Aufforderungsschreibens an den betreffenden Mitgliedstaat ereignet haben sollen, weil dies das rechtliche Gehör beeinträchtigen würde. Aber auch wenn der vorliegende Fall in eine der beiden Gruppen fiele (er tut es nicht), würden diese Rechtssachen lediglich bestätigen, daß sich der Gegenstand des Streitverfahrens vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union herausgebildet hatte.

26 Andererseits hat der Gerichtshof bei etwas ungewöhnlicheren Gesamtumständen angenommen, daß das Verfahren auf Ereignisse nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme oder nach Ablauf der dort gesetzten Frist ausgedehnt werden kann, falls sie von derselben Art sind wie diejenigen, die in diesen Stellungnahmen erwähnt waren, und demselben Verhalten zugrunde liegen. Diese mögliche zeitliche Ausweitung des Streitgegenstands sollte eng ausgelegt werden, dürfte jedoch meines Erachtens grundsätzlich auf Fälle der fortgesetzten gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag verstoßenden Unterlassung, einem Urteil des Gerichtshofes nachzukommen, anwendbar sein. Soweit sich der maßgebliche Sachverhalt nicht ändert, wird das rechtliche Gehör durch die Einbeziehung von Rügen, die auf fortgesetzte identische Handlungen und Unterlassungen gestützt werden, nicht beeinträchtigt. In solchen Fällen kann ein Mitgliedstaat, der von der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gewährten Gnadenfrist keinen Gebrauch macht, um sein Haus in Ordnung zu bringen, vom Gerichtshof bezüglich des gesamten Zeitraums bis zum Beginn des Gerichtsverfahrens (oder des etwaigen Einlenkens, falls dieser früher liegt) verurteilt werden.

27 Diese Ausnahmemöglichkeit ist nunmehr ebenso für Klagen nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag zur Durchsetzung des Artikels 171 Absatz 1 gegeben, wie sie es vor Inkrafttreten des EU-Vertrages für entsprechende Klagen nach Artikel 169 war. Allerdings sieht bei fortdauerndem Zuwiderhandeln nach dem 1. November 1993 nur das neue Verfahren die Möglichkeit von Sanktionen vor. Nach meiner Auffassung ist die mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 169 im vorliegenden Fall als Grundlage einer Klage ungeeignet, die — wenn auch nur teilweise — einen von mir sogenannten Nach-Maastricht-Zeitraum der Zuwiderhandlung betrifft und daher zur Verhängung von Sanktionen führen könnte. Der betreffende Mitgliedstaat kann nämlich als rechtliches Gehör und als Teil seines Anspruchs auf Rechtssicherheit einen Hinweis auf die Möglichkeit solcher Sanktionen (und sei es nur durch Anführung des Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag) verlangen. Hätte die Kommission in ihrem Klageantrag ausdrücklich versucht, in dieses Verfahren Rügen fortgesetzter Nach-Maastricht-Zuwiderhandlungen gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag einzubeziehen, wäre der Antrag insoweit unzulässig gewesen. Angesichts seiner ganz allgemeinen Fassung läßt er sich aber so auslegen, daß er sich lediglich auf den Zeitraum vor Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme am 11. Oktober 1993 bezieht, ohne sich auf die ausnahmsweise Ausweitung des Gegenstands von Vertragsverletzungsklagen auf spätere Zeiträume zu stützen. Bei diesem Verständnis betrifft die Rechtssache lediglich angebliche Verstöße gegen Artikel 171 Absatz 1 vor dem 1. November 1993, so daß sich die Frage von Sanktionen nicht stellt.

28 Da der Gegenstand der vorliegenden Klage vor dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union feststand, ist somit Artikel 169 EG-Vertrag auch nach dem 1. November 1993 die richtige Grundlage für eine Anrufung des Gerichtshofes. Artikel 169 legte zu dem maßgeblichen Zeitpunkt die Zuständigkeit der Kommission und das angemessene Verfahren fest, solche Angelegenheiten vor den Gerichtshof zu bringen. Zwar wurde der gegenständliche Anwendungsbereich des Artikels 169 durch die Aufnahme von Artikel 171 Absatz 2 in den EG-Vertrag stillschweigend eingeschränkt, aber diese Änderung gilt nur für die Zukunft: soweit mit Gründen versehene Stellungnahmen (oder möglicherweise Aufforderungen zur Äußerung der oben in Nr. 24 beschriebenen Art) in relevanten Fällen nach dem 1. November 1993 abgeben wurden. Wäre es anders, wären alle Vertragsverletzungsidagen nach Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag, bei denen die mit Gründen versehene Stellungnahme vor dem 1. November 1993 abgegeben, der Gerichtshof aber erst danach angerufen wurde, wirkungslos. Es widerspräche den Zielen des neuen Artikels 171 Absatz 2 EG-Vertrag, wenn dieser sich auch nur in einer beschränkten Zahl von Übergangsfällen dahin auswirken würde, die Bemühungen der Kommission zu untergraben, die Befolgung der Urteile des Gerichtshofes sicherzustellen.

29 Sollte der Gerichtshof der Auffassung sein, daß Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag im vorliegenden Fall die einzig angemessene Klagegrundlage sei, weil der Gerichtshof nach dem 1. November 1993 angerufen wurde, würde ich alternativ empfehlen, die Klage so zu behandeln, als sei sie auf dieser Grundlage erhoben worden. Von den Sanktionen abgesehen, regeln Artikel 169 und 171 Absatz 2 im Hinblick auf Verfahrensvoraussetzungen und möglichen Verfahrensausgang (deutlicher noch als in der Rechtssache Chevalet) denselben Rechtsbehelf. Da die Verhängung von Sanktionen in einem Fall, der ausschließlich Verstöße gegen Artikel 171 Absatz 1 vor dem 1. November 1993 betrifft, nicht möglich ist, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt und die Annahme der Unzulässigkeit gegen das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde, sollte die Klage als zulässig behandelt werden.

30 Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß Artikel 171 Absatz 2 ein zwingendes Verfahren zur Durchsetzung des Artikels 171 Absatz 1 EG-Vertrag für Fälle vorschreibt, in denen die Kommission ihre mit Gründen versehene Stellungnahme nach dem 1. November 1993 abgibt. Der Gerichtshof darf allerdings für Zeiträume der Zuwiderhandlung gegen Urteile des Gerichtshofes vor dem 1. November 1993 keine Sanktionen gegen Mitgliedstaaten verhängen. Artikel 169 EG-Vertrag stellt daher das angemessene Verfahren zur Durchsetzung des Artikels 171 Absatz 1 dann zur Verfügung, wenn die Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme und somit die Festlegung des Klagegegenstandes vor dem 1. November 1993 erfolgt sind. Artikel 169 kann außerdem, selbst wenn Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag für die Durchsetzung eines Urteils des Gerichtshofes maßgeblich ist, für die Feststellung herangezogen werden, daß nationale Vorschriften, Praktiken oder Unterlassungen, die Gegenstand des früheren Urteils waren, gegen andere Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts verstoßen haben. Der Klageantrag der Kommission im vorliegenden Fall ist daher insoweit zulässig, als er der Durchsetzung des Artikels 171 Absatz 1 EG-Vertrag und des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Frankreich dient und auf die Feststellung durch den Gerichtshof abzielt, daß die französischen Rechtsvorschriften über die Staatsangehörigkeit von Schiffsbesatzungen gegen andere als die in diesem Urteil herangezogenen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts (z. B. die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit) verstoßen. Die übrigen Aspekte des Falles werfen keine Fragen der Zulässigkeit auf.

Vorbringen der Parteien

31 Die Kommission hat in ihrer Klage nach Gemeinschaftsrecht gegen die französische Regelung der Registrierung von Schiffen zwischen Schiffen, die für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden, und anderen Schiffen unterschieden, obwohl das französische Recht eine solche Unterscheidung nicht kennt.

i) Schiffe, die zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden

32 Nach Auffassung der Kommission verstößt die französische Registrierungsregelung, soweit sie Schiffe betrifft, die zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden, gegen die Artikel 6, 52, 58 und 221 EG-Vertrag. Die Kommission stützt sich hauptsächlich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame and Others (Factortame II). Der Gerichtshof entschied dort, daß die Registrierung unter Einhaltung der Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit zu erfolgen habe, falls die Verwendung des Schiffes für eine wirtschaftliche Tätigkeit eine feste Niederlassung des Betreibers in dem betreffenden Mitgliedstaat voraussetze; Registrierungsvorschriften, die Personen aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit unterschiedlich behandelten, seien deshalb untersagt; insbesondere verstießen Registrierungsvorschriften, die für Eigentümer oder Charterer von Schiffen oder, falls es sich um Gesellschaften handele, für einen bestimmten Anteil der Anteilseigner oder Geschäftsführer eine bestimmte Staatsangehörigkeit voraussetzten, gegen Artikel 52 EG-Vertrag. Solche Vorschriften verstießen bei Gesellschaften auch gegen Artikel 221 EG-Vertrag betreffend die Gleichstellung von Staatsangehörigen von Mitgliedstaaten bei der Beteiligung am Kapital von Gesellschaften im Sinne von Artikel 58. Vorschriften über die Abhängigkeit der Registrierung vom Wohnsitz natürlicher Personen in dem betreffenden Mitgliedstaat verstießen ebenfalls gegen Artikel 58, ebenso Vorschriften über die Leitung und Überwachung des Schiffes von dem betreffenden Mitgliedstaat aus, weil sie eine Zweitniederlassung ausschlössen, die nach den Weisungen einer Hauptniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat handele. Für die Kommission stellt weiterhin das Erfordernis, daß Gesellschaften ihren Sitz in Frankreich haben müssen, ein gegen Artikel 58 EG-Vertrag verstoßendes Hindernis für die Errichtung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften dar.

33 Bezüglich der Fischereifahrzeuge verweist die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Befugnis der Mitgliedstaaten, die Einzelheiten für die Nutzung ihrer Fischereiquoten festzulegen, die Ausübung dieser Befugnis müsse mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein. Zwar dürfe festgelegt werden, daß Fischereifahrzeuge eine wirkliche wirtschaftliche Beziehung zu dem betreffenden Mitgliedstaat aufweisen müßten, um dessen Fischereiquoten ausnutzen zu dürfen, doch dürfe diese erforderliche Beziehung nach den Zielen des gemeinschaftlichen Quotensystems nur die Beziehung zwischen den Fischereitätigkeiten des Schiffes und der örtlichen, von der Fischerei und verwandten Industrien abhängigen Bevölkerung betreffen. Aus der Rechtsprechung ergibt sich, daß nationale Rechtsvorschriften, die Staatsangehörigkeits- oder Aufenthalts erf ordernisse bezüglich des Eigentums oder des Managements (oder der Besatzung) festlegen, mit diesen Zielen nicht in Zusammenhang stehen. Solche Vorschriften können daher keine Anwendung finden, wenn ein Bürger der Union sich in einem Mitgliedstaat auf sein Niederlassungsrecht berufen will, um dessen Fischereiquote auszunutzen.

ii) Sonstige Schiffe

34 Nach Auffassung der Kommission verstößt die französische Registrierungsregelung, soweit sie Schiffe betrifft, die nicht zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden, gegen die Artikel 6, 48 und 52 EG-Vertrag sowie gegen Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70 und Artikel 7 der Richtlinie 75/34/EWG. Zwar betreffe die Registrierung eines Schiffes zu Vergnügungszwecken streng genommen nicht die Arbeitsbedingungen, doch sei die Möglichkeit von Freizeitbetätigungen in einem Mitgliedstaat eine Folgeerscheinung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in diesem Staat. Niemand solle wegen seiner Staatsangehörigkeit in Bereichen, die mit der Ausübung einer Befugnis nach Gemeinschaftsrecht zusammenhingen, diskriminiert werden. Die Kommission bezieht sich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Cowan, das durch das Urteil in der Rechtssache Kommission/Spanien bestätigt worden sei. In der Rechtssache Cowan hob der Gerichtshof hervor, daß auch nationale Rechtsvorschriften für Gebiete, die grundsätzlich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten fielen (einschließlich Straf- und Strafverfahrensrecht), keine Personen diskriminieren dürften, denen das Gemeinschaftsrecht den Anspruch auf Gleichbehandlung verleihe. Personen, die in einen Mitgliedstaat reisten, um dort Dienstleistungen entgegenzunehmen, könnten u. a. Schutz gegen Schäden auf der gleichen Grundlage wie die Angehörigen und Ansässigen des betreffenden Mitgliedstaats und somit auch Ausgleich für Schäden nach einer nationalen Regelung auf der gleichen Grundlage wie Staatsangehörige und Ansässige verlangen, auch wenn die Ausgleichsregelung in die einzelstaatliche Zuständigkeit falle. Diskriminierung bei den Zugangsbedingungen für Museen in Spanien wurden vom Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Spanien als Verstoß gegen Artikel 59 und den nunmehrigen Artikel 6 EG-Vertrag verurteilt.

35 Die Kommission meint ferner, das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Frankreich müsse hinsichtlich der französischen Regelung der Besatzung von Seeschiffen nach Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag durchgesetzt werden. Ein ministerielles Rundschreiben reiche nicht aus, Rechtsvorschriften zu ändern, die gegen den EG-Vertrag verstießen, wie sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Unangemessenheit solcher Maßnahmen für die rechtswirksame Durchführung von Richtlinien ergebe. Außerdem verstoße das französische Recht sowohl gegen Artikel 52 EG-Vertrag als auch gegen Artikel 48 (was der Grund für das Urteil des Gerichtshofes von 1974 in Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 1612/68 gewesen sei), da es Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten (und insbesondere den Zugang zum Fischereisektor) behindere, die sich in Frankreich niederlassen möchten.

36 Die französische Regierung billigt die von der Kommission in ihrer Klageschrift vorgebrachten Sachargumente. Sie weist darauf hin, daß die Verwaltungspraxis der Nichtanwendung des französischen Staatsangehörigkeitserfordernisses bei der Schiffsbesatzung auf Angehörige der Gemeinschaft nach dem Urteil in der Rechtssache Kommission/Frankreich durch Rundschreiben des Transportministers bekräftigt worden sei. Außerdem verweist sie in ihrer Klagebeantwortung auf einen Entwurf eines allgemeinen Verkehrsgesetzes, das nach Meinung der Kommission deren verschiedene Rügen im Hinblick auf Registrierung und Schiffsbesatzung angemessen berücksichtige. Die Erfordernisse des parlamentarischen Verfahrens und der Entschluß, Vorschriften über den Luft- und den Straßenverkehr aufzunehmen, hätten indessen eine rechtzeitige Verabschiedung verhindert.

Materielle Folgerungen

37 Was Seeschiffe betrifft, die für wirtschaftliche Tätigkeiten eingesetzt werden, folge ich dem von mir vorstehend zusammengefaßten und erläuterten Vorbringen der Kommission und komme zu dem Ergebnis, daß die französische Regelung der Registrierung dieser Schiffe gegen den EG-Vertrag verstößt.

38 Die Klageschrift der Kommission macht auch eine Prüfung der Registrierung solcher Seeschiffe erforderlich, die für andere als wirtschaftliche Tätigkeiten eingesetzt werden. Nach meiner Auffassung verstößt die französische Republik auch hier gegen den EG-Vertrag, obwohl die Parteien zu diesem Punkt nicht Näheres vorgebracht haben. Der vom Gerichtshof im Zusammenhang mit der Freiheit zur Entgegennahme von Dienstleistungen ausgesprochene Cowan- Grundsatz gilt eindeutig auch für andere vom EG-Vertrag geregelte Bereiche: Niederlassungsfreiheit, Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Recht zum Aufenthalt in Mitgliedstaaten nach Ausübung dieser Rechte. Wie in der Rechtssache Cowan in bezug auf Dienstleistungen entschieden wurde, können wirtschaftliche Rechte bestimmte Folgeberechtigungen auf Gleichbehandlung auch in Bereichen schaffen, die im wesentlichen zur einzelstaatlichen Zuständigkeit gehören, und die wichtigste unter ihnen ist der gleichberechtigte Schutz gegen Schäden. Zuständigkeitsbereiche der Mitgliedstaaten gelangen insoweit in den Anwendungsbereich des EG-Vertrags, als Gleichbehandlung in diesen Bereichen eine wesentliche Folge des wirtschaftlichen Rechts auf Freizügigkeit und Aufenthalt in einem Mitgliedstaat zu wirtschaftlichen Zwecken ist. Die Gleichbehandlung wird dann, falls besondere Bestimmungen fehlen, durch das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 6 EG-Vertrag innerhalb von dessen Anwendungsbereichs garantiert.

39 Dies gilt mindestens ebenso für diejenigen, die sich in einem Mitgliedstaat zur Verfolgung wirtschaftlicher Tätigkeiten niedergelassen haben, wie für diejenigen, die sich nur vorübergehend in einem Mitgliedstaat aufhalten, wie dies bei Touristen der Fall ist. Sie weisen die engere Bindung an das Gastland auf, auf die sich die französische Regierung in der Rechtssache Cowan ohne Erfolg berief, um die Beschränkung der Entschädigung für die Opfer von Straftaten auf französische Staatsangehörige und im französischen Hoheitsgebiet wohnhafte Ausländer zu verteidigen.

40 Wanderarbeitnehmer verfügen bereits aufgrund der durch Verordnung garantierten Gleichbehandlung bei sozialen und steuerlichen Vergünstigungen über weitgehende Rechte. Soziale Vergünstigungen sind alle diejenigen, die — ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht — den inländischen Arbeitnehmern im allgemeinen hauptsächlich wegen deren objektiver Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnsitzes im Inland gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu fördern. Zu ihnen gehören (falls solche Rechte den Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats zugestanden werden) die Fahrpreisermäßigung bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel für kinderreiche Familien, die Verwendung einer Minderheitensprache in Verfahren vor den Gerichten eines Mitgliedstaats, das Recht auf Aufenthalt des ledigen Lebensgefährten in einem Mitgliedstaat sowie das Recht auf Studienfinanzierung für unterhaltsberechtigte Kinder in einem anderen Mitgliedstaat.

41 Der Erlaß abgeleiteten Gemeinschaftsrechts zur Gewährleistung solcher Vergünstigungen für Arbeitnehmer schließt aber die Existenz von Auffangrechten auf Gleichbehandlung nicht aus, die Folgerechte der Freizügigkeit der Arbeitnehmer oder der Niederlassungsfreiheit nach dem EG-Vertrag sind. Solche Folgerechte auf Gleichbehandlung gelten bei Arbeitnehmern, die sich auf Artikel 48 stützen, für die Bereiche, die keine sozialen Vergünstigungen im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 darstellen; von größerer Bedeutung sind sie im Bereich der Niederlassungsfreiheit nach Artikel 52, in dem es keine gleichwertige Verordnungstätigkeit der Gemeinschaft gegeben hat.

42 Die Grenzen solcher Folgerechte auf Gleichbehandlung müssen im Hinblick auf die wesentlichen menschlichen und auch wirtschaftlichen Bedürfnisse derjenigen gezogen werden, die sich auf das Hauptrecht nach dem EG-Vertrag stützen. Die Versagung zahlreicher sozialer Vergünstigungen (im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68) bei selbständigen Personen und Dienstleistungserbringern kann als Beeinträchtigung ihrer Wettbewerbsfähigkeit und damit als rechtswidrige Behinderung der Ausübung dieser Tätigkeiten betrachtet werden, wie etwa in dem Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien über den Zugang zu Sozialwohnungen. Obwohl dieses Urteil in wirtschaftlicher Terminologie abgefaßt ist, kann es mit dem Urteil Cowan in Verbindung gebracht werden, da beide sich mit dem sozialen Umfeld befassen, innerhalb dessen wirtschaftliche Freiheiten ausgeübt werden müssen.

43 Unionsbürger, die sich wegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit in einen anderen Mitgliedstaat begeben, sollten in der Lage sein, sich in die Gesellschaft des betreffenden Mitgliedstaats einzugliedern, und nicht von der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Rechte durch Diskriminierung in anderen, für ihr Wohlergehen wesentlichen Bereichen abgehalten werden. Das ist für mich eine zwingende Folgerung aus dem Urteil Cowan. Sie sollten somit Zugang nicht nur zu unselbständiger oder selbständiger Arbeit oder zum bloßen Aufenthalt nach Beendigung dieser wirtschaftlichen Tätigkeiten haben, sondern auch zu sozialer oder freizeitlicher Betätigung.

44 Die Registrierung von Vergnügungsschiffen scheint mir keine soziale Vergünstigung im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 zu sein. Gleichwohl gehört sie, mag sie auch nahezu unvermeidlich nur eine kleine Minderheit interessieren, eindeutig zu der großen Gruppe von Freizeitbeschäftigungen, denen man in einem Mitgliedstaat nachgehen kann. Der Zugang zu solchen Freizeitbeschäftigungen ist eine Folge der Freizügigkeit im Bereich wirtschaftlicher Betätigung und fällt damit in den Anwendungsbereich des EG-Vertrags. Mithin verstößt die fragliche Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit bei denjenigen, die von der Freizügigkeit oder der Niederlassungsfreiheit oder dem Aufenthaltsrecht nach Ausübung dieser Rechte Gebrauch machen, gegen Artikel 6 EG-Vertrag.

45 Bezüglich der französischen Rechtsvorschriften über die Staatsangehörigkeit von Schiffsbesatzungen folge ich dem Vorbringen der Komission, daß ein ministerielles Rundschreiben kein rechtlich angemessenes Mittel zur Behebung eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht ist, den der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Frankreich festgestellt hat. Das ergibt sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in dieser Rechtssache und wird durch die von der Kommission angeführte ständige Rechtsprechung bestätigt.

46 Was das Vorbringen der Kommission betrifft, die französischen Vorschriften über die Schiffsbesatzungen verstießen gegen Artikel 52 EG-Vertrag, ist bereits die Existenz solcher Vorschriften (auch wenn sie in der Praxis nicht durchgesetzt werden), die die Gruppe der Personen, die für ein in Frankreich registriertes Schiff angeheuert werden können, beschränkt, ein Hindernis für die Niederlassung natürlicher und juristischer Personen, die ein solches Schiff zur Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten einsetzen wollen. Es ist zugleich eine Beschränkung für die Schiffe, die französische Fischfangquoten ausnutzen können, die mit den Zielen der Quotenregelung nicht in Zusammenhang steht.

Kosten

47 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens zu tragen. Da ich zu dem Ergebnis komme, daß die Kommission mit allen ihren Rügen durchdringt, die Beklagte habe ihre Pflichten nach dem Gemeinschaftsrecht verletzt, schlage ich vor, der Französischen Republik die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

Anträge

Demgemäß beantrage ich, festzustellen:

1) Die Französische Republik hat dadurch gegen die Artikel 6, 48, 52, 58 und 221 EG-Vertrag, die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 und die Richtlinie 75/34/EWG des Rates verstoßen, daß sie Rechtsvorschriften beibehalten hat, die die Registrierung und das Recht zum Führen der französischen Flagge auf Schiffe beschränken, die sich (mehrheitlich) im Besitz französischer Staatsangehöriger oder von juristischen Personen befinden, die bestimmte besondere Verknüpfungen zu Frankreich aufweisen, und nach denen die Schiffsbesatzung einen bestimmten Anteil französischer Staatsangehöriger umfassen muß.

2) Die Französische Republik hat dadurch gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag verstoßen, daß sie die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission/Französische Republik ergeben, nicht ergriffen hat.

3) Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.